監(jiān)管場所安全風(fēng)險評估機(jī)制的構(gòu)建

北京市勞教人員調(diào)遣處課題組 (北京 102614) ■文

監(jiān)管場所安全風(fēng)險評估機(jī)制的構(gòu)建

Building of the Security and Risk Assessment Evaluation Mechanism of Prisons and Reform－through－labour Institutions

北京市勞教人員調(diào)遣處課題組 (北京 102614) ■文

保障監(jiān)管場所安全是監(jiān)所工作的永恒主題，是監(jiān)所管理教育工作的前提和基礎(chǔ)。我所自2009年承擔(dān)短刑犯和拘役犯的收押、管理和教育以來，罪犯刑期短、流動性大，深層次的思想不易掌握等新特點(diǎn)是一直以來困擾我所安全工作的客觀因素，亦一直在考驗場所傳統(tǒng)安全防范工作機(jī)制效用，為此，我所在秉承“向教育矯治質(zhì)量要安全”工作理念的同時，積極整合、完善以往場所安全工作方法、措施和機(jī)制，積極探索安全風(fēng)險防范新思路、新做法，監(jiān)管場所安全風(fēng)險機(jī)制應(yīng)勢而生。筆者對該機(jī)制產(chǎn)生的工作背景、特點(diǎn)、構(gòu)建等內(nèi)容進(jìn)行了較為深入思考，成文如下。

一、傳統(tǒng)場所安全防范工作機(jī)制的局限性

對于監(jiān)管場所安全防范工作，實踐中主要存在以下幾種做法：

第一種是傳統(tǒng)意義上的“傳、幫、帶”，即由管教經(jīng)驗豐富的民警進(jìn)行安全防范方面經(jīng)驗的傳授，具體包括執(zhí)法時應(yīng)當(dāng)注意的環(huán)節(jié)，對危險罪犯特點(diǎn)的分析，遇到突發(fā)事件應(yīng)該怎樣進(jìn)行處置等內(nèi)容。

第二種是安全事故案例匯編學(xué)習(xí)，即由相關(guān)部門對歷史上場所內(nèi)發(fā)生的安全事故進(jìn)行分門別類、原因剖析后，匯集成冊，下發(fā)民警學(xué)習(xí)借鑒，起到警示作用的同時亦便于在日常工作中加以防范。

第三種是建立安全防控體系，是通過對所管人員的生活、學(xué)習(xí)、勞動三大現(xiàn)場和住區(qū)大門、圍墻現(xiàn)場等確定管理操作要領(lǐng)和工作標(biāo)準(zhǔn)，要求民警在日常工作中以高標(biāo)準(zhǔn)的工作來防范和抵制安全風(fēng)險。

第四種是建立監(jiān)管安全長效機(jī)制，即通過確立安全排查、安全防控、應(yīng)急處置和責(zé)任追究四項制度，對場所隱患形成比較完整的查、改、防、治、究體系?？梢哉f，相對于前三種做法而言，該種做法確是將場所安全隱患的治理和防范工作水平推向新的高度。

以上幾種做法雖從不同的角度和層面實踐了對場所安全風(fēng)險的抵御和治理，各有側(cè)重，均在實踐中得到檢驗，是行之有效的做法。但不可否認(rèn)，上述幾種做法對安全隱患所囊括以下幾個方面的問題或不涉及，或沾邊，但針對性不強(qiáng)，現(xiàn)逐一說明如下：

一是安全風(fēng)險因素的等級劃分問題?？梢哉f，影響場所安全穩(wěn)定各種因素在種類上有劃分 (大體上可以分為民警執(zhí)法、罪犯因素、監(jiān)管設(shè)施等)，即使是同一種類的危險因素對所管安全的威脅的程度也存在輕重緩急之分，但前述的四種做法均未對相關(guān)因素進(jìn)行更加細(xì)致的摸排劃分。

二是安全風(fēng)險因素的防控時效性問題。前述的風(fēng)險防控方法在對風(fēng)險防控時或直接或間接，或顯或隱的強(qiáng)調(diào)對安全隱患要及時預(yù)防、排查、整治，但在具體操作中對如何體現(xiàn)和保證隱患防控的時效性卻沒有明確的規(guī)定，或者雖有規(guī)定，但不明顯，存在滯后性。比如我們的所情研判機(jī)制，部分隱患信息經(jīng)過收集、分析、輸出、控制、反饋等步驟后，客觀上易導(dǎo)致在一定程度上削弱防控隱患的最佳時機(jī)。

三是安全風(fēng)險因素的防控成本問題。傳統(tǒng)的隱患防控工作經(jīng)常強(qiáng)調(diào)要全面、細(xì)致、徹底，這本無可厚非，因為這是監(jiān)管場所基礎(chǔ)工作“嚴(yán)、細(xì)、實”的體現(xiàn)，但如果要教條執(zhí)行這個標(biāo)準(zhǔn)的話，勢必會造成警力、精力甚至是國家財政的浪費(fèi)，而工作“走過場”的現(xiàn)象就不可避免。例如，我們的安全排查制度和監(jiān)控運(yùn)行系統(tǒng)，每次都要求要全覆蓋，無死角，要求民警高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求完成對安全隱患的排查和監(jiān)控，可從實踐效果來看，一方面是民警疲于應(yīng)付，另一方面是有效的隱患信息卻不易收集。

四是安全風(fēng)險因素的預(yù)測性問題?？梢哉f，上述防控措施幾乎都是建立在對現(xiàn)存場所隱患的排查、分析和治理之上，對隱患的變化或發(fā)展趨勢卻少有提及，原因或許是預(yù)測性對于執(zhí)法實踐而言過于空洞?？砂踩[患因素作為客觀存在的事物，其自有產(chǎn)生、發(fā)展、危害、消亡的軌跡，本身存在一定的規(guī)律性，這也是安全風(fēng)險防范工作不能回避的重要問題。

基于解決上述四點(diǎn)傳統(tǒng)安全防控機(jī)制的局限性，我所結(jié)合場所工作形勢，借鑒綜合安全評價 (Formal Safety Assessment，F(xiàn)SA，)①綜合安全評估 (Formal Safety Assessment，F(xiàn)SA)是一種通過風(fēng)險分析與費(fèi)用受益評估，提高海上安全包括保障人命、健康、環(huán)境與財產(chǎn)的結(jié)構(gòu)化、系統(tǒng)化的方法。它包括危險識別、風(fēng)險分析、提出風(fēng)險控制方案、費(fèi)用受益評估與提出決策建議等5個步驟。該方法是要在事故之前就預(yù)估其發(fā)生可能性大小，并且系統(tǒng)地從整體出發(fā)全面考慮影響安全的各個方面，從而采取必要的安全措施，避免事故的發(fā)生或降低事故發(fā)生的概率或減輕事故后果，并且對風(fēng)險控制措施進(jìn)行費(fèi)用受益評估，從而為制定或修訂公約、規(guī)則提供科學(xué)依據(jù)?！妒澜绾＿\(yùn)》2010年第五期，第16頁。的工作思路，提出構(gòu)建監(jiān)管場所安全風(fēng)險評估機(jī)制，以應(yīng)工作形勢之需。下文對該機(jī)制進(jìn)行詳述。

二、安全風(fēng)險評估機(jī)制的定義與構(gòu)建

監(jiān)管場所安全風(fēng)險評估機(jī)制，即特定主體根據(jù)一定的安全標(biāo)準(zhǔn)，通過對來自民警執(zhí)法、監(jiān)管對象、所管設(shè)施等影響場所安全風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行辨識、組合分析并預(yù)測，根據(jù)結(jié)果發(fā)生的頻率、后果的嚴(yán)重性、產(chǎn)生的危害性確定風(fēng)險點(diǎn)等級和評定單位風(fēng)險等級，同時將該結(jié)果反饋于執(zhí)法實踐，以便采取措施加以治理和防范的活動，其根本目的是提升監(jiān)管場所抵御和防范安全風(fēng)險的能力和水平。該機(jī)制具動態(tài)性、系統(tǒng)性和建設(shè)性等特點(diǎn)。

監(jiān)管場所安全風(fēng)險評估機(jī)制由評估主體、評估內(nèi)容、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估方式、評估結(jié)果運(yùn)用五個部分構(gòu)成。

(1)評估主體，即評估的個人和組織，理論上可以有以下幾種劃分，根據(jù)參與評估的主體多寡可以分為個體評估和組織評估;根據(jù)被評估信息的傳遞可以分為直接評估和間接評估;根據(jù)評估結(jié)果的權(quán)威性可以分為初級評估、中級評估和終局評估。實踐中我們綜合了上述三種評估方式，即分別設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)組 (由所領(lǐng)導(dǎo)成員組成，負(fù)責(zé)對場所整體性安全穩(wěn)定風(fēng)險評估進(jìn)行綜評，確定風(fēng)險等級)，綜合評估組 (由分管管教副所長牽頭，管教等職能科室主要領(lǐng)導(dǎo)組成，負(fù)責(zé)指導(dǎo)督促大隊規(guī)范開展風(fēng)險評估自評和整改工作;對全所安全穩(wěn)定風(fēng)險評估工作進(jìn)行綜評，擬定風(fēng)險等級，向領(lǐng)導(dǎo)組報告;定期總結(jié)場所風(fēng)險評估工作開展情況，不斷完善風(fēng)險評估工作機(jī)制)，初評組 (由兩個部分組成，大隊由大隊領(lǐng)導(dǎo)班子和所偵民警組成，負(fù)責(zé)對本隊安全穩(wěn)定工作進(jìn)行自評，向綜評組匯報，同時根據(jù)自評和綜評結(jié)果制定、落實整改措施，解決實際問題，及時消除風(fēng)險;職能科室實行歸口負(fù)責(zé)制，負(fù)責(zé)對分管業(yè)務(wù)進(jìn)行評估，必要時也可對關(guān)聯(lián)的安全風(fēng)險進(jìn)行聯(lián)合評估。

需要強(qiáng)調(diào)的是，以上雖然對評估主體進(jìn)行劃定，但場所風(fēng)險評估需要全體民警的參與，因為監(jiān)管場所不同部門所負(fù)責(zé)的管理層面、管理流程和業(yè)務(wù)流程不同，管理的重點(diǎn)和目標(biāo)也不同，所涉及的風(fēng)險點(diǎn)也不同。只有全體民警的參與，才能確保場所風(fēng)險評估的全面性②朱志杰：《監(jiān)獄安全風(fēng)險評估的研究》，《罪犯與改造研究》2010年第5期，第39頁。。

(2)評估內(nèi)容，即評估對象，通過對近年來影響監(jiān)管場所安全各類風(fēng)險因素進(jìn)行匯總分析，以主體項和分項的形式進(jìn)行分類，主體項以工作內(nèi)容劃分，分項為主體項的細(xì)化，共計10個主體項，81個分項③參照河北省勞動教養(yǎng)管理局、河北省戒毒管理局：《場所安全百項關(guān)鍵點(diǎn)》，《河北矯治》2011年第4期，第16－32頁。。列表如下：

圖一 評估內(nèi)容列表

(3)評估標(biāo)準(zhǔn)，指評估的根據(jù)，即解決依據(jù)什么對評估對象進(jìn)行評估的問題。評估標(biāo)準(zhǔn)的確定是順利開展場所安全穩(wěn)定性評估的核心環(huán)節(jié)。實踐中，確定評估標(biāo)準(zhǔn)并非易事，一方面，評估標(biāo)準(zhǔn)隨評估內(nèi)容而異，評估內(nèi)容不同，評估標(biāo)準(zhǔn)也不一樣;另一方面，同一評估內(nèi)容在不同情境下的評估標(biāo)準(zhǔn)也存在差別。另外，不同評估主體的評估經(jīng)驗、能力也直接或間接影響到對評估標(biāo)準(zhǔn)的理解和實踐。我們場所安全穩(wěn)定風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)由分項風(fēng)險點(diǎn)等級和單位風(fēng)險等級組成。

分項風(fēng)險點(diǎn)等級根據(jù)風(fēng)險點(diǎn)出現(xiàn)的頻率、引發(fā)場所安全事故的可能性和事故后果的嚴(yán)重性確定，共分成Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級三個等級。Ⅰ級風(fēng)險點(diǎn)是發(fā)生頻率高、極可能導(dǎo)致安全事故，易造成場所安全穩(wěn)定嚴(yán)重后果和財產(chǎn)重大損失，應(yīng)立即消除和重點(diǎn)防范;Ⅱ級風(fēng)險點(diǎn)指發(fā)生頻率較高，較可能導(dǎo)致場所安全事故并造成場所安全穩(wěn)定和財產(chǎn)較大損失，必須采取措施加以防范;Ⅲ級風(fēng)險點(diǎn)指發(fā)生頻率少，處于場所安全事故邊緣狀態(tài)，暫不會影響場所安全穩(wěn)定和造成財產(chǎn)損失，一般以預(yù)防為主。

單位風(fēng)險等級一般由本單位分項風(fēng)險點(diǎn)出現(xiàn)的數(shù)量、頻率確定，劃分為高度風(fēng)險單位、中度風(fēng)險單位和低度風(fēng)險單位三個層次。其中，含有3個以上Ⅰ級風(fēng)險點(diǎn)為高度風(fēng)險單位;含有1個以上Ⅰ級風(fēng)險點(diǎn)為中度風(fēng)險單位;不含有Ⅰ級風(fēng)險點(diǎn)為低度風(fēng)險單位。

需要說明的是，分項風(fēng)險點(diǎn)等級和單位風(fēng)險等級的確定也不是一成不變的，遇有特殊情形需要調(diào)整為Ⅰ級風(fēng)險點(diǎn)或高度風(fēng)險單位的，由綜評組提出，領(lǐng)導(dǎo)組最終確定。

(4)評估方式，即評估主體根據(jù)評估標(biāo)準(zhǔn)對評估對象進(jìn)行評估的方法，一般分為風(fēng)險識別和風(fēng)險評價兩部分，因而風(fēng)險識別和風(fēng)險評價的方法也可以說是評估的方式。從邏輯上說，風(fēng)險識別是風(fēng)險評價的前提，風(fēng)險評價是風(fēng)險識別的目的。以下分別對風(fēng)險識別和風(fēng)險評價的方法進(jìn)行說明。

風(fēng)險識別是對評估內(nèi)容可能存在的所有危險進(jìn)行辨識并定義其特性的過程，通俗的講，就是找出風(fēng)險并對風(fēng)險的類型、特征進(jìn)行確認(rèn)，為風(fēng)險評價做準(zhǔn)備。實踐中，風(fēng)險識別可通過安全排查、現(xiàn)場觀察、罪犯耳目、詢問交談、問卷調(diào)查、召開座談會、聽取匯報等途徑進(jìn)行，具體的方法有頭腦風(fēng)暴 (Brainstorming)法、事件樹分析 (ETA)法、故障樹分析 (FTA)法、失效模式與影響分析 (FMEA)法、危險預(yù)分析 (PHA)法、因果圖分析法 (魚刺圖)、德爾菲 (Delphi)法等④秦庭榮等：《綜合安全評價 (FSA)方法》，《中國安全科學(xué)學(xué)報》第15卷第4期，第89頁。另外，限于文章篇幅，本文對上述方法不再一一贅述，具體方法的操作步驟、標(biāo)準(zhǔn)和要求可參閱安全管理或安全評價類書籍。。一般而言，對于客觀上已經(jīng)存在的風(fēng)險點(diǎn)的辨識，人們較多運(yùn)用FTA法、風(fēng)險貢獻(xiàn)樹法以及因果圖分析法等做出全面分析;對于沒有發(fā)生的和有待預(yù)測的風(fēng)險點(diǎn)，人們較多地運(yùn)用頭腦風(fēng)暴法、ETA法、Delphi法、FMEA法、PHA法等。

風(fēng)險評價是對經(jīng)過風(fēng)險識別的風(fēng)險，實際上就是對分項點(diǎn)的風(fēng)險進(jìn)行風(fēng)險度測算，確定風(fēng)險等級的過程。風(fēng)險度測算可采取定性分析、半定量分析和定量分析的方式進(jìn)行，鑒于監(jiān)管場所安全風(fēng)險的特殊性，為較少評估過程中人為的穩(wěn)定操作，增加風(fēng)險評估的量化因素，最大限度的保證其客觀性和準(zhǔn)確性，我們一般采取半定量分析的方式進(jìn)行評估。半定量分析具體的操作步驟如下：1、風(fēng)險度=風(fēng)險概率×后果的嚴(yán)重程度;2、根據(jù)風(fēng)險度值建立風(fēng)險矩陣;3、確定風(fēng)險等級。據(jù)以得圖如下：

圖二 風(fēng)險矩陣圖

圖二說明如下：定義風(fēng)險度為U(R)，風(fēng)險概率域為U(F)，損失程度為U(N)，要定義出風(fēng)險不同的度量，就必須把U(R)，U(F)，U(N)按照各自獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)劃分。對于目前的矩陣，一般把U(F)和U(N)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成4個子集：Fi，其中 i=1，2，3，4和 Ni，i=1，2，3，4，按照步驟1的運(yùn)算，相應(yīng)產(chǎn)生16個具體的風(fēng)險度子集Ri，i=1，2，3，4，…，16。并且有F1＜F2＜F3＜F4且F1∪F2∪F3∪F4=U(F)，N1＜N2＜N3＜N4且 N1∪N2∪N3。理論上，R1到R16是一個可比較大小的有序數(shù)列。但這16個結(jié)果中有些在可接受的范圍，有些在可以忽略的范圍，而有些則是要重點(diǎn)預(yù)防和控制的。這就存在著對集合U(R)的有效劃分。風(fēng)險等級的劃分是FSA的難點(diǎn)，通常情況下，一個有效劃分要考慮評估內(nèi)容的工作標(biāo)準(zhǔn)、評估主體在允許范圍內(nèi)的認(rèn)識能力和水平等要素。

根據(jù)圖例，我們通過直觀的數(shù)學(xué)描述得出3個合理的集合，分別對應(yīng)三個不同的風(fēng)險等級：UⅠ級風(fēng)險點(diǎn)={R16，R15，R14}，UⅡ級風(fēng)險點(diǎn)={R2，R3，R4，R5，R6，R7，R8，R9，R10，R11，R12，R13};UⅢ級風(fēng)險點(diǎn)={R1}。再通過單位分項風(fēng)險點(diǎn)等級的分布，確定單位的最終風(fēng)險等級。

(五)評估結(jié)果的運(yùn)用，分為三個部分，一是評估結(jié)果反饋，二是風(fēng)險解決;三是提升風(fēng)險防范能力。評估結(jié)果反饋一般要寫出風(fēng)險評估報告，報告內(nèi)容包括風(fēng)險評估過程簡述，風(fēng)險發(fā)生的可能性和后果，解決或者是預(yù)防改進(jìn)風(fēng)險工作的對策等內(nèi)容。風(fēng)險解決就是針對存在的風(fēng)險明確責(zé)任單位和責(zé)任人，制定、落實針對性措施加以解決和防范，避免危害后果的發(fā)生。提升風(fēng)險防范能力一方面要結(jié)合實際情況不斷修訂、完善單位風(fēng)險評估工作的標(biāo)準(zhǔn)、流程等工作;另一方面做好民警的風(fēng)險管理培訓(xùn)工作，培育單位的風(fēng)險管理文化的同時，不斷提升民警風(fēng)險識別和評價水平。

三、安全風(fēng)險評估機(jī)制運(yùn)行過程中還應(yīng)注意的幾個問題

監(jiān)管場所安全風(fēng)險評估機(jī)制作為一項新運(yùn)行的安全風(fēng)險防范機(jī)制，其效能如何雖有待于實踐的檢驗，但如第一點(diǎn)所說，其既然著眼于解決傳統(tǒng)安全防范機(jī)制中存在風(fēng)險等級劃分、時效性、防控成本性問題，就要最大限度的發(fā)揮該機(jī)制本身所特有的動態(tài)性、系統(tǒng)性和建設(shè)性優(yōu)勢，并在實踐中不斷加以完善，使之發(fā)展成為維護(hù)場所安全的一項長效工作制度?；诖怂伎?，筆者認(rèn)為尚需在以下幾個方面加強(qiáng)研究，彌補(bǔ)不足。

(1)注意時效性問題。面對變化中的安全風(fēng)險，如何以最小的成本、最快的速度識別風(fēng)險點(diǎn)并作出評價是是安全風(fēng)險評估機(jī)制解決的中心任務(wù)。雖然我們在評估主體和評估過程方面做了逐級、梯次的規(guī)定，但評估時仍需注意以下兩點(diǎn)內(nèi)容。首先在評估主體方面，毫無疑問，評估風(fēng)險點(diǎn)最直接、快捷、有效的工作仍須有大隊一線民警承擔(dān)，因此，一線民警對場所風(fēng)險點(diǎn)的敏銳性、辨識和評價的能力是解決安全風(fēng)險時效性的核心。當(dāng)然，職能科室同時應(yīng)深入一線，加強(qiáng)與大隊的溝通聯(lián)系，保證信息渠道的暢通，發(fā)揮風(fēng)險評估工作的指導(dǎo)、督促作用，切實發(fā)揮合力，是保證其時效性的必要手段;其次在評估過程方面，對不同風(fēng)險點(diǎn)應(yīng)做到靈活、區(qū)別對待，遇到容易辨識和評價的風(fēng)險點(diǎn)，評估主體應(yīng)當(dāng)立即做出決策并采取措施加以消除和防范，避免其發(fā)生危害結(jié)果。遇到難以識別、或是預(yù)測難度大的風(fēng)險點(diǎn)，應(yīng)盡快向相關(guān)評估組匯報并請求解決，以保證評估工作的有效性。

(2)注意風(fēng)險度測算過程當(dāng)中對風(fēng)險概率和后果嚴(yán)重性兩個因素的把握，這直接關(guān)系到對風(fēng)險等級的準(zhǔn)確評定。在風(fēng)險概率方面，以風(fēng)險存在或出現(xiàn)時間的長短、次數(shù)的多少來計算風(fēng)險概率目前尚無科學(xué)的做法，這也是監(jiān)管場所風(fēng)險評估的特殊之處，所以在描述概率方面我們用了極少、較少、一般、頻繁等量化詞匯對風(fēng)險概率進(jìn)行了描述，

這只能靠評估主體結(jié)合自身工作經(jīng)驗和對風(fēng)險點(diǎn)的理解做出盡可能準(zhǔn)確的估算;其次在危害后果方面，財產(chǎn)損失尚且能夠通過數(shù)值計算，對人員傷亡、干擾破壞正常的管教秩序等危害后果就很難通過數(shù)學(xué)運(yùn)算得出，因此也只能通過比對以往相同或類似的安全事故案例、評估主體自身的經(jīng)驗和能力加以判斷。

(三)注意對場所安全風(fēng)險點(diǎn)的收集和加工工作。監(jiān)管場所安全風(fēng)險評估的基礎(chǔ)是安全風(fēng)險信息的收集和整理，實際上就是評估對象的確定。雖然我們已經(jīng)提煉出涉及十個主體項，共計81個分項的風(fēng)險點(diǎn)，但客觀執(zhí)法實踐中還是需要不斷面對新增加的場所風(fēng)險點(diǎn)，比如短刑犯、拘役犯集中收押帶來管理上的新難度，《刑法修正案八》實施后，場所又新收押了酒駕罪犯等等。因此，我們只能盡可能多的對場所出現(xiàn)的風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行必要的篩選、提煉、對比、分類、組合，形成規(guī)律性的認(rèn)識⑤朱志杰：《監(jiān)獄安全風(fēng)險評估的研究》，《罪犯與改造研究》2010年第5期，第37頁。，才能為場所風(fēng)險評估工作的開展打下更加堅實的基礎(chǔ)。

課題組成員：徐萬富郭 芳吳德毛司曉旭

(見習(xí)編輯 遲 洋)