劉勇

（重慶工商大學(xué)法學(xué)院，四川重慶400067）

在世界范圍內(nèi)，青年就業(yè)問(wèn)題都是備受關(guān)注的問(wèn)題。實(shí)踐中，青年勞動(dòng)者往往比成年勞動(dòng)者更加處于弱勢(shì)地位，他們?nèi)狈ぷ鹘?jīng)驗(yàn)和必要的工作技能，初入職場(chǎng)困難，所面臨的工作條件和工作待遇不穩(wěn)定而且較差，難以承擔(dān)必要的家庭和社會(huì)責(zé)任，進(jìn)而影響社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。近年來(lái)，各國(guó)的就業(yè)立法和政策中都十分關(guān)注促進(jìn)青年就業(yè)。本文對(duì)歐盟以及歐洲一些主要國(guó)家在促進(jìn)青年就業(yè)方面的立法和政策進(jìn)行介紹和評(píng)價(jià)，并總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，分析對(duì)我國(guó)的啟示。

一、青年與歐洲青年的就業(yè)問(wèn)題

（一）對(duì)“青年”的界定

對(duì)于“青年”這個(gè)概念，在我國(guó)一直以來(lái)沒(méi)有嚴(yán)格的立法界定，從勞動(dòng)法的角度，我國(guó)《勞動(dòng)法》規(guī)定了最低就業(yè)年齡，即必須年滿16周歲，但是立法并沒(méi)有專門(mén)就青年勞動(dòng)者給出一個(gè)上限規(guī)定，這意味著在法律上我國(guó)是沒(méi)有青年勞動(dòng)者這個(gè)概念的。但事實(shí)上，在聯(lián)合國(guó)、歐盟以及歐洲的很多國(guó)家對(duì)何謂青年都有所界定。這種界定有的是通過(guò)立法來(lái)體現(xiàn)的，有的則是通過(guò)有關(guān)的政策文件所體現(xiàn)的。對(duì)于青年概念的界定，其法律意義在于，可以明確將青年作為一個(gè)需要立法給予特別對(duì)待的社會(huì)群體，也即明確法律的調(diào)整對(duì)象，然后根據(jù)這個(gè)群體的基本特征進(jìn)行特別的立法。

從目前來(lái)看，對(duì)于青年的界定，主要是以適于工作的年齡為標(biāo)準(zhǔn)的。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)定義，青年是指介于15周歲至24周歲之間的人。但是，實(shí)踐中由于各國(guó)的文化、歷史以及政治因素不同，對(duì)于青年的界定又各有不同。一般而言，在歐洲國(guó)家中，比較統(tǒng)一的做法是規(guī)定最低年齡限制，而這種最低年齡限制往往是與各國(guó)學(xué)生允許離開(kāi)學(xué)校的最小合法年齡相一致的，超過(guò)了這一年齡，學(xué)生就不再負(fù)有接受教育的義務(wù)，可以在繼續(xù)接受教育或者走入社會(huì)之間進(jìn)行選擇，基本上歐洲各國(guó)都將合法離校年齡規(guī)定為15或者16周歲。相比最低年齡的規(guī)定，對(duì)于年齡上限的規(guī)定則基本上沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，多數(shù)國(guó)家規(guī)定24歲，有的國(guó)家則規(guī)定29歲、30歲乃至32歲（如西班牙和意大利）。1

在上述以年齡作為標(biāo)準(zhǔn)所界定的“青年”當(dāng)中，還有必要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行進(jìn)一步的劃分，即可以將他們劃分為青少年和成年青年，因?yàn)樗麄兯媾R的問(wèn)題不同，很多時(shí)候體現(xiàn)在立法上對(duì)他們的規(guī)定也就有所區(qū)別。一般來(lái)說(shuō)，青少年階段，國(guó)家立法更多的是考慮如何讓他們接受基本的就業(yè)技能培訓(xùn)，而在成年青年階段，國(guó)家立法則更多的是考慮如何改善他們的就業(yè)或者創(chuàng)業(yè)的條件，鼓勵(lì)和促進(jìn)他們更快、更好的就業(yè)。與此相互區(qū)別，本文在概念上將超出青年年齡標(biāo)準(zhǔn)以上的勞動(dòng)者統(tǒng)稱為“成年勞動(dòng)者”。

（二）歐洲的“青年就業(yè)問(wèn)題”

根據(jù)歐盟委員會(huì)的有關(guān)報(bào)告顯示，截至2009年，歐洲共有將近1億15歲至30歲的青年，占?xì)W洲總?cè)丝诘?/5。相比年長(zhǎng)一代而言，這些青年面臨著一系列就業(yè)方面的問(wèn)題，包括如何實(shí)現(xiàn)從教育或培訓(xùn)走向勞動(dòng)力市場(chǎng)的問(wèn)題，其中又有諸如缺乏工作經(jīng)驗(yàn)或者其掌握的技能不符合雇主要求，甚至還有相當(dāng)部分青年，例如一些移民后裔或許多東歐國(guó)家的青年就根本沒(méi)有接受過(guò)必要的教育和培訓(xùn)。他們總體上在勞動(dòng)力市場(chǎng)上面臨較差工作條件和低待遇等問(wèn)題，他們更加容易失業(yè)并只能從事兼職工作，或者獲得臨時(shí)勞動(dòng)合同。青年還更加容易受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊，以2008年以來(lái)的全球金融危機(jī)為例，在該危機(jī)當(dāng)中失業(yè)的青年人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)成年勞動(dòng)者。與2005年至2008年歐洲青年失業(yè)的穩(wěn)定比例相比，2008年到2010年第2季度，歐洲15歲至24歲的青年失業(yè)總?cè)藬?shù)達(dá)到了520萬(wàn)，比2008年初的青年失業(yè)率高出了1/3，而且這些數(shù)據(jù)只是歐洲的平均數(shù)據(jù)，在不同的國(guó)家，這些數(shù)據(jù)還有較大差別。2

具體來(lái)說(shuō)，與成年勞動(dòng)者相比，歐洲青年的就業(yè)總體處于弱勢(shì)地位，具有以下兩個(gè)明顯的特點(diǎn)：一是青年勞動(dòng)者的就業(yè)率明顯比成年勞動(dòng)者的就業(yè)率低，而失業(yè)率則明顯要高。而且這種差距還會(huì)受到性別因素的影響。其實(shí)際情況是，青年婦女的失業(yè)率又要比青年男子的失業(yè)率高得多，考慮到這個(gè)因素，很多國(guó)家如意大利在其青年就業(yè)促進(jìn)立法當(dāng)中也會(huì)有所關(guān)注，例如規(guī)定青年婦女勞動(dòng)者可以享受更多的優(yōu)惠；3二是青年勞動(dòng)者的就業(yè)水平相比較于成年勞動(dòng)者而言更低。青年勞動(dòng)者往往從事較低等級(jí)的工作或兼職、臨時(shí)工作，而且所獲得的待遇和報(bào)酬更低，盡管他們付出的勞動(dòng)價(jià)值相當(dāng)甚至能夠付出更好的勞動(dòng)。而因?yàn)榍嗄甑母鞣N待遇更低，所以一旦遇到危機(jī)需要裁員時(shí)，更低的裁減成本使得雇主傾向于首先裁減青年，也就是說(shuō)較低的就業(yè)水平進(jìn)一步導(dǎo)致了青年更加容易失業(yè)，導(dǎo)致其失業(yè)率在一些特定時(shí)期增高。值得一提的是，導(dǎo)致青年失業(yè)率相對(duì)較高的原因中有一個(gè)比較特殊，那就是青年勞動(dòng)者的主動(dòng)失業(yè)，即青年勞動(dòng)者更加容易跳槽，而這卻往往會(huì)使得青年就業(yè)不穩(wěn)定的趨勢(shì)進(jìn)一步加劇，并進(jìn)而影響其整體就業(yè)水平。

二、歐盟水平的青年就業(yè)促進(jìn)法律和政策

（一）歐盟青年就業(yè)促進(jìn)法律和政策概況

歐盟的就業(yè)法不能簡(jiǎn)單地理解為各種立法的組合，總體上它由具有歐盟水平的各種立法、政策、共同宣言、建議以及有關(guān)的行動(dòng)計(jì)劃等共同組成，這些制度大體上從歐洲經(jīng)濟(jì)共同體時(shí)代就開(kāi)始逐漸形成。但迄今為止，歐盟在就業(yè)領(lǐng)域的立法權(quán)還是有限，涉及勞動(dòng)合同和職業(yè)培訓(xùn)等問(wèn)題通常只能由成員國(guó)的立法規(guī)定，而歐盟的立法除了一些涉及基本人權(quán)范疇的問(wèn)題，如平等權(quán)、安全和健康權(quán)等方面有相對(duì)較為細(xì)致的指令或規(guī)則之外，更多的是將各種具有社會(huì)政策性的內(nèi)容宣示在各種公約當(dāng)中，或者直接制定具有指導(dǎo)意義的歐盟統(tǒng)一的社會(huì)行動(dòng)計(jì)劃和政策。換言之，歐盟的就業(yè)法在很大程度上可以說(shuō)是社會(huì)政策法。4事實(shí)上，在歐洲，人們通常將各種指南、行動(dòng)計(jì)劃和政策也稱為軟性法律。

歐盟的青年就業(yè)促進(jìn)法屬于歐盟就業(yè)法的組成部分?，F(xiàn)有的歐盟就業(yè)法律主要是一些立法中的個(gè)別條款，而不是專門(mén)立法，從以下幾個(gè)方面規(guī)范促進(jìn)與保障青年就業(yè)。

其一，關(guān)于勞動(dòng)條件或勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的立法。例如：1957年歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約第117條、第119條和第120條規(guī)定了關(guān)于成員國(guó)促進(jìn)工人工作條件和改善工人生活標(biāo)準(zhǔn)的要求以及男女同工同酬與確保假期工作報(bào)酬的內(nèi)容；1996年的《工人工作指令》則規(guī)定了最低工資、最長(zhǎng)工作時(shí)間、最少休息時(shí)間、最少的帶薪休假時(shí)間以及有關(guān)的健康、安全標(biāo)準(zhǔn)。52009年的里斯本條約還規(guī)定了勞動(dòng)者的一系列社會(huì)權(quán)利，包括獲得公平解雇權(quán)、獲得公平的勞動(dòng)條件的權(quán)利以及進(jìn)行集體談判和集體行動(dòng)權(quán)等。這些關(guān)于工作條件和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定對(duì)于青年就業(yè)的積極意義在于，它可以確保青年勞動(dòng)者在就業(yè)，尤其是初次就業(yè)時(shí)獲得必要的勞動(dòng)條件。此外，1994年，歐盟還頒布了一項(xiàng)旨在專門(mén)保護(hù)青年工作的《青年工人指令》。

其二，關(guān)于成員國(guó)之間建立就業(yè)政策磋商機(jī)制的立法。例如歐共體條約第125條規(guī)定，在成員國(guó)之間在就業(yè)政策方面建立合適的磋商機(jī)制，其目的在于在歐洲共同體內(nèi)建立完全的和更好的整體就業(yè)政策，它是建立歐盟統(tǒng)一青年就業(yè)政策的法律依據(jù)。

其三，關(guān)于職業(yè)培訓(xùn)的立法。歐共體條約第150條規(guī)定，為了執(zhí)行共同的職業(yè)培訓(xùn)政策，有必要建立一定的職業(yè)培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，建立歐洲培訓(xùn)中心。在歐洲就業(yè)實(shí)踐當(dāng)中，職業(yè)培訓(xùn)政策最直接的受益者就是青年勞動(dòng)者，對(duì)于促進(jìn)青年就業(yè)具有十分重要的作用，在有些國(guó)家甚至是最為有效的手段。

其四，關(guān)于禁止歧視的立法。這方面的立法分為兩個(gè)階段：一是2000以前的立法，主要是1975年的《男女平等報(bào)酬指令》和1976年的《進(jìn)一步的男女就業(yè)平等待遇指令》6；二是2000年通過(guò)了歐盟基本權(quán)利憲章之后的立法，包括2000年的兩個(gè)反歧視指令和2006年的平等待遇指令，7它們規(guī)定任何勞動(dòng)者不得因性別、種族、民族、年齡等原因而在獲得就業(yè)或自我就業(yè)，獲得職業(yè)培訓(xùn)機(jī)會(huì)、就業(yè)或工作條件（包括解雇和報(bào)酬）以及加入工會(huì)等方面受到歧視。值得特別提及的是，在禁止年齡歧視的有關(guān)規(guī)定中，第一次專門(mén)規(guī)定了禁止對(duì)青年的歧視，從而使得實(shí)踐當(dāng)中針對(duì)青年勞動(dòng)者的歧視行為有了直接的規(guī)制依據(jù)，而以往的立法往往只保護(hù)高齡勞動(dòng)者。

其五，關(guān)于工人自由流動(dòng)制度。因?yàn)闅W盟成員國(guó)之間發(fā)展不均衡，允許工人在整個(gè)歐共體范圍內(nèi)自由流動(dòng)有利于協(xié)調(diào)各國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的供需矛盾，也有利于改善共同體的整體就業(yè)水平。因此自1958年起歐共體就通過(guò)了一些規(guī)則來(lái)確保成員國(guó)之間的工人自由流動(dòng)，其中包括允許工人自由遷徙，允許某一成員國(guó)工人遷移到其他成員國(guó)工作時(shí)，同樣有權(quán)為自己或家人申請(qǐng)社會(huì)保險(xiǎn)。8工人自由流動(dòng)制度的核心是無(wú)歧視原則，這一制度對(duì)于促進(jìn)青年就業(yè)也具有明顯作用，因?yàn)樵跉W盟范圍內(nèi)主要的跨國(guó)流動(dòng)勞動(dòng)者就是青年。

歐盟法院在一些具體的案件審理當(dāng)中所形成的判例對(duì)于成員國(guó)制定和執(zhí)行有關(guān)法律、政策時(shí)也具有非常重要的作用，從而事實(shí)上形成了歐盟勞動(dòng)就業(yè)法律制度的重要組成部分。

根據(jù)有關(guān)的公約或指令、規(guī)則，歐盟往往會(huì)制定一些對(duì)整個(gè)共同體都有效的、具有一定法律效力的社會(huì)政策或行動(dòng)計(jì)劃。歷史上比較有名的與就業(yè)有關(guān)的社會(huì)行動(dòng)計(jì)劃有三個(gè)：第一個(gè)是1974年歐洲經(jīng)濟(jì)共同體理事會(huì)制定的旨在實(shí)現(xiàn)共同體更好更完全的就業(yè)、改善共同體勞動(dòng)者生活和工作條件的《社會(huì)行動(dòng)計(jì)劃》；第二個(gè)是1997年開(kāi)始實(shí)施的，旨在幫助成員國(guó)獲得高水平的就業(yè)以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的《歐洲就業(yè)戰(zhàn)略》；第三個(gè)是2000年的《里斯本戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略的目的在于，一個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁的歐洲，不僅需要更多的工作機(jī)會(huì)以實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，也需要合適的措施以保證更好的就業(yè)水平。這些社會(huì)政策一般不是通過(guò)指令或規(guī)則等“硬措施”來(lái)達(dá)成目標(biāo)，而是通過(guò)指南或者建議等“軟措施”來(lái)實(shí)現(xiàn)目的。9

除了以上對(duì)于全歐盟范圍內(nèi)發(fā)生效力的立法和政策之外，歐盟一些機(jī)構(gòu)還經(jīng)常會(huì)提出一些促進(jìn)青年就業(yè)的建議或決議，這些建議或決議雖然不一定對(duì)成員國(guó)具有直接的強(qiáng)制約束力，但是也具有相當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)意義。其中比較有代表性的是2007年歐共體委員會(huì)向歐洲議會(huì)、歐洲理事會(huì)、歐洲經(jīng)濟(jì)與社會(huì)委員會(huì)以及地區(qū)委員會(huì)專門(mén)提出了一項(xiàng)建議《促進(jìn)青年在教育、就業(yè)和社會(huì)活動(dòng)當(dāng)中的全面參與的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》），該建議全面地闡述了歐洲青年在參與教育、就業(yè)以及社會(huì)活動(dòng)當(dāng)中存在的問(wèn)題，并提出了改善建議，是歐盟及其成員國(guó)制定相關(guān)立法或政策的主要依據(jù)。10

在就業(yè)方面，《建議》認(rèn)為，在歐洲，導(dǎo)致青年失業(yè)的因素主要包括教育和技能質(zhì)量不高而無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代知識(shí)經(jīng)濟(jì)的要求、教育與培訓(xùn)與與勞動(dòng)力市場(chǎng)脫節(jié)、從學(xué)生到就業(yè)的轉(zhuǎn)換適應(yīng)能力缺乏、勞動(dòng)力市場(chǎng)的相對(duì)分割以及地區(qū)差別等。為了改善這一狀況，有必要完善以下幾點(diǎn)措施：加強(qiáng)對(duì)成員國(guó)青年就業(yè)的監(jiān)督，并促進(jìn)最好的實(shí)踐交流；執(zhí)行旨在改善青年從學(xué)校到工作的適應(yīng)能力的項(xiàng)目，例如“第一次工作”指南項(xiàng)目；建立歐洲實(shí)習(xí)質(zhì)量認(rèn)證規(guī)則；成員國(guó)應(yīng)當(dāng)在國(guó)家改革項(xiàng)目中更多關(guān)注青年的就業(yè)；成員國(guó)應(yīng)當(dāng)制定靈活性戰(zhàn)略，促進(jìn)青年的就業(yè)靈活性；成員國(guó)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)力關(guān)注實(shí)習(xí)、見(jiàn)習(xí)與培訓(xùn)或?qū)W習(xí)課程之間的關(guān)聯(lián)性，并制定適當(dāng)?shù)目蚣埽怀蓡T國(guó)應(yīng)當(dāng)促進(jìn)青年的“企業(yè)家精神”教育，將企業(yè)家精神作為一項(xiàng)重要的競(jìng)爭(zhēng)力，鼓勵(lì)青年創(chuàng)業(yè)，改善青年成為企業(yè)家的條件；鼓勵(lì)成員國(guó)使用國(guó)家政策或歐盟基金，特別是歐洲社會(huì)基金、歐洲地區(qū)發(fā)展基金和農(nóng)村發(fā)展基金或任何其他歐盟基金和項(xiàng)目來(lái)支持青年從教育向就業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)換，并盡量減少地區(qū)差別。

（二）歐盟青年就業(yè)促進(jìn)法律和政策的實(shí)施及評(píng)價(jià)

如前所述，事實(shí)上歐盟青年就業(yè)促進(jìn)制度并非由一兩個(gè)獨(dú)立的法律所組成，其所涵蓋的內(nèi)容也不局限于就業(yè)領(lǐng)域，而是通盤(pán)考慮從經(jīng)濟(jì)到社會(huì)，從教育、保健到就業(yè)，由各種各樣的規(guī)則、制度以及相應(yīng)的政策共同組成，其發(fā)揮的作用具有綜合性特點(diǎn)。這樣一種制度體系實(shí)施起來(lái)從以下幾個(gè)方面保證了歐洲青年的就業(yè)水平：第一，制定歐盟水平的法律制度或政策，能夠有效地排除各成員國(guó)各自為政，從而避免地方保護(hù)主義對(duì)歐洲就業(yè)市場(chǎng)的干擾，建立統(tǒng)一的歐洲勞動(dòng)力市場(chǎng)，譬如防止成員國(guó)制定排除或歧視外國(guó)移民工人（尤其是青年工人）的法律和政策。更為重要的是，歐盟建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，能夠有力地促進(jìn)歐盟以一個(gè)整體協(xié)調(diào)自己的政策和步驟，以在世界范圍內(nèi)增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力；第二，由于歐盟高度重視青少年的教育和培訓(xùn)問(wèn)題，尤其是重視從學(xué)校教育到就業(yè)之間的順利接軌，因此其教育和培訓(xùn)體系的建立緊緊圍繞著就業(yè)這個(gè)中心展開(kāi)，這就充分避免了歐洲青年所接受的教育和培訓(xùn)與就業(yè)之間的脫節(jié)，進(jìn)而為青年從學(xué)校走入社會(huì)實(shí)現(xiàn)就業(yè)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；第三，歐盟對(duì)于青年的成長(zhǎng)包括就業(yè)的關(guān)心是綜合性的和全面性的，例如不僅對(duì)青年進(jìn)行培訓(xùn)以促進(jìn)就業(yè)，還通過(guò)各種制度和政策積極支持青年培育企業(yè)家精神，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)。此外，對(duì)青年參加各種社會(huì)活動(dòng)的大力支持，在促進(jìn)歐洲青年的進(jìn)一步國(guó)際化方面的努力，對(duì)青年所面臨的社會(huì)問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、健康以及家庭問(wèn)題的重視解決等都在很大程度上提高了歐洲青年的勞動(dòng)就業(yè)能力，增強(qiáng)了其整體的競(jìng)爭(zhēng)水平。

盡管在世界范圍內(nèi)歐洲青年的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力很強(qiáng)，歐洲就業(yè)市場(chǎng)仍然面臨著很多問(wèn)題：第一，就業(yè)市場(chǎng)最容易受到經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響。2008年以來(lái)的世界金融危機(jī)對(duì)歐洲青年的就業(yè)影響就非常大，近幾年歐盟青年勞動(dòng)者的平均失業(yè)率超過(guò)20％，個(gè)別成員國(guó)甚至超過(guò)40％（如西班牙）；第二，在適齡青年勞動(dòng)者當(dāng)中，低技能勞動(dòng)者失業(yè)情況嚴(yán)重。這主要是因?yàn)椴簧賴?guó)家的青少年教育和培訓(xùn)出現(xiàn)了問(wèn)題。截止2009年，歐洲大多數(shù)國(guó)家的青年的早期離校率（即不接受任何形式的教育和培訓(xùn)）就超過(guò)了10％，這些國(guó)家甚至包括了德國(guó)、法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，英國(guó)甚至超過(guò)了15％，這在相當(dāng)程度上降低了歐洲青年的整體就業(yè)能力和就業(yè)水平；11第三，由于各成員國(guó)的教育和培訓(xùn)政策不同，因此其效果也就各異，各國(guó)水平很不均衡。有鑒于此，歐盟委員會(huì)在2010年9月15日通過(guò)了一項(xiàng)最新的《歐洲2020青年行動(dòng)計(jì)劃》，其目的在于完善教育制度，促進(jìn)青年就業(yè)。該計(jì)劃建立了一個(gè)基本框架以期減少歐洲青年的失業(yè)，并改善青年的就業(yè)前景：一是采取措施幫助青年獲得第一份工作以開(kāi)始職業(yè)生涯；二是給予處于危機(jī)當(dāng)中的青年以各種支持和援助；三是為青年提供足夠的社會(huì)保障；四是支持青年創(chuàng)業(yè)或自我就業(yè)。12為此，歐盟需要采取的措施包括改善教育和培訓(xùn)制度、建立和完善與青年就業(yè)有關(guān)的配套法律制度和政策以及積極改善青年（尤其是青年當(dāng)中的弱勢(shì)群體如移民后代）就業(yè)在整個(gè)就業(yè)市場(chǎng)當(dāng)中的弱勢(shì)地位等等。

三、歐洲主要國(guó)家的青年就業(yè)促進(jìn)法律與政策

歐洲國(guó)家在促進(jìn)青年就業(yè)方面高度重視青年就業(yè)的平等機(jī)會(huì)問(wèn)題，各國(guó)都制定了相應(yīng)的平等權(quán)利法案，尤其注重對(duì)不同種族、不同地區(qū)、不同性別青年的平等就業(yè)機(jī)會(huì)的保護(hù)；同時(shí)也十分注重使用各種政策手段促進(jìn)青年就業(yè)，同時(shí)又往往以必要的法律制度為依托，及時(shí)將有效的政策手段法律化。此外，和歐盟法不同的地方在于，歐洲一些國(guó)家制定了專門(mén)的關(guān)于促進(jìn)青年就業(yè)的法律。但是，歐洲各國(guó)由于國(guó)情不同，在促進(jìn)青年就業(yè)方面的法律和政策當(dāng)然也就存在一些差異，本文擬對(duì)德、英、意的相關(guān)制度進(jìn)行介紹和評(píng)價(jià)。

（一）德國(guó)的青年就業(yè)促進(jìn)法律與政策

作為歐洲大國(guó)，德國(guó)青年的就業(yè)水平一直處于歐洲前列，即使在金融危機(jī)期間，其青年的就業(yè)也是最為穩(wěn)定，其2010年的青年失業(yè)率僅為8％左右，遠(yuǎn)低于歐洲平均水平（20％）。究其原因，除了德國(guó)作為穩(wěn)定的工業(yè)大國(guó)，就業(yè)吸收能力強(qiáng)這一因素之外，在其法律制度當(dāng)中的職業(yè)教育和培訓(xùn)制度發(fā)揮了非常重要甚至是決定性的作用，是促進(jìn)德國(guó)青年就業(yè)的關(guān)鍵。

德國(guó)的職業(yè)培訓(xùn)法律制度始于1969年的《職業(yè)培訓(xùn)法》（BBIG），在1981年又通過(guò)了一項(xiàng)《職業(yè)培訓(xùn)促進(jìn)法》（BerBIFG），在2005年德國(guó)通過(guò)修訂將上述兩個(gè)法律合二為一稱為《2005年職業(yè)培訓(xùn)法（修訂）》。該次修法的目的非常明確，就是確保和促進(jìn)所有青年，不論其社會(huì)或地區(qū)背景如何，都能夠獲得高質(zhì)量的職業(yè)培訓(xùn)。以上法律構(gòu)成了德國(guó)職業(yè)教育和培訓(xùn)制度的基礎(chǔ)。

在德國(guó)，學(xué)生結(jié)束基礎(chǔ)教育（一般在15歲以前）之后，有兩種途徑接受就業(yè)前的教育和培訓(xùn)：第一是繼續(xù)進(jìn)入文理高級(jí)中學(xué)（Gymnasium），然后考大學(xué)進(jìn)入大學(xué)學(xué)習(xí)，但是根據(jù)德國(guó)聯(lián)邦職業(yè)教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)（BIBB）13的統(tǒng)計(jì)顯示，德國(guó)大約僅有37％的學(xué)生進(jìn)入高級(jí)文理中學(xué)并有機(jī)會(huì)進(jìn)入大學(xué)學(xué)習(xí)（實(shí)際上高級(jí)文理中學(xué)當(dāng)中又只有一部分學(xué)生能夠考入大學(xué)），因此事實(shí)上進(jìn)入德國(guó)大學(xué)學(xué)習(xí)的德國(guó)學(xué)生占德國(guó)青年的比例較小，大學(xué)在促進(jìn)青年就業(yè)方面起到的作用并不十分明顯；第二是非大學(xué)教育和培訓(xùn)，大約65％的德國(guó)學(xué)生非常希望直接進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，為此，大約12％的學(xué)生在結(jié)束基礎(chǔ)教育后選擇進(jìn)入全日制的職業(yè)學(xué)校學(xué)習(xí)，而大約有51％（這是2005年的數(shù)據(jù)，1992年這一數(shù)據(jù)甚至達(dá)到80％）的學(xué)生則選擇進(jìn)入“雙軌制培訓(xùn)機(jī)制（Dual system）”，即進(jìn)入非全日制的職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校和企業(yè)進(jìn)行學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。

德國(guó)青年職業(yè)教育和培訓(xùn)最重要的制度即在于其公私結(jié)合的雙軌制，迄今仍然超過(guò)一半的德國(guó)青年在這一制度下實(shí)現(xiàn)就業(yè)。這種制度的特點(diǎn)在于，一部分時(shí)間在非全日制的職業(yè)學(xué)校（公），一部分時(shí)間在公司或企業(yè)的工作場(chǎng)所（私）進(jìn)行培訓(xùn)（必須簽訂專門(mén)的培訓(xùn)合同），這一制度的基礎(chǔ)在于職業(yè)學(xué)校和企業(yè)之間的緊密合作。根據(jù)法律規(guī)定，這一制度的整個(gè)培訓(xùn)期為2至3年，其中3/4的時(shí)間在企業(yè)作為學(xué)徒學(xué)習(xí)，1/4的時(shí)間在職業(yè)學(xué)校進(jìn)行基礎(chǔ)理論教育。值得一提的是，作為私人的德國(guó)企業(yè)參與度很高，大約有25％的德國(guó)企業(yè)提供這一制度下的青年職業(yè)培訓(xùn)，在特定時(shí)期如果企業(yè)提供的學(xué)徒機(jī)會(huì)減少時(shí)，政府則可以通過(guò)提供補(bǔ)貼，降低學(xué)徒工資標(biāo)準(zhǔn)等方式予以激勵(lì)。14

德國(guó)的雙軌制是高度組織化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的職業(yè)教育和培訓(xùn)制度，長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施效果明顯。它有效地將真正的工作經(jīng)驗(yàn)和在學(xué)校的理論指導(dǎo)結(jié)合起來(lái)，并很好地實(shí)現(xiàn)了青年勞動(dòng)者、企業(yè)和社會(huì)利益的統(tǒng)一：企業(yè)通過(guò)培訓(xùn)為自己提供了必要的人力資源儲(chǔ)備，減少了人力資本投入，而由于企業(yè)的投入，政府得以減少預(yù)算，并保證所有青年都能夠得到培訓(xùn)，社會(huì)效益彰顯，受培訓(xùn)者則得到了必要的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的培訓(xùn)，為實(shí)現(xiàn)就業(yè)打下良好基礎(chǔ)。但是，德國(guó)的雙軌制職業(yè)教育和培訓(xùn)制度也存在一些問(wèn)題：一是過(guò)于嚴(yán)格和統(tǒng)一的培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)一方面保證了其培訓(xùn)質(zhì)量，但是另一方面又體現(xiàn)出一定的非靈活性，難以適應(yīng)在全球化競(jìng)爭(zhēng)背景下各種職業(yè)不斷發(fā)展變化的特點(diǎn)，需要進(jìn)行必要的改革，以增強(qiáng)其靈活性；15二是職業(yè)學(xué)校培訓(xùn)與企業(yè)培訓(xùn)之間還存在一定脫節(jié)，需要進(jìn)一步在二者之間融合；三是雙軌制當(dāng)中對(duì)于企業(yè)的依賴性較大，而企業(yè)是否提供培訓(xùn)崗位往往要受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)或企業(yè)成本的影響，這直接影響到了培訓(xùn)機(jī)會(huì)的有效供給，因此政府需要有相應(yīng)的配套政策措施來(lái)激勵(lì)企業(yè)參與到培訓(xùn)計(jì)劃當(dāng)中。

（二）英國(guó)的青年就業(yè)促進(jìn)法律與政策

英國(guó)在促進(jìn)青年就業(yè)方面的做法在歐洲也具有相當(dāng)?shù)拇硇?。從立法上?lái)看，英國(guó)為促進(jìn)青年就業(yè)的立法主要包括三個(gè)方面。一是1948年的《就業(yè)與培訓(xùn)法》（該法在1973年修訂）（Employment and Training Act 1948），該法授權(quán)勞工部發(fā)布全國(guó)就業(yè)信息，指派就業(yè)委員會(huì)委員舉辦成人就業(yè)培訓(xùn)，保障就業(yè)安全，輔導(dǎo)勞工異地就業(yè)等。勞工部設(shè)置專門(mén)的青年就業(yè)及殘疾人員司，其主要職責(zé)之一就是為青年提供就業(yè)服務(wù)。二是1964年的《工業(yè)訓(xùn)練法》（The Indust rial Training Act 1964），該法授權(quán)勞工部成立工業(yè)培訓(xùn)委員會(huì)，加大勞工尤其是青年勞動(dòng)者的培訓(xùn)工作力度。三是各種促進(jìn)就業(yè)機(jī)會(huì)平等的立法，包括殘疾人、種族、以及年齡方面的反歧視法。

除了直接的立法之外，自從1975年以來(lái)，英國(guó)制定了一系列的促進(jìn)青年就業(yè)的計(jì)劃，比較典型的如1975年至1978年的工作經(jīng)驗(yàn)計(jì)劃，1978年至1983年的青年機(jī)會(huì)計(jì)劃，1983年至1988年的青年培訓(xùn)計(jì)劃，1995年的的現(xiàn)代學(xué)徒計(jì)劃以及1998年至2002年的青年新協(xié)定促進(jìn)就業(yè)計(jì)劃等。其中在1983年計(jì)劃當(dāng)中還加入了青年強(qiáng)制培訓(xùn)的內(nèi)容，為所有18歲以下未接受全日制教育的青年（不論是否就業(yè)）提供職業(yè)培訓(xùn)的綜合性計(jì)劃。此外，英國(guó)政府還通過(guò)補(bǔ)貼就業(yè)或減免企業(yè)稅費(fèi)的方式來(lái)鼓勵(lì)青年就業(yè)。例如對(duì)雇用25歲以上的長(zhǎng)期失業(yè)青年6個(gè)月以上（其間每周工作30小時(shí)以上）的雇主，給予每周法定金額的培訓(xùn)補(bǔ)貼費(fèi)；對(duì)18至24歲的青年提供就業(yè)訓(xùn)練津貼；建立具有再就業(yè)導(dǎo)向的青年再就業(yè)津貼；為了讓在學(xué)青年能夠更好地與就業(yè)市場(chǎng)銜接，英國(guó)還制定了《求職協(xié)定》（JSA），讓青年在17歲之后可以接受職業(yè)訓(xùn)練，并給予26周的失業(yè)津貼；對(duì)于長(zhǎng)期失業(yè)的青年，政府還可以提供政府公益機(jī)構(gòu)或志愿者部門(mén)等的兼職工作。

英國(guó)青年就業(yè)促進(jìn)制度體系比較完備，但是其效果卻不如德國(guó)，其主要原因還在于其人才培養(yǎng)體系與德國(guó)之間存在的差別。首先，英國(guó)傳統(tǒng)上奉行的青年教育和培訓(xùn)機(jī)制比較極端，就是所有的基礎(chǔ)教育都在學(xué)校完成，而所有的職業(yè)學(xué)習(xí)則都在在職培訓(xùn)當(dāng)中進(jìn)行，其在1995年開(kāi)始推行學(xué)徒計(jì)劃，但是比起德國(guó)在1969年就開(kāi)始的學(xué)徒制差距甚遠(yuǎn)。這直接導(dǎo)致青年在工作經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)理論學(xué)習(xí)之間存在較大脫節(jié)，從而嚴(yán)重影響青年的首次就業(yè)，并進(jìn)而影響青年的就業(yè)質(zhì)量。其次，英國(guó)向來(lái)崇尚自由市場(chǎng)，因此其制定的促進(jìn)青年培訓(xùn)與就業(yè)計(jì)劃從內(nèi)容到執(zhí)行都缺乏如德國(guó)一樣嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫润w系和監(jiān)管體系，也缺乏必要而統(tǒng)一的職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)（直到1990年代中期，英國(guó)才逐漸建立國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但當(dāng)時(shí)只有不到一半的英國(guó)工人能夠達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)），因此其效果也就大打折扣。16再次，英國(guó)的青年職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃缺乏社會(huì)成員的廣泛參與，其中一個(gè)最大的缺陷就是，職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃的制定與執(zhí)行通常只有政府、社區(qū)與企業(yè)參與，卻沒(méi)有工人組織或工會(huì)的參與，這就使得其執(zhí)行起來(lái)非常困難，企業(yè)不一定愿意提供培訓(xùn)，或只愿意提供有選擇但不一定符合青年勞動(dòng)者需求的培訓(xùn)機(jī)會(huì)。而德國(guó)的整個(gè)教育培訓(xùn)計(jì)劃自始至終都是由政府、雇主組織以及個(gè)人組織或工會(huì)共同參與制定，因此企業(yè)執(zhí)行起來(lái)更加自愿。

（三）意大利的青年就業(yè)促進(jìn)法律與政策

意大利也屬于歐洲的大經(jīng)濟(jì)體，但是該國(guó)的青年就業(yè)水平屬于歐洲經(jīng)濟(jì)體當(dāng)中較差的代表。早在1995年意大利青年失業(yè)率就超過(guò)了30％（達(dá)到32.5％），但截止2010年第二季度該比率仍然達(dá)到了近30％，比歐洲平均水平要高近10％，而且這一數(shù)據(jù)在2011年繼續(xù)惡化。導(dǎo)致意大利青年失業(yè)率高的因素固然有很多，但是其青年就業(yè)法律與政策存在不少問(wèn)題也是一個(gè)重要因素。

意大利的青年就業(yè)促進(jìn)制度主要由各種培訓(xùn)合同法和勞動(dòng)合同法組成，并相應(yīng)配套了諸多政策，其制度內(nèi)容主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是各種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。包括對(duì)于參加學(xué)徒培訓(xùn)、就業(yè)培訓(xùn)的雇主和青年（14歲至32歲）給予稅收減免、降低工資和減少社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)支出等補(bǔ)貼，并對(duì)于青年自我就業(yè)或創(chuàng)業(yè)的行為給予金融和財(cái)政刺激，在技術(shù)和培訓(xùn)上給予支持；二是通過(guò)不斷地制定、修訂和重新解釋勞動(dòng)法和培訓(xùn)合同規(guī)則來(lái)增加勞動(dòng)力市場(chǎng)的彈性，其中的重點(diǎn)是關(guān)于青年培訓(xùn)合同規(guī)則的改革。意大利的培訓(xùn)合同主要包括三類。第一類是始于1955年的學(xué)徒制（15歲至29歲，最長(zhǎng)6年），它分為初級(jí)學(xué)徒、職業(yè)學(xué)徒和高級(jí)學(xué)徒三個(gè)階段，立法對(duì)于學(xué)徒的每個(gè)階段的學(xué)徒資格、學(xué)徒時(shí)間、內(nèi)容、形式、學(xué)徒導(dǎo)師、學(xué)歷和職業(yè)資格的獲得以及政府補(bǔ)貼等都有細(xì)致的規(guī)定。第二類是始于80年代的青年培訓(xùn)合同。它主要針對(duì)19歲至32歲的青年，包括24個(gè)月的長(zhǎng)期培訓(xùn)合同和12個(gè)月的基本培訓(xùn)合同。立法對(duì)于該種合同的具體內(nèi)容也做了具體規(guī)定，并對(duì)于采用該合同的雇主給予低工資支出優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼。此類合同在2003年被獲得工作合同取代，獲得工作合同類似于固定期限雇傭合同，它優(yōu)先考慮如何讓青年進(jìn)入或重新進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，合同內(nèi)容重點(diǎn)在于職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃，立法通過(guò)一系列的經(jīng)濟(jì)和規(guī)范的激勵(lì)鼓勵(lì)雇主訂立該合同以雇傭包括青年在內(nèi)的弱勢(shì)勞動(dòng)者，并規(guī)定了沒(méi)有達(dá)成合同培訓(xùn)計(jì)劃的懲罰措施。17第三類合同是非典型合同。立法激勵(lì)和促進(jìn)兼職合同和臨時(shí)工作合同的發(fā)展，尤其注重對(duì)青年和婦女就業(yè)的促進(jìn)；三是采取各種積極措施促進(jìn)社會(huì)弱勢(shì)群體（如婦女、青年）等融入社會(huì)，參加工作，例如加大對(duì)經(jīng)濟(jì)落后的南方地區(qū)的投資，制定專門(mén)針對(duì)南方地區(qū)青年和婦女就業(yè)的特殊優(yōu)惠政策等。

上述立法和政策在意大利一直沒(méi)有起到應(yīng)有的作用，尤其是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策僅僅是帶來(lái)了預(yù)算的增長(zhǎng)，促進(jìn)就業(yè)效果不明顯。究其原因，主要在于：第一，意大利經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)、失業(yè)的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題嚴(yán)重，地區(qū)差距很大，這一問(wèn)題長(zhǎng)期沒(méi)有改善，從而拉低了整體就業(yè)率，失業(yè)率居高不下；第二，意大利的青年就業(yè)促進(jìn)法主要通過(guò)給雇主經(jīng)濟(jì)激勵(lì)來(lái)推行，但是這一做法導(dǎo)致其執(zhí)行出現(xiàn)偏差。如青年培訓(xùn)合同在實(shí)踐當(dāng)中就被不恰當(dāng)?shù)臑E用，雇主更多看重其降低勞動(dòng)成本的好處，而不重視真正的培訓(xùn)，因此促進(jìn)青年就業(yè)效果較差；第三，意大利地下勞動(dòng)力市場(chǎng)泛濫，政府打擊不力，導(dǎo)致正規(guī)的勞動(dòng)力市場(chǎng)萎縮，青年就業(yè)機(jī)會(huì)減少；第四，青年普遍就業(yè)收入期望值偏高，導(dǎo)致就業(yè)率偏低；第五，由于缺乏投入，意大利青年缺乏足夠的職業(yè)培訓(xùn)和學(xué)校教育；第六，意大利的政府效率和組織協(xié)作能力低，不像德國(guó)有著嚴(yán)謹(jǐn)和完整的青年培訓(xùn)和教育制度體系，且其運(yùn)行效率高；第七，各項(xiàng)青年就業(yè)促進(jìn)立法和政策的執(zhí)行缺乏必要的監(jiān)控體系和有效的分析機(jī)制以評(píng)估它們的效率。

四、歐洲青年就業(yè)促進(jìn)法律和政策的啟示

結(jié)合我國(guó)的青年就業(yè)情況，歐洲的青年就業(yè)法律和政策在以下幾個(gè)方面給予我們啟示，并為我國(guó)完善青年就業(yè)促進(jìn)制度體系提供借鑒。

第一，歐洲普遍將青年視為弱勢(shì)就業(yè)群體，在制定有關(guān)立法和政策時(shí)給予制度特殊照顧和優(yōu)惠，并且投入力度很大。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界在認(rèn)識(shí)和界定弱勢(shì)勞動(dòng)者群體方面卻都局限在農(nóng)民工、殘疾人或下崗工人等方面，在考慮制定有關(guān)就業(yè)促進(jìn)立法和政策時(shí)，也多偏向于對(duì)這些勞動(dòng)者的特殊傾斜，卻忽視了青年勞動(dòng)者（包括數(shù)量越來(lái)越龐大，就業(yè)越來(lái)越難的大學(xué)畢業(yè)生）也屬于弱勢(shì)勞動(dòng)者，也需要國(guó)家給予特別照顧。從歐洲的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我國(guó)的相應(yīng)立法和政策也應(yīng)當(dāng)確認(rèn)青年勞動(dòng)者的弱勢(shì)地位，并給予必要的傾斜和照顧，并加大對(duì)促進(jìn)青年就業(yè)的投入。

第二，歐洲國(guó)家高度重視，認(rèn)真對(duì)待青年就業(yè)問(wèn)題，將促進(jìn)青年就業(yè)問(wèn)題納入整個(gè)歐洲和各國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展并提到進(jìn)行國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略高度。在這方面，我國(guó)卻一直重視不夠，缺乏對(duì)于青年發(fā)展的國(guó)家整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，對(duì)于青年問(wèn)題更多采取“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的做法。例如近幾年大學(xué)生就業(yè)問(wèn)題嚴(yán)重，相關(guān)的做法便集中于在大學(xué)生畢業(yè)后如何進(jìn)行就業(yè)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)助等方面，卻忽視了青年受教育和培訓(xùn)期間真正增強(qiáng)就業(yè)能力的重要性，也忽視了有關(guān)教育和培訓(xùn)立法與制度的改革。有鑒于此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)適時(shí)建立青年發(fā)展的遠(yuǎn)期和近期戰(zhàn)略，建立明確的戰(zhàn)略目標(biāo)，確定具體而豐富的戰(zhàn)略方針和手段，以系統(tǒng)地指導(dǎo)我國(guó)青年的綜合發(fā)展問(wèn)題，并促進(jìn)青年勞動(dòng)者更好地實(shí)現(xiàn)就業(yè)。

第三，歐盟及歐洲主要國(guó)家都建立了系統(tǒng)化的青年培訓(xùn)和教育機(jī)制，尤其重視青年的職業(yè)培訓(xùn)，重視青年從學(xué)校到就業(yè)的轉(zhuǎn)化能力的培養(yǎng)，在整個(gè)歐洲普遍采用的學(xué)徒制即為典型。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，我國(guó)對(duì)于青年的教育和培訓(xùn)問(wèn)題不可謂不重視，但是也存在不少問(wèn)題，重點(diǎn)可從以下幾個(gè)方面著手完善：首先，改革青年教育機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)有的青年教育機(jī)制過(guò)于僵化，尤其是學(xué)校教育和就業(yè)市場(chǎng)之間的脫節(jié)比較嚴(yán)重，直接影響到了青年從學(xué)校到就業(yè)之間的成功轉(zhuǎn)換，因此應(yīng)當(dāng)以立法形式強(qiáng)制規(guī)定教育當(dāng)中的實(shí)踐課程，并建立有關(guān)的實(shí)習(xí)、實(shí)踐質(zhì)量認(rèn)證規(guī)則；其次，建立系統(tǒng)的青年職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。盡管我國(guó)在1996年出臺(tái)了《職業(yè)教育法》，但實(shí)際上迄今為止，我國(guó)的職業(yè)教育模式和體系仍然比較混亂，缺乏系統(tǒng)管理和必要的制度支撐。例如，職業(yè)教育各自為政，缺乏統(tǒng)一和有效的的管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有管理主體的組成單一，限于政府部門(mén)，缺乏工會(huì)等勞動(dòng)者組織和雇主協(xié)會(huì)（如行業(yè)工會(huì)等）的參與。此外，對(duì)于完成九年義務(wù)教育之后輟學(xué)的青年缺乏必要的強(qiáng)制培訓(xùn)制度，而建立這一制度則可以確保所有青年在就業(yè)之前都能夠接受必要的職業(yè)教育和培訓(xùn)。歐洲國(guó)家行之有效的“學(xué)徒制”也是我國(guó)青年培訓(xùn)制度改革應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)借鑒的對(duì)象；最后，建立統(tǒng)一而強(qiáng)制執(zhí)行的職業(yè)資格制度。現(xiàn)有的職業(yè)資格認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，與實(shí)際脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重，難以發(fā)揮應(yīng)有的功能，亟需改革，建議制定專門(mén)的《職業(yè)資格認(rèn)證法》，統(tǒng)一有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和管理。

第四，歐洲國(guó)家特別是歐盟成員國(guó)之間相互開(kāi)放勞動(dòng)力市場(chǎng)，允許并鼓勵(lì)各國(guó)青年的交叉交流和就業(yè)，提升了歐洲青年的整體就業(yè)能力和全球競(jìng)爭(zhēng)力。我國(guó)在促進(jìn)各地勞動(dòng)者相互交流方面也存在需要改進(jìn)的地方：一方面，考慮到現(xiàn)有立法（如《就業(yè)促進(jìn)法》）普遍比較原則和抽象，缺乏可執(zhí)行性，需要通過(guò)制定更加細(xì)致的立法進(jìn)一步破除就業(yè)當(dāng)中的戶籍限制和地方保護(hù)主義，同時(shí)積極采取措施推動(dòng)各地青年勞動(dòng)者之間的交流，建立各種青年論壇和青年組織；另一方面，應(yīng)當(dāng)加大我國(guó)青年勞動(dòng)者與國(guó)外青年勞動(dòng)者之間的交流，通過(guò)與其他國(guó)家或地區(qū)訂立雙邊或多邊協(xié)議的方式，相互承認(rèn)對(duì)方青年勞動(dòng)者的勞動(dòng)資格，減少跨境就業(yè)壁壘，從而增強(qiáng)青年的國(guó)際視野和國(guó)際就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

第五，歐洲促進(jìn)青年就業(yè)的體系比較全面和綜合，涵蓋從教育與培訓(xùn)和激勵(lì)創(chuàng)業(yè)，到關(guān)注青年的家庭責(zé)任、醫(yī)療衛(wèi)生等各個(gè)領(lǐng)域。對(duì)此，我國(guó)在青年的教育與培訓(xùn)以及激勵(lì)創(chuàng)業(yè)方面同樣做出了很多努力，采取了很多措施促進(jìn)青年就業(yè)。不過(guò)需要注意的一個(gè)重要問(wèn)題是，我國(guó)促進(jìn)青年就業(yè)的各種措施，尤其是激勵(lì)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)的措施非常繁雜，但是他們都缺乏一個(gè)必要的機(jī)制——效果評(píng)估機(jī)制，其后果是資源浪費(fèi)并且效果不佳，而這也是意大利促進(jìn)青年就業(yè)機(jī)制比較失敗的重要原因，因此有必要建立促進(jìn)就業(yè)的效果評(píng)估機(jī)制，并通過(guò)立法形式加以規(guī)范。

第六，歐洲非常重視對(duì)于青年勞動(dòng)者當(dāng)中的婦女、殘疾人以及移民后代的特殊保護(hù)，并給予落后地區(qū)的青年勞動(dòng)者以特殊優(yōu)惠，以減少青年就業(yè)和失業(yè)中的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。這在我國(guó)也有現(xiàn)實(shí)意義，因?yàn)閷?shí)踐當(dāng)中婦女和殘疾人的就業(yè)以及外來(lái)勞工的就業(yè)難也是我國(guó)就業(yè)工作面臨的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。對(duì)此，我國(guó)雖有《婦女權(quán)益保障法》和《殘疾人保障法》等法律給予保障，但是其中的問(wèn)題也不少，有些規(guī)定要么就比較原則，需要細(xì)化，要么就根本難以實(shí)現(xiàn)，如就業(yè)配額制的推行，要么就執(zhí)行情況非常糟糕，如殘疾人無(wú)障礙工作環(huán)境的建設(shè)，因此有關(guān)立法需要進(jìn)一步完善，并加強(qiáng)執(zhí)法，切實(shí)改變青年就業(yè)當(dāng)中的結(jié)構(gòu)性難題。

第七，歐洲在促進(jìn)青年就業(yè)方面的法律化趨勢(shì)增強(qiáng)。由于青年就業(yè)的弱勢(shì)地位具有長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，歐洲國(guó)家越來(lái)越重視對(duì)促進(jìn)青年就業(yè)問(wèn)題的法律規(guī)范化。除了注重對(duì)傳統(tǒng)上涉及青年的就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)平等等方面的內(nèi)容制定專門(mén)的法律之外，有些歐洲國(guó)家已經(jīng)嘗試制定專門(mén)的青年就業(yè)促進(jìn)法，例如法國(guó)于1997年頒布了《關(guān)于青年就業(yè)發(fā)展法》，2002年又頒布了另一項(xiàng)有關(guān)促進(jìn)青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的法律。愛(ài)爾蘭在1998年頒布了《青年就業(yè)保護(hù)法案》以對(duì)青年就業(yè)進(jìn)行特殊保護(hù)，并在2001年頒布了《青年工作法案》對(duì)青年的教育和培訓(xùn)以及工作發(fā)展計(jì)劃和項(xiàng)目的開(kāi)展等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。德國(guó)除了前述關(guān)于職業(yè)教育和培訓(xùn)的一些法案之外，也在1976年頒布，并于2011年12月修訂了《青年工作保護(hù)法》，對(duì)青年的培訓(xùn)和就業(yè)給予特殊保護(hù)。我國(guó)現(xiàn)在基本上沒(méi)有任何專門(mén)關(guān)于促進(jìn)或保護(hù)青年就業(yè)的立法甚至相應(yīng)的法律條文，因此可以考慮借鑒歐洲國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，逐步將青年就業(yè)問(wèn)題法律化。

注：

1 Nial l O'Higgins,The chal lenge of youth unemployment，International Social Security Review,1997, vol.50,4/97.

2、11 European Commission,European Employment Observatory Review—Youth employment measure,2010, Luxembourg：Publ ications Of fice of the European Union,2011.

3 Michele Tirabosch,Prodctive Employment and the Evolution of Training contract in Italy,The international journal of comparative labour law and industrial relations,2006,vol 22/4,635-649.

4 Sebastian Krebbert,Status and potential of the regulation of labor and employment law at the european level,Comp.Labor Law and Pol'y Journal,2009.Vol.30：877.

5 Directive 96/71/EC of 16 Dec.1996,OJ 1997,L/18/1.

6 Directive 75/117/EEC of 10Feb.1976,L 45/19;Directive 76/207/EEC of 9Feb.1976 OJ 1976,L 39/40.

7 Directive 2000/43/EC of 29 Jun.2000,OJ 2000,L 180/22;Directive 2000/78/EC of 27 Nov.2000,OJ 2000,L 303/16;Directive 2006/54/EC of 5 Jul.2006,OJ 2006,L 204/23.

8 1958 O.J.（L 30）597;1968 O.J.（L 257）2;1971 O.J.（L 74）1.

9 Saskia Klosse,The European Employment St rategy：Which Way Forword,The international journal of comparative labour law and industrial relations,2005,Vol 21/1,5-36.

10 Commission of the European Communities,Promoting young people's ful l participation in education, employment and society,Brussels,5.9.2007,COM（2007）498 final,SEC（2007）1084 and SEC（2007）1093.

12 Com{2010}477 final.

13德國(guó)聯(lián)邦職業(yè)教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)（BIBB）是一個(gè)公共組織，它由聯(lián)邦政府、各州的代表、工會(huì)以及雇主代表共同組成理事會(huì)，對(duì)全國(guó)的職業(yè)教育和培訓(xùn)進(jìn)行管理。

14 Waiter R.Heinz,Youth t ransition and employment in Germany,ISSJ 164/2000？UNESCO 2000.

15 Tomas Korpi,Ant je Mer tens,Training system and labor mobi lity：a comparison beween Germany and Sweden,Scand.J.of economics,2003,105（4）,597-617.

16 Christine Greenhalgh,Does an employer t raining levy work？the incidence of and returns to adul t vocational training in France and Britain,Fiscal Studies,2002,vol.23,no.2.pp.223-263.

17 Michele Tiraboschi,Productive employment and the evolution of t raining contracts in Italy,The international journal of comparative labour law and indust rial relations,2006,Vol 22/4,635-649.