戴開柱

（長沙學(xué)院 法學(xué)與公共管理系，湖南 長沙 410003）

《新時(shí)期農(nóng)村社會(huì)保障改革研究》述評

戴開柱

（長沙學(xué)院 法學(xué)與公共管理系，湖南 長沙 410003）

劉峰先生《農(nóng)村社會(huì)保障改革研究》一書，2011年12月由湖南人民出版社出版。該著作是作者近八年來關(guān)注“三農(nóng)”問題的理論研究成果，是集學(xué)術(shù)性、科學(xué)性、知識性于一體的力作，這項(xiàng)可喜的研究成果是我國農(nóng)村社會(huì)保障改革研究領(lǐng)域百花吐艷中的奇葩之一，讀后掩卷深思，頗有一得，愿一申鄙見。

一

“三農(nóng)問題”是農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明過渡的產(chǎn)物，是向生態(tài)文明轉(zhuǎn)型的重要基礎(chǔ)。在中華民族走向偉大復(fù)興的新的歷史征程中，“三農(nóng)問題”的解決起著不可或缺的基礎(chǔ)和保障作用。從這個(gè)意義上來說，中國的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)成功與否取決于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的解決與否，解決“三農(nóng)”問題是中國現(xiàn)代化建設(shè)的重要工作任務(wù)。

而在“三農(nóng)問題”中 ，農(nóng)村社會(huì)保障問題是其重中之重。在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，仍然有相當(dāng)比例和數(shù)量的農(nóng)民還沒有解決溫飽問題，他們的生活和生產(chǎn)狀況令人擔(dān)憂，農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展的滯后更是使這種狀況雪上加霜。農(nóng)村的貧困和失業(yè)問題仍然較為突出，它不僅關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)和國民經(jīng)濟(jì)的全面健康發(fā)展，更牽涉到社會(huì)的穩(wěn)定和農(nóng)民對政府及執(zhí)政黨的信任。因此，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障的建設(shè)和發(fā)展，切實(shí)保障和增進(jìn)農(nóng)民的利益，已迫在眉睫。

近些年來，學(xué)術(shù)界和相關(guān)部門對建立農(nóng)村社會(huì)保障制度給予了充分關(guān)注，從多方面、多角度進(jìn)行了深入的理論探討，理論研究成果累累，中央和有關(guān)部門對農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)的實(shí)踐工作快速推進(jìn)，實(shí)踐工作也取得顯著成績，形成了理論與實(shí)踐工作的良性互動(dòng)。但是，對農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)的理論問題仍然很多，諸如制度建設(shè)、資金來源、改革方案、改革進(jìn)程、保障項(xiàng)目、國際經(jīng)驗(yàn)的比較借鑒等，“總體而言，學(xué)術(shù)界、理論界和政府相關(guān)部門對農(nóng)村社會(huì)保障的研究取得了一定成果，但成果是局部的、零散的，并以對策性、應(yīng)急性為主”（見著作第11頁，以下凡引文均為著作所言，不再注明出處） ，“農(nóng)村社會(huì)保障制度殘缺不全，保障水平偏低，覆蓋面窄，運(yùn)行模式單一，資金嚴(yán)重短缺且管理混亂，社會(huì)化程度低，區(qū)域發(fā)展不平衡，缺乏法制保障”。

劉峰先生敏銳地抓住這一選題，從近幾年農(nóng)村社會(huì)保障研究的重點(diǎn)及政府推進(jìn)該項(xiàng)工作的重點(diǎn)——農(nóng)村養(yǎng)老保障、農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障這三個(gè)最具代表性方面展開研究，以點(diǎn)畫面，全方位地展現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)保障改革的理論前景和應(yīng)用范式，從而彌補(bǔ)了諸多著作在這方面的不足，具有很強(qiáng)的理論指導(dǎo)意義與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐意義。

二

一本令人怦然心動(dòng)的佳作，不在于其華麗的裝帖，不在于其有何高深的學(xué)理，而在于它在眾多的理論與實(shí)踐探索中獨(dú)樹一幟并令人信服的學(xué)術(shù)理論創(chuàng)新，在于它提出了什么，又解決了什么。本著作者在該書中以其樸素的語言，深厚的理論功底，科學(xué)地回答了下面五個(gè)方面的關(guān)鍵理論問題，從而切實(shí)地回答了農(nóng)村社會(huì)保障為什么要改革？如何改革？以及對改革前景的預(yù)期。

第一，如何推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型？

作者認(rèn)為：“我國農(nóng)村社會(huì)保障在傳統(tǒng)上一直依賴家庭維系”，即實(shí)行“家庭保障”方式，乃至“目前，我國農(nóng)村還是以家庭保障為主”。 但“從當(dāng)前的實(shí)際情況來看，單一的家庭保障或社會(huì)保障均不是最理想的保障模式”，“從長遠(yuǎn)來看，農(nóng)民的保障將最終由家庭保障而走向社會(huì)保障”，但“傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)保障”向“現(xiàn)代社會(huì)保障”轉(zhuǎn)型，“需要一個(gè)比較長的過程，不可能一蹴而就”，當(dāng)前，必須走“家庭保障與社會(huì)保障相結(jié)合”的改革道路，“逐步實(shí)現(xiàn)”傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)保障向現(xiàn)代社會(huì)保障轉(zhuǎn)型。

第二，在改革中如何發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用？如何選擇重點(diǎn)有序推進(jìn)？

作者認(rèn)為：“沒有政府主導(dǎo)，農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)將步履艱難”，“從我國現(xiàn)實(shí)出發(fā)，沒有政府主導(dǎo)來建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障，是根本不可能取得任何成績的?！币虼?，作為責(zé)任政府“應(yīng)當(dāng)承擔(dān)著主導(dǎo)責(zé)任”。這種主導(dǎo)責(zé)任，包括“承擔(dān)起組織者、發(fā)動(dòng)者的責(zé)任，包括建立相應(yīng)的法制，包括提供更大的財(cái)政支持”，“在市場失靈的領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)節(jié)，以彌補(bǔ)缺陷”等等。他認(rèn)為，農(nóng)村社會(huì)保障改革是一個(gè)偉大的系統(tǒng)工程，在推進(jìn)這一工程的過程中，還“應(yīng)當(dāng)選擇重點(diǎn)有序推進(jìn)”，那么重點(diǎn)在哪里？如何“有序推進(jìn)”？他認(rèn)為：“當(dāng)前應(yīng)著力推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村醫(yī)療保障、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)這三大重點(diǎn)領(lǐng)域的改革”。

在我國廣大農(nóng)村，由于“各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大的差別”，因而“全國各地的農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)在現(xiàn)階段不宜簡單劃一”，而應(yīng)“隨著社會(huì)的發(fā)展逐步走向完善，適時(shí)作出調(diào)整”，在農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)中，“既要能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又要在國家財(cái)力的可支持范圍之內(nèi)；既要防止盲目冒進(jìn)，又要防止裹足不前”，“尤其要防止裹足不前”。

第三，如何破解資金難題？

作者認(rèn)為，在這一偉大的系統(tǒng)工程中，“資金是最大的關(guān)鍵”。他認(rèn)為：“要破解農(nóng)村社會(huì)保障資金難題，首先在資金的來源上要始終堅(jiān)持國家、集體和農(nóng)民個(gè)人三方共同提供資金的方式”，在社會(huì)主義初級階段，“靠一方之力都難以提供充足的資金”，這是“權(quán)責(zé)一致的基本要求”。政府加大財(cái)政對農(nóng)村社會(huì)保障的資金支持，“是政府履行公共財(cái)政職能的要求”；農(nóng)民曾經(jīng)為集體的發(fā)展作出巨大的貢獻(xiàn)，繳納過很多的資金，“集體亦當(dāng)為農(nóng)民承擔(dān)一定的支持責(zé)任”；農(nóng)民是“農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)的受益者，承擔(dān)一部分資金責(zé)任也是應(yīng)當(dāng)?shù)摹薄?/p>

第四，如何立法推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)，如何在改進(jìn)中堅(jiān)持責(zé)任共擔(dān)原則？

用立法來規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)是世界各國社會(huì)保障制度建設(shè)普遍奉行的原則，多數(shù)國家均通過立法，將社會(huì)保障建設(shè)法制化，而我國的農(nóng)村社會(huì)保障制度，“當(dāng)前更多的是政策，主要依賴國家各個(gè)部門的通知、辦法或政策性措施來實(shí)施和推進(jìn)”，“未上升到法律層面”。如何立法推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)？作者認(rèn)為：“在當(dāng)前，我們要加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障基本法律的建設(shè)，適時(shí)制定《農(nóng)村社會(huì)保障法》”，“在法律尚未出臺之前，應(yīng)加快農(nóng)村社會(huì)保障法規(guī)、規(guī)章、制度等規(guī)范性文件的制定完善。地方的人大和政府可根據(jù)所在地方的實(shí)際情況，及時(shí)制定相應(yīng)的規(guī)范，在條件允許的情況下，省級人大和政府更多制定層級相對較高的法規(guī)和規(guī)章”，在“條件更為成熟時(shí)，應(yīng)制定出農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村醫(yī)療保障、農(nóng)村養(yǎng)老保障的單行法律”，形成“較為全面、系統(tǒng)的法律體系”，“使農(nóng)村社會(huì)保障改革逐步實(shí)現(xiàn)有法可依”。

在農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)中，同樣存在一個(gè)責(zé)任承擔(dān)的問題。作者提出：“在農(nóng)村社會(huì)保障改革應(yīng)堅(jiān)持責(zé)任共擔(dān)原則”。他認(rèn)為，“從我國的現(xiàn)實(shí)來看，農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)的責(zé)任主體，單由政府承擔(dān)，或單由集體承擔(dān)，或者單由個(gè)人承擔(dān)，均是不現(xiàn)實(shí)的”，堅(jiān)持“由國家、集體、個(gè)人三者共同支撐社會(huì)保障建設(shè)的做法，能更好地體現(xiàn)全社會(huì)對社會(huì)保障的共同責(zé)任，做到權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一”，他認(rèn)為這“是我國農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展方向”。

第五，如何借鑒參考國外的經(jīng)驗(yàn)？

農(nóng)村社會(huì)保障改革在我國是一件開創(chuàng)性的事業(yè)，必須從實(shí)際出發(fā)，充分借鑒國外農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。那么，如何借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)？作者認(rèn)為：一是要善于“總結(jié)”國外農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)中“遭遇挫折甚至失敗的教訓(xùn)”；二是針對國外建立農(nóng)村社會(huì)保障的時(shí)間“都普遍比城鎮(zhèn)社會(huì)保障要晚”，但“無論西方發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，還是發(fā)展中國家，都把農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)作為社會(huì)保障的重要內(nèi)容”，都在其“經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到相應(yīng)增長后普遍地為其國民建立起了與財(cái)力相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)保障制度”，因此，根據(jù)我國目前的實(shí)際情況，我國的農(nóng)村社會(huì)保障制度應(yīng)盡快提上“重要議事日程”，要“加快推進(jìn)”，“及時(shí)建立”、“健全”、“完善”其保障體系；三是在農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)過程中，“需要政府來主導(dǎo)其發(fā)展”，作者認(rèn)為：“從國外的情況看，社會(huì)保障制度是隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐漸形成的一種社會(huì)穩(wěn)定系統(tǒng)”，“從經(jīng)濟(jì)屬性來看，社會(huì)保障是一種公共產(chǎn)品”。

總之，農(nóng)村社會(huì)保障的終極目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)與城市接軌，形成全國一體化的現(xiàn)代社會(huì)保障體系，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，“無疑還有很長一段路要走”，但無論前進(jìn)的路上如何困難，都必須按照“十二五”規(guī)劃綱要提出的要求，切實(shí)“加強(qiáng)政府的積極作為”，“增加財(cái)政投入的支持”，“加強(qiáng)立法保障”，“增強(qiáng)制度剛性”，群策群力，迅速建立健全的與經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)保障制度體系。

三

在浮躁之風(fēng)甚囂塵上的今天，作者用了“近八年”的時(shí)間，“一直關(guān)注農(nóng)村社會(huì)保障制度的改革發(fā)展”，把“一輩子最美好的青春”，“逐步聚焦”在這一選題的研究上，在先后于《中國改革》等報(bào)刊上發(fā)表一系列學(xué)術(shù)論文的基礎(chǔ)上，精心打磨、凝練而成該部專著。

縱觀全書，可以看出，這部專著始終貫穿著作者對現(xiàn)實(shí)問題的深切關(guān)注，所捕捉的都是關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障面臨的大問題，他運(yùn)用“定性與定量分析相結(jié)合，實(shí)證分析與規(guī)范分析相結(jié)合”等研究方法，“既有理論分析，又有實(shí)證、數(shù)據(jù)的論證”，運(yùn)用“大量翔實(shí)的歷史資料和數(shù)據(jù)”，在縱向上通過對我國農(nóng)村社會(huì)保障各歷史階段的對比，橫向上與國際上其他國家的對照，從歷史資料和數(shù)據(jù)中得出結(jié)論，并以充分的數(shù)據(jù)支撐自己的觀點(diǎn)，掘淺見深，因事見理，使人有所“悟”，有所“解”。比較時(shí)下一些著作，足見作者深厚的功力和求實(shí)的學(xué)風(fēng)。

從全書的內(nèi)容，我們看到的這些并非作者一次完成，而是其不斷積累的成果匯集，作者所闡述都是一個(gè)個(gè)自成體系的結(jié)構(gòu)性大問題，這也是該著作結(jié)構(gòu)新穎、刻意求新之處，同時(shí)也足以證明作者貢獻(xiàn)于讀者的這本專著自然是其深思熟慮之后的堅(jiān)實(shí)之作。

全書作者說自己的話，文字雋永，語言明快，質(zhì)樸平實(shí)，是一本好讀、讀了使人受益的書。

當(dāng)然，該著作還有一些不足之處，誠如作者自言：“專著中對一些問題認(rèn)識尚未有深入的研究，如對農(nóng)民工的社會(huì)保障問題、失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題、農(nóng)村保險(xiǎn)的問題、農(nóng)村優(yōu)撫安置問題，對國外的借鑒中亦僅考察了幾個(gè)典型國家，對發(fā)展中國家建立農(nóng)村社會(huì)保障體系的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的借鑒尚還不夠。另外，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)理論的研究尚需進(jìn)一步探討”，等等。

期待作者的學(xué)術(shù)研究之路，越走越寬廣。

2012-08-01

戴開柱（1953-），男，湖南武岡人，長沙學(xué)院法學(xué)與公共管理系教授，研究方向：歷史學(xué)。

[本文編校：楊 燦]