郭 隆

在社會(huì)管理創(chuàng)新中破解城管難題

郭 隆

北京市城管綜合執(zhí)法隊(duì)伍成立14年來(lái)，累計(jì)查處各類違法行為363萬(wàn)余起，成為首都城市管理一支不可或缺的力量，為維護(hù)首都市容環(huán)境和社會(huì)秩序發(fā)揮了重要作用，特別是在服務(wù)保障奧運(yùn)、國(guó)慶60周年等重大活動(dòng)中做出了突出貢獻(xiàn)。

然而，由于當(dāng)前社會(huì)變革不斷加劇，社會(huì)矛盾日益增多，很多沖突和對(duì)抗最先顯現(xiàn)在城管綜合執(zhí)法領(lǐng)域。露天燒烤、黑車(chē)擾民、無(wú)照經(jīng)營(yíng)……這些多年來(lái)城管執(zhí)法領(lǐng)域的難題，已經(jīng)成為困擾我國(guó)城市發(fā)展的頑癥。

面對(duì)這一人民群眾反映強(qiáng)烈的社會(huì)難點(diǎn)問(wèn)題，北京市政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)按照黨中央和市委關(guān)于高度重視社會(huì)管理創(chuàng)新的精神，充分發(fā)揮政協(xié)民主監(jiān)督職能，組織政協(xié)委員們聚焦思考，找癥結(jié)，獻(xiàn)實(shí)招。

瞄準(zhǔn)難點(diǎn) 集中發(fā)力

如何提高城管執(zhí)法效能，推進(jìn)社會(huì)管理服務(wù)創(chuàng)新？帶著一系列問(wèn)題，2011年3月，市政協(xié)社法委和民盟市委、九三學(xué)社市委、臺(tái)盟市委，并且吸收了提交相關(guān)提案的委員和部分城管執(zhí)法局特約監(jiān)督員，組成聯(lián)合調(diào)研組，就深化城管綜合執(zhí)法改革，提升城市治理效能，創(chuàng)新社會(huì)管理體制問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研。在歷時(shí)6個(gè)月的時(shí)間里，調(diào)研組共組織各類活動(dòng)24次，參與成員267人次。期間，調(diào)研組組織成員認(rèn)真學(xué)習(xí)了全國(guó)人大制定的行政處罰法、行政強(qiáng)制法2部法律文件，國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)依法行政和相對(duì)集中行政處罰權(quán)的8個(gè)文件、北京市關(guān)于規(guī)范綜合執(zhí)法的6個(gè)規(guī)定以及城管綜合執(zhí)法多年來(lái)形成的制度等。在調(diào)研報(bào)告草稿形成后的三個(gè)月中，調(diào)研組與市政府法制辦就城管綜合執(zhí)法制度的設(shè)計(jì)理念和歷史進(jìn)程進(jìn)行座談，與法律專家和城管執(zhí)法局負(fù)責(zé)人就《行政強(qiáng)制法》對(duì)城管綜合執(zhí)法產(chǎn)生影響進(jìn)行研討，先后兩次與城管特約監(jiān)督員就調(diào)研報(bào)告所提出的問(wèn)題和建議進(jìn)行探討。同時(shí)，認(rèn)真研究、合理消化參加調(diào)研活動(dòng)的民主黨派的智慧和建議，充分吸收了民盟市委11條、九三學(xué)社市委8條、臺(tái)盟市委4條建議。委員們還借鑒了市政府監(jiān)察局和市行風(fēng)評(píng)議小組的調(diào)研材料，學(xué)習(xí)了東城和順義等區(qū)城管部門(mén)工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)材料，吸納了天津在分時(shí)分區(qū)管理、上海在世博會(huì)前后實(shí)施的城管執(zhí)法好經(jīng)驗(yàn)、好做法。

北京市政協(xié)委員到北京市東城區(qū)城管監(jiān)察大隊(duì)調(diào)研

“這次調(diào)研不是單純地針對(duì)城管執(zhí)法一個(gè)環(huán)節(jié)，而是站在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的高度，結(jié)合社會(huì)建設(shè)和城市管理的先進(jìn)理念，立足于在‘前端’解決社會(huì)矛盾。”市政協(xié)委員、法律專家、調(diào)研組組長(zhǎng)鞏沙介紹說(shuō)，通過(guò)多次調(diào)研，特別是在考察了東城區(qū)網(wǎng)格化管理、順義區(qū)的綜合指揮調(diào)配模式等具有社會(huì)管理創(chuàng)新的新舉措后，委員們一致認(rèn)為城管執(zhí)法是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工作，很多問(wèn)題不是城管局自身能夠解決的，目前城管執(zhí)法暴露出執(zhí)法矛盾突出、制度設(shè)計(jì)不足、法制建設(shè)相對(duì)滯后、前端服務(wù)管理缺失等問(wèn)題，需要在整個(gè)城市管理的大框架中尋求解決辦法，要與政府公共管理服務(wù)的新任務(wù)、人民群眾對(duì)城市管理服務(wù)的新期待結(jié)合起來(lái)。

改變“借法執(zhí)法”制定地方性法規(guī)

在快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，社會(huì)變革不斷加劇，社會(huì)矛盾日益增多，很多直接的沖突和對(duì)抗，也最先顯現(xiàn)在城管綜合執(zhí)法領(lǐng)域。近年來(lái)，本市阻礙執(zhí)法、暴力抗法案件時(shí)有發(fā)生，如海淀區(qū)城管隊(duì)員被害、豐臺(tái)區(qū)城管協(xié)管員被扎、西城區(qū)城管執(zhí)法車(chē)被蓄意破壞等。自2008至2010年，全市共發(fā)生阻礙執(zhí)法、造成城管隊(duì)員人身傷害案件198起，其中無(wú)照游商158起，占79.8%。

在外界對(duì)城管隊(duì)伍指責(zé)、不理解的同時(shí)，城管人也有自己的委屈。1998年起，各地紛紛組建“城管”，有一個(gè)直接動(dòng)因是改變“八個(gè)大蓋帽管不了一個(gè)小草帽”的局面，變多部門(mén)多頭執(zhí)法為單一部門(mén)綜合執(zhí)法。然而，由于城市管理法律制度所涉及的數(shù)十種法律分別有對(duì)口的行政執(zhí)法部門(mén)和機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致新組建的“城管”只能“借法執(zhí)法”。而實(shí)際情形恰恰在于，“城管”的“綜合執(zhí)法權(quán)”來(lái)自于工商、園林、交通、規(guī)劃、市容、公安等數(shù)十個(gè)政府行政執(zhí)法部門(mén)對(duì)部分執(zhí)法內(nèi)容及權(quán)限的剝離和授讓。眼下，北京城管承擔(dān)13個(gè)方面的335項(xiàng)行政處罰權(quán)限，但其自身卻始終缺乏行政的法律地位。

“《行政處罰法》有規(guī)定，可以把行政執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中地授予一個(gè)部門(mén)?？墒?，由于沒(méi)有一個(gè)大法依據(jù)，城管執(zhí)法在法律依據(jù)上仍然很弱，”談及城管執(zhí)法效率較低的根本原因，調(diào)研組組長(zhǎng)鞏沙認(rèn)為，是城管在現(xiàn)階段的尷尬法律地位導(dǎo)致了執(zhí)法力度受限?！澳壳?，全國(guó)沒(méi)有一部專門(mén)的法律法規(guī)來(lái)指引和指導(dǎo)城管執(zhí)法工作的依法開(kāi)展，都是相關(guān)執(zhí)法部門(mén)相對(duì)集中統(tǒng)一執(zhí)法。城管始終頂著公安、工商的法去執(zhí)法，沒(méi)有一個(gè)大法直接授予城管部門(mén)?！膘柹撑e例說(shuō)，城管執(zhí)法過(guò)程中，如要吊銷(xiāo)執(zhí)照還得回工商局，不拉人的黑車(chē)歸交警管，對(duì)違法經(jīng)營(yíng)工具可以暫扣，但不能直接處理。“因?yàn)槠渌嚓P(guān)執(zhí)法部門(mén)在職能分離的時(shí)候，僅僅將一小部分職能職責(zé)劃歸城管使用，城管就管中間一段，執(zhí)法只能針對(duì)中間這一部分，而且只能處罰，沒(méi)有辦法根本處理?！?/p>

“很明顯，城管一直都在‘借法執(zhí)法’”，此次調(diào)研組副組長(zhǎng)、北京市政協(xié)委員、北京市高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)王振清認(rèn)為，城管執(zhí)法過(guò)程中存在的種種矛盾與沖突，其深層原因，就是城市管理綜合行政執(zhí)法尚處于“借法執(zhí)法”的狀態(tài)，缺乏全國(guó)性的《城市管理法》或者行政法規(guī)。

“城管執(zhí)法的法律依據(jù)存在問(wèn)題”，作為法律工作者，王振清一直關(guān)注城管執(zhí)法的法源性難題。他介紹說(shuō)，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第16條只是一個(gè)關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的授權(quán)性的程序性規(guī)定，遠(yuǎn)不足以給城管綜合執(zhí)法提供充分的依據(jù)。而在2007年頒布的《北京市實(shí)施城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)辦法》中，對(duì)城管綜合執(zhí)法工作具有一定規(guī)范和指引作用，但其作為地方規(guī)章的法律層次相對(duì)較低，且只有25條，也主要是程序上的規(guī)定?！氨本┳鳛槿珖?guó)第一個(gè)啟動(dòng)相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)的城市，制度實(shí)踐處于先行者的位置，但是相對(duì)缺乏法律層面上的研究，沒(méi)有根據(jù)城市發(fā)展進(jìn)程需要出臺(tái)綜合的、高層次的城管綜合執(zhí)法地方性法規(guī)”，王振清說(shuō)。

北京市政協(xié)副主席馬大龍、蔡國(guó)雄帶領(lǐng)調(diào)研組深入城管一線調(diào)研

“‘借法執(zhí)法’問(wèn)題只能通過(guò)立法解決”，調(diào)研組建議，應(yīng)盡快對(duì)涉及相對(duì)集中行政處罰權(quán)的規(guī)范性文件進(jìn)行清理，廢止與上位法沖突或無(wú)法適應(yīng)實(shí)際需要的規(guī)定。制定統(tǒng)領(lǐng)全局的城管綜合執(zhí)法地方性法規(guī)，提升立法層次，進(jìn)一步明確實(shí)施主體的法律地位、執(zhí)法范圍、協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制與保障措施等。

強(qiáng)化部門(mén)協(xié)作落實(shí)屬地責(zé)任

從市級(jí)到區(qū)縣到街鄉(xiāng)，北京市城管執(zhí)法部門(mén)實(shí)行“三級(jí)管理”，由于各級(jí)城管隊(duì)伍在業(yè)務(wù)、人事、財(cái)務(wù)等方面管理體制不統(tǒng)一，特別是在城管日常執(zhí)法中，難以形成上下聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的格局。

自2008年起出任城管監(jiān)督員以來(lái)，市政協(xié)委員、市郵政管理局副巡視員權(quán)忠敏對(duì)城市管理綜合執(zhí)法工作的難點(diǎn)深有體會(huì)。在她看來(lái)，造成城管綜合執(zhí)法效率不高的致命“硬傷”就是權(quán)責(zé)不明。

“很多委辦局將完不成的任務(wù)和專業(yè)化要求很高的執(zhí)法職能都劃歸給城管，各相關(guān)職能部門(mén)給予的協(xié)調(diào)配合沒(méi)有常態(tài)化，這使得城管的日常執(zhí)法很難高效”，權(quán)忠敏說(shuō)，提高城管執(zhí)法效能，首先要做的就是明確責(zé)任、統(tǒng)一體制。“現(xiàn)在像黑車(chē)、拆違、無(wú)照經(jīng)營(yíng)都劃撥到城管管理，可是查抄黑車(chē)運(yùn)營(yíng)涉及到交通部門(mén)的職責(zé)，拆除違章建筑歸到建設(shè)部門(mén)管理，所以首先就應(yīng)把城管的責(zé)任明確，哪一部分是綜合執(zhí)法，歸城管負(fù)責(zé)；哪一部分是相關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)，要?jiǎng)澐智宄?。?duì)于專業(yè)性強(qiáng)的執(zhí)法領(lǐng)域，相關(guān)職能部門(mén)要積極給予配合，形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。”

對(duì)此，調(diào)研組建議，按照大部制改革思路，重新界定不同部門(mén)行政執(zhí)法的職能范圍，將城管綜合執(zhí)法部門(mén)執(zhí)行不了的職能剝離出去，形成權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制。密切政府公務(wù)協(xié)助，探索部門(mén)配合機(jī)制。加強(qiáng)聯(lián)席會(huì)議等制度設(shè)計(jì)，通過(guò)流程設(shè)計(jì)、量化考核，實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)各司其職、協(xié)同配合，做到服務(wù)管理緊密結(jié)合。強(qiáng)化城管、交通、治安等部門(mén)間日常執(zhí)法協(xié)作關(guān)系，鞏固聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)日常處置基本模式。

“基層，特別是社區(qū)，是社會(huì)管理與服務(wù)的落腳點(diǎn)”，調(diào)研中，委員們多次強(qiáng)調(diào)落實(shí)屬地責(zé)任的重要性。調(diào)研組提出，應(yīng)按照市區(qū)聯(lián)動(dòng)、以區(qū)為主、屬地管理、區(qū)負(fù)總責(zé)的原則，統(tǒng)一規(guī)定城市源頭管理和日常監(jiān)管第一責(zé)任人職責(zé)。推廣以分隊(duì)為基礎(chǔ)、以巡查為核心、以監(jiān)督為中樞、以監(jiān)察為保障的城管綜合執(zhí)法工作機(jī)制，明確屬地責(zé)任，健全協(xié)作機(jī)制。明確市、區(qū)縣、街鄉(xiāng)的城市管理權(quán)限劃分，健全城管綜合執(zhí)法組織體系，明確各級(jí)城管的條塊責(zé)任，最大限度地把執(zhí)法力量擺到基層，減少執(zhí)法盲區(qū)。

著眼基層服務(wù)實(shí)現(xiàn)“人民城市人民管”

事實(shí)證明，城市管理涉及問(wèn)題很多，城管執(zhí)法矛盾又相當(dāng)尖銳。

“城市管理應(yīng)是各利益相關(guān)者共同參與和相互影響的過(guò)程”，調(diào)研中，政協(xié)委員們將城管執(zhí)法納入城市管理的大框架中去思考，調(diào)研組建議，應(yīng)以構(gòu)建“小政府、大社會(huì)”為方向，明確政府職責(zé)范圍，有針對(duì)性地提供公共管理和服務(wù)，堅(jiān)持疏堵并舉；建立城市管理的社會(huì)力量參與機(jī)制，發(fā)動(dòng)人民群眾對(duì)本地區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)；在謀劃城市規(guī)劃建設(shè)的前端領(lǐng)域、在實(shí)施分區(qū)分時(shí)分類管理上下工夫。

權(quán)忠敏委員提出，城市管理要與社會(huì)服務(wù)相結(jié)合，特別是基層社會(huì)服務(wù)相結(jié)合?！俺枪茉趫?zhí)法手段上一定要做到疏堵結(jié)合，一方面要嚴(yán)格執(zhí)法，另一方面則要通過(guò)加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)來(lái)促進(jìn)社會(huì)和諧。”她建議，可以調(diào)動(dòng)街道辦、志愿者、居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)站等基層組織和行業(yè)力量，做好社區(qū)服務(wù)，增加便民服務(wù)，要考慮到老百姓的需求，適當(dāng)合理安排諸如舊貨市場(chǎng)之類的場(chǎng)所，為小商小販提供生存空間，將其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)規(guī)范化，既不影響市容，又方便百姓?！跋瘛豢嚏姺?wù)圈’、社區(qū)便民菜站都是做好基層服務(wù)的好辦法”，權(quán)忠敏說(shuō)。

“城市管理是大概念，城管執(zhí)法是其中的一小塊”，鞏沙委員說(shuō)，解決城管綜合執(zhí)法的難題要與社會(huì)管理創(chuàng)新的大環(huán)境結(jié)合起來(lái)，將城市管理的末端執(zhí)法問(wèn)題提前化解。

在對(duì)東城區(qū)實(shí)施的“網(wǎng)格化”管理情況進(jìn)行調(diào)研后，委員們認(rèn)為這一模式對(duì)化解城市管理中的前端問(wèn)題很有效果。所謂“網(wǎng)格化”管理，就是由一個(gè)人負(fù)責(zé)一片小區(qū)域，一旦發(fā)現(xiàn)了環(huán)境衛(wèi)生、無(wú)照經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題，第一時(shí)間上報(bào)，一個(gè)“網(wǎng)格”里，工商、市容、稅務(wù)、公安各部門(mén)負(fù)責(zé)人都有，發(fā)現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題以后，街道辦事處調(diào)動(dòng)各部門(mén)的責(zé)任人去解決。人車(chē)匯聚的東直門(mén)地區(qū)，原來(lái)黑車(chē)扎堆，游商不絕。自從實(shí)施“網(wǎng)格化”管理后，治理效果明顯，且鮮有對(duì)抗沖突發(fā)生。

“網(wǎng)格化”發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，綜合執(zhí)法解決問(wèn)題?！啊W(wǎng)格化’實(shí)際上把城管的任務(wù)給涵蓋進(jìn)去了，不少違法、違規(guī)行為沒(méi)有到行政處罰的程度，就依靠‘網(wǎng)格化’運(yùn)行發(fā)現(xiàn)解決了”，鞏沙委員說(shuō)，“網(wǎng)格化”管理“幫”了城管的忙，將隱患消滅在萌芽狀態(tài)。

為全面推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新，調(diào)研組始終強(qiáng)調(diào) “人民城市人民管”的重要性。調(diào)研組認(rèn)為，要發(fā)揮人民群眾自我管理和參與監(jiān)督管理的積極性，強(qiáng)化“門(mén)前三包”制度和推廣“市民勸導(dǎo)隊(duì)”模式，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，探索成立城市管理的相關(guān)行業(yè)組織，形成以黨和政府為指導(dǎo)、街鄉(xiāng)為中樞、社區(qū)為著力點(diǎn)、社會(huì)組織為依托的多元合作城市管理模式，逐步實(shí)現(xiàn)城市管理的共建共享。

本文圖片由北京市政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)辦公室提供

城管綜合執(zhí)法發(fā)展歷程

1996年11月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)北京市宣武區(qū)成為全國(guó)第一個(gè)城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)地區(qū)。此前的3月份，全國(guó)人大通過(guò)的《行政處罰法》規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”，為城管執(zhí)法部門(mén)的成立提供了法規(guī)依據(jù)。

1997年，北京市宣武區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)宣告成立，開(kāi)始相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)。

1998年，在成立宣武區(qū)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，北京市將集中行使行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作擴(kuò)大到城八區(qū)，初步形成了一支相對(duì)集中穩(wěn)定的行政綜合執(zhí)法隊(duì)伍，初步解決或遏制了“占道經(jīng)營(yíng)、亂搭亂建”等一些群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題。

全面展開(kāi)階段

2000年，10個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)縣也成立了城管監(jiān)察大隊(duì)，全市正式城管隊(duì)員達(dá)到5000余人，綜合執(zhí)法的力度明顯加強(qiáng)，推動(dòng)了城市管理重心與執(zhí)法權(quán)力的下移。

2003年1月，北京市城管綜合行政執(zhí)法局掛牌成立，標(biāo)志著城管執(zhí)法已經(jīng)成為一支相對(duì)獨(dú)立的隊(duì)伍，形成了以市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）城管隊(duì)伍為基本框架，覆蓋全市的城管執(zhí)法體系。