□沈建根

區(qū)域型職業(yè)教育集團：特征、制約因素與發(fā)展策略

□沈建根

區(qū)域型職業(yè)教育集團多由地方政府發(fā)起成立，以促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、提升區(qū)域職業(yè)教育能力為目標。它具有服務的區(qū)域性、管理的有效性、距離的接近性等特征，然而區(qū)域型職業(yè)教育集團發(fā)展受到諸多因素的制約，主要有外部政策框架的桎梏性、職業(yè)院校專業(yè)實力的不均衡性、區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的差異性。區(qū)域型職業(yè)教育集團可通過完善頂層設計、調(diào)整管理手段、理順主體關(guān)系、搭建二級平臺等措施來促進集團的可持續(xù)發(fā)展。

區(qū)域型職業(yè)教育集團；特征；制約因素；策略

區(qū)域型職業(yè)教育集團一般是指在某一行政區(qū)域內(nèi)政府、職業(yè)院校和行業(yè)、企業(yè)以發(fā)展職業(yè)教育為主要目的而組織起來的合作共同體，它是職業(yè)教育管理體制、運行機制和人才培養(yǎng)模式的一種創(chuàng)新形式。[1]從世界范圍來看，職業(yè)教育的集團化辦學主要是由政府主導，區(qū)域型職業(yè)教育集團的成立與運行更離不開地方政府的支持與引導。我國不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，區(qū)域職業(yè)院校從自身發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和要求出發(fā)，主動對接區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極爭取政府政策支持并主動與行業(yè)、企業(yè)深度合作，共享職業(yè)教育資源是其應盡之義和迫切任務，而區(qū)域型職業(yè)教育集團的成立也正是適應這種要求的客觀選擇。

一、區(qū)域型職業(yè)教育集團的特征及優(yōu)勢

（一）服務的區(qū)域性

與行業(yè)型職業(yè)教育集團相比，區(qū)域型職業(yè)教育集團服務區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的特征更加明顯。由于行業(yè)類職業(yè)院校與行業(yè)之間有著天然的聯(lián)系，其專業(yè)設置和行業(yè)部門之間也比較吻合，因此，行業(yè)型職業(yè)教育集團在服務行業(yè)發(fā)展、為行業(yè)培養(yǎng)輸送技能型人才方面有著得天獨厚的優(yōu)勢。然而，在我國的大多數(shù)城市和地區(qū)，行業(yè)經(jīng)濟的特征并不明顯，區(qū)域經(jīng)濟呈現(xiàn)為多種產(chǎn)業(yè)有機結(jié)合、并行發(fā)展的結(jié)構(gòu)特征，區(qū)域經(jīng)濟根據(jù)區(qū)域地理、人文等外部環(huán)境不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，區(qū)域經(jīng)濟總是處在一個變化發(fā)展的過程中。區(qū)域職業(yè)教育的生命力是在與區(qū)域產(chǎn)業(yè)不斷適應的過程中形成的，區(qū)域職業(yè)教育在處理、應對、適應區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的過程中表現(xiàn)出了較高的水平：區(qū)域職業(yè)院校的專業(yè)設置多以區(qū)域經(jīng)濟需求為導向，專業(yè)設置廣而全，專業(yè)調(diào)整速度快。[2]然而區(qū)域職業(yè)院校在服務區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中也存在著一定的局限：人才培養(yǎng)層次的單一難以滿足企業(yè)對不同技術(shù)水平人才的需求、專業(yè)設置的重復造成區(qū)域內(nèi)生源的惡性競爭、實訓場所與設備的重復購置帶來資源的浪費，這些問題都制約著職業(yè)院校與區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，通過區(qū)域政府部門的推動，組建職教集團，將構(gòu)成職業(yè)教育的有關(guān)要素納入統(tǒng)一的體系，形成產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、招生、人才培養(yǎng)、就業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的統(tǒng)一體，能夠有力促進區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育資源的整合、完善區(qū)域職業(yè)教育體系、優(yōu)化人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)，提高職業(yè)教育服務區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的能力。

（二）管理的有效性

職業(yè)教育集團是由眾多成員單位為了共同利益而以契約形式組建起來的松散型非法人組織，各成員單位的產(chǎn)權(quán)、所有制、人事隸屬關(guān)系不變，成員間也并不存在隸屬關(guān)系、上下級關(guān)系，也不存在直接的利益關(guān)系。這種松散型的關(guān)系阻礙了集團成員間在人、財、物等資源上的相互融合和相互利益，資源難以集中調(diào)配，更難以整合。[3]傳統(tǒng)上，我國行業(yè)類職業(yè)院校由行業(yè)舉辦并受行業(yè)領導和管理，然而，改革開放之后我國經(jīng)濟體制與教育體制的改革使得許多行業(yè)類職業(yè)院校被從行業(yè)部門剝離出來，行業(yè)類職業(yè)院校與行業(yè)管理部門之間的隸屬關(guān)系大多已名存實亡，行業(yè)主管部門難以在行業(yè)型職業(yè)教育集團中發(fā)揮其領導核心作用，行業(yè)主管部門指導集團發(fā)展的相關(guān)政策也缺少有效性，這造成許多行業(yè)型職教集團在運行過程中舉步維艱。

與行業(yè)型職業(yè)教育集團核心領導力量薄弱的狀況相比，區(qū)域型職業(yè)教育集團則可以形成一個強有力的領導核心，實現(xiàn)集團的高效管理。[4]由于我國政府是“全能主義”政府，政府掌握著大量社會經(jīng)濟發(fā)展的資源，由一個強勢政府部門領導，可以利用政黨組織在最短的時間內(nèi)集合一切力量辦成大事，迅速地達成目標。例如，嘉興市嘉禾職業(yè)教育集團就是由主管經(jīng)濟和教育的副市長牽頭，發(fā)改委、財政局、教育局以及產(chǎn)業(yè)主管部門主要領導參與組成集團指導委員會，定期為集團的建設和發(fā)展提供產(chǎn)業(yè)指導與政策支持。地方政府中經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)主管部門的參與有效地調(diào)動了區(qū)域內(nèi)行業(yè)、企業(yè)的參與集團化辦學的積極性。這種以政府部門為核心、多方聯(lián)動的組織架構(gòu)既保證了集團決策的科學性，更主要的是能夠及時并有效地克服集團成員在合作過程出現(xiàn)的障礙，為集團的運行鋪平道路。

（三）距離的接近性

行業(yè)類職業(yè)院校和相關(guān)企業(yè)之間大都跨越了不同的區(qū)域，造成校企合作上的不便。而區(qū)域型職業(yè)教育集團內(nèi)部的成員之間在空間距離和心理距離上都更為接近。區(qū)域職業(yè)院校和區(qū)域內(nèi)企業(yè)處于同一區(qū)位之內(nèi)，它們之間的空間距離十分接近，許多區(qū)域職業(yè)院校為了提高辦學效率，更好地為產(chǎn)業(yè)服務，把校址建立在產(chǎn)業(yè)區(qū)或工業(yè)區(qū)附近，這樣形成的地理紐帶對職業(yè)院校開展工學結(jié)合的辦學十分有利：學校聘請的企業(yè)兼職教師可以方便地到學校授課，學校的學生也可以就近在當?shù)氐钠髽I(yè)進行頂崗實習，校企共建的實訓基地能夠為校企雙方提供更為便利的服務，等等。同時，由于相同的區(qū)域文化的存在，區(qū)域型職業(yè)教育集團內(nèi)部成員之間大都互相信任，職業(yè)院校與區(qū)域內(nèi)企業(yè)之間也有著較為牢固的感情聯(lián)系，這使得雙方之間的合作更為順暢。

二、區(qū)域型職教集團發(fā)展的制約因素及原因分析

（一）外部政策框架的桎梏性

目前，我國的職業(yè)教育在管理體制上是多頭管理，且從上而下進行職責垂直對應的管理。在區(qū)域內(nèi)職業(yè)院校的管理中，地市舉辦的高等職業(yè)院校在業(yè)務上受到省級教育主管部門指導，中等職業(yè)學校多以市縣教育部門管理為主，而技工學校則多以市縣人力資源和社會保障部門管理為主，教育行政上的分條管理會經(jīng)常出現(xiàn)政出多門、職責交叉、標準不一、難以協(xié)調(diào)等問題。[5]而各個企業(yè)、行業(yè)協(xié)會的管理部門的管理則主要歸屬區(qū)域內(nèi)的發(fā)展與改革委員會、稅務部門等經(jīng)濟管理機關(guān)。教育行政部門與企業(yè)管理部門的分離也使得職業(yè)教育與企業(yè)之間的合作難以開展。區(qū)域型職業(yè)教育集團的建立與運行也是處在這樣的管理背景之下。

然而，區(qū)域型職業(yè)教育集團的成立并沒有打破現(xiàn)有的管理體制，集團董事會也缺少合法的、明確的行政權(quán)力和法律效力，這就造成政府相關(guān)部門在集團運作中的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、評估、指導等功能難以充分體現(xiàn)。同時，政府的“全能主義”是一把雙刃劍，它可以利用行政力量在短時間內(nèi)將各種資源進行整合，使集團發(fā)展出現(xiàn)暫時的興盛，但是在一個更加開放、更加多元的社會中，這種方式難以長期發(fā)揮作用，隨著部門領導人的更換及政策法規(guī)的變動，隨著集團運行過程中問題的顯現(xiàn)，行政部門之間難以“跨界”執(zhí)法，集團的發(fā)展也將會陷入停滯不前的境地。

（二）職業(yè)院校專業(yè)實力的不均衡性

學校與企業(yè)之間的合作是通過專業(yè)人才的培養(yǎng)來實現(xiàn)的，如技能型人才的輸送、在職員工的專業(yè)技能培訓以及學歷教育進修等，職業(yè)教育集團內(nèi)部成員之間的合作最終必然落在專業(yè)與其對應企業(yè)之間的合作，因此，專業(yè)辦學實力的強弱在一定程度上決定了職業(yè)教育集團辦學的成效。[6]行業(yè)類職業(yè)院校開設的專業(yè)之間關(guān)聯(lián)性較強，專業(yè)方向較多，專業(yè)師資力量雄厚，專業(yè)辦學條件優(yōu)越，因此行業(yè)型職業(yè)教育集團在服務某一產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展上有著獨特的優(yōu)勢。而區(qū)域類職業(yè)院校多是綜合性職業(yè)院校，專業(yè)設置廣泛，但是專業(yè)方向較少，專業(yè)辦學力量分散，專業(yè)辦學實力參差不齊，難以有效滿足行業(yè)企業(yè)多種崗位的人才需求。同時，由于職業(yè)院校專業(yè)設置的復雜性，也使得區(qū)域型職業(yè)教育集團的管理呈現(xiàn)出多層次性，這也對區(qū)域型職業(yè)教育集團的辦學目標的實現(xiàn)造成一定的影響。

（三）區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的差異性

區(qū)域型職業(yè)教育集團以服務區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展為主要辦學目標，然而，區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展狀況也制約著區(qū)域型職業(yè)教育集團的發(fā)展。區(qū)域型職業(yè)教育集團在選擇企業(yè)合作伙伴的過程必須考慮到企業(yè)規(guī)模及其行業(yè)地位，職業(yè)院校與中小企業(yè)的合作雖然能夠解決學生頂崗實習或就業(yè)等問題，但是由于中小企業(yè)自身發(fā)展并不完善，其技術(shù)水平、管理能力都還處于企業(yè)發(fā)展的初級階段，職業(yè)院校學生到中小企業(yè)的頂崗實習很可能變相成為企業(yè)的廉價勞動力，對學生職業(yè)生涯發(fā)展并無太大益處，職業(yè)院校也難以從中小企業(yè)獲得更為有力的支持。因此，區(qū)域型職業(yè)教育集團必須要將區(qū)域內(nèi)的行業(yè)龍頭企業(yè)納入集團，使龍頭企業(yè)在校企合作中發(fā)揮起示范帶頭作用，通過學習龍頭企業(yè)高水平的技術(shù)應用及管理策略，可以將校企合作水平進一步推向深入。然而，由于我國幅員遼闊，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展十分不平衡，中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和東南沿海城市相差較大，不同區(qū)域內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)的性質(zhì)、企業(yè)規(guī)模的大小、龍頭企業(yè)的數(shù)量、行業(yè)協(xié)會力量的強弱也都有很大差異，這些因素的不同使區(qū)域型職業(yè)教育集團的發(fā)展呈現(xiàn)出不同的發(fā)展形態(tài)。

三、區(qū)域型集團化的發(fā)展策略與途徑

（一）完善頂層設計

區(qū)域型職業(yè)教育集團如要真正實現(xiàn) “集團”的目標就需打破現(xiàn)有政策制度的束縛，創(chuàng)新職業(yè)教育管理模式。政府部門是區(qū)域型職業(yè)教育集團的推動者，也應是集團目標的提出者、目標的管理者和監(jiān)督者。在我國目前的行政框架之下，為保證行政力量的長期性和有效性，需要成立實體性的區(qū)域型職業(yè)教育集團領導機關(guān)，由政府機關(guān)主要領導親自參與職業(yè)教育集團建設并擔任集團董事，整合區(qū)域政府中產(chǎn)業(yè)主管部門、經(jīng)濟主管部門、教育主管部門負責人成為集團領導成員，打破職業(yè)教育多頭管理的現(xiàn)狀，實現(xiàn)不同行政資源的整合，同時吸納企業(yè)領導、行業(yè)協(xié)會領導、職業(yè)院校領導成為委員。該委員會具有較強的行政權(quán)力，并具有一定的經(jīng)濟支配權(quán)，統(tǒng)一調(diào)配區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育資源，出臺區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展意見和政策，合理規(guī)劃并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展，促進區(qū)域型職業(yè)教育集團從松散型集團向緊密型集團轉(zhuǎn)變，從而實現(xiàn)區(qū)域職業(yè)教育的一體化發(fā)展。

（二）調(diào)整管理手段

集團委員會對職業(yè)教育集團的指導方式需要多樣化，可以采用以下方式指導集團運行：（1）立法保證，允許多家企業(yè)與職業(yè)院校建立教育聯(lián)合體，并以法律形式固定下來；（2）經(jīng)費支持，職教改革都需要經(jīng)費的支持，為推動區(qū)域職教集團化辦學，促進區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育整體水平的提升，區(qū)域政府需要以多種方式進行經(jīng)費上的支持；（3）稅收導向，為激發(fā)企業(yè)的積極性，提高企業(yè)參與的積極性，政府給予參與集團化辦學的企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠；（4）政策傾斜，為保證集團項目或項目的實施，政府可對實際參與的主體給予傾向性的優(yōu)惠政策；（5）行政指令，為解決一些社會問題，如青年長期失業(yè)、區(qū)域內(nèi)惡性競爭、多頭管理等問題，委員會需要采取行政指令的方式來促成相關(guān)主體之間的聯(lián)盟。

（三）理順主體關(guān)系

目前的區(qū)域型職業(yè)教育集團是一種由多法人組成的非營利性非法人組織，由于集團法人身份的缺失，集團的一切操作規(guī)范的法律有效性都需要通過某個成員單位的法人地位來實現(xiàn)，在參與各種社會活動中也難以界定職教集團所承擔的責任，導致運作的隨意性。因此，有必要明確區(qū)域型職教集團的法人地位，理順集團主體間的關(guān)系。首先，整合集團內(nèi)部資源，組織職業(yè)院校、培訓機構(gòu)有計劃、有組織、有分工為本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)行業(yè)服務，實現(xiàn)職教集團與行業(yè)的全面合作，為行業(yè)提供與生產(chǎn)鏈相對應的人才鏈的培養(yǎng)以及行業(yè)內(nèi)員工的全方位培訓與學歷進修，使集團內(nèi)成員原有的無利益關(guān)系、無領導與被領導的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榉蘸捅环贞P(guān)系。[7]其次，集團委員會應通過立法或完善相關(guān)制度的手段，明確區(qū)域型職業(yè)教育集團辦學的目的、組成、行政，明確牽頭單位、成員學校、成員企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、有關(guān)研究機構(gòu)等不同利益相關(guān)者在集團運行中的權(quán)利和義務，理順多主體間的關(guān)系，確保各成員單位嚴格履行自己的職責。其次，集團委員會在集團運作中應充分發(fā)揮指導和監(jiān)控作用，明確集團運作程序，科學制定集團年度工作目標、科學分配集團項目任務，制定科學的職教集團運行質(zhì)量評價指標和評估方案，及時檢查監(jiān)督項目完成質(zhì)量，并將考核結(jié)果作為集團獎勵或提供專項經(jīng)費的重要依據(jù)。

（四）搭建二級平臺

區(qū)域型職教集團聚集的是某一區(qū)域之內(nèi)的中高職院校、行業(yè)企業(yè)、科研院所，這些機構(gòu)性質(zhì)各異，各個學校與企業(yè)單位之間難以建立一一對應關(guān)系，學校與企業(yè)之間的合作關(guān)系不夠明確，合作事項難以尋找。因此，在集團董事會領導下，由政府產(chǎn)業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會、職業(yè)院校相關(guān)專業(yè)教研室、企業(yè)人力資源部門等共同組建產(chǎn)學合作分會就顯得十分必要。[8]首先，職業(yè)院校是由不同的專業(yè)以及專業(yè)相近的二級學院組成的，這些專業(yè)和產(chǎn)業(yè)之間存在著對應關(guān)系，產(chǎn)學合作分會的成立實現(xiàn)了學校與骨干企業(yè)或中小企業(yè)聯(lián)合體之間的緊密對接，提高了合作的效率。其次，中高職院校之間也存在著相互對應的專業(yè)，其相同或相近專業(yè)之間建立辦學共同體，有利于專業(yè)教學標準和課程標準的統(tǒng)一以及中高職貫通的試行，增強專業(yè)辦學實力。產(chǎn)學合作分會的成立不僅可以降低單個學校與單個企業(yè)單獨簽約所需要的交易成本，增強校企合作的可靠性，而且可以更有針對性地為企業(yè)培養(yǎng)人才，滿足企業(yè)對不同層次人才的需求。產(chǎn)學合作分會是將區(qū)域型職業(yè)教育集團內(nèi)部合作落到實處的核心機構(gòu)，因此，它應成為區(qū)域型職業(yè)教育集團組織建設的重點和關(guān)鍵。

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沈建根（1962－），男，浙江省海鹽縣人，嘉興職業(yè)技術(shù)學院副教授，研究方向為職業(yè)教育管理。

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1001－7518（2012）16－0064－04

責任編輯 劉揚軍