李 靜

中國食品安全監(jiān)管制度有效性分析
——基于對中國奶業(yè)監(jiān)管的考察

李 靜

中國的食品安全事故不斷發(fā)生,通行的認知是食品安全監(jiān)管制度碎片化帶來的監(jiān)管不力所導致。為什么中國的食品監(jiān)管制度雖幾經變化,但仍不能有效監(jiān)管整個食品行業(yè)?本文選擇食品安全問題持續(xù)不斷爆發(fā)的奶業(yè)為個案,從奶產品生產鏈的特性入手,分析了生產鏈條上各主體(奶農、奶站和乳品企業(yè))間利益連接的脆弱性,以及監(jiān)管主體——地方政府——角色置換的問題。最后本文認為,中國基于橫向協(xié)調的監(jiān)管制度忽略了食品生產鏈的斷裂性以及地方政府的利益,從而不能防止重大食品安全事故的發(fā)生。

食品安全;監(jiān)管;角色置換

一、問題的提出

中國的食品安全事故頻發(fā),通行的觀點歸因于食品安全監(jiān)管制度碎片化(fragmentation)。這種觀點的邏輯是,碎片化的監(jiān)管制度(即俗稱“八個部門管不了一頭豬”)造成各個監(jiān)管部門(主要為農業(yè)、衛(wèi)生、質監(jiān)、工商和商務部門)之間信息溝通不順暢,協(xié)調不力?；谝陨险J知,中央政府自2004年設立用于橫向協(xié)調的食品藥品監(jiān)督管理局(《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》國發(fā)[2004]23號),以期協(xié)調各個監(jiān)管部門之間的信息溝通與集體行動。具體來說,指農業(yè)部門負責初級農產品生產環(huán)節(jié)的監(jiān)管;質檢部門負責食品生產加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管,將現(xiàn)由衛(wèi)生部門承擔的食品生產加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管職責劃歸質檢部門;工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管;衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管。同時設立一個協(xié)調機構,即國家食品藥品監(jiān)督管理局(下文簡稱“食藥局”),它具有三項食品安全監(jiān)管的職能,即:食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調和依法組織查處重大事故①詳見《國務院辦公廳關于印發(fā)國家食品藥品監(jiān)督管理局主要職責內設機構和人員編制規(guī)定的通知》(國辦發(fā)〔2003〕31號)。。同之前的食品監(jiān)管體系相比較,國發(fā)23號增加了食品安全協(xié)調機構,用以溝通原來各自為政的監(jiān)管部門②關于中國2004年之前的監(jiān)管體系請見ChiChiuAlbertLam.TheConsultant’sReportonFoodSafetyand EnvironmentalHygieneServicesinHongKong.HongKong:1998,Appendix3(a)。其中比較2004年之前和之后的監(jiān)管體系,最重大的區(qū)別就在于多了一個協(xié)調機構,而各個監(jiān)管職能部門的職責并沒有本質性的變化。。這樣的制度設計目的在于加強部門間的橫向協(xié)作能力。

這項制度運行了四年,事實證明效果甚微,不能防患于未然,大的食品事故不斷:從2004年的阜陽奶粉事件(奶粉中的蛋白質含量遠遠低于正常標準)到2008年的三鹿奶粉事件(奶粉中被添加三聚氰胺以使檢測時候的蛋白質含量虛高)到含有三聚氰胺的奶粉又重現(xiàn)市場,中國的食品安全監(jiān)管制度并沒有解決食品安全事故頻發(fā)的問題。為什么這種制度安排無效?表面的原因是食品藥品監(jiān)督管理局不能協(xié)調其他四個職能監(jiān)管部門(農業(yè)、質監(jiān)、工商和衛(wèi)生):在中央層面,國家食品藥品監(jiān)督管理局是副部級,比它要協(xié)調的部門低半級,并沒有權力協(xié)調那些部級的職能監(jiān)管部門③蔣建軍《:重建中國食品安全監(jiān)管體系》,中國人民大學博士學位論文2005年。;在地方層面,食藥局與其他職能監(jiān)管局至多是平級單位,也沒有權力協(xié)調后者①地 方的食品藥品監(jiān)督管理局是在原有的藥品監(jiān)督管理局基礎上改建的。但是,北京和上海建立的協(xié)調體制不同于其他省份的。在北京,原有的藥品監(jiān)督管理局沒有增加食品監(jiān)管的職能,而是新建立了一個食品安全協(xié)調委員會,由一個副市長直接主管,辦公室設在工商局。由訪談得知,北京市政府對此的解釋是北京70%的食品來自外埠,并且,工商執(zhí)法人員的力量最強,所以,他們把市協(xié)調委員會的辦公室設在了市工商局。見2007年3月29日對北京市食品安全協(xié)調委員會工作人員的訪談。。但實際上,這樣的制度安排是各個監(jiān)管部門之間利益相互妥協(xié)的結果,而不是基于食品生產的特性進行理性和專業(yè)考量的結果。因此,即使后來在2008年把協(xié)調職能劃歸衛(wèi)生部以及在2009年建立國務院食品安全協(xié)調委員會。本文認為,如果不對食品生產的特性進行分析,而是就監(jiān)管論監(jiān)管,不論把協(xié)調委員會的級別提到多高,也不能從根本上解決中國的食品安全問題。其次,這樣的制度安排假定利益沖突只存在于橫向的部門之間,而沒有意識到地方政府(在本文中指省級政府及其以下各級政府)與中央政府并不是一個整體,地方政府未必完全執(zhí)行中央政府的政策;相反,地方政府在現(xiàn)有以地方經濟發(fā)展為主導的考核模式下,很有可能以犧牲監(jiān)管責任而促進經濟發(fā)展。下面,本文就從這兩個方面,以中國的奶業(yè)為例,進行分析。

二、中國的奶業(yè)——斷裂的鏈條

中國有很長的牛奶消費歷史,但消費量一直都是很低的。不過,由于人們生活水平的提高以及國家政策的支持,人們對牛奶的消費快速上漲,中國城鎮(zhèn)奶制品人均消費水平從1997年開始快速增長。從1999年到2003年,保持了最低15%最高27%的年增長率;2003年,我國城鎮(zhèn)人均乳制品消費已經達到25.07公斤,到2007年之前都穩(wěn)定在25公斤以上②《中國奶業(yè)年鑒2008》,中國農業(yè)出版社2009年。。同時,政府也大力推動國人飲奶。中國的國家主席和總理都在不同場合表示了支持③《中國奶業(yè)年鑒2006》,中國農業(yè)出版社2007年,第6頁。。學生奶更是政府關注的重點,在2000年,農業(yè)部啟動了“學生飲用奶計劃”,旨在幫助青少年健康成長。所有這一切都表明中國的奶業(yè)市場的巨大潛力。但是,中國的奶產品鏈是斷裂的,即奶農、奶站和乳品企業(yè)相互之間不是利益共同體,反而是一個上游吃下游的狀態(tài)(乳品企業(yè)比奶站強勢,奶站比奶農強勢)。而且,在各個環(huán)節(jié)上,從奶農養(yǎng)殖到奶站收奶,再到企業(yè)加工,小規(guī)模、分散化是共有的缺陷。這樣的缺陷導致原奶的數(shù)量和質量不穩(wěn)定,增加了食品安全的風險。下面分述奶產品鏈上幾個具體的問題。

(一)散戶養(yǎng)殖的奶農

這種“公司+奶站+奶農”的模式源于三鹿集團在1986年開始的生產經營方式的改制——“奶牛下鄉(xiāng)”。也就是說,中國的乳制品行業(yè)曾經在計劃經濟時期以合作社的形式存在,合作社有自己的農場養(yǎng)殖奶牛;改革開放之后,奶牛養(yǎng)殖因為太耗費企業(yè)的生產成本而被劃分出去(主要是讓當?shù)剞r民購買奶牛,然后用原奶償還買牛的錢),企業(yè)只集中在乳品的生產和銷售上④田文華《:三鹿集團資本運作的實踐與認識》,載《中國供銷商情·乳業(yè)導刊》2006年第2期。。這種形式慢慢變成中國養(yǎng)殖業(yè)的普遍形式,形成的“散戶養(yǎng)殖”模式,即指農民一家一戶養(yǎng)3-5頭奶牛的模式。到2005年,中國仍有80%的養(yǎng)殖戶是散戶,1000頭以上的大農場只占了4%⑤《中國奶業(yè)年鑒2008》。。散戶養(yǎng)殖雖然節(jié)約了乳品企業(yè)的成本,但一家一戶的養(yǎng)殖方式使得飼養(yǎng)方面不如養(yǎng)殖場那么集約化,奶牛產奶的質量也不如養(yǎng)殖場有保障。中國奶牛的平均年產量才4259公斤,只相當于美國的一半而已⑥關于美國的數(shù)據(jù),參見www.nass.usda.gov/Statistics_by_State/Washington/Historic_Data/dairy/milkper.pdf,2009-05-21,鎊與千克的比率為0.45。,并且,奶中蛋白質的含量也普遍不高(蛋白質含量是衡量原奶質量的一個非常重要的指標)。另外,由于是散戶,他們對市場的抗風險能力也不強,只是跟風式地進入和退出?？吹脚Ｄ淌召弮r格高,養(yǎng)牛有利可圖,就匆匆忙忙進入,花高價買牛。當市場不景氣、養(yǎng)牛無利可圖甚至虧錢的時候,就匆匆忙忙退出,賤價賣牛甚至殺牛。

(二)存在安全隱患的奶站

把奶牛放給農民養(yǎng),以戶為單位,擠出的奶有限,不可能直接送到大的乳品企業(yè)去,奶站就成為連接奶農與乳品企業(yè)的中間商,應運而生。他們先從奶農手里收購牛奶,然后批量送到企業(yè)檢驗。而奶站在2008年三鹿奶粉事件爆發(fā)之前屬于三不管環(huán)節(jié),是奶業(yè)監(jiān)管的空白⑦李 靜《:中國食品安全監(jiān)管的制度困境——以三鹿奶粉事件為例》,載《中國行政管理》2009年第10期。。由于沒有政府部門監(jiān)管奶站,進入奶站經營領域的門檻非常低,任何人都可以經營奶站而不需要政府許可,從而促使流動奶販和小型奶站迅速成長起來。到2008年10月底,這兩者共占全國奶站的63%⑧⑨另 外三種奶站為國營的(占10%),大農場的(占11.7%)和養(yǎng)殖小區(qū)(13.5%)。這三種奶站產的奶質量要高于奶販和小型奶站。養(yǎng)殖小區(qū)指的是小區(qū)負責奶牛的飼養(yǎng)、防疫、擠奶和銷售,但是奶農仍舊擁有奶牛的所有權。這是一種應對散戶養(yǎng)殖的奶源質量不高而生成的解決方法。具體情況見邢新春、姬寶霖、呂忠義、劉建業(yè)、趙主林《:寒冷地區(qū)奶牛養(yǎng)殖小區(qū)規(guī)劃設計中存在的問題及改進措施》,載《中國奶?！?007第5期。。不過,奶站和奶販收的奶的質量是不穩(wěn)定的。按照操作標準,奶站在擠奶之前應該對原奶進行檢測以確定奶的質量安全。事實是,對每頭牛進行檢測是不現(xiàn)實的。于是,奶站通常的做法是對收到的奶進行前測和后測。問題是,奶農和奶站的人沒有足夠的專業(yè)知識和設備。一項關于北方養(yǎng)殖業(yè)的調查表明,只有33.3%的奶站進行了前測,58. 3%進行了后測,而41.6%沒有任何檢測①《當前我國奶站發(fā)展現(xiàn)狀》。。由此,奶站的存在使奶產品生產鏈條又多了一個環(huán)節(jié),也多了一層風險。

圖1 中國的奶產品生產鏈②引入本文時略有修正,即原文是“奶粉生產鏈”,而本文認為“奶產品生產鏈”更為準確。

(三)種類繁多的中小型乳品企業(yè)

中國的乳品企業(yè)80%都是小型企業(yè),而且,從2000到2005年,還處在不斷上升中;2000年,中國有344家中小型企業(yè)和33家大型企業(yè),到2005年,中小型企業(yè)就已經上升到681家而大型企業(yè)減少到9家③《中國奶業(yè)年鑒2008》。?？梢钥闯?中國在奶業(yè)急速擴張的同時,很多小企業(yè)聞風而動。但問題是,中國的小型企業(yè)的注冊資本只要5萬人民幣就可以,而對于食品行業(yè)來說,5萬人民幣很難達到生產合格食品的標準。盡管如此,他們仍然獲得了地方政府的生產許可證而開工。除了注冊的小企業(yè),中國大量存在尚未注冊的“地下工廠”。這些工廠設備簡陋,根本不具備生產合格食品的設備。他們與政府展開游擊戰(zhàn),當監(jiān)管人員來的時候,他們就望風而逃了,所有的簡陋設備都可以拋棄不要;等巡查過后,他們再卷土重來,重新開工。2004年的阜陽奶粉事件表明,乳品企業(yè)(還有地下工廠)根本就不需要奶農或者奶站向他們提供奶源,相反,他們可以用各種物質充當奶粉,而不考慮這樣做是否給消費者帶來健康甚至是生命的損失④JingLi.PolicyCoordinationinChina:TheCasesofInfectiousDiseaseandFoodSafetyPolicy,香港大學博士學位論文,2010年。。迄今為止,監(jiān)管部門除了對地下工廠圍追堵截之外,并沒有有效的方式徹底消除他們。

(四)生產主體的非利益共同體

在生產鏈斷裂的情況下,乳品企業(yè)很少把奶農和奶站的利益考慮進去。奶農與奶站由于既小且散,對乳品企業(yè)很難有議價能力。基于成本-收益比的分析,乳品企業(yè)在國內原奶與國外奶粉(“復原乳”)之間做最有利于自己的決策,在這一點上,乳品企業(yè)掌握了比奶農和奶站更多的信息。而他們這樣的做法造成國內奶源與國際奶源相互競爭的態(tài)勢。國內奶源的需求程度受到國際奶源很大的影響。當國際奶源充足時,國內的原奶就沒有議價能力,造成奶農因養(yǎng)牛不賺錢而殺牛。根據(jù)官方數(shù)據(jù),在2006年,中國40%的奶農虧錢,30%破產,只有30%可以有微薄的利潤①JingGong.“HebeiDairy’sMessySupplyChain”,[2009-01-22],inhttp://english.caijing.com.cn,2008-09-22.,而中國的奶牛數(shù)量在2006年則下降了10%②《中國奶業(yè)年鑒2008》。。但當國際奶源供應量驟然下降時,乳品生產企業(yè)就在國內展開搶奶大戰(zhàn),在提高收購價格的同時,放松了對原奶質量的控制。奶農、奶站與乳品企業(yè)利益分離的結果就是使前兩者受國際市場奶源的影響極大,而乳品企業(yè)的奶源質量也不穩(wěn)定。因此,食品安全監(jiān)管的制度安排應該針對中國斷裂的生產鏈,設計能夠整合奶農、奶站和乳品企業(yè)利益的方案。這種方案可以是縱向的整合,也可以是橫向的聯(lián)合。

三、地方政府的利益——角色置換

對于偽劣品生產,政策的制定者們希望通過政府嚴格的監(jiān)管行動遏制違法行為和提高生產者違法的成本。但是,中央政府的監(jiān)管制度安排是基于他們自己對現(xiàn)實問題的認知,而這個認知卻假設地方政府與中央政府的利益是一致的。通過考察2004年和2008年兩次奶粉事件中地方政府的反應,筆者發(fā)現(xiàn),在食品監(jiān)管的事務上,地方政府與中央政府并非一體。當劣質品的生產成為地方經濟一個很重要的部分時,地方政府通過稅收從劣質品的生產中獲益,地方就業(yè)得以在一定程度上解決;并且,在GDP是衡量地方官員政績最重要的指標的情況下,地方政府更容易形成角色置換,即放松對地方產業(yè)的監(jiān)管以換取地方經濟的發(fā)展③《三鹿集團資本運作的實踐與認識》。。

在2004年阜陽奶粉事件中,阜陽政府第一反應是壓制受害者家庭的聲音。地方媒體面對此事件集體失語。而這件事情最終由新華社駐安徽分社揭露出來,直達中央層面,然后阜陽市政府才開始解決。并且,阜陽市政府的解決方案更像是一場做給上級領導看的表演秀。待到事件造成的影響過去以后,在事件中被撤職的政府官員又被換到其他政府部門擔任領導職務。同樣,在2008年三鹿事件中,石家莊政府力保三鹿集團,作出不公開召回奶粉的決定,并要把大事化小、小事化了。直到事件被新西蘭政府告知中央政府,石家莊政府才不得不做出回應④關于這兩個事件的具體過程,請見 PolicyCoordinationinChina:TheCasesofInfectiousDiseaseandFoodSafetyPolicy. Chapter4and5。。

在兩次事件中,地方政府或保護地方經濟或袒護地方官員,從未主動向中央政府報告事故。為什么他們會如此行動?筆者認為,在地方經濟發(fā)展作為最重要的地方官員的政績指標的情況下,地方政府會優(yōu)先發(fā)展有利于地方經濟發(fā)展的項目,而那些他們認為與此目標相悖的項目,至少在短期內,他們不會發(fā)展。食品安全監(jiān)管就是其中之一。此外,中國自1994年實行分稅制之后,地方財政越來越多地依靠地方經濟的發(fā)展,地方監(jiān)管部門也越來越多地依靠地方政府的財政支持。加強對地方企業(yè)的監(jiān)管,可能安全性提高了,但是這樣做有可能影響企業(yè)或者商業(yè)的利潤,從而影響政府的財政收入,也影響監(jiān)管部門的生存。如果放松監(jiān)管,企業(yè)和商業(yè)蓬勃發(fā)展,地方政府的稅收也由此而受益。兩廂比較,與其耗費人力物力監(jiān)管,不如放松監(jiān)管,支持地方經濟的發(fā)展以及就業(yè)。而在不同策略的權衡中,地方政府官員很有可能在賭他短暫的任期內不會有大的食品安全事故發(fā)生,而經濟的發(fā)展則是他升遷的重要籌碼。食品安全事故發(fā)生的時候,他也許已經到了更高的職位上了。這樣的策略對地方政府的黨政一把手更加重要。相對短暫的任期促使地方政府的高層領導更加注重短期效應,而忽略食品安全。

四、結 論

我國現(xiàn)有的以橫向協(xié)調為基礎的監(jiān)管制度忽略了兩個方面。一是食品生產鏈的特性。食品安全主要是生產出來的,我國現(xiàn)有奶產品鏈斷裂的缺陷——奶農、奶站和乳品企業(yè)各自獨立,造成奶農和奶站的抗風險能力差,奶源質量與數(shù)量不穩(wěn)定——決定了監(jiān)管制度的設計要能夠幫助產品鏈上的主體進行縱向或者橫向整合,或使他們變成利益共同體,或使各個環(huán)節(jié)的同一群體聯(lián)合起來提升議價能力。二是地方政府的利益。地方政府并不與中央政府在食品安全監(jiān)管方面保持一致,食品安全監(jiān)管政策的執(zhí)行效果完全取決于地方政府的態(tài)度。而在多數(shù)時候,地方政府往往讓食品安全讓位于地方經濟的發(fā)展。因此,中央政府設計食品監(jiān)管制度,必須要考慮以上兩點,否則,就監(jiān)管談監(jiān)管,不會有實際效果。

李 靜,中山大學行政管理研究中心、政治與公共事務管理學院講師,哲學博士;廣東廣州510275。

中山大學“211工程”三期行政改革與政府治理研究項目

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