崔建國

（中共宿遷市委黨校 科研處，江蘇 宿遷 223800）

實現(xiàn)“鄉(xiāng)政村治”良性互動的有效途徑

崔建國

（中共宿遷市委黨校 科研處，江蘇 宿遷 223800）

在人民公社體制下，國家行政權力深入農村基層，“公社”和“大隊”之間成為領導與被領導關系。改革開放以來，實行家庭承包責任制后，憲法賦予村民以自治權，形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理模式。實現(xiàn)村民自治去行政化從而強化村民自治能力，是實現(xiàn)“鄉(xiāng)政村治”良性互動的有效途徑。

行政管理；鄉(xiāng)政村治；有效銜接

一、問題的提出

中國歷史上的廣大農村地區(qū)總處于國家政治生活的邊緣，國家權力通過士紳階層實現(xiàn)對農村和農民間接治理，即“皇權不下縣”［1］60。在人民公社體制下，國家行政權力深入農村基層，“公社”和“大隊”之間形成領導與被領導關系。改革開放以來，實行家庭承包責任制后，憲法賦予村民以自治權，村民自治在很大程度上促進國家政權開始撤離到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理模式。所謂“鄉(xiāng)政村治”，即在鄉(xiāng)一級恢復建立鄉(xiāng)政府，在鄉(xiāng)以下的村建立村民委員會，實行村民自治。近年來，許多學者對政府的行政管理與基層群眾自治進行了深入研究。徐勇認為隨著社會的發(fā)展，鄉(xiāng)村治理也要進行結構性轉換，實行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的治理格局，更大限度地提升村民自治的空間。［2］27夏小莉認為，構建多元主體共同參與、良性互動的鄉(xiāng)村治理機制，形成政府與鄉(xiāng)村社會的“合作共治”態(tài)勢，實現(xiàn)國家政權與鄉(xiāng)村社會的對接和融合，是走出“鄉(xiāng)政村治”面臨困境的一個優(yōu)化模式。［3］5周鐵濤等從“鄉(xiāng)政村治”的“二律背反”入手解讀了二者之間的體制性矛盾，進而提出從觀念、制度以及制度外的三個角度對“二律背反”進行解構，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的有效銜接。［4］24從學者們的研究中不難發(fā)現(xiàn)，“鄉(xiāng)政村治”格局以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權作為國家權力的基礎環(huán)節(jié)和組成部分，在很大程度上有利于鞏固國家政權和促進農村社會的穩(wěn)定。一方面，它便于完成國家賦予的行政管理任務；另一方面，為基層社區(qū)提供了一種秩序穩(wěn)定。但在鄉(xiāng)村治理結構中，仍有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府視村民委員會為其附屬機構，以行政命令的方式代替行政指導。同時，村民自治又缺乏主動性、自覺性與自治的載體等問題。因此，“鄉(xiāng)政村治”陷入了“鄉(xiāng)政”有余而“村治”不足的困境?；卩l(xiāng)村治理過程中存在的問題，應該進一步改善鄉(xiāng)村治理結構，弱化“村治”中的行政化傾向，增強農民的自組織能力，以進一步促進農村的發(fā)展和穩(wěn)定。

二、政府行政管理與基層群眾自治現(xiàn)狀描述

在目前行政管理與群眾自治的互動中還存在一些不完善和不協(xié)調的因素，需要認真面對。

1.“鄉(xiāng)政”有余——行政功能擴張，村治行政化傾向明顯

鄉(xiāng)村關系不協(xié)調主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級治理過度干預，政府行政管理權限功能擴張?；鶎诱囿w制的安排是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村級黨組織的有效領導，直接“領導”而不是間接“指導”村委會。其表現(xiàn)為鄉(xiāng)政府對村委會人事權、財務權以及生產(chǎn)和經(jīng)營自主權及其他方面的過度干預和控制。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以各種方式來影響和操縱村民選舉，努力培養(yǎng)其在村級管理的“代理人”。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級財務實行村財鄉(xiāng)管，在經(jīng)濟中使村委會處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的附屬地位。近年來，在一些地方實施村支書與村長“一肩挑”，其村務與黨務合一，村級事務受制于鄉(xiāng)里更加明顯。因此，村民委員會和村民公共生活在現(xiàn)實生活中真正的自治空間明顯不足。

2.“村治”不足——自治主體、載體及功能弱化

一是村民公共參與的主體不足。由于工業(yè)化與城市化的進程加快，工業(yè)及城市對農村人口具有“磁吸效應”，與此同時，農業(yè)的產(chǎn)出率較低及機械化的使用對農村富余勞動力具有“外推效應”。此兩種效應的疊加導致農村青壯年勞動力大量外出務工，以致許多農村地區(qū)出現(xiàn)了比較嚴重的“空心化”。我國城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達到51%，進城務工農民達2.53億人；在農村人口中，留守兒童、留守老人、留守婦女分別達到5000萬人、4000萬人、4700萬人，在2.46億農業(yè)勞動力中，留守老人和婦女成了主要力量，小學、初中文化程度的占到70%以上。浙江、江蘇務農農民平均年齡已達到57歲。［5］4村莊精英的大量流失導致村莊無能人治理的局面，而進城務工的農民考慮經(jīng)濟利益和其他因素而不愿參與本村的公共事務，特別是在村集體經(jīng)濟薄弱（或空白）情況下，村民不再關心基層組織的村民選舉和村莊公共事務。凡此種種，導致農村公共治理的主體缺失，村民公共參與不足。

二是村莊公共生活的載體式微。改革開放以前，農村依靠國家的力量，通過集體勞動組織公共生活，維護社會秩序。改革開放以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，農村的生產(chǎn)勞動以家庭為單位，集體主義公共生活的紐帶斷裂，傳統(tǒng)農村社區(qū)很快解體。市場經(jīng)濟的引進和發(fā)展加劇了人與人之間的“原子化”和“疏離化”，又進一步弱化了集體經(jīng)濟時期形成的村莊公共生活傳統(tǒng)，導致了村民自治的載體缺失。

（3）村民缺乏主動性、積極性及合作困難?；诮?jīng)濟理性人的理論解釋，一旦人與人之間的關系趨向“功利化”、“原子化”和“疏離化”，在缺乏利益激勵的情況下，村民對農村公共事業(yè)的建設便缺乏主動性和積極性。在許多村莊，“一事一議”制度實行困難，農村的各種公共設施和公共事業(yè)也因此瀕于破敗，如鄉(xiāng)村道路年久失修，村委會議事場所凋敝等。特別是一些欠發(fā)達地區(qū)，村級集體經(jīng)濟匱乏，缺乏構建公共生活的經(jīng)濟條件，問題更加突出。近年，有些地方建立了農民合作組織，但不少合作組織的“形式化”、“空殼化”突出，沒有切實發(fā)揮合作組織應有的作用。

三、實現(xiàn)政府管理與基層自治有效銜接的路徑思考

1.以“四個民主”為目標擺脫村級治理的行政化

我國1982年《憲法》第111條明確規(guī)定“村民委員會是基層群眾自治性組織”。村民自治的核心內容是“四個民主”，即民主選舉，民主決策，民主管理，民主監(jiān)督。因此，按照“四個民主”的要求推進村級事務治理是實現(xiàn)村民自治的有效手段。

（1）民主選舉：由“上級指定”向“村民直選”轉變。民主選舉是村民自治的邏輯起點，“村民直選”是民主選舉的必然選擇?！洞褰M法》第11條對此作了明確規(guī)定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員?！泵裰鬟x舉不僅是法律賦予村民的權利，更是村民保護集體利益或自身利益，追求民主權利的內在要求。村民按照一定的規(guī)則和程序，用民主投票的方式，把他們的自治權委托給民選的代表，讓村代表（村干部）代行治理村莊的公共權力。民主選舉的主體是村民而不是上級政府及其官員，更不能以任命或委派的方式代替選舉。在民主選舉中可以將村委會和村民委員會的選舉結合起來，即先通過村級全體黨員直接選舉候選人，再由有選舉權的村民差額選舉村委會和村民委員會的組成人員。這既可以體現(xiàn)黨組織對基層治理的政策要求，又可以充分體現(xiàn)民意。

（2）民主決策：由“替民做主”到“由民做主”轉變。民主決策是村民自治的一個重要環(huán)節(jié)。根據(jù)《村組法》的規(guī)定，村民和村干部是村級事務的決策主體，通過村民授權，村干部對涉及村莊及村民利益的相關事務具有決策權，這種決策的過程或方式就是“由民做主”。然而，現(xiàn)階段有效實施民主決策的鄉(xiāng)村治理是不多見的，鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上政府在一定程度上控制了村級公共事務的決策權，如有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不遵循村民意愿擅自對土地進行流轉集中、強制征地拆遷及強力推行農民集中居住等。改變這種自上而下的“替民做主”的做法，應尊重村民的決策主體地位。

（3）民主管理：由“精英治理”向“大眾參與”轉變。民主管理就是由村民自己直接或間接地行使村務管理權?！洞褰M法》規(guī)定“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”。由全體村民共同參與，實現(xiàn)村級事務的民主管理，謂之“大眾參與”管理模式。然而，現(xiàn)實中為了政務的完成和自身工作的便利，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)常避開普通村民大眾的參與，而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部或少數(shù)村干部直接壟斷村務管理權，這是一種所謂“精英治理”模式。目前，民主選舉和民主決策制度還不完善，村民享有的法律規(guī)定的“民主管理”權常常不能得到實現(xiàn)，因此亟須完善民主管理的內容和程序，完善村民議事規(guī)則及重大事項聽證制度，完善大眾參與的管理機制等。

（4）民主監(jiān)督：由“村財鄉(xiāng)管”向“財務自治”轉變。在村莊治理中，全體村民是法定的監(jiān)督主體。在當前，對村民來說，最主要和最關心的就是村級“財務公開”，而“財務公開”完全屬于村莊內部的自治事務，是“村治”的權限。然而，現(xiàn)實中，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為有效控制村干部，推行“村財鄉(xiāng)管”的監(jiān)督方式，致使村組干部“對上負責”而忽視村民的利益訴求。因此，應回歸村級財務公開制度，設立由村民代表組成的村級理財小組對村級財務進行民主監(jiān)督。

2.培育自治主體，構建自治載體，強化自治功能

實現(xiàn)合作共治的基礎是鄉(xiāng)村社會力量的培育，如果沒有高素質的農民和健全的鄉(xiāng)村社會組織，即便政府還權于社會，也會因鄉(xiāng)村社會力量薄弱而導致村級自治機制不能有效運轉。

（1）培育具有現(xiàn)代精神的農民，為鄉(xiāng)村治理提供主體依托。城市化的進程不可逆轉，農村人口向城市流動也是必然趨勢，鄉(xiāng)村治理只能依靠長期在農村從事農業(yè)生產(chǎn)的職業(yè)農民來實施。為改變目前農村“空心化”、“老齡化”，首先要發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)增加土地的產(chǎn)出率，使農民愿意從事農業(yè)生產(chǎn)；其次要通過積極政策引導使部分離鄉(xiāng)村民“返巢”；再次要對扎根農村的村民進行現(xiàn)代文明和公共精神的培育，包括對農民進行普法教育，引導農民以合法、理性的方式表達利益訴求；最后，要使農民能夠在法治的基礎上與基層政府良性互動。

（2）發(fā)展農村專業(yè)合作經(jīng)濟組織，完善村民自治的載體建設。在合作經(jīng)濟發(fā)展的基礎上，村民之間有了共同或相關利益的紐帶，這樣才可能削弱村民間“原子化”和“疏離化”的傾向，進而在農民富足的經(jīng)濟基礎上激發(fā)農民對鄉(xiāng)村合作共治的熱情，為村民自治搭建載體。

（3）強化鄉(xiāng)村社會組織的自治能力。目前，農民自組織、經(jīng)濟合作組織、農民協(xié)會等鄉(xiāng)村社會組織多數(shù)處于一種松散的狀態(tài)。要改變這種狀況，就必須強化鄉(xiāng)村社會組織的自治能力，實現(xiàn)其公共服務和社會管理職能。一方面，要完善組織內部管理制度，進一步厘清組織成員之間的權利、義務關系；另一方面，要加強鄉(xiāng)村社會組織之間的交流，增強互補與合作，在鄉(xiāng)村組織之間形成一個有機的網(wǎng)絡服務體系。與此同時，為規(guī)避農村社會組織的行政化傾向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要真正做到引導和幫扶而不是控制和干預，讓基層自治組織真正成為鄉(xiāng)村社會治理的骨干力量。□

［1］于建嶸.岳村政治：轉型期中國鄉(xiāng)村政治結構的變遷［M］.北京：商務印書館，2001：60.

［2］徐勇.縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結構性轉換［J］.江蘇社會科學，2002（2）.

［3］夏小莉.“合作共治”——農村基層治理的優(yōu)化模式［J］.中國集體經(jīng)濟，2011（10）.

［4］周鐵濤，李振華，丁佳.論鄉(xiāng)政村治模式下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治［J］.山東行政學院山東省經(jīng)濟管理干部學院學報，2010（8）.

［5］劉強.農村空心化難題待解［N］.農民日報，2012－03－31.

責任編輯：彭安玉

D638

：A

：1004－1605（2012）07－0059－03

該文是2011年度江蘇省委黨校系統(tǒng)課題“政府行政管理與基層群眾自治有效銜接的研究”（XT1138）階段性研究成果。

崔建國（1973－ ），男，江蘇宿遷人，中共宿遷市委黨校科研處講師，法學碩士，主要研究方向為政治學。