張振華

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300071）

一、我國房地產(chǎn)市場的基本形勢與宏觀調(diào)控目標(biāo)的設(shè)定

房地產(chǎn)市場調(diào)控，是國家綜合運用財政、貨幣和土地等政策組合，推動或抑制房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使其與國民經(jīng)濟(jì)保持協(xié)調(diào)，在供給總量和結(jié)構(gòu)上同市場需求總量和結(jié)構(gòu)大體匹配，防范和抑制房地產(chǎn)市場過熱的一種經(jīng)濟(jì)管理行為。2003年國務(wù)院18號文件提出，房地產(chǎn)調(diào)控的目標(biāo)是“三個基本”：“總量基本平衡，結(jié)構(gòu)基本合理，價格基本穩(wěn)定”（第2條）。在這三個目標(biāo)中，“價格基本穩(wěn)定”處于核心地位，“總量基本平衡”與“結(jié)構(gòu)基本合理”是實現(xiàn)“價格基本穩(wěn)定”的途徑和方法。

房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控重點的設(shè)定與我們對于房地產(chǎn)市場基本形勢的判斷和宏觀調(diào)控目標(biāo)的選擇密切相關(guān)。

調(diào)控前，我國房地產(chǎn)市場有如下七個特征。①房地產(chǎn)開發(fā)投資“過熱”。2003年1月到7月，有11個省、自治區(qū)、直轄市房地產(chǎn)開發(fā)投資的增幅超過50％。35個大中城市中有10個投資增幅超過了70％[1]（P25）。2004年全國共完成房地產(chǎn)投資13158億元，比2003年增長29.6％，增速高于26.1％的全社會固定資產(chǎn)增長速度，這也是1999年以來連續(xù)第6年房地產(chǎn)投資增速高于全社會固定資產(chǎn)投資增速[2]。②商品房供大于求。1997年我國商品房空置總面積為7038萬平方米，2003年增加到12854萬平方米?？罩寐示S持在14.0-17.5％之間，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國際公認(rèn)的合理空置率3-10％的水平[3](P246)。③房屋銷售價格基本穩(wěn)定。1997年商品住房平均售價為1790元/平方米，2003年為2197元/平方米，7年時間增長了22.7％，年均增幅3.8％[4]，低于同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的增幅。④住房供給結(jié)構(gòu)不合理?！耙恍┑貐^(qū)住房與非住房、高檔住房與中低價位住房的結(jié)構(gòu)不合理，部分房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)盲目上大戶型、高檔項目，脫離了消費主體的承受能力。一方面，中低價位商品住房供不應(yīng)求；另一方面，高檔商品房銷售不暢”[1]（P22）。⑤投資性購房需求增長較快。北京市商品住房投資性購房比例約17％，長三角主要城市在20％左右[2]。⑥境外資金快速進(jìn)入熱點地區(qū)房地產(chǎn)市場。⑦大量已出讓土地，沒有及時轉(zhuǎn)化為市場有效供應(yīng)。

對照上述七個特征可以“預(yù)測”宏觀調(diào)控啟動時關(guān)注的重點（參見表1）。

表1 房地產(chǎn)市場基本形勢與宏觀調(diào)控重點

二、我國房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的具體過程（2002-2008）

我國房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的基本工具包括財政政策、貨幣政策和土地政策三類。2002-2008年間的調(diào)控大致上可分為四個階段：2002-2004年為第一階段，宏觀調(diào)控以單方面限制房地產(chǎn)投資和新增建設(shè)用地規(guī)模為主要特征。2005-2006年為第二階段，宏觀調(diào)控著眼于雙向調(diào)節(jié)：在繼續(xù)限制房地產(chǎn)投資和新增建設(shè)用地規(guī)模的同時，國家開始著眼于抑制房地產(chǎn)市場中的投機(jī)性需求和因城市房屋拆遷而引發(fā)的被動性住房需求等。在調(diào)節(jié)住房供求總量的同時，也更加強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)調(diào)控。2007年調(diào)控進(jìn)入第三階段。宏觀調(diào)控的思路發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，建立健全住房保障體系被提到了一個前所未有的高度。2008年下半年由于受到國際金融危機(jī)的影響，調(diào)控由“壓”向“保”轉(zhuǎn)變。這是調(diào)控的第四個階段。

（一）2002-2004年房地產(chǎn)市場的調(diào)控：單方面限制供給

我國房地產(chǎn)市場調(diào)控的最早“動議”來自于2002年建設(shè)部《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》。文件的主要內(nèi)容是：控制土地供應(yīng)總量；控制自有資金不足、行為不規(guī)范的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)新開工項目；大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房，調(diào)整房地產(chǎn)市場供應(yīng)結(jié)構(gòu)；加快落實住房補(bǔ)貼，提高職工購房的支付能力；發(fā)揮金融對房地產(chǎn)市場的調(diào)控作用；加大對住房建設(shè)和消費環(huán)節(jié)不合理收費的清理力度。

2003年2月國土資源部發(fā)布《關(guān)于清理各類園區(qū)用地、加強(qiáng)土地供應(yīng)調(diào)控的緊急通知》，要求嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量，特別是住房和寫字樓用地的供應(yīng)量，停止別墅類用地供應(yīng)，防止樓市動蕩帶來風(fēng)險。之后出臺的就是惹起爭議的央行“121號文件”。文件提出要限制房地產(chǎn)開發(fā)貸款和住房消費貸款，從供求兩方面進(jìn)行調(diào)控。遺憾的是，兩個月后出臺的國發(fā)18號文，否定了上述思路，并首次明確了房地產(chǎn)業(yè)的國民經(jīng)濟(jì)支柱行業(yè)地位。

進(jìn)入2004年，房地產(chǎn)市場延續(xù)了之前的發(fā)展趨勢。投資規(guī)模繼續(xù)增大，商品房空置面積在調(diào)控措施出臺前也在累積。學(xué)術(shù)界圍繞房地產(chǎn)市場是否存在泡沫打起了“口水戰(zhàn)”。在這種背景下，以單方面限制供給為主要特征的調(diào)控措施出爐。

中央首先收緊了房地產(chǎn)開發(fā)的貸款規(guī)模。2004年房地產(chǎn)開發(fā)資金來源中，國內(nèi)貸款的增幅由2003年的41.2％猛然下降到2004年的0.6％。[4]4月末，國務(wù)院下發(fā)通知，要求全國暫停審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地。這無疑會極大地影響住房供給。然而對于需求，2004年的調(diào)控并沒有加以限制。原有的一些刺激住房需求的措施仍在實行。這些基于1997年以來的通貨緊縮形勢出臺的措施包括：住房按揭貸款實行優(yōu)惠利率，延長還款年限；購買長期空置的商品住房免收營業(yè)稅，居民出售自住舊房購買新房，只需繳納契稅的差額部分；降低新房契稅；居民購買住房的款項可以折抵個人所得稅稅基。大城市還普遍實行了“藍(lán)印戶口”政策，這吸引了一大批的“高考移民者”。

房地產(chǎn)市場的供求關(guān)系在短期內(nèi)逆轉(zhuǎn)，住房價格快速上漲。這是決策層始料未及的。因此，2005年之后，宏觀調(diào)控的重點開始轉(zhuǎn)向過快上漲的房價，既調(diào)控住房的供給，也調(diào)控住房的需求，同時努力實現(xiàn)住房的結(jié)構(gòu)性平衡。其中，穩(wěn)定住房價格被擺在了突出的位置上。

（二）2005-2006年房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控：雙向調(diào)節(jié)

2005年3月下旬，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于切實穩(wěn)定住房價格的通知》（舊“國八條”），主要內(nèi)容是：①高度重視穩(wěn)定住房價格；②切實負(fù)起穩(wěn)定住房價格的責(zé)任，把穩(wěn)定住房價格提高到政治高度；③調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，調(diào)整用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，增加普通商品房和經(jīng)濟(jì)適用住房的供應(yīng)；④嚴(yán)格控制被動性住房需求，主要是控制拆遷數(shù)量；⑤正確引導(dǎo)居民合理消費需求，打擊投機(jī)性需求，規(guī)范房地產(chǎn)市場秩序；⑥全面監(jiān)測房地產(chǎn)市場運行；⑦貫徹調(diào)控住房供求的各項政策措施。要“有針對性地從供求兩方面進(jìn)行雙向調(diào)控，切實把過高的住房價格降下來”；⑧認(rèn)真組織對穩(wěn)定住房價格工作的督促檢查。

5月11日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部、發(fā)改委、財政部等七部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作的意見》（新“國八條”）。文件提出了穩(wěn)定住房價格的八條措施，包括：①強(qiáng)化規(guī)劃調(diào)控，改善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)；②加大土地供應(yīng)調(diào)控力度，嚴(yán)格土地管理；③調(diào)整住房轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)營業(yè)稅，嚴(yán)格稅收征管；④加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸管理，防范金融風(fēng)險；⑤明確享受優(yōu)惠政策普通住房標(biāo)準(zhǔn)，合理引導(dǎo)住房建設(shè)與消費；⑥加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，完善廉租住房制度；⑦整頓和規(guī)范市場秩序，查處違法違規(guī)銷售行為；⑧加強(qiáng)市場監(jiān)測，完善市場信息披露制度。

在調(diào)控重點的選擇上，一是限制不合理的住房需求。3月央行調(diào)整了商業(yè)銀行個人住房貸款政策。對房地產(chǎn)價格上漲過快的城市或地區(qū)，個人住房貸款最低首付款比例可由 20％提高到30％；取消住房貸款優(yōu)惠利率。5月國稅總局、財政部、建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)稅收管理的通知》，規(guī)定“個人將購買不足2年的住房對外銷售的，全額征收營業(yè)稅”。6月國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知》，文件提出“要嚴(yán)格控制房屋拆遷面積”，“將2005年全國城鎮(zhèn)房屋拆遷總量控制在2004年的水平”。二是在規(guī)劃審批、土地供應(yīng)以及信貸、稅收等方面，對中小套型、中低價位普通住房給予優(yōu)惠政策支持。改善住房供給結(jié)構(gòu)，增加普通商品住房和經(jīng)濟(jì)適用住房項目用地供應(yīng)。同時加大對閑置土地的清理力度，打擊囤地。9月底，銀監(jiān)會《關(guān)于加強(qiáng)信托投資公司部分業(yè)務(wù)風(fēng)險提示的通知》下發(fā)，文件對房地產(chǎn)信托發(fā)行門檻進(jìn)行了嚴(yán)格限制。三是整頓房地產(chǎn)交易秩序，推行實名制購房和合同即時備案制度，制止商品房預(yù)購人變相炒買炒賣預(yù)售商品房。

2006年房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控在很大程度上延續(xù)了2005年的思路，但是調(diào)控的力度更大。5月17日，國務(wù)院常務(wù)會議出臺了六條針對房地產(chǎn)市場的調(diào)控措施（“國六條”）：①調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)。重點發(fā)展中低價位、中小套型普通商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房。各地都要制定和實施住房建設(shè)規(guī)劃，對新建住房結(jié)構(gòu)提出具體比例要求。②進(jìn)一步發(fā)揮稅收、信貸、土地政策的調(diào)節(jié)作用。完善住房轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)稅收政策，有區(qū)別地適度調(diào)整信貸政策，引導(dǎo)和調(diào)節(jié)住房需求?？茖W(xué)確定房地產(chǎn)開發(fā)土地供應(yīng)規(guī)模，加強(qiáng)土地使用監(jiān)管，制止囤積土地行為。③控制城市房屋拆遷規(guī)模和進(jìn)度，減緩被動性住房需求過快增長。④進(jìn)一步整頓和規(guī)范房地產(chǎn)市場秩序。⑤加快城鎮(zhèn)廉租住房制度建設(shè)，規(guī)范發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房，發(fā)展住房二級市場和租賃市場。⑥完善房地產(chǎn)統(tǒng)計和信息披露制度，增強(qiáng)房地產(chǎn)市場信息透明度。

之后，建設(shè)部、發(fā)改委等九部門制定了《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格的意見》。《意見》的主要內(nèi)容有十五條，因此也被稱為“九部委十五條”。文件的亮點是：規(guī)定新審批、新開工的商品住房建設(shè)，套型建筑面積90平方米以下住房所占比重，必須達(dá)到開發(fā)建設(shè)總面積的70％以上；購房不足5年轉(zhuǎn)手交易的，銷售時全額征收營業(yè)稅；嚴(yán)格房地產(chǎn)開發(fā)信貸條件。對項目資本金比例不到35％等貸款條件的房地產(chǎn)企業(yè)，不得發(fā)放貸款；有區(qū)別地適度調(diào)整住房消費信貸政策。個人住房按揭貸款首付款比例不得低于30％；中低價位、中小套型普通商品住房土地供應(yīng)量不得低于居住用地供應(yīng)總量的70％；對閑置土地征收土地閑置費；2006年房屋拆遷規(guī)模原則上控制在2005年的水平內(nèi)。

基于外資對房地產(chǎn)市場的消極影響，7月，建設(shè)部、商務(wù)部、外匯管理局等六部門發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范房地產(chǎn)市場外資準(zhǔn)入和管理的意見》，要求境外機(jī)構(gòu)和個人在境內(nèi)投資購買非自用房地產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)遵循商業(yè)存在原則；外商投資設(shè)立房地產(chǎn)企業(yè)，投資總額超過1000萬美元的，注冊資本金不得低于投資總額的50％；境外機(jī)構(gòu)在境內(nèi)設(shè)立的分支、代表機(jī)構(gòu)和在境內(nèi)工作、學(xué)習(xí)時間超過一年的境外個人只能購買自用、自住商品房。2006年也是我國房地產(chǎn)市場中貨幣政策頻繁使用的一年。央行先后3次調(diào)高存款準(zhǔn)備金率和存貸款利率。與上述調(diào)控措施相配合，建設(shè)部、國家發(fā)改委和國家工商行政管理局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步整頓規(guī)范房地產(chǎn)交易秩序的通知》，要求加強(qiáng)對商品房預(yù)售的監(jiān)管和對房地產(chǎn)廣告發(fā)布、展銷活動等的管理。

（三）2007年房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控：重提保障性住房

2007年宏觀調(diào)控的力度在加大，調(diào)控的措施也在細(xì)化。央行先后10次提高存款準(zhǔn)備金率，6次提高存貸款利率。7月，央行、銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的通知》。《通知》重申了上年度的房地產(chǎn)信貸政策，同時又作出了一些新規(guī)定：一是房地產(chǎn)開發(fā)貸款不得跨地區(qū)使用；二是政府土地儲備機(jī)構(gòu)貸款額度不得超過所收購?fù)恋卦u估價值的70％，貸款期限最長不得超過2年。三是根據(jù)套型面積（90平方米）和是否首次購房實行有差別的首付和利率。12月央行和銀監(jiān)會再次發(fā)文《關(guān)于加強(qiáng)商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的補(bǔ)充通知》，明確了“以借款人家庭(包括借款人、配偶及未成年子女)為單位認(rèn)定房貸次數(shù)”。這就是“著名”的“二套房信貸政策”。“限外令”也在繼續(xù)推進(jìn)。5月，商務(wù)部和外匯總局下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)、規(guī)范外商直接投資房地產(chǎn)業(yè)審批和監(jiān)管的通知》，要求規(guī)范外商直接投資房地產(chǎn)業(yè)的審批流程，限制外資流入房地產(chǎn)市場。

整治房地產(chǎn)市場秩序仍是保證宏觀調(diào)控效果的重要措施之一。3月建設(shè)部、國土資源部等八部門出臺了《關(guān)于開展房地產(chǎn)市場秩序?qū)ｍ椪蔚耐ㄖ?。與上次不同的是，這次整治的重點指向了房地產(chǎn)領(lǐng)域中的違法亂紀(jì)行為?！皺z查房地產(chǎn)領(lǐng)域涉及的有關(guān)部門及其工作人員在項目立項、規(guī)劃審批、施工許可、預(yù)售許可等環(huán)節(jié)的違規(guī)審批、濫用權(quán)力等行為和房地產(chǎn)稅收政策執(zhí)行情況……”顯然，決策層意識到，腐敗官員的存在部分削弱了宏觀調(diào)控的效果。

2007年8月13日《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)（2007）24號文）出臺。之后《廉租住房保障辦法》和《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》兩個文件在年底頒布，這標(biāo)志著我國宏觀調(diào)控思路的重大轉(zhuǎn)變。住房保障首次被視為具有宏觀調(diào)控意義和功效的政策工具，而之前，住房保障僅被視為解決城市低收入居民住房困難的辦法。

（四）2008年房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控：由“壓”到“?！钡霓D(zhuǎn)折

2008年下半年由美國次貸危機(jī)所引發(fā)的金融海嘯對于我國經(jīng)濟(jì)的影響開始逐步顯現(xiàn)，決策層擔(dān)心經(jīng)濟(jì)會出現(xiàn)大幅下滑。在這種背景下，中央政府對于房地產(chǎn)市場的調(diào)控也實現(xiàn)了由“壓”到“?！钡闹卮筠D(zhuǎn)變。

10月17日的國務(wù)院常務(wù)工作會議，提出了繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速增長的十條意見，其中最后一條是“加大保障性住房建設(shè)規(guī)模，降低住房交易費，支持居民購房”。五天后，財政部、國稅總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于調(diào)整房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)稅收政策的通知》（財稅（2008）137號），主要內(nèi)容有三條：①對個人首次購買90平方米及以下普通住房的，契稅稅率統(tǒng)一下調(diào)到1％。②對個人銷售或購買住房暫免征印花稅。③對個人銷售住房暫免征收土地增值稅。這是我國房地產(chǎn)調(diào)控由“壓”向“?！卑l(fā)展的一個轉(zhuǎn)折點。之后，中央各部委先后出臺了一些對房地產(chǎn)市場利好的舉措。值得注意的是，在中央層面出臺政策前，各地方政府已經(jīng)出臺了相關(guān)的“救市”舉措[5]。

三、房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的效果

如上所述，房地產(chǎn)市場的調(diào)控目標(biāo)有三個，分別是住房價格基本穩(wěn)定、供求關(guān)系基本平衡和供求結(jié)構(gòu)基本平衡。因此，我們對于宏觀調(diào)控效果的評估也分別從這三方面展開。

（一）商品住房價格

2003年之前，我國商品住房價格基本穩(wěn)定。2004年的調(diào)控以單方面減少房地產(chǎn)投資規(guī)模和新增建設(shè)用地規(guī)模為重點，這惡化了房地產(chǎn)市場的供求關(guān)系，導(dǎo)致了當(dāng)年住房價格大幅攀升。2004年商品住房銷售價格增幅達(dá)到18.7％。2005年我國先后出臺的新舊“國八條”，對穩(wěn)定住房價格起到了一定的積極作用，房價增幅回落到12.6％。2006年出臺的“國六條”和“九部委十五條”對房地產(chǎn)市場繼續(xù)保持了高壓態(tài)勢，房價增幅回落到6.2％。但是，這種態(tài)勢并沒有在2007年延續(xù)。2007年商品住房價格快速上漲了16.9％，經(jīng)歷了2008年的小幅下降后，2009年價格漲幅高達(dá)24.7％，漲幅居歷年之最（表2）。宏觀調(diào)控所致力要實現(xiàn)的穩(wěn)定住房價格的目標(biāo)顯然沒有達(dá)到。

表2 按用途分商品房屋平均銷售價格（單位：元/平方米）

（二）住房市場的供求關(guān)系

房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的思路是通過供求總量和結(jié)構(gòu)的調(diào)控來穩(wěn)定住房價格，那么住房價格的飆升是否與供求總量和結(jié)構(gòu)的失衡有關(guān)呢？

表3是商品住房的銷售面積和竣工面積。我們將銷售面積看作是市場的需求，將竣工面積看作是市場的供給。數(shù)據(jù)顯示，商品住房的銷售面積與竣工面積有著大體相似的變化趨勢，但是銷售面積的增幅大于竣工面積的增幅，這就意味著宏觀調(diào)控對房地產(chǎn)市場的供給和需求都有影響，但是影響的幅度不同，其對需求的影響小于其對供給的影響，直接的后果是，供求比發(fā)生了變化。2002年的供求比是1.2，到了2004年這一數(shù)據(jù)大約是1.0，這是供求平衡的臨界點，之后，供求比繼續(xù)下降，到了2006年，已經(jīng)減少到0.8，這說明市場已經(jīng)處于供不應(yīng)求的狀況。由此可以斷定：宏觀調(diào)控所著力要達(dá)成的供求基本平衡的目標(biāo)沒有實現(xiàn)。

表3 商品住房的市場銷售面積與竣工面積（單位：萬平方米，％）

（三）住房市場的供求結(jié)構(gòu)

按照現(xiàn)有的分類標(biāo)準(zhǔn)，商品住房分為①別墅高檔公寓類住房、②普通商品住房和③經(jīng)濟(jì)適用住房三類。宏觀調(diào)控對于住房供給結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)著眼于減少①類住房供給、增加②③類住房供給。

衡量住房市場的供求結(jié)構(gòu)有三種辦法，一是通過各類住宅的竣工面積和銷售面積來衡量，二是通過各類住宅的投資完成情況來衡量，三是通過各類住宅竣工套數(shù)和銷售套數(shù)來衡量。比較而言，第三種辦法最為適當(dāng)，因為，不同類別住宅的面積大小、投資多少有顯著差異，因而，面積和投資總額在總面積和總投資中所占的比重，都不能準(zhǔn)確地說明各類住宅的市場供求狀況。市場上銷售的各類住房是以套數(shù)為單位計量的，因此，通過各類住宅竣工套數(shù)和銷售套數(shù)分析住房市場的供給結(jié)構(gòu)和銷售結(jié)構(gòu)更為合適。遺憾的是，國家統(tǒng)計局直到2005年才開始以套數(shù)為單位進(jìn)行統(tǒng)計。

表4 各類住宅占比

從表4可以看出，別墅和高檔公寓類供給比重得到初步抑制，由2005年占比3.67％下降到2009年的2.59％。1998年經(jīng)濟(jì)適用房被“規(guī)定”為住房供給的主體，但從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，1999-2002年，經(jīng)濟(jì)適用房所占比例最高也不到30％，其他年份均維持在1/5-1/4的區(qū)間。2003年的“房改”將住房供給的主體由經(jīng)濟(jì)適用房改為普通商品住房。經(jīng)濟(jì)適用房供給比例大幅下降，2003年當(dāng)年就降低到14.82％。其后，繼續(xù)下降[4]。到2008、2009年，經(jīng)濟(jì)適用房占比僅為7％略強(qiáng)，為歷史新低。

表5顯示了各類商品住房（套數(shù)）的供求比。數(shù)據(jù)顯示，無論是從整體的角度，還是從各類住房的角度看，住房均處于供不應(yīng)求的狀態(tài)。普通商品住房供求關(guān)系并不明顯改善。

表5 各類住宅供求比

三、我國房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控政策失靈的原因分析

房地產(chǎn)調(diào)控所要達(dá)到的“三個基本”目標(biāo)均沒能實現(xiàn)。調(diào)控失靈的原因是多方面的，這里只就其中的三個方面進(jìn)行分析。

（一）房地產(chǎn)調(diào)控政策的作用力不對等，執(zhí)行力度不足

我國的宏觀調(diào)控“客觀上對房地產(chǎn)市場供給和需求的作用力不對稱，限制房地產(chǎn)供給的政策要比限制需求的政策多，作用效果也要比限制房地產(chǎn)需求的效果強(qiáng)。”[6](p114)貨幣政策是我國房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的重要政策工具之一。信貸規(guī)模的大小直接影響著住房市場的供求。在調(diào)控過程中，我國同時收縮房地產(chǎn)開發(fā)貸款（抑制住房供給）和個人住房貸款（抑制住房需求），但是開發(fā)貸款的收縮速度要快于個人住房貸款的收縮速度。2003-2005年，我國房地產(chǎn)開發(fā)貸款同比增速分別為49.1％、17.3％和17％，3年間下降了 32個百分點；同期，個人住房貸款增速為42.5％、35.2％和15.4％，3年間下降了27個百分點[6](p115)。

在貨幣政策的執(zhí)行過程中，各商業(yè)銀行違規(guī)信貸的情況頗為嚴(yán)重。央行對部分城市商業(yè)銀行2001年7月1日至2002年9月30日發(fā)放的房地產(chǎn)貸款的檢查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，違規(guī)貸款和違規(guī)金額占總檢查金額的24.9％。[7]限制外資進(jìn)入房地產(chǎn)領(lǐng)域始終是我國宏觀調(diào)控的一個重點，但統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，“限外令”效果有限。流入房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域的外資由2002年的157.2億增加到2006年的400.2億，5年間增長了154.5％，年均增長30.9％。2004年房地產(chǎn)開發(fā)資金來源中，利用外資的增幅達(dá)到34.2％，高于同年房地產(chǎn)資金的增幅（30.1％）。2006年利用外資增幅更是高達(dá)55.2％，是房地產(chǎn)資金增幅的2倍多。[4]

（二）部門利益和集團(tuán)利益對房地產(chǎn)市場調(diào)控的影響

部門利益和集團(tuán)利益始終伴隨著房地產(chǎn)市場調(diào)控的全過程。總量控制是我國房地產(chǎn)市場調(diào)控的一個基本思路，但在實際政策的執(zhí)行過程中，各個城市的計委、建委、規(guī)劃、土地、房地產(chǎn)等部門均對房地產(chǎn)市場有一定的調(diào)控職能，由于“各管一段”，沒有一個部門擁有對全市房地產(chǎn)進(jìn)行總量控制的能力，市政府也沒有明確由哪一個部門對房地產(chǎn)進(jìn)行總量控制?！翱偭靠刂剖且粋€十分艱巨而繁重的任務(wù)，又是一個得罪人的任務(wù)，既然沒有明確，就沒有一個單位和部門去主動管?！盵8](P154)2005年是我國的“宏觀調(diào)控年”，各種調(diào)控措施密集出臺，但與此同時，相關(guān)部委間的沖突也逐漸明晰起來。例如，作為住房建設(shè)行政主管部門的建設(shè)部認(rèn)為房價上漲的主要原因是地價上漲，而作為國土行政主管部門的國土資源部則認(rèn)為地價沒有推動房價上漲。

商品房預(yù)售歷來是房地產(chǎn)市場中最容易滋生糾紛的環(huán)節(jié)。央行《2004年中國房地產(chǎn)金融報告》正式提出，由于預(yù)售房制度存在嚴(yán)重的金融風(fēng)險，建議取消商品房預(yù)售制度。4天后華遠(yuǎn)集團(tuán)董事長任志強(qiáng)就拋出了“萬言書”《關(guān)于期房預(yù)售制度的意見》[9]?！叭f言書”指責(zé)央行禁止期房預(yù)售提議，“表面看這是產(chǎn)品交易方式的改變，實質(zhì)是社會經(jīng)濟(jì)制度的倒退，是取消契約和信用作為交易手段的市場產(chǎn)品銷售的辦法，是為防止銀行風(fēng)險就提出讓歷史倒退到一個落后的經(jīng)濟(jì)制度中的方式，彌補(bǔ)和解決銀行管理水平低下的矛盾”。[10]

在地方政府層面，不少地方建設(shè)行政主管部門都含蓄地表示了對央行報告的商榷態(tài)度。如北京市建委官員表示：“禁止期房預(yù)售是央行的建議，我們對此建議沒有任何看法。但就目前來說，北京市建委還沒有接到任何有關(guān)取消預(yù)售商品房的通知，一切都按照原定程序操作?！备＝ㄊ〗ㄔO(shè)廳官員表示，央行僅僅是提到了一個建議，而建議與事實完全是兩回事。[11]事隔9天，建設(shè)部就在其官方網(wǎng)站明確表態(tài)，國家近期不會取消商品房預(yù)售制度。[12]

（三）房地產(chǎn)的市場屬性、強(qiáng)勢地方政府與房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控效果

盡管中國的市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)取得了巨大成就，但與成熟的市場經(jīng)濟(jì)體相比，還不完善，因而以經(jīng)濟(jì)調(diào)控為主的宏觀調(diào)控機(jī)制就存在這樣或者那樣不相適應(yīng)的問題。“（我國的）市場經(jīng)濟(jì)尚沒有形成一種微觀的傳導(dǎo)機(jī)制，使得我國的房地產(chǎn)市場對于政府的調(diào)控顯得遲鈍。一般商品由于有較強(qiáng)的流動性和較短的生產(chǎn)周期，能夠根據(jù)價格信號迅速作出反應(yīng)，自動調(diào)節(jié)供需狀況。而住房市場由于承載其土地位置的固定性和房地產(chǎn)生產(chǎn)周期較長等特征，對價格信號的反映相對比較遲緩，自我調(diào)節(jié)能力薄弱”。[13](P6)在這種情況下，我國的宏觀調(diào)控機(jī)制往往還不能完全依賴經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，而要輔之以行政，甚至政治手段。

房地產(chǎn)市場是一個區(qū)域性市場。不同區(qū)域之間，由于城市化水平、經(jīng)濟(jì)總量、人口密度等的不同，房地產(chǎn)價格存在顯著差異。在某一特定區(qū)域內(nèi)部，也因為基礎(chǔ)設(shè)施、地理位置等的差異，價格有著較大的變動。這種局面使得統(tǒng)一的宏觀政策難以適用于全國的房地產(chǎn)市場。因而，在調(diào)控房地產(chǎn)市場的過程中，地方政府，尤其是省級政府起著舉足輕重的作用。中央宏觀調(diào)控的效果如何，在某種程度上取決于中央規(guī)范和約束地方政府行為的能力。在理論上，要想有效地約束地方政府，中央就必須盡可能地細(xì)化政策，減少地方政府的“自由裁量權(quán)”，并運用同一個標(biāo)準(zhǔn)來衡量和評價所有地方政府的行為，但是這顯然不能適應(yīng)地區(qū)差距巨大的現(xiàn)實。因而，中央在政策的制定過程中，必須或多或少地給地方政府留下一定的自主空間。這就給地方政府“上有政策，下有對策”的做法創(chuàng)造了可能。“地方政府不配合”是房地產(chǎn)調(diào)控難以見效的主因之一。[14]

結(jié)論及其擴(kuò)展

本文對我國房地產(chǎn)調(diào)控的政策過程及其效果進(jìn)行了初步的評估。從調(diào)控的過程看，我國房地產(chǎn)調(diào)控體制和機(jī)制呈現(xiàn)出三個方面的不足：一是調(diào)控不是僅僅依據(jù)房地產(chǎn)市場本身的運行規(guī)律來進(jìn)行，如果不是更重要的話，那么起碼同等重要的是，調(diào)控還要考慮到整個國民經(jīng)濟(jì)運行情況。二是房地產(chǎn)市場的調(diào)控權(quán)高度分散。從理論上講，宏觀調(diào)控權(quán)必須集中于中央。然而，從地方政府出臺的救市措施來看，房地產(chǎn)市場的調(diào)控權(quán)散落于中央政府、省級政府、省會市政府、計劃單列市政府乃至像常州、淮安、宿遷這樣的地級市政府。不同層級政府間的調(diào)控權(quán)限并無明顯分工。這樣的調(diào)控機(jī)制顯著地強(qiáng)化了地方政府在房地產(chǎn)市場中的作用，客觀上為地方政府扭曲調(diào)控政策創(chuàng)造了條件。三是房地產(chǎn)調(diào)控難以形成合力。由于參與調(diào)控的各個部門利益不盡相同，又缺乏權(quán)威的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，因而宏觀調(diào)控政策在執(zhí)行過程中，常常會出現(xiàn)相互掣肘的局面，從而部分抵消了宏觀調(diào)控的效力。

完善房地產(chǎn)調(diào)控體制的基本著眼點是，優(yōu)化房地產(chǎn)政策過程，它需要做到“一強(qiáng)、一弱”：一是強(qiáng)化房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控部際聯(lián)席會議制度對部門利益的協(xié)調(diào)作用，確保各部門的房地產(chǎn)政策相互配合，最大限度地形成宏觀調(diào)控的合力。二是弱化地方政府，特別是省級以下地方政府對房地產(chǎn)市場的不當(dāng)影響。在短期內(nèi)，需要通過財政體制改革，逐漸降低土地財政對于地方政府行為的刺激。從長期看，需要構(gòu)建一種職責(zé)異構(gòu)的政府間事權(quán)關(guān)系。通過行政體制改革，明確宏觀調(diào)控權(quán)的歸屬，將執(zhí)行宏觀調(diào)控權(quán)的機(jī)構(gòu)收歸到中央和省級地方政府。

[1]曾培炎.房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)矛盾突出[J].四川政報，2003，(32).

[2]中國人民銀行.2004年中國房地產(chǎn)金融報告[EB/OL].2005-08-05.

[3]苗天青.我國房地產(chǎn)業(yè)：結(jié)構(gòu)、行為與績效[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004.

[4]國家統(tǒng)計年鑒，2007.

[5]時局地圖·地方政府樓市救市圖[N].南方周末，2008-10-23.

[6]項衛(wèi)星，李宏瑾.市場供求與房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控效應(yīng)[J].經(jīng)濟(jì)評論，2007，(3).

[7]央行房貸調(diào)查：4500億元貸款違規(guī)？[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道，2003-06-19.

[8]陳淮，趙路興.房價誰說了算？[M].南昌：江西人民出版社，2005.

[9]任志強(qiáng).關(guān)于期房預(yù)售制度的意見[EB/OL].http：//house.focus.cn/news/2005-08-22/123933.html，2005-08-19.

[10]任志強(qiáng).取消商品房預(yù)售是因噎廢食[N].中國房地產(chǎn)報，2005-08-30.

[11]商品房預(yù)售制度之爭與公共政策制定[N].第一財經(jīng)日報，2005-08-26.

[12]建設(shè)部指出近期不取消房屋預(yù)售制[EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/1027/3640019.html，2005-08-24.

[13]涂名.房奴：中國房改真相[M].廣州：中山大學(xué)出版社，2007.

[14]建設(shè)部部長：地方政府不配合房地產(chǎn)調(diào)控難見效[N].第一財經(jīng)日報，2006-12-01.