劉亞平 顏昌武

從“變化”走向“進(jìn)步”:三聚氰胺事件的啟示

劉亞平 顏昌武

對(duì)食品安全事故的查處中,有一種傾向,即認(rèn)為它是屬于偶發(fā)性的,由個(gè)人行為引起的,在治理過(guò)程中往往傾向于從消除后果的角度著眼,注重懲罰和善后。這種典型的將系統(tǒng)問(wèn)題非系統(tǒng)化、將公共問(wèn)題私人化的“簡(jiǎn)單化”處理模式將責(zé)任歸咎于個(gè)人,往往忽視系統(tǒng)的制度建設(shè)。文章認(rèn)為,要從變化走向進(jìn)步,需要跳出這種簡(jiǎn)單化的問(wèn)題處置模式,關(guān)注人員處置和機(jī)構(gòu)調(diào)整背后所隱含的權(quán)力分配關(guān)系,否則,改革只能是一項(xiàng)“修補(bǔ)性”的工作,而不能從“變化”走向“進(jìn)步”。

三聚氰胺;食品安全事故;改革

在研究美國(guó)進(jìn)步時(shí)代(19世紀(jì)末20世紀(jì)初)時(shí),人們常常驚訝于它與中國(guó)當(dāng)前狀況的相似之處①王紹光《:美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的啟示》,中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2002年;DaliYang.RemakingtheChineseLeviathan: MarketTransitionandthePoliticsofGovernanceinChina.Stanford:StanfordUniversityPress,2004.。正是在這一時(shí)期,美國(guó)在一系列危機(jī)事件中不斷地進(jìn)步成長(zhǎng)起來(lái),進(jìn)行了一系列深刻的制度建設(shè),從而為其現(xiàn)代國(guó)家的發(fā)展打下了基礎(chǔ)。正如王紹光先生所言,危機(jī)成為轉(zhuǎn)機(jī)。沒有在進(jìn)步時(shí)代打下的基礎(chǔ),美國(guó)資本主義的命運(yùn)也許完全會(huì)是另外一種結(jié)局②王紹光《:美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的啟示》,中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2002年。。而我國(guó)的類似危機(jī)事件不算少,單一個(gè)瘦肉精事件,自從2001年被曝光以來(lái)就一直困擾著人們,時(shí)隔9年后,我們對(duì)餐桌上的瘦肉是否含瘦肉精仍然沒有多大的信心③據(jù)報(bào)導(dǎo),2009年春節(jié)期間,廣州又有70多人食用瘦肉精中毒。見范如石等《:廣州瘦肉精豬肉來(lái)自湖南70人中毒》,載《羊城晚報(bào)》2009年2月22日。。從再三出現(xiàn)的危機(jī)事件中,我們看到的更多的只是變化,是對(duì)現(xiàn)狀在進(jìn)行調(diào)整和變更,但是否有朝向更好方向在發(fā)展卻并不確定。由此產(chǎn)生的一個(gè)引發(fā)人深思的問(wèn)題是:為什么我們不能從這些危機(jī)事件中有所進(jìn)步?本文以三聚氰胺事件為例,借用沃恩和巴斯所提出的問(wèn)題診斷框架來(lái)分析在整個(gè)事件中政府的應(yīng)對(duì)和處理方式。本文認(rèn)為,盡管三聚氰胺事件只是一個(gè)微觀個(gè)案,但它反映出的是我們的一種基本問(wèn)題處理模式。通過(guò)把注意力轉(zhuǎn)向國(guó)家如何對(duì)外在的壓力和需求進(jìn)行轉(zhuǎn)化,關(guān)注國(guó)家回應(yīng)于新情況的方式,我們能夠更好地理解為什么社會(huì)危機(jī)總是以特定的方式得以解決,而這正是理解變化是否能夠成為“進(jìn)步”的關(guān)鍵。

一、文獻(xiàn)評(píng)估

在我國(guó)當(dāng)前進(jìn)行的監(jiān)管改革中,食品安全無(wú)疑是一個(gè)熱點(diǎn)。相關(guān)的研究和討論也數(shù)不勝數(shù)。大體看來(lái),往往都集中在以下幾個(gè)層面:一種將食品安全事件層出不窮歸結(jié)于技術(shù)原因,認(rèn)為是技術(shù)手段的落后導(dǎo)致監(jiān)管水平的低下。因此,需要大量投入資源于技術(shù)環(huán)節(jié),完善我們對(duì)食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和進(jìn)一步裝備我們的技術(shù)檢測(cè)手段。例如,在三聚氰胺事件后,有關(guān)部門提出,我們的食品檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)中不含三聚氰胺這一項(xiàng)。進(jìn)一步,各種投毒方式,投毒原料,我們不可能一一檢測(cè)。這就好比足球場(chǎng)上的守門員,守門員說(shuō),球踢進(jìn)的方式各種各樣,我不可能一一預(yù)測(cè)得到,所以守不住。順著這個(gè)邏輯來(lái)看,球進(jìn)不進(jìn)球門,全憑對(duì)方球員的自律。一個(gè)好的守門員就需要準(zhǔn)確判斷對(duì)方球員進(jìn)球的點(diǎn),從而撲救回球。而當(dāng)對(duì)方球員都普遍地以同一種方式、同一點(diǎn)踢進(jìn)球時(shí),而守門員仍無(wú)法將球撲回,這時(shí)守門員是難辭其咎的。因此,技術(shù)手段落后可能是原因,但絕不是根本性原因。

還有一些研究從危機(jī)管理的角度進(jìn)行。如2005年一些地方開始將食品安全納入政府突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制范疇,2006年國(guó)家專門出臺(tái)了國(guó)家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案。食品安全已經(jīng)成為危機(jī)管理的一個(gè)典型事例。但是,采用危機(jī)管理的思路來(lái)應(yīng)對(duì)食品安全是否恰當(dāng)?危機(jī)的產(chǎn)生往往是因?yàn)槭孪任覀儫o(wú)法預(yù)測(cè)或控制。但是,食品安全事故并非完全不能控制,成立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目的正是為了進(jìn)行預(yù)防,而不是出了事情以后的善后處理。危機(jī)管理的思路背后隱藏的理念仍然是危機(jī)事件是偶發(fā)的、是個(gè)別的,因此,可以采用“滅火”方式來(lái)處理。但是,當(dāng)我們發(fā)現(xiàn)消防通道有問(wèn)題,有很多的安全隱患時(shí),如果只從“滅”的角度來(lái)思考對(duì)策,“火”是否會(huì)越撲越多而未看到問(wèn)題的根本?

更多的食品監(jiān)管研究認(rèn)識(shí)到食品市場(chǎng)存在著因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而導(dǎo)致的市場(chǎng)失敗,因此需要政府干預(yù),政府干預(yù)的手段有監(jiān)管和直接提供服務(wù)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,我國(guó)主要采用通過(guò)國(guó)有企業(yè)直接提供服務(wù)的方式,現(xiàn)在我們開始更多地傾向于采用監(jiān)管的手段。目前似乎有一種共識(shí),認(rèn)為美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家食品監(jiān)管的成功原因在于其大企業(yè)的運(yùn)作方式,而中國(guó)的食品所以難管,是因?yàn)榇罅苛闵⒌纳a(chǎn)加工單位的存在,使得監(jiān)管方“管不勝管”,因此,加強(qiáng)食品監(jiān)管的一個(gè)重要方向在于促進(jìn)食品生產(chǎn)的大規(guī)?；?。但是,三聚氰胺事件再一次讓我們清楚地認(rèn)識(shí)到,大型企業(yè)的運(yùn)作可能給監(jiān)管帶來(lái)了便利,但大企業(yè)的運(yùn)作方式帶來(lái)的危害遠(yuǎn)比食品“小作坊”要深遠(yuǎn)。

無(wú)論從對(duì)個(gè)人還是社會(huì)乃至子孫后代的影響來(lái)看,食品安全的重要性怎么強(qiáng)調(diào)都不過(guò)分。食品安全監(jiān)管的改革已經(jīng)進(jìn)入到政府的議事日程,成為中國(guó)國(guó)家建構(gòu)中的重中之重。從2003年以來(lái),在各種食品安全事件的直接推動(dòng)之下,我國(guó)各級(jí)政府積極投入到食品安全監(jiān)管中,并作出了一系列卓有成效的努力。然而,要讓這種努力不僅僅只是對(duì)現(xiàn)狀的改變,而真正達(dá)到在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上取得進(jìn)步,我們需要認(rèn)真反思現(xiàn)有的監(jiān)管思路。

二、分析框架

我們借用了沃恩和巴斯所提出的問(wèn)題診斷框架來(lái)進(jìn)行分析。這一框架的基本內(nèi)容如下:對(duì)待出現(xiàn)的公共問(wèn)題,我們可以用兩個(gè)維度來(lái)進(jìn)行分類。一個(gè)維度是:該問(wèn)題緣起于私人,還是公共行為?我們必須對(duì)事件究竟是私人的行為造成的,還是由于公共機(jī)構(gòu)無(wú)力處理或處理不當(dāng)造成的加以區(qū)別①L.Squire,H.G.vanderTak.EconomicProjectAnalysis.Baltimore:JohnsHopkinsUniversityPress,1975;W.Ward,B.Deren. TheEconomicsofProjectAnalysis.Washington,DC:WorldBank,1991.。這一區(qū)別至關(guān)重要,因?yàn)樗麄兊男袨閯?dòng)機(jī)各不相同,所能夠使用的手段也有很大的區(qū)別,因此在處理方面需要考慮的對(duì)策方案也應(yīng)完全不同。私人機(jī)構(gòu)或人員的行為動(dòng)機(jī)主要是個(gè)人利益,當(dāng)出現(xiàn)公共問(wèn)題時(shí),批評(píng)私人不從公共利益角度進(jìn)行考慮而只顧一己私利,將是非?？斩礋o(wú)力的。私人機(jī)構(gòu)或人員的行為會(huì)引起許多問(wèn)題,如一家工廠倒閉會(huì)使數(shù)以千計(jì)的人失業(yè)。而公共機(jī)構(gòu)一般是出于公共利益,或者至少他們是如此宣稱,而且他們往往能夠借助公權(quán)力。這些公共機(jī)構(gòu)的行為也可能會(huì)帶來(lái)一系列的問(wèn)題,比如,因機(jī)構(gòu)縮減而帶來(lái)的裁員,因拆遷帶來(lái)的農(nóng)民流離失所等。

第二個(gè)維度是:問(wèn)題是系統(tǒng)的,還是非系統(tǒng)的?區(qū)分系統(tǒng)和非系統(tǒng)的主要標(biāo)準(zhǔn)是發(fā)生的頻次和受危害的人數(shù)、危及地域。當(dāng)危及地域較大、受危害人數(shù)較多、發(fā)生頻次較高時(shí),這是系統(tǒng)性問(wèn)題。反之則是非系統(tǒng)性問(wèn)題。如果問(wèn)題是系統(tǒng)的,即問(wèn)題的出現(xiàn)呈周期性的趨勢(shì),或者是非常普遍的,那么比較適當(dāng)?shù)奶幚矸椒ㄊ沁M(jìn)行深層的改革,以減少后果的危害性。如果問(wèn)題源于一個(gè)孤立的行為,那么比較好的辦法是就事論事,妥善處理事件造成的后果,而不是阻止它們發(fā)生,或使它們發(fā)生逆轉(zhuǎn)①羅杰·J.沃恩、特里·E.巴斯《:科學(xué)決策方法:從社會(huì)科學(xué)研究到政策分析》,重慶大學(xué)出版社2006年,第44頁(yè)。。但是這兩者之間不是截然沒有關(guān)聯(lián)。“非系統(tǒng)問(wèn)題,同時(shí)也是系統(tǒng)問(wèn)題的最強(qiáng)有力的診斷工具?！雹凇犊茖W(xué)決策方法:從社會(huì)科學(xué)研究到政策分析》,第52頁(yè)。系統(tǒng)問(wèn)題最初總是以非系統(tǒng)問(wèn)題表現(xiàn)出來(lái)。但是,當(dāng)問(wèn)題已經(jīng)呈現(xiàn)出系統(tǒng)化的特點(diǎn)時(shí),再用非系統(tǒng)問(wèn)題的處理方式去處理,將會(huì)是十分費(fèi)力的,而且是吃力不討好的。政府將會(huì)疲于應(yīng)對(duì)各種層出不窮的問(wèn)題,而且付出十分高昂的代價(jià),但成效卻不明顯。

由這兩個(gè)維度可以分出四種類型的政策問(wèn)題,即,公共行為引起的系統(tǒng)問(wèn)題(A),即那些因?yàn)檎母深A(yù)而周期性產(chǎn)生的、具有一定普遍性的問(wèn)題;公共行為引起的非系統(tǒng)問(wèn)題(C),即因?yàn)檎母深A(yù)而產(chǎn)生的偶發(fā)性問(wèn)題;私人行為引起的系統(tǒng)問(wèn)題(B),即因?yàn)樗饺嘶蚱髽I(yè)行為反復(fù)不斷地造成類似的問(wèn)題;私人行為引起的非系統(tǒng)問(wèn)題(D),即那些因私人或企業(yè)行為引起的偶發(fā)性問(wèn)題。

表1 四種類型的政策問(wèn)題

對(duì)于私人行為引起的系統(tǒng)問(wèn)題,需要改變私人決策的過(guò)程,使之將外部因素內(nèi)在化、服從相應(yīng)的法律等。如對(duì)個(gè)人行為對(duì)他人可能造成的損害進(jìn)行監(jiān)管,要求私人做出賠償,通過(guò)制度設(shè)計(jì)使得個(gè)人將其行為給他人帶來(lái)的負(fù)面外部性考慮進(jìn)自己行為的成本等。對(duì)于私人行為引起的非系統(tǒng)問(wèn)題,主要是幫助人們調(diào)整,使之能夠適應(yīng)突如其來(lái)的問(wèn)題產(chǎn)生的后果。如果是公共機(jī)構(gòu)的行為造成的非系統(tǒng)問(wèn)題,往往肇始于低能的行政管理和腐敗,因此解決方案是更換管理者。如果是公共機(jī)構(gòu)的行為造成的系統(tǒng)問(wèn)題,需要通過(guò)機(jī)構(gòu)重組、職能調(diào)整甚至是權(quán)力關(guān)系的調(diào)整來(lái)處理。

上述四類問(wèn)題并不是涇渭分明的,從公共和私人的角度來(lái)看,公職人員可能會(huì)以權(quán)謀私,利用職務(wù)的便利而謀取個(gè)人私利。這既可以看作是公職人員的個(gè)人行為,也可以看作是公共機(jī)構(gòu)的行為,因?yàn)樗菓{借了公共權(quán)力而造成了不良影響。但是,當(dāng)這種個(gè)人行為成為業(yè)內(nèi)的一種通行的作法,甚至是成為一種潛規(guī)則時(shí),即使只表現(xiàn)為個(gè)人的行為,也應(yīng)當(dāng)看作是整個(gè)體制的病癥來(lái)加以處理。

三、三聚氰胺奶粉事件回放

以三聚氰胺奶粉事件為例,可以清楚地看到整個(gè)事件是如何由D向B再向A升級(jí),而政府又是如何進(jìn)行應(yīng)對(duì)和處理的,用上文的框架我們可以更清楚地看到政府的處理和應(yīng)對(duì)是在治標(biāo)還是在治本。

2008年3月,三鹿集團(tuán)先后接到消費(fèi)者反映,有嬰幼兒食用三鹿嬰幼兒奶粉后,出現(xiàn)尿液變色或尿液中有顆粒現(xiàn)象。6月,病例增多,直至9月,風(fēng)波蔓延全國(guó)至少10個(gè)省,更多“腎結(jié)石寶寶”浮現(xiàn),這些嬰兒均處于哺乳期,均曾經(jīng)服用過(guò)或仍在服用同一品牌奶粉。至此,“三鹿奶粉”這一響亮的民族品牌和“毒奶粉”掛上鉤來(lái)③以下材料未作特別說(shuō)明,均來(lái)源于《三鹿事件回顧》,載《中國(guó)青年報(bào)》2009年1月1日;以及《三鹿牌嬰幼兒奶粉事件滾動(dòng)報(bào)道》,載新華網(wǎng)2008年9月。。據(jù)悉,此次事件的罪魁禍?zhǔn)资恰叭矍璋贰?不法分子為增加交奶量以獲利,在原奶摻入清水,為使之仍符合收購(gòu)標(biāo)準(zhǔn),再加入三聚氰胺來(lái)增加牛奶中蛋白質(zhì)的檢測(cè)量。三聚氰胺是一種非食品化工原料,最大特點(diǎn)是含氮量很高,長(zhǎng)期或反復(fù)接觸可能對(duì)腎發(fā)生作用。目前官方數(shù)據(jù)稱已知有4名嬰兒因食用“結(jié)石奶粉”死亡,臨床診斷患兒6000多名,其中一些嬰兒出現(xiàn)腎功能不全等嚴(yán)重癥狀。石家莊三鹿集團(tuán)股份有限公司于9月11日發(fā)出聲明,決定立即對(duì)2008年8月6日以前生產(chǎn)的三鹿嬰幼兒奶粉全部召回。國(guó)務(wù)院對(duì)三鹿牌嬰幼兒奶粉重大安全事故進(jìn)行了專題研究,立即啟動(dòng)國(guó)家重大食品安全事故I級(jí)響應(yīng)機(jī)制,成立應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)小組。除衛(wèi)生部門積極開展對(duì)嬰幼患兒的救治以外,國(guó)家質(zhì)檢總局也組織全國(guó)質(zhì)量檢查機(jī)構(gòu)對(duì)所有嬰幼兒奶粉企業(yè)開展專項(xiàng)監(jiān)督檢查。工商總局對(duì)市場(chǎng)上尚存的三鹿牌嬰幼兒奶粉全部下架停售。農(nóng)業(yè)部組織對(duì)奶牛養(yǎng)殖及牛奶收購(gòu)站進(jìn)行檢查。商務(wù)部組織食品批發(fā)、零售企業(yè)開展自查,杜絕有問(wèn)題奶粉的銷售。同時(shí),公安機(jī)關(guān)的調(diào)查也緊密展開,截至9月12日早晨7點(diǎn),石家莊警方已經(jīng)傳喚了78名嫌疑人員。之后,事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大,質(zhì)檢總局通報(bào)全國(guó)嬰幼兒奶粉三聚氰胺含量抽檢結(jié)果,伊利、蒙牛、光明、圣元、雅士利等22個(gè)廠家69批次產(chǎn)品中檢出三聚氰胺。一時(shí)間,人心惶惶,聞“奶”色變。

在該事件中,石家莊市分管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的副市長(zhǎng)張發(fā)旺和石家莊市畜牧水產(chǎn)局局長(zhǎng)孫任虎、石家莊市食品藥品監(jiān)督管理局局長(zhǎng)張毅、石家莊市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局局長(zhǎng)李志國(guó)被免職,石家莊市市長(zhǎng)冀純堂辭職,河北省委常委、石家莊市委書記吳顯國(guó)被免職,國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局局長(zhǎng)李長(zhǎng)江辭職。三鹿集團(tuán)股份有限責(zé)任公司黨委書記、董事長(zhǎng)田文華被解職,后被依法刑事拘留。質(zhì)檢總局抽調(diào)130人組成22個(gè)“加強(qiáng)乳制品監(jiān)管工作組”派駐22個(gè)省區(qū)市展開加強(qiáng)乳制品監(jiān)管工作;同時(shí),各直屬檢驗(yàn)檢疫局和各省、自治區(qū)、直轄市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局也抽調(diào)5487人組成387個(gè)工作組和1548個(gè)駐廠監(jiān)管組,在當(dāng)?shù)卣归_加強(qiáng)乳制品監(jiān)管工作。9月18日,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)文廢止食品質(zhì)量免檢制度。

2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案出臺(tái),明確衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責(zé)任。同時(shí),對(duì)食品安全監(jiān)管隊(duì)伍進(jìn)行整合,明確農(nóng)業(yè)部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局和國(guó)家工商行政管理總局按照職責(zé)分工,切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)、食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)和食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管①華建敏:《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明》,載人民網(wǎng)2008年3月24日。。

四、案例分析

三聚氰胺事件是一起系統(tǒng)事件還是非系統(tǒng)事件?是由私人行為還是公共行為引起的?國(guó)家的積極應(yīng)對(duì)和處理善后事宜舉措對(duì)于防止未來(lái)的同樣事件發(fā)生是否有用?抑或只是安撫民憤采取的權(quán)宜之計(jì)?如前文所述,如果只是私人行為引起的,那么,需要做的事情是對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處置,問(wèn)題將迎刃而解。而相反,如果是由公共行為引起的,那么,僅僅只是處置相關(guān)責(zé)任人顯然不能從根本上解決問(wèn)題。如果是非系統(tǒng)性問(wèn)題,那么,只對(duì)偶發(fā)的問(wèn)題進(jìn)行處理即可,而不需“夸大”事件的影響。如果是系統(tǒng)性行為,那么“大事化小”的應(yīng)付性思路顯然不行,需要組織層面的重構(gòu)甚至是權(quán)力關(guān)系的重建。遵循這一思路,我們提出這樣幾個(gè)問(wèn)題:三聚氰胺事件是奶農(nóng)的問(wèn)題還是三鹿集團(tuán)的問(wèn)題?如果是前者,那顯然是個(gè)別性的、私人行為引起的問(wèn)題。如果是三鹿集團(tuán)的問(wèn)題,那么,我們要質(zhì)疑的是這類國(guó)有企業(yè)的控管體制。再進(jìn)一步,是三鹿集團(tuán)的問(wèn)題還是整個(gè)行業(yè)的問(wèn)題?如果整個(gè)行業(yè)都以此為通行的規(guī)則時(shí),那么,受到質(zhì)疑的就應(yīng)當(dāng)是監(jiān)管該行業(yè)的部門。問(wèn)題性質(zhì)就直接上升為公共行為引起的系統(tǒng)問(wèn)題。從危機(jī)中就應(yīng)該反思什么樣的公共行為導(dǎo)致了這類系統(tǒng)問(wèn)題?因此下一個(gè)應(yīng)該追問(wèn)的問(wèn)題是:是質(zhì)監(jiān)總局一家的責(zé)任嗎?下面我們分別回答上述問(wèn)題。

(一)是奶農(nóng)的問(wèn)題還是三鹿的問(wèn)題?

當(dāng)個(gè)別受害者在醫(yī)院尋求救助,以及在國(guó)家質(zhì)監(jiān)局網(wǎng)站上質(zhì)疑時(shí),問(wèn)題還只是D類。但是當(dāng)國(guó)家處理三鹿牌嬰幼兒奶粉事件領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人于2008年9月17日宣布,各地已報(bào)告臨床診斷患兒6244例時(shí),我們很難再將之歸入“非系統(tǒng)”事件。只是這一質(zhì)的變化還伴以另一個(gè)有意思的問(wèn)題:三鹿集團(tuán)一直宣稱問(wèn)題是“極少數(shù)不法奶農(nóng)”的投毒造成的,試圖將該事件轉(zhuǎn)化為私人行為引起的B類事件。如2008年9月12日上午,三鹿集團(tuán)品牌管理部部長(zhǎng)蘇長(zhǎng)生對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō),三鹿奶粉中之所以存在三聚氰胺,是由于不法奶農(nóng)向鮮牛奶中摻入了三聚氰胺②劉京京:《三鹿集團(tuán):三聚氰胺系由不法奶農(nóng)加入鮮奶》,載《財(cái)經(jīng)》2008年9月。。河北省石家莊市政府則向媒體表示,經(jīng)調(diào)查了解初步認(rèn)定,石家莊三鹿集團(tuán)股份有限公司所生產(chǎn)的嬰幼兒“問(wèn)題奶粉”是不法分子在原奶收購(gòu)過(guò)程中添加了三聚氰胺所致。

三鹿乳源地的奶農(nóng)指出,摻假是奶販和三鹿驗(yàn)收人員的勾結(jié)作案。擠奶時(shí),除了為乳牛擠掉三把“細(xì)菌奶”后,剩下程序全部機(jī)械化完成,鮮奶在真空的容器中抽取、流動(dòng)、儲(chǔ)存,“奶農(nóng)根本接觸不到鮮奶,怎么摻假?”而且,三聚氰胺在奶站被加到原奶中有相當(dāng)大限制,想讓加入三聚氰胺后的鮮奶營(yíng)養(yǎng)比協(xié)調(diào),還需再加水和脂肪,這類手法非一般奶農(nóng)所能掌握。由此,三鹿“問(wèn)題奶粉事件”是奶販和三鹿驗(yàn)收、收奶人員勾結(jié)作案的結(jié)果,三鹿不應(yīng)將責(zé)任扣在奶農(nóng)身上①宮 靖《:業(yè)內(nèi)認(rèn)為“不法奶農(nóng)添加三聚氰胺”說(shuō)法存疑》,載《財(cái)經(jīng)》2008年9月。。

(二)是三鹿的問(wèn)題還是整個(gè)行業(yè)的問(wèn)題?

國(guó)家質(zhì)檢總局發(fā)布消息,三鹿、伊利、蒙牛、雅士利等22家奶粉中檢出三聚氰胺,其中三鹿奶粉含量最高。鑒于山西古城乳業(yè)集團(tuán)有限公司生產(chǎn)的“古城”牌乳粉、青島圣元乳業(yè)有限公司生產(chǎn)的“圣元”牌乳粉、內(nèi)蒙古伊利實(shí)業(yè)集團(tuán)股份有限公司生產(chǎn)的“伊利”牌乳粉,部分批次產(chǎn)品發(fā)生三聚氰胺污染,為維護(hù)中國(guó)名牌產(chǎn)品聲譽(yù),國(guó)家質(zhì)檢總局決定撤銷上述企業(yè)乳粉產(chǎn)品的中國(guó)名牌產(chǎn)品稱號(hào)。全面普查公布的抽查結(jié)果,正可以用“天下烏鴉一般黑”來(lái)形容。黑幕正在被揭開:往奶粉里摻加三聚氰胺是行業(yè)內(nèi)的“潛規(guī)則”,“問(wèn)題奶粉”事件上升為一場(chǎng)涉及全行業(yè)的丑聞,奶粉中添加三聚氰胺的行為,是帶有行業(yè)性、區(qū)域性和持續(xù)性的問(wèn)題,甚至是這個(gè)行業(yè)的潛規(guī)則,絕不是一個(gè)單純的個(gè)案。甚至有人諷刺地稱:一個(gè)三鹿還沒倒下,更多的“三鹿”站起來(lái)②見星島環(huán)球網(wǎng)。。

(三)是整個(gè)行業(yè)的問(wèn)題還是政府的問(wèn)題?

在公安機(jī)關(guān)忙于逮捕投放三聚氰胺的犯罪嫌疑人時(shí),人們開始質(zhì)疑另一個(gè)問(wèn)題:普遍使用三聚氰胺,是行業(yè)內(nèi)公開的秘密,在這個(gè)行業(yè)工作的人都心知肚明。從調(diào)查的情況來(lái)看,牛奶中添加三聚氰胺不是個(gè)案,也并非自今日始,一個(gè)行業(yè)大面積發(fā)生了在產(chǎn)品中添加了有毒有害物質(zhì)的現(xiàn)象,監(jiān)管者事前沒有任何警惕,也沒有任何防范措施,這時(shí)候,僅僅指責(zé)無(wú)良廠商利欲熏心顯然是非常軟弱無(wú)力的。當(dāng)整個(gè)行業(yè)都有問(wèn)題時(shí),那么,責(zé)任就不僅僅在于這個(gè)行業(yè)了。就好比如,如果一個(gè)學(xué)生的成績(jī)不好,那么,跟這個(gè)學(xué)生的個(gè)體因素可能有很大的關(guān)系。但是,如果整個(gè)班的學(xué)生的成績(jī)都不好時(shí),我們要指責(zé)的是老師。當(dāng)往奶粉中摻三聚氰胺成為整個(gè)制奶業(yè)通行的做法時(shí),那么,我們要追問(wèn)的是,是什么使得他們能夠完全無(wú)所忌憚?

(四)是質(zhì)監(jiān)局一家的責(zé)任嗎?

在整個(gè)三聚氰胺事件中,對(duì)質(zhì)監(jiān)局的批評(píng)非常集中,總局局長(zhǎng)李長(zhǎng)江也引咎辭職。由質(zhì)監(jiān)來(lái)承擔(dān)責(zé)任的一個(gè)重要原因在于,三鹿是國(guó)家免檢產(chǎn)品,以及三聚氰胺明顯是奶粉生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)加入的,所以質(zhì)檢局責(zé)無(wú)旁貸。

那么,其他的監(jiān)管部門呢?當(dāng)河北省高官聲稱絕不袒護(hù)事件時(shí),當(dāng)各個(gè)部門積極站出來(lái)進(jìn)行善后時(shí),人們要問(wèn),他們只是事不關(guān)己的裁判嗎?正如有網(wǎng)友質(zhì)疑的:“從奶農(nóng)到奶站再到工廠里的上千道質(zhì)量關(guān)卡,…從質(zhì)檢局到各個(gè)部委,從媒體到司法機(jī)關(guān),多么漫長(zhǎng)的鏈條,怎么全部環(huán)節(jié)都疏忽了,都出錯(cuò)了呢?任何一個(gè)環(huán)節(jié)出來(lái)大喊一聲‘有毒’,事情早就可以解決。”

從我國(guó)目前的食品監(jiān)管格局來(lái)看,我們實(shí)施的是分段監(jiān)管,即幾大監(jiān)管機(jī)構(gòu)都控制了食品市場(chǎng)中的一部分,在生產(chǎn)加工、流通或消費(fèi)環(huán)節(jié)擁有壟斷地位,但是沒有一個(gè)部門能夠完全控制這一市場(chǎng)。諸監(jiān)管機(jī)構(gòu)構(gòu)成若干個(gè)不同的門檻,通過(guò)一個(gè)門檻并不能保證通過(guò)其他門檻,但是,如果有一個(gè)門檻沒有通過(guò),這條路就走不通。這種監(jiān)管格局的設(shè)置可謂密集,理想狀態(tài)下,不法企業(yè)僥幸逃過(guò)一個(gè)門檻,還有兩三個(gè)關(guān)卡在后面,因此無(wú)處可遁。當(dāng)一個(gè)部門在監(jiān)管中失誤時(shí),還有其他三個(gè)部門的保障。因?yàn)楸O(jiān)管部門對(duì)某一環(huán)節(jié)的監(jiān)管壟斷而使責(zé)任明晰,同時(shí)監(jiān)管權(quán)也不是完全交由某一機(jī)構(gòu),從而仍在一定程度上保證了機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)③劉亞平《:中國(guó)食品監(jiān)管體制:改革與挑戰(zhàn)》,載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第4期。。因此,從監(jiān)管流程上來(lái)看,三聚氰胺事件反映的絕不只是某一個(gè)監(jiān)管部門的失職,而是所有監(jiān)管環(huán)節(jié)的全體失效。

當(dāng)然,我們并不是為那些在三聚氰胺事件中被問(wèn)責(zé)的官員開脫,因?yàn)椤肮芾碚弑还蛡虻脑蛑痪褪且幸粋€(gè)為組織的活動(dòng)和結(jié)果承擔(dān)責(zé)任的人。即使管理者對(duì)這些活動(dòng)或結(jié)果少有影響,使他負(fù)責(zé)仍然是有必要的。解雇他這一行為本身就有助于緩解組織面臨的一些制約?！雹貸 effreyPfeffer,GeraldSalancik.TheExternalControlofOrganizations:AResourceDependencePerspective.NewYork:Harper andRow,1978,p.17.我們質(zhì)疑的是,由領(lǐng)導(dǎo)者或管理者個(gè)人來(lái)承擔(dān)責(zé)任,是否就一勞永逸地解決了問(wèn)題?

五、討 論

在我國(guó),在對(duì)食品安全事故的查處中,有一種傾向,即認(rèn)為它是屬于偶發(fā)性的,由于個(gè)人消費(fèi)習(xí)慣問(wèn)題、無(wú)良廠商的道德敗壞、或者養(yǎng)殖戶的無(wú)知貪利、或者個(gè)別官員的貪贓枉法引起的,因此在治理過(guò)程中往往傾向于從消除后果的角度著眼,注重懲罰和善后。如上海“多寶魚”事件之后,媒體報(bào)道直指“不法分子”銷售和使用“孔雀石綠”,并將責(zé)任直指“小養(yǎng)殖戶”②皇甫萍《:食藥監(jiān)局透露初步調(diào)查情況“:含藥”多寶魚可能來(lái)自小養(yǎng)殖戶》,載《新民晚報(bào)》2006年11月19日。,“問(wèn)題多寶魚可能來(lái)自山東個(gè)體戶”,采取的整頓措施為“取締違規(guī)操作的小養(yǎng)殖戶水產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)”③李 蓓《:滬專家調(diào)查完透露“問(wèn)題多寶魚”可能是小養(yǎng)殖戶所為》,載《勞動(dòng)報(bào)》2006年11月20日。。日照市海洋與漁業(yè)局副局長(zhǎng)接受記者采訪時(shí)更指出,“由于個(gè)體養(yǎng)殖戶的成本低,價(jià)格往往比大企業(yè)便宜1/3,因此不排除經(jīng)銷商見利忘義,購(gòu)進(jìn)個(gè)體戶產(chǎn)品的可能性?！币虼?“將對(duì)個(gè)體戶進(jìn)行整治甚至取締”④張彩平、朱文娟《:“問(wèn)題多寶魚”可能來(lái)自山東個(gè)體戶》,載《青年報(bào)》2006年11月18日。。然而,有記者在山東日照現(xiàn)場(chǎng)報(bào)道:“幾乎所有多寶魚都是藥物喂大的”,“如果不喂藥,多寶魚在我國(guó)幾乎養(yǎng)不活”⑤申延賓《:記者山東日照現(xiàn)場(chǎng)報(bào)道“幾乎所有多寶魚都是藥物喂大的”》,載《新聞晨報(bào)》2006年11月19日。。將大棒打在無(wú)良“養(yǎng)殖戶”、“批發(fā)商”的身上,追究個(gè)別“不法商販”的責(zé)任,是典型的將系統(tǒng)問(wèn)題非系統(tǒng)化、公共問(wèn)題私人化的做法。

而當(dāng)不能歸咎于“不法商販”或“無(wú)證照者”時(shí),如上海2007年9月份出現(xiàn)的瘦肉精事件中,負(fù)責(zé)該事件的監(jiān)管人員稱“這是一批證照齊全的合格肉品,而且從正規(guī)渠道批發(fā)入市,手續(xù)和相關(guān)證明齊全”⑥馬龍生《:“合格”豬肉為何“放倒”300多人?》,載《人民日?qǐng)?bào)》2006年9月21日。,在這種情況下,我們的思路往往是歸咎于官員個(gè)人的失職和腐敗。當(dāng)然,進(jìn)入到這一處理程序的往往是那些后果非常嚴(yán)重的食品安全事件,如三聚氰胺類的全國(guó)性的、影響惡劣的事件。否則,事件的處理往往以對(duì)個(gè)別不法分子的責(zé)任追究而告終。

再進(jìn)一步,如果對(duì)個(gè)體官員的處理仍不足以應(yīng)對(duì)危機(jī),下一步往往是進(jìn)行機(jī)構(gòu)的重組和新建,如2008年底在新一輪機(jī)構(gòu)改革方案的指導(dǎo)下,從中央到地方都在大部制的精神下針對(duì)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“多頭”、“重疊”進(jìn)行了改革,食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)分工進(jìn)一步得到明確。面對(duì)政府這樣的大調(diào)整,我們有理由保持審慎的樂觀:樂觀是因?yàn)檎恢痹趪L試進(jìn)行改革,有嘗試就有成功的希望。審慎是因?yàn)檫@樣的機(jī)構(gòu)撤并自2003年以來(lái)在食品監(jiān)管領(lǐng)域已經(jīng)是司空見慣的事情,正如一位藥監(jiān)局長(zhǎng)在訪談中告訴筆者的:“……從實(shí)際的成效來(lái)看,我感覺……機(jī)構(gòu)設(shè)置不是為了簡(jiǎn)化程序、解決問(wèn)題,而是在問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)能夠有一個(gè)人或機(jī)構(gòu)可以被歸責(zé)?！睓?quán)力的集中帶來(lái)責(zé)任的明晰,但是是否能夠帶來(lái)更好的監(jiān)管?我國(guó)當(dāng)前的食品監(jiān)管模式正向著互補(bǔ)式管制結(jié)構(gòu)的方向發(fā)展,即各部門各管一段,目前的改革趨勢(shì)也是盡可能減少部門之間的交叉和重復(fù)。這種互補(bǔ)模式在實(shí)際的運(yùn)作中出現(xiàn)很多問(wèn)題,比如因?yàn)橹T多部門發(fā)證,所以后置部門往往只看前置部門的證件齊全就發(fā)證,而前置部門往往因后面還有多重關(guān)卡而放松警惕,加上監(jiān)管資源在眾多監(jiān)管部門的分散使得原本就不足的監(jiān)管資源更顯稀缺,單個(gè)監(jiān)管部門往往缺乏足夠檢測(cè)資源,使得一些監(jiān)管關(guān)卡形同虛設(shè)⑦劉亞平《:中國(guó)食品監(jiān)管體制:改革與挑戰(zhàn)》,載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第4期。。

盡管監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重復(fù)設(shè)置引起的資源分散和浪費(fèi)是當(dāng)前監(jiān)管改革的重要關(guān)注點(diǎn),但這種在管理上看起來(lái)低效率的重復(fù)設(shè)置在政治上可能是有益的,比如,使監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間相互牽制,通過(guò)監(jiān)管者之間的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管。在只能依靠上級(jí)政府的力量來(lái)實(shí)施對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督時(shí),那么,重復(fù)設(shè)置管制機(jī)構(gòu)無(wú)疑是更為理性的選擇,因?yàn)楣苤茩C(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)能夠起到信息披露的作用,從而減少上級(jí)政府的監(jiān)督成本⑧《中國(guó)食品監(jiān)管體制:改革與挑戰(zhàn)》。。而且,即使是從管理的角度來(lái)看,試圖通過(guò)分段管理來(lái)分清責(zé)任也是不可能的。正如Lang和Heasman所指出的,“食品服務(wù)的重要性日益增強(qiáng),并吸引了越來(lái)越多的消費(fèi)者支出。這一增長(zhǎng)將會(huì)模糊制造商、零售商和飲食服務(wù)商之間的商業(yè)邊界?！雹賂imLang,MichaelHeasman.FoodWars:TheGlobalBattleforMouths,MindsandMarkets.Earthscan,2004.因此,各管制機(jī)構(gòu)之間權(quán)力的重復(fù)交疊必然是食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的常態(tài),不可能將食品監(jiān)管職能完全交由某一個(gè)部門處理,如果有的話,這個(gè)部門只能是一級(jí)政府。

以大部制方向?qū)κ称繁O(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合,這樣做可能減少因監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重復(fù)設(shè)置引起的資源分散和浪費(fèi),但是,我們同時(shí)面臨著另外一個(gè)問(wèn)題:加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)的努力可能會(huì)創(chuàng)建一個(gè)權(quán)力膨脹從而難以監(jiān)控的機(jī)構(gòu),權(quán)力的集中往往導(dǎo)致腐敗,這一點(diǎn)已經(jīng)為國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局前局長(zhǎng)鄭筱萸案所證實(shí)。如果不能夠給權(quán)力集中后的監(jiān)管者以足夠的監(jiān)督,那么這種改革帶來(lái)的就只是變化,即換湯不換藥,只是從一種形式的監(jiān)管失效轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N形式的監(jiān)管失效。還有一種可能性是,新組建的監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能沒有能力與官僚組織中的現(xiàn)勢(shì)集團(tuán)形成抗衡,因此帶來(lái)的局面是即使成立了新的監(jiān)管機(jī)構(gòu),但權(quán)威非常有限,原監(jiān)管部門仍然能夠產(chǎn)生影響,這樣,新管制機(jī)構(gòu)的成立就只是為原本已經(jīng)復(fù)雜的監(jiān)管市場(chǎng)新增一道關(guān)卡而已。關(guān)卡的增多,可能造成更多的尋租空間,給企業(yè)增添更多的成本,而企業(yè)要盈利,必然進(jìn)一步尋求降低食品成本的辦法。因此,監(jiān)管理念不變,改革可能只是安撫,表明政府正在積極應(yīng)對(duì),但問(wèn)題可能并沒因此而有所改善。

盡管三聚氰胺事件只是一個(gè)微觀個(gè)案,但它反映出的是一種基本的處理問(wèn)題的模式,它不僅限于食品安全事件中,在很多重大事件的查處中都能夠看到這種行為模式,試圖將A類問(wèn)題化約為D類進(jìn)行處置,將系統(tǒng)行為“非系統(tǒng)化”,將公共行為“私人化”,以求“大事化小、小事化無(wú)”。具體表現(xiàn)為,隱瞞事件的規(guī)模和頻率,從而使得其顯得不那么嚴(yán)重,使公眾認(rèn)為只是偶發(fā)性的事件。因此,隱報(bào)、瞞報(bào)是第一選擇。其次在責(zé)任追究上,先是歸咎于政府系統(tǒng)外的個(gè)人,如“不法商販”或“無(wú)良礦主”、“黑網(wǎng)吧主”的素質(zhì)低下,然后通過(guò)“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”來(lái)整治,以安撫公眾的情緒。如重大煤礦安全事故出現(xiàn)后、或網(wǎng)吧失火后,政府往往馬上開始對(duì)責(zé)任人進(jìn)行調(diào)查,同時(shí)查處“無(wú)證”或“非法”網(wǎng)吧或礦主。正如余暉對(duì)我國(guó)煤礦安全事故處置中常用的關(guān)閉“非法”小煤窯的做法進(jìn)行的批評(píng):“將國(guó)有煤礦企業(yè)和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任全部轉(zhuǎn)嫁到‘非法’企業(yè)及其野蠻雇主的身上”②余 暉《:“責(zé)任重于泰山”的制度安排》,載《誰(shuí)來(lái)管制管制者》,廣東經(jīng)濟(jì)出版社2004年,第110頁(yè)。。事實(shí)上,大量的“黑網(wǎng)吧”、沒有“四證的”“非法礦主”的存在正是反映當(dāng)初政府監(jiān)管上的失職和漏洞。這種簡(jiǎn)單粗暴的“取締”做法“無(wú)異于將少數(shù)罪犯隱藏于其中的廣大人群全部消滅”③《“責(zé)任重于泰山”的制度安排》,第110頁(yè)。,帶來(lái)很多難以化解的副作用,如,因供給減少而引起價(jià)格的持續(xù)上漲,這必然引起持續(xù)的、更加野蠻的“非法”行動(dòng),帶來(lái)“你要強(qiáng)關(guān),我就硬頂”的僵持局面和普遍的“假關(guān)閉”現(xiàn)象。如果問(wèn)題實(shí)在嚴(yán)重,歸咎于政府系統(tǒng)外的個(gè)人并不足平民憤,下一步則是轉(zhuǎn)向政府系統(tǒng)內(nèi)的個(gè)人,認(rèn)為是個(gè)別人的貪污腐敗造成管理上的漏洞,從道德修養(yǎng)上(如包養(yǎng)情婦、生活腐朽等)對(duì)其進(jìn)行譴責(zé)。如最高檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳副廳長(zhǎng)宋寒松指出,“幾乎每起重大責(zé)任事故背后都存在國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職問(wèn)題,涉及行政管理、行業(yè)管理、生產(chǎn)安全執(zhí)法和監(jiān)管的主要環(huán)節(jié)?！雹芤檪ァ?安監(jiān)官員辭職背后》,載《南風(fēng)窗》2009年9月。事后追懲成為重大責(zé)任事故的一個(gè)重要處理方式,然而,這種“過(guò)于嚴(yán)苛的追責(zé)制度”引起相關(guān)監(jiān)管人員極大的精神壓力,他們往往認(rèn)為個(gè)人承擔(dān)起了與自己的職權(quán)不對(duì)稱的集體責(zé)任,這樣,管理者將自己暴露于危險(xiǎn)之中。他必須對(duì)那些他控制不了的事情承擔(dān)責(zé)任,他的個(gè)人職業(yè)和命運(yùn)會(huì)因此而受影響⑤TheExternalControlofOrganizations:AResourceDependencePerspective,p.17。該問(wèn)題的一個(gè)集中爆發(fā)是繼湖南省漣源市的48名鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)員2009年初集體提出辭職之后,7月重慶綦江26名安監(jiān)員集體請(qǐng)辭,他們抱怨道,自己“除了做好工作,還得聽天由命,‘除非你也被當(dāng)場(chǎng)砸死,要不出了事故,上面一旦追究,就拿你開刀’”⑥《重慶綦江26名安監(jiān)員請(qǐng)辭探因:責(zé)任重待遇低》,載《新京報(bào)》2009年7月29日。。對(duì)于這種嚴(yán)苛的問(wèn)責(zé)制度,曾經(jīng)任職過(guò)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局長(zhǎng)的王秀模說(shuō):“事后的追懲自然重要,但是更關(guān)鍵還在于事前的預(yù)防準(zhǔn)備,即前期工作更重要。前期多投入,總是比后期出現(xiàn)更大的損失強(qiáng),這是一個(gè)非常簡(jiǎn)單的道理。”①《安監(jiān)官員辭職背后》。正如有學(xué)者指出的:“近年來(lái),許多問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決,與我們只追究領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人責(zé)任,不重視系統(tǒng)的制度建設(shè)是有關(guān)系的?！雹谥軡h華《:地方政府負(fù)總責(zé)制度分析及其改革建議》,載《比較》2009年第2期,第36頁(yè)。

那么,為什么會(huì)出現(xiàn)這種將A類問(wèn)題化約為D類進(jìn)行處置的行為模式呢?本文以為,主要有以下兩個(gè)方面的原因:

一是公眾輿論的壓力。在出現(xiàn)重大事故后,公眾情緒激動(dòng),往往構(gòu)成社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素。這時(shí)候需要給公眾一種事情能夠得到控制、而且正在或已經(jīng)得到控制的“假象”。因此,政府需要迅速、果斷地采取措施,表明正在對(duì)問(wèn)題進(jìn)行處理,而不論這種措施是否真正有效。而政府能夠在短期內(nèi)最為有效地處理的,往往是A類問(wèn)題,即偶發(fā)的可以被歸因于個(gè)人的問(wèn)題。

二是資源和控制能力有限的情況下的一種處理方式。有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)政府控制社會(huì)的能力是嚴(yán)重不足的。由于這種國(guó)家能力的限制,使得政府在推動(dòng)政策時(shí)常常必須訴諸政治動(dòng)員的方式和選擇性的整肅與鎮(zhèn)壓。將A類問(wèn)題化約為D類進(jìn)行處理,可以在短時(shí)間內(nèi)調(diào)集一切可以調(diào)動(dòng)的資源,集中投入到應(yīng)對(duì)危機(jī)之中去,從而緩解資源不足和控制能力有限的窘境。

這種行為模式事實(shí)上正是源于“簡(jiǎn)單化”的國(guó)家視角。正如斯科特所指出的,現(xiàn)代國(guó)家機(jī)器的基本特征就是簡(jiǎn)單化③詹姆斯·C.斯科特《:國(guó)家的視角》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年,序。,以將復(fù)雜的問(wèn)題化約為可管理的程度。然而,當(dāng)災(zāi)難出現(xiàn)后,除了積極動(dòng)用一切力量進(jìn)行救治以外,我們還需要的是從這樣的災(zāi)難事件中進(jìn)行反思,如果這些災(zāi)難事件能夠幫助我們察覺到一些深層次問(wèn)題,那么,我們就能夠在此基礎(chǔ)上有所進(jìn)步,盡管這種進(jìn)步的代價(jià)可能太大。

正如美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的改革啟示我們的,如果政府總是傾向通過(guò)職能或機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張和收縮來(lái)解決問(wèn)題,而忽視了在職能和機(jī)構(gòu)背后所隱含的權(quán)力分配關(guān)系,那么,改革只能是一項(xiàng)“修補(bǔ)性”的工作,只能暫時(shí)掩蓋住矛盾,而無(wú)法根本解決問(wèn)題。對(duì)于我國(guó)近年來(lái)發(fā)生的食品安全事件,我們往往傾向于將之視為是非系統(tǒng)性的、由個(gè)人行為引起的,本研究提出一個(gè)分析重大食品安全事件的框架,認(rèn)為我們需要將重大食品安全事故進(jìn)行細(xì)分,反省出現(xiàn)這些事故背后的體制性原因,而不是僅僅將之視為偶發(fā)的個(gè)案。只有認(rèn)識(shí)到深層的體制性問(wèn)題,才能讓我們展望到從制度上化解這類癥結(jié)的可能性。以危機(jī)事件來(lái)對(duì)食品安全事件進(jìn)行定性并進(jìn)行處理,事實(shí)上突出反映了傳統(tǒng)的政府管理模式在面對(duì)現(xiàn)代問(wèn)題時(shí)的笨拙以及短視。食品安全監(jiān)管要求的是常態(tài)的管理模式,出了問(wèn)題再來(lái)處理的傳統(tǒng)管理模式已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的要求,只會(huì)令越來(lái)越多的問(wèn)題因積壓或未能得到及時(shí)處理而一再釀成大的事件。要從“變化”走向“進(jìn)步”,我們必須跳出“簡(jiǎn)單化”的處理模式,在群情激憤和輿論一邊倒的情況下保持冷靜的頭腦,從長(zhǎng)遠(yuǎn)和更基本的層面來(lái)尋找問(wèn)題的根源,從而達(dá)到治本的目的④至本文發(fā)稿時(shí),我們已經(jīng)看到政府在進(jìn)行這方面的努力,如新《食品安全法》的出臺(tái)。。

現(xiàn)在監(jiān)管部門都在花大力氣推廣“食品身份代碼”都是希望在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后迅速追溯到責(zé)任人,以便于查處和控制。這種“危機(jī)反應(yīng)”大有壓倒甚至取代日常監(jiān)管之勢(shì)。食品安全監(jiān)管的本來(lái)目的——健康和安全——似乎已被忘記,監(jiān)管部門更關(guān)注的是在發(fā)生問(wèn)題后能迅速地對(duì)不法分子進(jìn)行追責(zé)。

劉亞平,中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副教授,管理學(xué)博士;廣東廣州510275。顏昌武,暨南大學(xué)管理學(xué)院副教授,哲學(xué)博士。

中山大學(xué)“211工程”三期行政改革與政府治理研究項(xiàng)目;中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金中山大學(xué)青年培育項(xiàng)目

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