劉 偉

(中國人民大學馬克思主義學院，北京100872)

我國現(xiàn)階段危機管理體系中的思想政治教育在文本設(shè)置和具體實踐中都還存在著一些問題，對其進行深入分析并提出具體對策，是一個重要的理論課題。

一、危機管理體系中的思想政治教育現(xiàn)狀

(一)危機管理體系

我國危機管理體系由“一案三制”組成?！耙话浮本褪菓?yīng)急管理預(yù)案，“三制”就是應(yīng)急法制、應(yīng)急體制和應(yīng)急機制。目前，我國已制定涉及突發(fā)事件應(yīng)對的法律35件、行政法規(guī)37件、部門規(guī)章55件、有關(guān)文件111件，全國應(yīng)急預(yù)案體系已初步形成。從汶川地震救援情況來看，我國已經(jīng)初步建立起分類管理、分級負責、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制。應(yīng)急管理機制不斷完善，表現(xiàn)出統(tǒng)一領(lǐng)導、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的特點。以《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》為龍頭的應(yīng)急法律體系和應(yīng)急預(yù)案體系發(fā)揮了重大作用。

(二)危機管理體系與思想政治教育

加強危機管理，提升危機管理的能力是衡量執(zhí)政黨和政府管理水平的一項重要指標。能不能有效地處理公共危機事件，關(guān)系到社會的穩(wěn)定和政權(quán)的鞏固，關(guān)系到執(zhí)政黨和政府的合法性與公信力。執(zhí)政黨和政府要在日常工作中未雨綢繆，做好防范工作，把可能發(fā)生的公共危機消滅在萌芽狀態(tài)，對已經(jīng)發(fā)生的公共危機實施化解措施，同時要盡快恢復(fù)社會秩序，保障人們正常的生產(chǎn)和生活秩序，維護社會穩(wěn)定，促進社會的和諧健康發(fā)展。因此，如何采取各種措施，保證社會的秩序、安全和穩(wěn)定就成了危機管理體系的重要課題。

危機管理體系既包括強制性的“硬措施”，如警察、法院、監(jiān)獄等，也包括非強制性的“軟措施”。所謂軟措施是指軟性的調(diào)控手段，它依靠社會輿論、思想教育、社會動員等手段來進行。思想政治教育就是危機管理體系中的軟措施。思想政治教育在危機管理體系中占有重要地位，發(fā)揮著獨特的作用。

(三)危機管理體系中思想政治教育的內(nèi)容

我國危機管理體系中的思想政治教育以文本的形式在預(yù)案和法制中體現(xiàn)較多。在《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中指出，宣傳、教育、文化、廣電、新聞出版等部門要通過圖書、報刊、音像制品和電子出版物、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等，廣泛宣傳應(yīng)急法律法規(guī)和預(yù)防、避險、自救、互救、減災(zāi)等常識，增強公眾的憂患意識、社會責任意識和自救、互救能力。各有關(guān)部門要有計劃地對應(yīng)急救援和管理人員進行培訓，提高其業(yè)務(wù)能力。國家有關(guān)部門制定的專項預(yù)案、部門預(yù)案以及各省市制定的本地區(qū)總體預(yù)案中也有關(guān)于思想政治教育的規(guī)定。如《北京市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中第8則就對“宣傳教育、培訓和演習”作了單獨規(guī)定。

應(yīng)急法制是我國危機管理體系的重要組成部分，我國應(yīng)急法制自2003年“非典”之后加快了立法步伐。其中關(guān)于思想政治教育的條款逐年增加，在自然災(zāi)害應(yīng)急法制、事故災(zāi)難應(yīng)急法制、公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制、社會安全事件應(yīng)急法制、綜合性應(yīng)急法制中均有明確規(guī)定。在應(yīng)急體制中，我國關(guān)于思想政治教育的組織領(lǐng)導設(shè)置多限于政府序列，這和我國行政力量的強大密切相關(guān)。此外，在應(yīng)急機制中，思想政治教育發(fā)揮著具體的實踐功能，是危機管理體系中不可缺少的組成部分(見下圖)。

二、我國危機管理體系中思想政治教育存在的問題

(一)應(yīng)急預(yù)案中思想政治教育存在的問題

各個預(yù)案對于思想政治教育在突發(fā)事件中的作用缺乏足夠重視。以《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》為例，該預(yù)案第4則“信息管理”、第5則“預(yù)警響應(yīng)”、第6則“應(yīng)急響應(yīng)”、第7則“災(zāi)后救助與恢復(fù)重建”中均沒有提及思想政治教育。眾多預(yù)案把思想政治教育定位于預(yù)警階段，而往往忽略了在突發(fā)事件發(fā)生時和發(fā)生后思想政治教育的巨大作用。如《北京市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，該預(yù)案將“宣傳教育、培訓和演習”作為一個單獨的章節(jié)。但是，從該預(yù)案中關(guān)于思想政治教育的設(shè)置可以看出，其內(nèi)容多集中于突發(fā)事件時的預(yù)警教育，對于突發(fā)事件其他階段思想政治教育作用的發(fā)揮則沒有作出任何規(guī)定。此外，一些預(yù)案在思想政治教育的條款安排上也存在問題。

(二)應(yīng)急法制中思想政治教育存在的問題

首先，設(shè)置的覆蓋面不夠全面。從已有的應(yīng)急法制來看，規(guī)定了思想政治教育條款的應(yīng)急法制極少。如涉及社會安全事件的應(yīng)急法制中，包括部門法20部、部門條例或規(guī)章17部，只有《國防法》中有關(guān)于思想政治教育的內(nèi)容。

其次，已有的設(shè)置過于原則。應(yīng)急法制比較成熟的美、日等國，相關(guān)的教育培訓等內(nèi)容也十分詳細。如《美國加利福尼亞州應(yīng)急服務(wù)法》第五章“應(yīng)急服務(wù)辦公室”第52條“教育手冊”竟然用三個條款對應(yīng)急服務(wù)辦公室的教育方式進行規(guī)定。與之相比，我們把詳細的思想政治教育內(nèi)容放在了部門預(yù)案和通知文件中。毋庸諱言，由于部門預(yù)案和通知文件不具有法律效應(yīng)，而且發(fā)布的范圍比法律要狹窄得多，因此，思想政治教育的效力和影響力不可避免地大打折扣。

最后，設(shè)置的前瞻性有待加強。如《突發(fā)事件應(yīng)對法》在第五章“事后恢復(fù)與重建”中就沒有對思想政治教育做出規(guī)定。第二年發(fā)生的汶川地震讓大家認識到，災(zāi)后重建環(huán)節(jié)中思想政治教育的手段不可或缺，于是在2008年修改《防震減災(zāi)法》時增加了“地震災(zāi)后過渡性安置和恢復(fù)重建”和“監(jiān)督管理”中關(guān)于思想政治教育的條款。在不久的將來，勢必要對《突發(fā)事件應(yīng)對法》進行修改，這樣毫無疑問地會增加立法成本，而現(xiàn)實的問題則在于可能在應(yīng)急實踐中導致思想政治工作有效性的降低。

(三)應(yīng)急體制中思想政治教育存在的問題

應(yīng)急體制中對于思想政治教育組織領(lǐng)導的設(shè)置不夠重視。應(yīng)急管理體制是“由應(yīng)急性機關(guān)、應(yīng)急性權(quán)力和應(yīng)急性機制所組織的制度體系”［2］。應(yīng)急管理體制中，最重要的是領(lǐng)導體制問題，它決定著整個危機管理的走向及其運作程序和管理效果。在諸多應(yīng)急預(yù)案和法制中，對于思想政治教育的組織領(lǐng)導部門均沒有作出明確規(guī)定。在中國政府網(wǎng)已經(jīng)公布的22個省級(其中山東、山西等九個省沒有公布)總體應(yīng)急預(yù)案中，僅僅只有北京市對于應(yīng)急管理中思想政治教育的領(lǐng)導機構(gòu)在“組織體系框架——突發(fā)公共事件處置分工”中明確規(guī)定為市委宣傳部。其他省份則照搬《國家突發(fā)事件應(yīng)急總體預(yù)案》，沒有做出詳細規(guī)定。應(yīng)急體制中關(guān)于思想政治教育組織領(lǐng)導的設(shè)置不適應(yīng)現(xiàn)實的要求。盡管在突發(fā)事件來臨時，我國在應(yīng)急管理組織體制上都會設(shè)立與思想政治教育相關(guān)的部門，但是其屬于臨時機構(gòu)，隨著突發(fā)事件的結(jié)束，這一機構(gòu)往往就解散了。和一般的應(yīng)急措施不同，思想政治教育很大一部分職能體現(xiàn)在事發(fā)前的預(yù)警和善后階段的繼續(xù)教育。缺少專門的負責機構(gòu)不利于危機管理體系中思想政治教育的實施。

(四)應(yīng)急機制中思想政治教育存在的問題

應(yīng)急管理機制是“社會各種組織、群體和個人對各種緊急狀態(tài)采取應(yīng)急反應(yīng)的過程”［3］。在這一過程中，思想政治教育從預(yù)案、法制中的靜態(tài)設(shè)置變成了具體實踐。從應(yīng)急機制中思想政治教育的實踐來看，存在著幾個方面的問題。

首先，思想政治教育在應(yīng)急管理中的實施主體不全面。我國應(yīng)急管理機制建構(gòu)在全能政府的理念之上，應(yīng)急管理中思想政治教育的實施強調(diào)的是各級政府以及相關(guān)部門的作用，其實施主體局限于上至國務(wù)院下至村委會這一序列的范圍。而各類社會組織、經(jīng)濟組織、公民以及各種新興媒體則處于被動員、被安排的處境之中。這就無法充分動員全社會的力量參與思想政治教育。

其次，思想政治教育在應(yīng)急管理中的具體實踐有待深入。美國政策科學家艾利森認為，在實現(xiàn)政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行。危機管理預(yù)案的演練是危機預(yù)警機制建設(shè)不可或缺的環(huán)節(jié)?，F(xiàn)實中，思想政治教育參與危機管理預(yù)警能力建設(shè)缺位，危機意識的教育、應(yīng)急知識的宣傳、應(yīng)急演習的培訓往往流于形式。從而導致公眾在應(yīng)對突發(fā)事件時驚慌失措，結(jié)果釀成更大的悲劇。

此外，思想政治教育在應(yīng)急管理中的方式方法有待改進。突發(fā)事件給公眾的日常生活和心理造成了巨大的沖擊，危機管理中的思想政治教育往往沿襲日常條件下的一些方式方法，不注意突發(fā)事件下公眾的特殊需求，不注意加強人文關(guān)懷和心理疏導，結(jié)果造成思想政治教育在應(yīng)急管理中實效性不高。

三、危機管理體系中思想政治教育的改進路徑

(一)改進應(yīng)急預(yù)案中思想政治教育的設(shè)置

首先，充分認識預(yù)案中的思想政治教育的重要性。思想政治教育是應(yīng)急管理中的“軟權(quán)力”，在統(tǒng)一思想、撫慰情緒、安撫精神等方面發(fā)揮著不可替代的作用。思想政治教育在應(yīng)急預(yù)案中的科學設(shè)定有利于提高社會應(yīng)對突發(fā)事件的意識和能力，減少突發(fā)事件給社會帶來的負面影響。反過來，如果思想政治教育在預(yù)案的計劃和步驟中沒有得到體現(xiàn)，在實際的操作中，將出現(xiàn)因為沒有實際行動指南而導致思想政治教育可有可無的情況發(fā)生。因此，必須充分重視思想政治教育在預(yù)案中的重要地位，將其作為預(yù)案不可缺少的部分。

其次，在預(yù)案設(shè)計的各個計劃和步驟中體現(xiàn)思想政治教育。與應(yīng)急法制相比，預(yù)案的實質(zhì)是一個透明和標準化的反應(yīng)程序，使應(yīng)急管理活動能夠按照預(yù)先周密的計劃和最有效的實施步驟有條不紊地進行。這些計劃和步驟是快速響應(yīng)和有效工作的基本保證。眾多預(yù)案把思想政治教育定位在預(yù)警階段，而往往忽略了在突發(fā)事件發(fā)生時和發(fā)生后思想政治教育的巨大作用。事實上，突發(fā)事件發(fā)生時的謠言控制、突發(fā)事件發(fā)生后的信任重建都離不開思想政治教育。因此，要使應(yīng)急預(yù)案的各個計劃和步驟盡量納入思想政治教育的內(nèi)容。

最后，對應(yīng)急預(yù)案中已有的思想政治教育內(nèi)容進行合理設(shè)置。如《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中，“宣傳、教育和培訓”可以作為思想方面的保障措施列入第4節(jié)“應(yīng)急保障”之中。同時，國家專項應(yīng)急預(yù)案、國務(wù)院部門應(yīng)急預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案有類似問題的，應(yīng)該做出相應(yīng)修改。

(二)加強應(yīng)急法制中思想政治教育的設(shè)置

首先，擴大應(yīng)急法制中思想政治教育設(shè)置的覆蓋面。對于今后修訂的應(yīng)急法制，沒有思想政治教育條款又確實有必要增加的，一律要增加，逐步擴大其在應(yīng)急法制中的覆蓋面。對于一些重點法律，如社會安全類應(yīng)急法律法規(guī)，要爭取早日添加思想政治教育條款。

其次，細化應(yīng)急法制中已設(shè)置的思想政治教育內(nèi)容。對于已有思想政治教育條款的應(yīng)急法制，通過逐步修改，使思想政治教育涵蓋突發(fā)事件全過程并應(yīng)對每一個環(huán)節(jié)。對于其中過于原則性的規(guī)定，要使其細化，提高可操作性。綜合協(xié)調(diào)法規(guī)性文件與應(yīng)急法制中對于思想政治教育的規(guī)定，凡是法規(guī)性文件中可以移植到應(yīng)急法制中的思想政治教育內(nèi)容要盡快移植，使其以法律法規(guī)的形式體現(xiàn)出來，增強思想政治教育在應(yīng)急中的權(quán)威性。

最后，提高應(yīng)急法制中思想政治教育設(shè)置的前瞻性。借鑒國外先進經(jīng)驗可以讓我們少走彎路，這是一個很好的辦法。如美國加利福尼亞州不僅有應(yīng)急服務(wù)法還有自然災(zāi)害救助法，同時還有相應(yīng)的志愿者撫恤法相互配套，其中的宣傳、教育、培訓等內(nèi)容相互補充，在實踐中發(fā)揮了很好的作用。這對于我們在應(yīng)急法制中進行思想政治教育設(shè)置具有重要的參考價值。

(三)加強應(yīng)急體制中思想政治教育組織領(lǐng)導的安排

首先，要充分重視思想政治教育組織領(lǐng)導設(shè)置的重要性。按照目前啟發(fā)性的應(yīng)急體制，其中思想政治教育的組織領(lǐng)導都是臨時性的，宣傳組往往隨著突發(fā)事件的發(fā)生而成立，結(jié)束而解散。明確思想政治教育中的領(lǐng)導機構(gòu)，有利于在突發(fā)事件發(fā)生前有計劃、有步驟地進行預(yù)警教育;事發(fā)時迅速、有效地調(diào)動各種思想政治教育資源，開展應(yīng)急宣傳教育;事發(fā)后繼續(xù)深入開展善后教育，如信任重建工作等。

其次，正確把握思想政治教育組織領(lǐng)導設(shè)置的原則。要堅持統(tǒng)一領(lǐng)導與指揮的原則，將思想政治教育組織領(lǐng)導置于指揮機構(gòu)總領(lǐng)導之下。要堅持常設(shè)性原則，建議相關(guān)部委和地方的宣傳部門成立應(yīng)急宣傳領(lǐng)導機構(gòu)。該機構(gòu)平時負責與突發(fā)事件相關(guān)的思想政治教育領(lǐng)導工作;事發(fā)時其負責人調(diào)入危機管理應(yīng)急指揮機構(gòu)，負責思想宣傳方面的工作;事發(fā)后繼續(xù)負責突發(fā)事件善后階段的思想政治教育工作。要堅持協(xié)作原則，思想政治教育部門既要獨立發(fā)揮作用，又要協(xié)助其他部門共同應(yīng)對突發(fā)事件。

最后，注意思想政治教育組織領(lǐng)導機構(gòu)在應(yīng)急體制不同層級中的合理安排。眾所周知，宣傳部門發(fā)揮著思想政治教育工作的領(lǐng)導作用。以“非典”為例，2003年4月25日，李長春在中央新聞宣傳部門負責人會議上要求做好防治“非典”的宣傳工作。4月26日，中宣部發(fā)出通知，要求大力弘揚和培養(yǎng)民族精神，切實加強防治“非典”的宣傳思想工作。4月27日，中宣部宣教局發(fā)布《學習貫徹＜傳染病防治法＞依法防治非典型肺炎基本知識》。因此，將宣傳部門設(shè)為應(yīng)急管理中思想政治教育的組織領(lǐng)導部門最為合適。全國突發(fā)公共事件應(yīng)急體系包括6個層次，相應(yīng)的應(yīng)急體制應(yīng)該有不同層級，上至中央，下至各單位。因此，根據(jù)層級不同，思想政治教育組織領(lǐng)導機構(gòu)的規(guī)模應(yīng)有所區(qū)別。

(四)加強應(yīng)急機制中思想政治教育在實踐中的作用

首先，充分發(fā)揮非政府組織和社會力量在思想政治教育中的作用。20世紀90年代以來，國際上興起了新行政運動，其主要內(nèi)容之一是要求實現(xiàn)“從管理到治理”的轉(zhuǎn)變，政府不能充當公共管理的唯一角色。按照中央提出的建立“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局的思路，危機管理體系中的思想政治教育理所當然地要擴大參與面，充分發(fā)揮非政府組織和社會力量在其中的作用。事實上，非政府組織和社會力量參與到思想政治教育中來，不僅可以減輕政府的壓力，緩解政府在危機管理過程中的資源短缺，更重要的是易于在全社會形成良好的輿論氛圍，有利于危機處理措施的順利實施。

其次，加強思想政治教育在應(yīng)急管理中的具體實踐。要增強社會整體的危機應(yīng)對能力，重視危機意識的培養(yǎng)。提高社會公眾的危機意識，做到防患于未然;提高公眾的自我適應(yīng)能力，在危機來臨時，具備危機心理承受能力，做到不慌不亂，從容應(yīng)對;提高公眾危機的應(yīng)對能力，使公眾熟悉危機應(yīng)對的方法，對危機應(yīng)對了然于心。

最后，改進思想政治教育在應(yīng)急管理中的方式方法。既要對公眾進行普及性的危機防災(zāi)宣傳教育，也要把危機管理的教育和培訓納入政府官員和公共管理人員的教育和培訓之中，利用各種形式對社會公眾進行危機管理知識和技能的傳播與教育。這就需要更加積極主動地通過社會宣傳、員工培訓、學校教育、社會演習等手段和方法，最大限度地吸納社會公眾參與到危機管理中來。同時，在進行思想政治教育時，充分考慮教育對象的思想和心理狀態(tài)，注重人文關(guān)懷和心理輔導。

結(jié)語:危機管理體系是一個系統(tǒng)工程，其主要框架由“一案三制”組成。完善的危機管理體系，關(guān)鍵是制定完善的突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案，在建立健全危機管理體系的法制、體制和機制上下工夫。因此，從“一案三制”這一角度進行探討，可以較好地對危機管理體系中思想政治教育的現(xiàn)狀和問題進行剖析，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的建議和對策，為從實踐角度探討危機管理中的思想政治教育打下堅實的基礎(chǔ)。

［1］宋勁松鄧云峰:《中美德突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)初探》，載《中國行政管理》，2011年第1期。

［2］［3］宋英華:《突發(fā)事件應(yīng)急管理導論》，北京:中國經(jīng)濟出版社2009年版，第100、121頁。