別敦榮

（廈門大學(xué) 教育研究院，福建 廈門361005）

論民辦教育發(fā)展的第三條道路

別敦榮

（廈門大學(xué) 教育研究院，福建 廈門361005）

第三條道路是在所謂的營利性民辦學(xué)校和非營利性民辦學(xué)校之外，允許并支持介于上述二者之間的一類民辦學(xué)校得到發(fā)展，以擴(kuò)大民辦學(xué)校發(fā)展的空間，鞏固民辦教育發(fā)展基礎(chǔ)的做法。第三條道路是我國民辦教育發(fā)展的必然選擇，民辦學(xué)校分類管理應(yīng)當(dāng)為第三條道路發(fā)展民辦教育留下空間?，F(xiàn)階段我國民辦教育的主體具有公益性和營利性的雙重屬性，在現(xiàn)實(shí)國情下，民辦教育政策應(yīng)當(dāng)支持大力開拓第三條道路，鼓勵(lì)民間資本投資辦學(xué)，更好地維護(hù)民辦教育持續(xù)快速發(fā)展的局面。

民辦教育；民辦學(xué)校；第三條道路

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《教育規(guī)劃綱要》）提出，“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理?！睘榇耍碚摻绾蛯?shí)踐界分別展開了探索。部分省市出臺(tái)了民辦學(xué)校分類管理的政策措施，要求民辦學(xué)校在營利性和非營利性學(xué)校之間做出選擇。從實(shí)施情況看，并沒有達(dá)到政策預(yù)期的效果。有關(guān)學(xué)者對(duì)分類管理進(jìn)行理論研究，試圖解決分類管理的理論困局。不少研究者將營利性和非營利性兩分法看做是前提性策略，主要是為兩分法尋找理論依據(jù)。比如，有學(xué)者認(rèn)為，從舉辦者和投入者的角度，我國已經(jīng)舉辦的民辦學(xué)?？煞譃閮深悾阂活愂且誀I利為目的的；另一類是不以營利為目的的。①筆者認(rèn)為，《教育規(guī)劃綱要》是對(duì)我國教育事業(yè)發(fā)展的中長期戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，它所提出的政策取向是面向中長期的，也就是說，積極探索民辦學(xué)校分類管理是基于我國民辦教育中長期發(fā)展的要求，但如果不顧國情和民辦教育發(fā)展的客觀實(shí)際，硬性地、絕對(duì)地在現(xiàn)階段將已有的民辦學(xué)校劃分為兩類，則是不妥的，因?yàn)檫@樣做不符合我國民辦教育發(fā)展的特點(diǎn)和要求，不利于發(fā)揮民辦教育政策的鼓勵(lì)支持和正確引導(dǎo)作用。我國民辦教育發(fā)展應(yīng)當(dāng)有更多的路徑，第三條道路是現(xiàn)階段我國民辦教育發(fā)展的必然選擇。

一、第三條道路與民辦教育發(fā)展

第三條道路是一個(gè)特指的概念，指國家發(fā)展民辦教育的一種政策選擇及其導(dǎo)向和結(jié)果，是在所謂的營利性民辦學(xué)校和非營利性民辦學(xué)校之外，允許并支持介于上述二者之間的一類民辦學(xué)校得到發(fā)展，以擴(kuò)大民辦學(xué)校發(fā)展的空間，鞏固民辦教育發(fā)展基礎(chǔ)的做法。也可以說，第三條道路是一種政策框架，它的提出既是針對(duì)有關(guān)政策探索中存在的簡(jiǎn)單的“兩分法”問題而言的，也是基于我國民辦教育發(fā)展的客觀實(shí)際需要而言的。

所謂“兩分法”，是指將所有民辦學(xué)校根據(jù)營利與否劃分為營利性民辦學(xué)校和非營利性民辦學(xué)校兩種類型，也可以看作是發(fā)展民辦教育的兩條道路，并據(jù)此制定和采取兩種不同的民辦教育管理政策的做法。在國際上，有些教育事業(yè)比較發(fā)達(dá)、民辦教育發(fā)展比較充分的國家，對(duì)民辦學(xué)校采用“兩分法”的管理政策。但在我國，“兩分法”卻有著很大的局限性，在現(xiàn)階段是行不通的。這是由我國民辦教育發(fā)展的特點(diǎn)所決定的。經(jīng)過30多年的恢復(fù)和發(fā)展，民辦教育已經(jīng)成為國家教育事業(yè)的重要組成部分。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2010年，全國共有各級(jí)各類民辦學(xué)校（教育機(jī)構(gòu)）11.90萬所，各類教育在校生達(dá)3392.96萬人。另有其他民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)18341所，929.78萬人次接受了培訓(xùn)。②在這些民辦學(xué)校中，只有極少數(shù)民辦學(xué)校的出資人和創(chuàng)辦人明確表示將放棄財(cái)產(chǎn)權(quán)、收益權(quán)和繼承權(quán)，如江西藍(lán)天學(xué)院董事長于果③、黑龍江齊齊哈爾工程學(xué)院院長曹勇安④等。這說明，民辦教育發(fā)展到今天，愿意將其所舉辦的學(xué)校捐贈(zèng)給社會(huì)或有意捐贈(zèng)其在民辦學(xué)校所擁有的資產(chǎn)，從而使民辦學(xué)校資產(chǎn)成為社會(huì)共有資產(chǎn)或社會(huì)公有資產(chǎn)⑤的人仍然只是特例，不具有普遍性。在教育部所統(tǒng)計(jì)的民辦教育事業(yè)中，除了各級(jí)各類民辦學(xué)校（教育機(jī)構(gòu)）外，還有其他民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，其數(shù)量也不小，教育規(guī)模達(dá)到近千萬人次。這類機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是純粹營利性的。但這類民辦學(xué)校因其沒有涉足正規(guī)學(xué)歷文憑教育，所以不可能成為民辦教育的主體。也就是說，現(xiàn)階段我國民辦教育的主體并不是非此即彼的營利性和非營利性民辦學(xué)校，而是介于二者之間的一類民辦學(xué)校。有人可能會(huì)說，正因?yàn)槿绱?，就要按照“兩分法”?duì)民辦學(xué)校進(jìn)行明確的分類，使其各歸其位，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，以促進(jìn)民辦教育走上“有序”發(fā)展的軌道。這個(gè)想法及其動(dòng)機(jī)固然很好，但殊不知，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)程度、教育事業(yè)發(fā)展水平和民辦教育發(fā)展實(shí)際狀況都還不能滿足這樣做的要求。也就是說，非此即彼的“兩方法”不適合我國國情。

在現(xiàn)階段，盡管我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量居世界位次穩(wěn)步提升，成為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但人均國民生產(chǎn)總值和人均國民收入水平都還很低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年我國農(nóng)村居民人均純收入5919元，城鎮(zhèn)居民全年人均可支配收入19109元。⑥總體上，我國還處于中等收入國家行列和工業(yè)化中期階段，也就是以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的社會(huì)向工業(yè)為主導(dǎo)的社會(huì)轉(zhuǎn)化階段。根據(jù)我國現(xiàn)代化進(jìn)程，社會(huì)主義初級(jí)階段還將持續(xù)一個(gè)較長時(shí)期，到本世紀(jì)中葉我國才能進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國家。由于收入水平有限，消費(fèi)水平不斷提高，我國一般民眾捐資辦學(xué)的能力嚴(yán)重不足。盡管社會(huì)上不乏高收入者和千萬億萬富豪，但我國社會(huì)尚未形成富裕階層捐資辦學(xué)的文化傳統(tǒng)，現(xiàn)有的捐資辦學(xué)主要來源于香港和海外華僑華人。

改革開放以來，我國教育事業(yè)發(fā)展取得了巨大成就，建成了世界上規(guī)模最大的教育體系，保障了億萬人民群眾受教育的權(quán)利。盡管如此，由于人口規(guī)模巨大，財(cái)政投入有限，我國教育還不能完全適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾接受良好教育的要求，全面推進(jìn)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)，更凸顯了提高國民素質(zhì)、培養(yǎng)創(chuàng)新人才的重要性和緊迫性。教育結(jié)構(gòu)和布局不盡合理，城鄉(xiāng)、區(qū)域教育發(fā)展不平衡，貧困地區(qū)、民族地區(qū)教育發(fā)展滯后；教育投入不足，教育發(fā)展缺乏充分的財(cái)政資源保障。這些問題不僅制約了國家對(duì)教育事業(yè)的投資，而且限制了我國教育發(fā)展水平的提高和教育事業(yè)的均衡發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2001年到2010年，我國公共財(cái)政教育投入從約2700億元增加到約14200億元，教育已成為我國公共財(cái)政的第一大支出領(lǐng)域。為了在2012年實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4%的目標(biāo)，在進(jìn)一步加大公共財(cái)政對(duì)教育的投入的同時(shí)，政府還將積極拓寬財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)來源渠道，包括全面開征地方教育附加稅。⑦因此，從教育事業(yè)發(fā)展水平看，一方面，我國教育事業(yè)發(fā)展空間還很大；另一方面，國家財(cái)政投入不能滿足教育事業(yè)發(fā)展的資源需求。這也就是說，我國發(fā)展教育事業(yè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持兩條腿走路，除了進(jìn)一步增加政府對(duì)教育的供給能力外，還應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展民辦教育，更有效地保障廣大人民群眾接受公平良好的教育。所以，民辦教育不僅在規(guī)模上還應(yīng)當(dāng)有更大的發(fā)展，在類型和體系上應(yīng)當(dāng)更加完善，在投入和條件保障上應(yīng)當(dāng)更加有力。民辦教育政策應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步鼓勵(lì)舉辦民辦學(xué)校，大力支持民間資本投資辦學(xué)，更好地維護(hù)民辦教育持續(xù)快速發(fā)展的局面。

然而，現(xiàn)階段我國民辦教育發(fā)展卻有著顯著的特殊性。與歐美國家不同的是，我國民辦學(xué)校沒有教會(huì)背景。由于歷史的原因，歐美國家教會(huì)占有龐大的社會(huì)資源，一大批歐美國家的民辦學(xué)校依靠豐裕的教會(huì)資源辦學(xué)，而不擔(dān)心辦學(xué)投入問題。很多歐美國家民辦學(xué)校辦學(xué)歷史悠久，聚集了大量的教育資源，積累了厚實(shí)的辦學(xué)基礎(chǔ)。我國民辦學(xué)?；謴?fù)辦學(xué)歷史不長，最長的不過30余年，多數(shù)只有10年左右時(shí)間。與公辦學(xué)校能夠持續(xù)穩(wěn)定的辦學(xué)不同，民辦學(xué)?？赡芤蚋鞣N原因而出現(xiàn)倒閉，真正能夠持續(xù)不斷的辦學(xué)和發(fā)展只是其中的一部分。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年我國各級(jí)各類民辦學(xué)校（機(jī)構(gòu)）為58644所⑧，僅占2010年民辦學(xué)校（機(jī)構(gòu)）數(shù)的49.62%。也就是說，我國多數(shù)民辦學(xué)校還處于建校階段，辦學(xué)資產(chǎn)積累嚴(yán)重不足。不僅如此，我國民辦學(xué)校主要依靠公民個(gè)人和集體、企事業(yè)單位出資辦學(xué)，缺少社會(huì)基金會(huì)或財(cái)團(tuán)的支持，辦學(xué)條件的改善和擴(kuò)充主要依靠有限的辦學(xué)結(jié)余滾動(dòng)發(fā)展或銀行借貸。因此，有人認(rèn)為，不同于西方發(fā)達(dá)國家，我國99%的民辦教育都是投資辦學(xué)，民辦教育與資本市場(chǎng)及公益性的是是非非，一直困擾著民辦教育的投資者，也困擾著民辦教育的發(fā)展。⑨民辦教育研究專家鄔大光甚至將投資辦學(xué)看作是我國民辦教育的基本特征。⑩

鑒于民辦教育的現(xiàn)實(shí)特征，“兩分法”在實(shí)踐上無助于大多數(shù)民辦學(xué)校的穩(wěn)定辦學(xué)和持續(xù)發(fā)展。由于政府財(cái)政扶持的乏力，對(duì)多數(shù)民辦學(xué)校而言，如果實(shí)行“兩分法”，其結(jié)果不外乎兩種：第一，歸入非營利性民辦學(xué)校的，可能出現(xiàn)投資（出資）主體缺位，如果政府能夠擔(dān)負(fù)起撥付其辦學(xué)經(jīng)費(fèi)缺口的責(zé)任，它們可能維持辦學(xué)；如果政府不能負(fù)擔(dān)其辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的缺口，它們就可能陷入難以為繼的境地。第二，歸入營利性民辦學(xué)校的，可能出現(xiàn)大規(guī)模的投資主體撤資或轉(zhuǎn)移投資。與短期的、以項(xiàng)目為主的培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)不同，正規(guī)的民辦學(xué)校教育需要的投資規(guī)模大，尤其是建校階段需要有持續(xù)的投資保障，營利空間小，只有當(dāng)學(xué)校辦學(xué)進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展?fàn)顟B(tài)后，在國家相關(guān)優(yōu)惠政策支持下，辦學(xué)才可能有一定的結(jié)余。如前所述，我國多數(shù)民辦學(xué)校還處于建校階段，如果再?zèng)]有國家優(yōu)惠政策扶持，辦學(xué)是不可能有什么結(jié)余的。水至清則無魚，如果硬性地讓投資者或出資者選擇營利性民辦學(xué)校，大規(guī)模撤資或轉(zhuǎn)移投資將是不可避免的。事實(shí)上，據(jù)了解，這種現(xiàn)象已經(jīng)開始在一些地方出現(xiàn)。所以，在現(xiàn)階段實(shí)行“兩分法”，不論出現(xiàn)上述哪種結(jié)果，都是不利于民辦教育發(fā)展的。這也就是說，在現(xiàn)階段，“兩分法”不能解決民辦教育發(fā)展所面臨的根本問題。發(fā)展民辦教育應(yīng)當(dāng)允許更多類型的民辦學(xué)校存在，鼓勵(lì)和支持多種渠道發(fā)展民辦學(xué)校。

因此，在現(xiàn)階段，發(fā)展民辦教育必須依靠第三條道路。我國民辦教育恢復(fù)發(fā)展已有30多年的歷史，既往的經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)展民辦教育不能采取簡(jiǎn)單化的政策，不能在一種設(shè)想的理想化狀態(tài)考慮民辦教育發(fā)展問題，應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，尊重民辦教育發(fā)展的特點(diǎn)和要求，采取靈活寬松的政策，促進(jìn)民辦教育持續(xù)健康發(fā)展。從某種意義上講，過去30多年我國民辦教育發(fā)展所走過的道路實(shí)際上就是第三條道路，因?yàn)樗炔皇羌兇獾木栀Y辦學(xué)，也不是純粹的營利性辦學(xué)，而是公益性的投資辦學(xué)。對(duì)這類辦學(xué)，政府并沒有簡(jiǎn)單地禁止或取締，也沒有硬性將其納入捐資辦學(xué)或營利性辦學(xué)的范疇，而是采取了一種模糊處理的方式，使其得到了發(fā)展。今天，在分類管理的政策格局下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步賦予第三條道路發(fā)展民辦教育的空間，使第三條道路由一種模糊的、“心照不宣的”的狀態(tài)，走向透明、規(guī)范、制度化的狀態(tài)。

二、第三條道路的理論依據(jù)

改革開放以來，為了適應(yīng)民辦教育發(fā)展的需要，國家和教育主管部門先后出臺(tái)了40多項(xiàng)相關(guān)政策性法規(guī)和法律，但包括《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《民辦教育促進(jìn)法》）在內(nèi)，所有相關(guān)法規(guī)和法律都沒有對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行明確的分類。“兩分法”的主張者認(rèn)為，民辦學(xué)校的分類標(biāo)準(zhǔn)是辦學(xué)結(jié)余和學(xué)校資產(chǎn)剩余的歸屬，或者說是舉辦者是否具有剩余利潤和剩余資產(chǎn)的索取權(quán)。舉辦者具有剩余利潤和剩余資產(chǎn)索取權(quán)的學(xué)校屬于營利性民辦學(xué)校，反之，則屬于非營利性民辦學(xué)校。也就是說，前者是投資辦學(xué)，目的是獲取經(jīng)濟(jì)回報(bào)；后者是捐資或捐贈(zèng)辦學(xué)，目的并非獲取經(jīng)濟(jì)回報(bào)，而具有公益性?。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)和分類，只要是投資辦學(xué)，其目的就是獲取經(jīng)濟(jì)回報(bào)，在投資辦學(xué)與辦學(xué)目的和經(jīng)濟(jì)回報(bào)之間存在簡(jiǎn)單的線性關(guān)系。民辦學(xué)校的辦學(xué)情況果真如此嗎？在投資辦學(xué)和捐資（捐贈(zèng)）辦學(xué)之間，不能有第三條道路嗎？筆者認(rèn)為，第三條道路不僅是民辦教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，而且在理論上也是無可爭(zhēng)議的。

（一）科學(xué)理解民辦學(xué)校的公益性與營利性

與公辦學(xué)校一樣，民辦學(xué)校向社會(huì)所提供的也是教育產(chǎn)品或服務(wù)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧認(rèn)為，教育產(chǎn)品（即教育服務(wù)）的性質(zhì)有五種類型：（1）具有純公共產(chǎn)品性質(zhì)的教育服務(wù)，由政府作為供給者。（2）基本具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的教育服務(wù)，政府也是這一類型教育服務(wù)的供給者。（3）具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的教育服務(wù)，由社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)舉辦、以服務(wù)于其成員或子弟的教育機(jī)構(gòu)所提供，或由政府提供經(jīng)費(fèi)維持的教育機(jī)構(gòu)所提供。（4）具有純私人產(chǎn)品性質(zhì)的教育服務(wù)。這種教育服務(wù)的一切費(fèi)用都是由享用者提供，而提供這種教育服務(wù)的個(gè)人或單位，需要墊支創(chuàng)辦費(fèi)。（5）基本具有私人產(chǎn)品性質(zhì)的教育服務(wù)。與純私人產(chǎn)品性質(zhì)的教育服務(wù)不同的是，如果個(gè)人在辦學(xué)過程中得到一定數(shù)額的補(bǔ)助（不管這些補(bǔ)助是由各級(jí)政府提供的，還是由社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)等提供的），并且在收費(fèi)過程中適當(dāng)降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，那么，這樣的教育服務(wù)可以被認(rèn)為具有私人產(chǎn)品的性質(zhì)。這說明教育產(chǎn)品既可以是公共產(chǎn)品，也可以是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，還可以是私人產(chǎn)品?。公共產(chǎn)品由政府提供，準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品由私人提供，但政府也可以提供私人產(chǎn)品。在這個(gè)意義上，我們不能說公辦學(xué)校所提供的教育服務(wù)就是公益性的，而民辦學(xué)校所提供的教育服務(wù)就是非公益性的。

教育服務(wù)的公益性不是由其提供者或舉辦者所決定的，而是由教育服務(wù)自身的功能所決定的。教育服務(wù)對(duì)受教育者不僅具有內(nèi)在的功能，而且具有外在的功能。從內(nèi)在的角度看，受教育者通過接受教育服務(wù)，達(dá)到養(yǎng)成態(tài)度、陶冶情操、塑造人格、訓(xùn)練技能、增長才干和發(fā)展智慧的目的，這種教育服務(wù)的成果不但可以使受教育者個(gè)人獲益，而且還可以通過受教育者個(gè)人的獲益使整個(gè)社會(huì)獲益。從外在的角度看，社會(huì)公眾接受教育不僅有助于人類文明的代際傳承，而且有助于社會(huì)政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)水平的提升。因此，不論是公辦學(xué)校還是民辦學(xué)校，其所提供的教育服務(wù)都具有公益性，不能以舉辦者的不同來決定某一類學(xué)校的目的是否具有公益性。

這就是說，民辦學(xué)校的辦學(xué)目的是公益性的。但如果民辦學(xué)校在辦學(xué)中出現(xiàn)了營利行為，是否也就意味著民辦學(xué)校的公益性就不復(fù)存在了呢？顯然，這是一個(gè)需要在理論上進(jìn)行明確界定的問題。要弄清楚這個(gè)問題，需要準(zhǔn)確理解公益性與營利性的聯(lián)系與差別。盡管公益性與營利性都是用來界定學(xué)校屬性的概念，但它們所描述的對(duì)象卻是不同的。公益性是針對(duì)學(xué)校辦學(xué)目的而言的，營利性是針對(duì)學(xué)校辦學(xué)結(jié)果而言的。如前所述，民辦學(xué)校的公益性是由其所提供的教育服務(wù)的功能所決定的，不論是捐資辦學(xué)還是投資辦學(xué)或出資辦學(xué)，不論是個(gè)人辦學(xué)、集體辦學(xué)還是法人辦學(xué)，其目的都在于提供教育服務(wù)，具有公益性。也就是說，即使民辦學(xué)校出現(xiàn)了營利行為，也不能否認(rèn)其公益性。正如教育學(xué)家潘懋元所說，公益性與營利性并不是非此即彼的對(duì)立物，問題在于要把兩者關(guān)系處理得宜?。有學(xué)者將舉辦民辦學(xué)校稱為“市場(chǎng)化的公益行為”，認(rèn)為這是現(xiàn)代國家普遍存在的一種處理公益性事業(yè)與市場(chǎng)關(guān)系的行為模式，也是當(dāng)前我國教育發(fā)展的趨勢(shì)?，是有一定道理的。因此，可以認(rèn)為民辦學(xué)校兼具公益性和營利性兩重屬性，其公益性是與生俱來的，是由學(xué)校的教育功能所賦予的；而營利性則是由舉辦者或出資者的辦學(xué)動(dòng)機(jī)所決定的，與此同時(shí)，也是由政府對(duì)民辦學(xué)校投資者舉辦公益事業(yè)所給予的優(yōu)惠政策所決定的。

（二）正確認(rèn)識(shí)投資者參與民辦學(xué)校辦學(xué)結(jié)余的分配

與公辦學(xué)校不同，民辦學(xué)校的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)主要來自于學(xué)生繳納的學(xué)費(fèi)。為了改善辦學(xué)條件，增強(qiáng)辦學(xué)實(shí)力，民辦學(xué)校必須加強(qiáng)經(jīng)營管理，盡可能減少支出、降低耗損、節(jié)約成本，以提高辦學(xué)效益，增加辦學(xué)結(jié)余，實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)發(fā)展。這是我國多數(shù)民辦學(xué)校由小到大、由弱到強(qiáng)的發(fā)展之路。事實(shí)證明，辦學(xué)結(jié)余在很多民辦學(xué)校的持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮了十分重要的作用。與此同時(shí)，一些民辦學(xué)校的舉辦者或出資人參與了辦學(xué)結(jié)余的分配。盡管我們可以說這是法律規(guī)定的“合理回報(bào)”，但參與辦學(xué)結(jié)余的分配和獲取經(jīng)濟(jì)回報(bào)與營利是什么關(guān)系？是不是凡參與了辦學(xué)結(jié)余的分配和取得了合理的經(jīng)濟(jì)回報(bào)的舉辦者和出資人所舉辦的學(xué)校都應(yīng)當(dāng)歸入“營利性民辦學(xué)?！钡姆懂犇?？

這既是一個(gè)實(shí)際問題，又是一個(gè)重要的理論問題。按有的學(xué)者的說法，民辦學(xué)校的投入分為投資和捐資（捐贈(zèng)）兩類，投資辦學(xué)的，就是營利性民辦學(xué)校；捐資（捐贈(zèng)）辦學(xué)的，就是非營利性民辦學(xué)校?。顯然，捐資（捐贈(zèng)）辦學(xué)是非營利性的，這是沒有疑問的。但將投資辦學(xué)所舉辦的學(xué)校一概歸入營利性民辦學(xué)校卻是不恰當(dāng)?shù)?。在我國?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平還不可能帶來大量的捐資（捐贈(zèng)）辦學(xué)的情況下，投資辦學(xué)支持了我國11萬多所民辦學(xué)校的創(chuàng)建與發(fā)展。民辦學(xué)校的投資者在維持學(xué)校正常辦學(xué)秩序的同時(shí)，從辦學(xué)結(jié)余中也獲得了一定的回報(bào)，實(shí)現(xiàn)了其個(gè)人（集體）、學(xué)校和社會(huì)共同受益的目的。當(dāng)然，在民辦學(xué)校的辦學(xué)中，政府從土地征用、稅收等多方面也給予了支持，為民辦學(xué)校的發(fā)展與創(chuàng)造辦學(xué)結(jié)余提供了有利的條件。

那么，究竟應(yīng)當(dāng)如何看待民辦學(xué)校的投資者參與辦學(xué)結(jié)余的分配呢？辦學(xué)結(jié)余是指學(xué)校扣除辦學(xué)成本后的年度凈收益，扣除社會(huì)捐助、國家資助的資產(chǎn)，預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他必需的費(fèi)用后的余額。民辦學(xué)校在正常地履行了自身的職能，完成了教育任務(wù)，達(dá)到了教育的公益性目的之后，其投資者，不論是個(gè)人還是集體從辦學(xué)結(jié)余中獲取投資回報(bào)，不能說明學(xué)校就成了營利性學(xué)校，也不能說明其投資者純粹是為了營利才辦學(xué)的。在這里，可以認(rèn)為，民辦學(xué)校的營利是其維持辦學(xué)、實(shí)現(xiàn)公益目的的手段?。傳統(tǒng)上，很多公益事業(yè)都是由政府財(cái)政撥款舉辦的，在政府財(cái)力不濟(jì)的情況下，政府往往也出于發(fā)展公益事業(yè)的目的考慮，允許并支持民間資本投入，并為民間投資制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，以保證其從公益事業(yè)的舉辦中獲取回報(bào)。我們不能就此認(rèn)為這些公益事業(yè)的性質(zhì)發(fā)生改變，也不能質(zhì)疑政府優(yōu)惠政策的合理性?？傊?，學(xué)校與企業(yè)不同，企業(yè)以營利為目的，企業(yè)投資者所獲得的利潤是營利性的表現(xiàn)，學(xué)校不以營利為目的，但學(xué)校有了辦學(xué)結(jié)余，投資者根據(jù)出資情況從中獲取一定的回報(bào)，不僅是應(yīng)當(dāng)?shù)?，而且也不?huì)改變學(xué)校的性質(zhì)。正如潘懋元所說，“合理回報(bào)”與“營利目的”并不是同一層面的概念，一定的營利有利于公益事業(yè)的發(fā)展?。厲以寧認(rèn)為，從性質(zhì)上說，民辦學(xué)校投資者的行為與購買發(fā)展教育債券是一樣的?。

實(shí)際上，在民辦學(xué)校的創(chuàng)辦和發(fā)展中，投資者遠(yuǎn)遠(yuǎn)不只是出資人那么簡(jiǎn)單，很多出資人自身的經(jīng)濟(jì)條件并不富裕，他們往往既是出資人，同時(shí)也是主要的經(jīng)營者，也就是說，他們是以投資舉辦教育并以經(jīng)營學(xué)校為職業(yè)的人。他們對(duì)舉辦教育事業(yè)充滿熱情和期待，他們對(duì)民辦學(xué)校辦學(xué)及其發(fā)展所做出的貢獻(xiàn)不是一般的工作人員所能比擬的，他們既有財(cái)力或物力的投入，又有人力資本的投入；他們既是為了發(fā)展社會(huì)的教育事業(yè)，又希望能夠從辦學(xué)結(jié)余中取得一定的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。對(duì)他們的辦學(xué)行為，不能簡(jiǎn)單地看成是營利性辦學(xué)，不能將他們所舉辦的學(xué)校籠統(tǒng)地歸入營利性學(xué)校，而劃入工商企業(yè)的范疇，采取類似于工商企業(yè)的管理政策。如果這樣的話，不僅在理論上是不能成立的，而且也是對(duì)教育的公益性的否定，是對(duì)社會(huì)力量熱心辦教育的沉重打擊。這樣做不但不利于已有民辦學(xué)校的穩(wěn)定辦學(xué)和持續(xù)發(fā)展，而且還可能窒息民間存在的個(gè)人出資或集體集資辦教育的熱情，堵塞多渠道發(fā)展教育事業(yè)之路，從而使教育事業(yè)發(fā)展又回歸到單純地依靠政府投資辦學(xué)的局面。因此，以平常心態(tài)看待投資者從民辦學(xué)校辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)，正是政府鼓勵(lì)民辦教育發(fā)展政策的核心之所在。

三、打通第三條道路，正確引導(dǎo)民辦學(xué)校發(fā)展

第三條道路在理論上是成立的，在實(shí)踐中是可行的。它的存在非但不會(huì)排斥非營利性和營利性民辦學(xué)校的發(fā)展，恰恰相反，還可以更廣泛地開拓發(fā)展民辦教育的路徑，豐富民辦學(xué)校投資者的選擇，為吸納更多的民間資本進(jìn)入民辦教育領(lǐng)域創(chuàng)造條件。盡管如此，對(duì)于第三條道路，除了人們?cè)诶碚撋洗嬖谝恍┠：J(rèn)識(shí)、在觀念上存在一些誤解之外，在現(xiàn)實(shí)中相關(guān)的政策措施還不明晰，管理缺乏依據(jù)，需要通過政策制度創(chuàng)新，正確把握現(xiàn)階段民辦教育發(fā)展的戰(zhàn)略方向，制定更寬松、更具包容性的民辦教育發(fā)展政策，促進(jìn)民辦教育又快又好地健康發(fā)展。

第一，正確認(rèn)識(shí)第三條道路的合理性，制定第三條道路發(fā)展民辦教育的政策。非營利性和營利性民辦學(xué)校是兩類具有代表性的民辦學(xué)校，在現(xiàn)階段我國正規(guī)的民辦教育中，這兩類民辦學(xué)校的數(shù)量都很少，對(duì)民辦教育的影響不大，而且限于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和教育發(fā)展的實(shí)際狀況，在現(xiàn)階段其數(shù)量還不太可能有大規(guī)模的增加?，F(xiàn)階段民辦學(xué)校的主體主要是介于二者之間的一類學(xué)校，它們幾乎擔(dān)負(fù)了民辦教育的全部使命。為了促進(jìn)民辦教育事業(yè)持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)深刻認(rèn)識(shí)國情和教情，正確認(rèn)識(shí)第三條道路的現(xiàn)實(shí)合理性，允許介于非營利性和營利性民辦學(xué)校之間的其他民辦學(xué)校有發(fā)展的空間，鼓勵(lì)和支持其發(fā)展，這就要求在前兩類民辦學(xué)校發(fā)展政策之外，制定更具包容性的民辦學(xué)校發(fā)展政策，構(gòu)建多元化的民辦學(xué)校發(fā)展路徑，正確引導(dǎo)民辦教育的發(fā)展方向。這就是說，分類管理改革不應(yīng)當(dāng)只有營利性和非營利性兩類民辦學(xué)校管理政策，而應(yīng)當(dāng)至少還有一類第三條道路發(fā)展民辦學(xué)校的政策。

第二，積極探索中國特色的民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度，保障民辦教育的公益性和投資者的利益訴求?！睹褶k教育促進(jìn)法》對(duì)民辦學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)做出了原則規(guī)定，對(duì)投資者的利益訴求也做出了“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”的原則規(guī)定。對(duì)于第三條道路的民辦學(xué)校，可以《民辦教育促進(jìn)法》對(duì)學(xué)校財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和出資者收益權(quán)的原則規(guī)定為基礎(chǔ)，建立兩權(quán)相對(duì)分離的產(chǎn)權(quán)制度。舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，歸民辦學(xué)校所有，民辦學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由民辦學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個(gè)人不得侵占。投資者對(duì)民辦學(xué)校財(cái)產(chǎn)不擁有所有權(quán)，包括其自身所投入資產(chǎn)的所有權(quán)，但投資者享有辦學(xué)結(jié)余的分配權(quán)，投資者可以根據(jù)其出資情況，在學(xué)校辦學(xué)出現(xiàn)結(jié)余的情況下，從中取得合理回報(bào)。這種財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和結(jié)余收益權(quán)相對(duì)分離的民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度，是具有中國特色的包容性產(chǎn)權(quán)制度，是現(xiàn)實(shí)國情下促進(jìn)民辦教育發(fā)展的制度創(chuàng)新。包容性的民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度有助于在保障民辦教育公益性的前提下，滿足投資者對(duì)投資收益的要求。

第三，改善民辦學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，保證多元利益相關(guān)者合理權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。與公辦學(xué)校不同，民辦學(xué)校的辦學(xué)涉及多元利益相關(guān)者。在非營利性和營利性民辦學(xué)校，其利益相關(guān)者受到了嚴(yán)格的限定，因此，利益相關(guān)者權(quán)益的博弈和實(shí)現(xiàn)也有著嚴(yán)格的限制。在第三條道路的民辦學(xué)校，不同利益相關(guān)者的權(quán)益訴求各不相同，保障各利益相關(guān)者的權(quán)益是民辦學(xué)校正常辦學(xué)、持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。為此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建公益價(jià)值主導(dǎo)的民辦學(xué)校價(jià)值體系，改善治理結(jié)構(gòu)，合理協(xié)調(diào)多元利益相關(guān)者的權(quán)益關(guān)系，使舉辦者、管理者、辦學(xué)者及其他利益相關(guān)者在學(xué)校決策、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)價(jià)中各安其位，各行其責(zé)，不斷提高辦學(xué)效能，使社會(huì)、投資者、辦學(xué)者、受教育者等各方的利益得到最佳程度的實(shí)現(xiàn)。改善民辦學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，可以從以下幾個(gè)方面著手：（1）建立符合國情和民辦學(xué)校發(fā)展實(shí)際的章程及與之相關(guān)的規(guī)章制度，用規(guī)章制度明確學(xué)校的價(jià)值取向，用制度文化引導(dǎo)有關(guān)利益相關(guān)者的行為。（2）加強(qiáng)董事會(huì)或理事會(huì)組織建設(shè)，使董事會(huì)或理事會(huì)成為學(xué)校辦學(xué)方略的制定者、學(xué)校持續(xù)健康發(fā)展的保障者。（3）加強(qiáng)學(xué)校規(guī)劃發(fā)展委員會(huì)、財(cái)經(jīng)委員會(huì)、教學(xué)委員會(huì)、專業(yè)建設(shè)委員會(huì)、教師工作委員會(huì)、學(xué)生工作委員會(huì)等民主管理的專門組織建設(shè)，健全學(xué)校辦學(xué)和運(yùn)行決策的咨詢、審議、監(jiān)督機(jī)制。（4）加強(qiáng)以校（院）長為首的專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)建設(shè)，使決策與執(zhí)行相對(duì)分離，不斷增強(qiáng)管理的專業(yè)化水平。

第四，完善相關(guān)優(yōu)惠和監(jiān)管政策，促進(jìn)民辦教育良性發(fā)展。優(yōu)惠和監(jiān)管是促進(jìn)民辦學(xué)校發(fā)展不可缺少的兩大重要舉措?！睹褶k教育促進(jìn)法》等法律法規(guī)所提出的優(yōu)惠和監(jiān)管政策大都是針對(duì)非營利性民辦學(xué)校而言的，對(duì)于第三條道路的民辦學(xué)校，還缺少相關(guān)優(yōu)惠和監(jiān)管政策。第三條道路的民辦學(xué)校是以提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的教育服務(wù)為主的民辦教育機(jī)構(gòu)，其優(yōu)惠政策可以比照非營利性民辦學(xué)校，政府在建設(shè)用地、稅費(fèi)征收、師生待遇、財(cái)政補(bǔ)助等方面按照發(fā)展公益事業(yè)的要求予以相應(yīng)的優(yōu)惠，鼓勵(lì)和支持其履行社會(huì)公益責(zé)任。優(yōu)惠政策對(duì)于第三條道路的民辦學(xué)校發(fā)展有著十分重要的意義，尤其是在其建校發(fā)展階段。如果沒有政府提供的優(yōu)惠政策，很多民辦學(xué)校是不可能持續(xù)發(fā)展的。在向第三條道路的民辦學(xué)校提供優(yōu)惠的同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)將其納入有關(guān)的各級(jí)各類教育事業(yè)管理范疇，加強(qiáng)對(duì)其辦學(xué)的監(jiān)管，維護(hù)其辦學(xué)的公益性和可持續(xù)性。在事業(yè)計(jì)劃、資產(chǎn)運(yùn)作、財(cái)務(wù)管理、辦學(xué)質(zhì)量等方面，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)民辦學(xué)校給予嚴(yán)格的監(jiān)督和指導(dǎo)，保障其辦學(xué)的科學(xué)性、合理性和有效性。

注釋：

①??王善邁：《我國民辦學(xué)校如何進(jìn)行分類管理》，《中國教育報(bào)》2011年8月2日。

②教育部：《2010年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《中國教育報(bào)》2011年7月6日。

③ 《一份遺囑引發(fā)民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)歸屬爭(zhēng)論》，［2001－02－11］.http：//www.qingdaonews.com/content/2001－02/11/content_69335.htm.

④張波：《敢馭千帆濟(jì)滄?！?，《黑龍江工人報(bào)》2008年5月4日。

⑤別敦榮、郭冬生：《我國民辦高等學(xué)校產(chǎn)權(quán)問題初探》，《高等教育研究》2000年第1期。

⑥《2010年中國城鎮(zhèn)居民全年人均可支配收入19109元》，［2011－02－04］.http：//www.tianjinwe.com/hotnewstxjj201102/t20110204_3354975.html.

⑦李麗輝：《教育投入4%目標(biāo)如何實(shí)現(xiàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年8月12日。

⑧教育部：《2003年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》［2004－05－27］.http：//www.edu.cn/20040527/3106677.shtml.

⑨《民辦高校路在何方？教育界人士聚首西安探尋出路》，［2011－09－26］.http：//edu.ifeng.commbyxdetail_2011_09/26/9475279_0.shtml.

⑩鄔大光：《我國民辦教育的特殊性與基本特征》，《教育研究》2007年第1期。

??厲以寧：《關(guān)于教育產(chǎn)品的性質(zhì)和對(duì)教育的經(jīng)營》，《教育發(fā)展研究》1999年第10期。

?潘懋元：《我國高校產(chǎn)權(quán)制度改革的若干問題——兼論公、民辦高校產(chǎn)權(quán)問題》，《教育發(fā)展研究》2005年第14期。

?勞凱聲：《面臨挑戰(zhàn)的教育公益性》，《教育研究》2003年第2期。

?潘懋元：《對(duì)接資本市場(chǎng)——在民辦高等教育與資本市場(chǎng)高級(jí)論壇上的發(fā)言》，《教育發(fā)展研究》2004年第3期。

?潘懋元：《關(guān)于〈民辦教育促進(jìn)法〉及其實(shí)施》，《高教探索》2003年第3期。

2012－03－29

責(zé)任編輯 曾新