袁 政

（中山大學(xué) 中國(guó)公共管理研究中心，廣東 廣州510275）

我國(guó)新一輪市管縣體制改革思考

袁 政

（中山大學(xué) 中國(guó)公共管理研究中心，廣東 廣州510275）

始于1980年代初的我國(guó)“市管縣體制改革”曾經(jīng)為我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。當(dāng)今我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，客觀上要求對(duì)市管縣體制進(jìn)行新的改革，我國(guó)一些地方先后啟動(dòng)了“省直管縣”、“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”等試點(diǎn)，對(duì)一些地區(qū)新的市管縣體制改革試點(diǎn)的考察表明仍面臨一些新問(wèn)題。當(dāng)今我國(guó)市管縣體制改革路在何方？本文通過(guò)分析得出結(jié)論：我們應(yīng)把握每一具體區(qū)域在不同發(fā)展階段市管縣體制的矛盾主要方面的變化，采取有針對(duì)、有區(qū)別的市管縣體制。在保留目前省級(jí)行政區(qū)劃不作大改變的前提下，可采取多元的改革路徑：一些區(qū)域仍需保留現(xiàn)行市管縣體制；一些區(qū)域?qū)嵭惺≈惫芸h體制；在另一些區(qū)域可考慮“區(qū)域主義”理論導(dǎo)向的改革構(gòu)架，將地級(jí)市改造為雙層式的結(jié)構(gòu)：上層政府（地級(jí)）由全能政府簡(jiǎn)化為僅保留諸如發(fā)展改革、規(guī)劃、國(guó)土、交通或者環(huán)保等功能的政府，下層政府（縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)）維持不變，下層政府相應(yīng)的權(quán)限自然地得到合理“松綁”，為下層政府的創(chuàng)新能力與基本行動(dòng)能力的提高開創(chuàng)空間。

市管縣體制；科層制；泛組織

本文將始于1980年代初的我國(guó)“市管縣體制改革”稱為上一輪“市管縣”體制改革。此輪“市管縣體制改革”推動(dòng)過(guò)程的簡(jiǎn)要概括：“1982年，中共中央51號(hào)文件《改革地區(qū)體制，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的通知》，肯定了遼寧等省在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的經(jīng)驗(yàn)。1983年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的通知》，要求‘積極實(shí)行地、市合并’，從此，地級(jí)市建制（市管縣體制）很快在全國(guó)鋪開”①。上一輪“市管縣”體制改革在全國(guó)幾乎是“大一統(tǒng)”式的，各地都采取統(tǒng)一的模式：普遍設(shè)立地級(jí)市。

上一輪“市管縣”體制改革的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景：1980年代初農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革取得初步成效；改革針對(duì)當(dāng)時(shí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中諸矛盾的主要方面：市場(chǎng)體系不發(fā)育與城鄉(xiāng)分割，對(duì)當(dāng)時(shí)中國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要推動(dòng)作用。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速發(fā)展，經(jīng)過(guò)20多年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，上一輪市管縣體制的外部環(huán)境如區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中諸矛盾的主要方面發(fā)生了變化，一些新的問(wèn)題開始表露出來(lái)。海量的調(diào)查分析表明：上一輪“市管縣體制”②（1）缺乏法律依據(jù)，導(dǎo)致職能定位不清，地級(jí)市侵犯縣的各種權(quán)益，束縛了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；（2）增加了行政管理層次，降低了中央指令的“保真度”，加大了行政管理成本，降低了效率；（3）管理幅度不平衡，違背科學(xué)管理原則。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市數(shù)量多、規(guī)模大，市領(lǐng)導(dǎo)的縣數(shù)量少；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市數(shù)量少、規(guī)模小，市領(lǐng)導(dǎo)的縣數(shù)量反而多；（4）實(shí)行城鄉(xiāng)合治，違背國(guó)際慣例。由城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治，是世界行政史揭示的一條客觀規(guī)律。全面推廣市管縣，使已經(jīng)實(shí)行近百年的城鄉(xiāng)分治重新回到城鄉(xiāng)合治的老路上去，違背城鄉(xiāng)分治的發(fā)展規(guī)律；（5）我國(guó)區(qū)域管理實(shí)踐上的城市偏向?qū)е率信c縣爭(zhēng)利，出現(xiàn)“市刮縣”現(xiàn)象，縣域發(fā)展機(jī)能弱化；（6）導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，縣鄉(xiāng)財(cái)力弱化?？梢?jiàn)，上一輪市管縣體制改革的“紅利期”已接近尾聲，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速發(fā)展推動(dòng)市管縣體制進(jìn)行新的改革。

一、對(duì)我國(guó)（新一輪）市管縣體制改革的考察

本文將我國(guó)當(dāng)前正在進(jìn)行（或正在探索、醞釀中）的市管縣體制改革稱為“新一輪”市管縣體制改革。在新的歷史時(shí)期，我國(guó)新一輪“市管縣體制”應(yīng)做出怎樣的新改革？在理論上和實(shí)踐上，不少先行者做了大量的探索，起步較早的是浙江省，其次為海南、重慶、吉林、河北、湖北、江蘇、黑龍江、河南、廣東、江西、遼寧、山東、福建。新一輪“市管縣”體制改革在全國(guó)并未統(tǒng)一推進(jìn)，不同地方有多種不同的具體試點(diǎn)性的做法（探索）?？偟膩?lái)講“新一輪”市管縣體制改革可以概括為“省直管縣”、“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”兩種試點(diǎn)模式及多種具體做法，在全國(guó)并未采取“大一統(tǒng)”的普遍推進(jìn)方式。

（一）（新一輪）“市管縣”體制改革的主要內(nèi)容

在我國(guó)一些區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的省（區(qū)），典型的如浙江省，在1990年代初就開始（共分四次）逐步擴(kuò)大一些發(fā)達(dá)市（縣）的經(jīng)濟(jì)權(quán)限，到2002年進(jìn)一步在一些地方推進(jìn)“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”。2009年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》明確提出：“推進(jìn)省直接管理縣、市財(cái)政體制改革。穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣、市的體制。”可見(jiàn)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)快速變化，市管縣體制也必須與時(shí)俱進(jìn)，適時(shí)改革。行政管理的權(quán)變理論可對(duì)此做出恰當(dāng)?shù)脑忈尅Ｄ壳拔覈?guó)不少省級(jí)區(qū)域正在進(jìn)行或探索、醞釀進(jìn)行新的市管縣體制改革。

目前在理論和實(shí)踐上，學(xué)者們提出或正在試行的“市管縣”體制改革有以下幾種形式：

1.省直管縣。其目的是激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，進(jìn)一步加快縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐。劉君德、戴均良、謝慶奎、楊宏山等學(xué)者支持這一改革模式③。劉君德主張：取消在一定程度上制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市管縣（市）體制，推行地、縣兩級(jí)市和縣由省直轄的新體制，即實(shí)行省轄市縣制度。不僅減少了一個(gè)層級(jí)，節(jié)約了行政成本，而且規(guī)范了城市政區(qū)制度，使城市政區(qū)回歸其原有的城區(qū)管理主體功能。

2.縮省擴(kuò)縣（分省論）。現(xiàn)有轄區(qū)過(guò)大的省區(qū)分省、合并一些縣。這一體制實(shí)際上仍是為實(shí)施“省直管縣”體制而提出的重大舉措。

3.市縣分治。體現(xiàn)城市管理體制的回歸。城市政府管理城市（及規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍），縣政府管理農(nóng)村，這是“市”與“縣”各自設(shè)立的初衷。在世界范圍內(nèi)，絕大多數(shù)國(guó)家也是采用的這種“城鄉(xiāng)分治”的體制。目前在我國(guó)這一體制仍是被“省直管縣”體制所包含。

4.強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)。操作方式是在中央政策和法律允許以及原有行政區(qū)劃不變的情況下，賦予部分縣與市相同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理權(quán)，包括審批權(quán)、稅收權(quán)和人事任免權(quán)等。一些學(xué)者認(rèn)為：“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的直接受益者是原有“市管縣”體制下處于弱勢(shì)或不公平待遇的縣級(jí)地區(qū)，它們?cè)诟母镏蝎@得了更大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)限，并得以重新分配資源④。

5.財(cái)政“省管縣”體制。即“行政市管縣”與“財(cái)政省管縣”并舉的制度。財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2009〕78號(hào)），明確提出了2012年底前，力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革。這是我國(guó)市管縣體制的一種創(chuàng)新，調(diào)動(dòng)了縣的發(fā)展積極性，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的繁榮。

6.市協(xié)縣。這是在取消“市管縣”傳統(tǒng)概念基礎(chǔ)上提出的一種新型的城鄉(xiāng)綜合協(xié)作概念，即取消市縣之間的上下行政隸屬關(guān)系，建立互相協(xié)作的平行互動(dòng)關(guān)系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，建立城鄉(xiāng)協(xié)作的行政管理體制和均等化的公共服務(wù)保障體制，通過(guò)改革探索，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展（目前這僅僅是一種非具體設(shè)想，尚未得到實(shí)施）。在地方政府是自身利益主體的前提下，“市協(xié)縣”從本質(zhì)上難以取得實(shí)質(zhì)性的效果。

（二）（新一輪）“市管縣”體制改革探路面臨的新困境

我國(guó)新一輪市管縣體制改革展現(xiàn)了體制的創(chuàng)新，對(duì)我國(guó)區(qū)域公共管理積累了寶貴的制度財(cái)富。然而，對(duì)我國(guó)新一輪市管縣體制改革試點(diǎn)的考察表明，上述體制創(chuàng)新仍面臨新困境：

首先，從理論上看，我國(guó)幅員廣大，不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面差異大，客觀上迫切需要較廣闊的市管縣體制創(chuàng)新空間，而我國(guó)新一輪市管縣體制改革仍是在區(qū)域主義的科層制框架內(nèi)“搭積木”，體制創(chuàng)新的空間自由度先天不足。

其次，從實(shí)踐上看，我國(guó)新一輪市管縣體制改革所提出的若干方案中只有“省直管縣”、“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”、“財(cái)政省直管縣”得到試行；“分省論”、“市縣分治”、“市協(xié)縣”因多種現(xiàn)實(shí)原因目前仍難以進(jìn)入實(shí)際操作階段。從已試行的“省直管縣”、“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”、“財(cái)政省直管縣”看，目前仍面臨如下新問(wèn)題：

1.“省直管縣”易形成新的行政壁壘，造成資源配置在縣域間的區(qū)隔和不經(jīng)濟(jì)。從目前一些省份進(jìn)行的“省管縣”實(shí)驗(yàn)的情況來(lái)看，省級(jí)政府并沒(méi)有發(fā)揮在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)公共事務(wù)整體布局的功能，其結(jié)果很可能使原來(lái)“市管縣”體制下出現(xiàn)的市與市之間的行政壁壘演變?yōu)榭h與縣之間的行政壁壘（例如，浙江省就出現(xiàn)一些地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的分散和重復(fù)）。

2.“省直管縣”導(dǎo)致省級(jí)政府管理幅度過(guò)大，影響管理效能。省級(jí)政府的管理幅度究竟應(yīng)以多大為宜？以什么尺度為標(biāo)準(zhǔn)？由于這樣的問(wèn)題涉及到行政管理體制、政府職能、行政現(xiàn)代化手段、公務(wù)員整體素質(zhì)、公民社會(huì)發(fā)育程度、社會(huì)自治能力、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、公眾對(duì)公共服務(wù)的需求等等動(dòng)態(tài)因素的影響，這一問(wèn)題目前尚未有科學(xué)的論證。大量相關(guān)文獻(xiàn)提出的我國(guó)“以設(shè)立50個(gè)左右省級(jí)行政區(qū)為宜”都是基于主觀的、經(jīng)驗(yàn)性的判斷。盡管如此，多數(shù)專家和實(shí)際管理部門都認(rèn)為如果在一些經(jīng)濟(jì)、人口規(guī)模較大的省實(shí)行省直管縣，省級(jí)政府管理幅度將會(huì)過(guò)大。

而重新劃分省級(jí)行政區(qū)將引起政治與社會(huì)的較大震蕩，且涉及到因設(shè)立新省而耗費(fèi)的巨大人力、物力、財(cái)力。

總之，省直管縣導(dǎo)致許多省級(jí)政府管理幅度過(guò)大，而采取分省的方式，將省級(jí)行政區(qū)劃小，其條件尚不成熟。這是實(shí)行省直管縣難以繞過(guò)的“坎”。

3.“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”模式僅僅在個(gè)別發(fā)達(dá)地區(qū)的個(gè)別縣采用，難以推廣。而且“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，怎樣擴(kuò)、擴(kuò)哪些權(quán)？并無(wú)法律依據(jù)，當(dāng)中存在著地級(jí)市與縣之間的激烈博弈。

4.財(cái)政省管縣模式與“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”模式很相似，所不同的是：（1）面向廣大的縣而非僅僅“強(qiáng)縣”；（2）僅僅單獨(dú)擴(kuò)縣級(jí)政府的財(cái)權(quán)。其所面臨的困境與“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”相似；此外，財(cái)政省管縣使現(xiàn)有地級(jí)市陷入財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)應(yīng)的困境。

可見(jiàn)，上一輪市管縣體制改革已不適應(yīng)我國(guó)當(dāng)代經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的變化，改革的“紅利期”已基本結(jié)束；新一輪市管縣體制改革試點(diǎn)仍面臨一些新困境。新一輪市管縣體制改革路向何方？新的問(wèn)題直接推動(dòng)著實(shí)踐部門與理論界進(jìn)行新的探索。

二、（新一輪）市管縣體制改革的向?qū)岳碚撎綄?/h2>

區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展改革需要在實(shí)踐上創(chuàng)新，并可能形成新的理論；另一方面，區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展改革也迫切需要一定的向?qū)岳碚撝敢痉较?，使人們?cè)趯?shí)踐上少走彎路，取得更大的成功。這就是理論與實(shí)踐的互動(dòng)。我國(guó)改革開放取得的巨大成就，是理論與實(shí)踐互動(dòng)的生動(dòng)寫照。

綜觀我國(guó)市管縣體制（新一輪）改革的探索，取得了很多有益的創(chuàng)新成果，但從理論上考察，人們似乎仍在“區(qū)域科層體制”的思維桎梏中兜圈子，這種“區(qū)域科層體制”屬于1950—1970年代西方國(guó)家城市密集區(qū)曾普遍采用的區(qū)域公共管理模式，這一模式又被學(xué)界稱為區(qū)域主義。

（一）區(qū)域主義簡(jiǎn)析

區(qū)域主義注重于上級(jí)對(duì)下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)和管理，通過(guò)在不同級(jí)別政府間重新設(shè)立機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)和管理。區(qū)域主義在實(shí)踐中有若干具體的不同形式，主流的形式有兩種：（1）某些國(guó)家將一些特定區(qū)域的地方政府聯(lián)合、合并起來(lái)，設(shè)立專門的協(xié)調(diào)和管理組織來(lái)進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃和發(fā)展指導(dǎo)，形成一定的科層結(jié)構(gòu)。（2）設(shè)立雙層政府架構(gòu)。首先分析區(qū)域發(fā)展中需要統(tǒng)籌管理的任務(wù)，一個(gè)特定區(qū)域中各次級(jí)政府將需要統(tǒng)籌管理的事務(wù)（如區(qū)域性的生態(tài)與環(huán)境保護(hù)、區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、區(qū)域性交通規(guī)劃與管理、區(qū)域性水庫(kù)統(tǒng)籌規(guī)劃與管理、區(qū)域性學(xué)區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃與管理等等）的管理權(quán)限和管理職能讓渡給上層政府，而這個(gè)上層政府不是全能政府，僅僅具備該特定區(qū)域需要統(tǒng)籌管理事務(wù)的管理權(quán)限和管理職能，因此這樣的上層政府往往被稱為區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，它往往只具備某一項(xiàng)或某幾項(xiàng)特定管理權(quán)限和管理職能。

較典型的如邁阿密地區(qū)雙層制大都市管理體制。上層政府承擔(dān)大邁阿密地區(qū)的27個(gè)自治市少量的區(qū)域性管理，下層政府承擔(dān)各自區(qū)域內(nèi)具體的公共服務(wù)。

單一職能的上層區(qū)域性管理機(jī)構(gòu)又如成立于1970年的美國(guó)加州“大都市區(qū)交通委員會(huì)”，主要職能是負(fù)責(zé)加利福尼亞海灣地區(qū)7個(gè)縣的交通、公路、機(jī)場(chǎng)、海港、鐵路、自行車和人行道等各種設(shè)施的規(guī)劃。

張緊跟指：出“‘巨人政府論’遭到諸多批評(píng)：（1）公共選擇理論認(rèn)為現(xiàn)行的多中心體制更有利于大都市區(qū)的服務(wù)供給；（2）改革后將使政府規(guī)模過(guò)大、更官僚化，導(dǎo)致低效率；（3）缺乏公眾的認(rèn)同?！雹?/p>

李國(guó)平等人認(rèn)為：“大都市區(qū)政府的問(wèn)題在于：（1）大多數(shù)公共服務(wù)似乎都極少具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)；（2）完全合并不同政府單位的努力并沒(méi)有取得成功；（3）市民似乎更喜歡當(dāng)?shù)卣嘁恍┛刂?；?）大都市區(qū)中不同社區(qū)的居民具有各自明顯不同的利益；（5）單一政府不能滿足大都市區(qū)不同社區(qū)和鄰里的不同偏好”⑦。公共選擇理論更是通過(guò)大量實(shí)證研究，認(rèn)為“巨人政府論”所倡導(dǎo)的“科層制”治理導(dǎo)致供給過(guò)剩和不必要的生產(chǎn)，多個(gè)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)所形成的“市場(chǎng)機(jī)制”才是最有效的。

深圳蓮花山公園里，有一座名為“自我完善”的雕塑：大力士用力揮舞著錘頭、鑿子，不停地開山劈石、雕刻自身。

區(qū)域公共管理實(shí)踐中的問(wèn)題迫切需要在理論上“破舊立新”。從1980年代以來(lái)，西方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、區(qū)域研究等領(lǐng)域的學(xué)者做了大量的有關(guān)研究，如厄恩斯特·哈斯（Ernst Haas）、里奧·林德博格（Leon Lindberg）、約瑟夫·奈（Joseph Nye）和菲利普·施密特（Philippe Schmitter）、阿蘭·米爾沃德（Alan Milward）等致力于研究歐洲一體化的新理論。1990年代以來(lái)，國(guó)外學(xué)者對(duì)新區(qū)域主義進(jìn)行了大量的研究，如薩皮爾（Sapir，1993）發(fā)表了《區(qū)域主義與國(guó)際貿(mào)易新理論》，派諾里和華爾利（Perroni ＆ Whalley，1994）發(fā)表了《新區(qū)域主義：貿(mào)易自由化或保險(xiǎn)》等論文。1990年代后期新區(qū)域主義在歐共體和北美得到了進(jìn)一步的實(shí)踐和發(fā)展。

（二）新區(qū)域主義及其要義

正如新事物總是通過(guò)對(duì)舊事物的揚(yáng)棄而得到發(fā)展一樣，新區(qū)域主義也是在反思區(qū)域主義思想理論體系的基礎(chǔ)上，獲得了學(xué)術(shù)界和實(shí)踐領(lǐng)域的高度重視與認(rèn)可。

有學(xué)者認(rèn)為：“與區(qū)域主義不同，新區(qū)域主義的核心不局限于‘政府間主義’，而著眼于各種類型的國(guó)家、市場(chǎng)和公民社會(huì)在內(nèi)的各種行為主體之間的互動(dòng)推動(dòng)，以形成一個(gè)有獨(dú)立權(quán)力的區(qū)域‘泛組織’?！薄靶聟^(qū)域主義與區(qū)域一體化的思想大體一致，強(qiáng)調(diào)一個(gè)開放和多維度的系統(tǒng)，在該系統(tǒng)中多種參與者（政府和社會(huì)）能夠參與區(qū)域項(xiàng)目（Regional－Project）?！雹?/p>

新區(qū)域主義強(qiáng)調(diào)由各區(qū)域成員為了共同的利益自發(fā)組成的某種區(qū)域結(jié)盟，因而其管理形式較為松散。新區(qū)域主義的要點(diǎn)之一，是“‘國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)’構(gòu)成的多元行為主體。各種類型的國(guó)家、市場(chǎng)和公民社會(huì)在內(nèi)的各種行為主體之間互動(dòng)推動(dòng)一個(gè)有獨(dú)立權(quán)力的區(qū)域角色的形成?！雹崂绯闪⒂?960年代的紐約大都市運(yùn)輸局成為州政府直接控制的區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立了相對(duì)良好的外部環(huán)境。此外，針對(duì)一些具體的區(qū)域性問(wèn)題，如供水、排水、垃圾處理等，各種專門的協(xié)調(diào)組織也在不斷產(chǎn)生、變化以及消亡，在紐約大都市區(qū)展現(xiàn)的是一種松散而無(wú)統(tǒng)一的行政主體，以專門問(wèn)題性的協(xié)調(diào)組織運(yùn)行為主的管理模式。⑩

筆者根據(jù)一些學(xué)者的綜合性總結(jié)，將新區(qū)域主義與區(qū)域主義的特征對(duì)比概括如下表（表1）

表1 新、（舊）區(qū)域主義的比較＊

（三）與新區(qū)域主義“所見(jiàn)略同”的其他理論

在處理區(qū)域問(wèn)題上，政府應(yīng)扮演什么樣的角色？就這一問(wèn)題與新區(qū)域主義的核心觀點(diǎn)立場(chǎng)基本相同的還有新公共服務(wù)理論和后現(xiàn)代公共行政理論。

1.新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)理論從現(xiàn)代社會(huì)政府行政的服務(wù)（而不是掌舵）角色的嶄新角度為新區(qū)域主義提供了進(jìn)一步的理論支撐：上層政府應(yīng)該提供各區(qū)域之間協(xié)商、協(xié)調(diào)的平臺(tái)，盡可能減少“管理”。這一理論提出關(guān)于政府公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演角色的一套理念。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府公共部門在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時(shí)應(yīng)該集中承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，工作重點(diǎn)是建立一套具有完善的整合力和反應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)。

金和斯蒂文（King and Stivers）認(rèn)為政府的功能就是提供解決公共問(wèn)題的平臺(tái)和充當(dāng)“中間人”?，新公共服務(wù)理論的基本假設(shè)前提為：政府角色是努力創(chuàng)造一個(gè)利益共享、責(zé)任共擔(dān)的機(jī)制，聯(lián)合多元力量協(xié)同解決公共問(wèn)題，確保公共物品提供獲得最大多數(shù)人的滿意。一方面為公眾提供一個(gè)公平、充分發(fā)表意見(jiàn)、清晰表達(dá)其價(jià)值觀的平臺(tái)，鼓勵(lì)公民采取一致行動(dòng)，保證長(zhǎng)遠(yuǎn)、廣博的公共利益得以實(shí)現(xiàn)；另一方面有責(zé)任將多元參與及供給主體集中在談判桌前進(jìn)行磋商和談判，形成政府、公民、社會(huì)及市場(chǎng)主體多維互動(dòng)的新局面。

新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)為“公民”提供解決問(wèn)題的“平臺(tái)”。筆者將這個(gè)原理延伸到“區(qū)域公共管理”領(lǐng)域，我們可以認(rèn)為上層政府應(yīng)更多地為城市密集交界區(qū)域各公共管理主體（各次區(qū)域政府、第三部門、企業(yè)、公民）提供協(xié)商、協(xié)調(diào)的平臺(tái)，而不是建立一個(gè)凌駕于這些次區(qū)域之上的科層組織。這個(gè)平臺(tái)可能是上層部門制定的有關(guān)政策、法規(guī)、法律（例如浙江、福建關(guān)于毗鄰區(qū)域環(huán)境工程建設(shè)的法規(guī)；參見(jiàn)附錄）；也可能是上層部門專門為解決這些區(qū)域問(wèn)題而制定某種制度。

2.后現(xiàn)代公共行政理論

后現(xiàn)代公共行政理論是在20世紀(jì)六、七十年代西方國(guó)家出現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)危機(jī)，傳統(tǒng)官僚制式微，政府改革聲浪高漲，傳統(tǒng)行政理論面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的背景下出現(xiàn)的一種具有批判和建構(gòu)意義的先鋒派理論?。后現(xiàn)代公共行政的核心內(nèi)容之一，是公共能量場(chǎng)概念。公共能量場(chǎng)是面對(duì)公共問(wèn)題的各種各樣的（多元）主體運(yùn)用“正當(dāng)話語(yǔ)”的平臺(tái)，“‘公共能量場(chǎng)’是表演社會(huì)話語(yǔ)的場(chǎng)所，公共政策在這里制定和修訂”，“一個(gè)功能平穩(wěn)的語(yǔ)言游戲室建立在多數(shù)人的共識(shí)的基礎(chǔ)上”?。足見(jiàn)后現(xiàn)代公共行政強(qiáng)調(diào)就某一涉及各方利益的公共問(wèn)題，廣大公眾利用“公共能量場(chǎng)”去表演己見(jiàn)，去爭(zhēng)辨各種利害關(guān)系，以達(dá)成某種程度的共識(shí)，為某公共政策的最后確定奠定廣泛的社會(huì)認(rèn)可基礎(chǔ)，而公共行政的功能之一，就是去幫助建立和維護(hù)可靠的“公共能量場(chǎng)”。

新公共服務(wù)理論、后現(xiàn)代公共行政理論聚焦于政府與公民之間的關(guān)系；該二理論的初衷并非針對(duì)區(qū)域公共問(wèn)題，但筆者認(rèn)為該二理論于區(qū)域公共問(wèn)題仍是適用的：“國(guó)家”與“社會(huì)”之間的關(guān)系，主要表現(xiàn)為政府與公民之間的關(guān)系；對(duì)于存在公共性沖突的若干子區(qū)域，當(dāng)矛盾達(dá)到一定程度，其統(tǒng)籌、調(diào)解主體和權(quán)威“調(diào)停人”只能是這些若干子區(qū)域的上層公共管理主體（上層政府或上層區(qū)域公共組織），這樣一來(lái)，對(duì)于若干子區(qū)域之間的公共性沖突，就形成上層公共管理主體與若干子區(qū)域的公民、子區(qū)域的社會(huì)組織、子區(qū)域的政府之間的特殊關(guān)系；這種關(guān)系，與通常意義中的（某區(qū)域內(nèi)）政府與公民之間的關(guān)系具有極大的相似性（參見(jiàn)表2）。

表2 兩種情形中不同主體組合（配對(duì)）的角色分析

因此，我們有結(jié)論：新公共服務(wù)理論、后現(xiàn)代公共行政理論在區(qū)域公共問(wèn)題上與新區(qū)域主義理論是融合的，只是它們各自的闡述角度不同而已。

不難看出，新區(qū)域主義就區(qū)域問(wèn)題所倡導(dǎo)的“非科層制的泛組織”觀點(diǎn)、新公共服務(wù)理論所倡導(dǎo)的“政府應(yīng)為社會(huì)提供解決問(wèn)題的平臺(tái)”的觀點(diǎn)、后現(xiàn)代公共行政理論所倡導(dǎo)的建立“公共能量場(chǎng)”的核心主張，三者是“所見(jiàn)略同”的。我們將這三種理論所倡導(dǎo)的共同核心價(jià)值提煉出來(lái)，應(yīng)用到區(qū)域問(wèn)題的處理上，那就是在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治均較為發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化區(qū)域，“政府應(yīng)搭建解決問(wèn)題的平臺(tái)”和充當(dāng)“中間人”。新區(qū)域主義理論、新公共服務(wù)理論、后現(xiàn)代公共行政理論分別從三個(gè)不同角度為這一共識(shí)提供了理論支撐，構(gòu)成了該共識(shí)的立鼎之三足。

若不加特別說(shuō)明，本文后續(xù)提及的新區(qū)域主義已經(jīng)融合了新公共服務(wù)理論、后現(xiàn)代公共行政理論的涵義。

（四）浮出水面的理論爭(zhēng)辯

以美國(guó)為代表的西方國(guó)家，其市政體制具有的特征：（1）靈活多樣，（2）對(duì)區(qū)域主義的實(shí)踐效果具有相對(duì)靈敏、真實(shí)的行政信息反饋（而我國(guó)至上而下的行政體系往往導(dǎo)致某些行政改革信息的反饋缺乏靈敏性、缺乏真實(shí)性）。這使得西方國(guó)家成為區(qū)域主義的良好“實(shí)驗(yàn)田”，區(qū)域主義在西方近30年的實(shí)踐，向社會(huì)及時(shí)地反饋了實(shí)踐效果的真實(shí)信息（參見(jiàn)本文三、（一）區(qū)域主義簡(jiǎn)析），我們有基本結(jié)論：區(qū)域主義在西方已經(jīng)不太適合，而新區(qū)域主義卻正得到越來(lái)越廣泛的運(yùn)用。

中國(guó)現(xiàn)階段而言，到底哪一種理論的導(dǎo)向性更符合中國(guó)的實(shí)際？或者說(shuō)，中國(guó)幅員廣大，不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平差異很大，哪一種理論導(dǎo)向適合于我國(guó)哪一類區(qū)域？顯然，我國(guó)目前多元的區(qū)域發(fā)展，目前市管縣體制改革遇到的各種矛盾，必須從理論上回答這一問(wèn)題。我們面臨著兩種不同的基本導(dǎo)向（或者二者的混合導(dǎo)向）選擇：區(qū)域主義或新區(qū)域主義。

我們可以先看一些學(xué)者的觀點(diǎn)：“后現(xiàn)代公共行政管理，一般是在良好的現(xiàn)代公共行政基礎(chǔ)上提出的課題，對(duì)于工業(yè)化沒(méi)有完成，工業(yè)化意義上的現(xiàn)代化尚沒(méi)完全實(shí)現(xiàn)的國(guó)家和地區(qū)來(lái)說(shuō)，是不可貿(mào)然施行的。拿科層制來(lái)說(shuō)，在工業(yè)化條件下，不可能因?yàn)樗羞@樣那樣的不完美之處，就提出摒棄。只能從行政體制改革的總體原則出發(fā)來(lái)加以考慮?！?“對(duì)近年來(lái)我國(guó)18起典型“焦點(diǎn)事件”進(jìn)行定類統(tǒng)計(jì)分析，可以發(fā)現(xiàn)，后現(xiàn)代性在我國(guó)公共行政領(lǐng)域中已非常明顯?！?“現(xiàn)代社會(huì)的集中化統(tǒng)治與權(quán)力的一元化獨(dú)占態(tài)勢(shì)被打破，取而代之的是多元化參與；在后現(xiàn)代社會(huì)里，‘小即為美’，小型技術(shù)與小型組織倍受歡迎，因此各種不同于政府的分散化組織急速增加，其后果便是行政權(quán)力日益分化。后現(xiàn)代公共行政強(qiáng)調(diào)：從公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)向公共能量場(chǎng)。后現(xiàn)代公共行政之于中國(guó)社會(huì)還是具有一定價(jià)值與意義的”?

接下來(lái)我們可以分析這兩種不同基本導(dǎo)向的適用條件：新區(qū)域主義、新公共服務(wù)、后現(xiàn)代公共行政的適用條件是相似的：一定成熟度的公民社會(huì)；公民的政治素質(zhì)較高，具有較強(qiáng)的社會(huì)自治能力；較發(fā)育的社會(huì)中介組織；社會(huì)信息化程度高；有關(guān)民主決策的法律法規(guī)較完善；等等。

區(qū)域主義的適用條件與新區(qū)域主義適用條件恰好成互補(bǔ)關(guān)系：公民社會(huì)發(fā)育程度較低；公民的政治素質(zhì)不高，社會(huì)自治能力較弱；社會(huì)中介組織發(fā)育程度低；社會(huì)信息化程度低；有關(guān)民主決策的法律法規(guī)不完善；等等（將不同基本導(dǎo)向的適用條件概括為表3）。

表3 理論導(dǎo)向的適用條件

現(xiàn)在，我們可以根據(jù)上面的條件分析，討論我國(guó)（新一輪）市管縣體制改革的導(dǎo)向理論選擇?？梢詮摹笆≈惫芸h”的瓶頸——“分省”問(wèn)題作為我們分析的入口：我國(guó)省級(jí)行政區(qū)到底以多少個(gè)為宜，目前尚缺乏科學(xué)論證，既然如此，維持目前的省級(jí)行政區(qū)劃仍有其合理性。在這個(gè)前提下，我們適宜采用漸進(jìn)式的行政區(qū)劃改革，在暫保留目前省級(jí)行政區(qū)劃不作大改變的前提下，可采取多元的改革路徑：

1.一些區(qū)域仍需保留現(xiàn)行市管縣體制；

2.一些區(qū)域?qū)嵭惺≈惫芸h體制（但應(yīng)慎重取消地級(jí)市，特別應(yīng)慎重考慮新設(shè)立省級(jí)行政區(qū)）；

3.在一些上述兩條路徑效果都不一定好的區(qū)域，可考慮“區(qū)域主義”理論導(dǎo)向的改革構(gòu)架，將地級(jí)市改造為雙層式的結(jié)構(gòu)：上層政府（地級(jí)）由全能政府簡(jiǎn)化為僅保留諸如（發(fā)展改革、規(guī)劃、國(guó)土、交通或者環(huán)保）等功能，而其他機(jī)構(gòu)（功能：諸如財(cái)政、文化、民政、人事、旅游、教育……）則予以取消；下層政府（縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)）維持不變，但實(shí)際上由于上層政府取消了財(cái)政、文化、民政、人事、旅游、教育、等等功能，下層政府相應(yīng)功能就獲得了嶄新的天地，其相應(yīng)的權(quán)限自然地得到合理“松綁”，下層政府的創(chuàng)新能力與基本行動(dòng)能力將空前釋放出來(lái)。

劉君德、陳占彪也曾提議過(guò)相似的方案：“在現(xiàn)階段，行政區(qū)劃是解決區(qū)域矛盾、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的重要手段之一，但不是唯一的手段，更不是根本的手段，我們應(yīng)該尋找新的改革思路……組建大都市區(qū)多中心體制的跨界聯(lián)合政府（共同體），或者在公共部門成立以功能性為主的跨界的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，這不失為一劑良方”?。

4.一些特定區(qū)域（城市密集交界區(qū)域）的區(qū)域公共問(wèn)題。在城市密集交界區(qū)域，問(wèn)題不同于一般意義上的“市管縣”問(wèn)題，而是往往表現(xiàn)為一些交界區(qū)域公共問(wèn)題上的“區(qū)域管理缺位”。

我國(guó)城市密集交界區(qū)域往往是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)相對(duì)較發(fā)達(dá)、社會(huì)中介組織有一定發(fā)育、公民政治素質(zhì)相對(duì)較高的區(qū)域。具備一定的“泛組織”協(xié)調(diào)、協(xié)商條件。對(duì)于這一特殊類型的區(qū)域，我們應(yīng)采用新區(qū)域主義的架構(gòu)，解決特定的區(qū)域管理問(wèn)題。如廣州新火車站（火車南站）區(qū)域，位于番禺（廣州市轄區(qū)）、南海（佛山市轄區(qū)）、順德（佛山市轄區(qū)）交接處，該區(qū)域有許多涉及到行政區(qū)壁壘的具體問(wèn)題，在該區(qū)域如果采用區(qū)域主義構(gòu)架，新設(shè)立一定層次的行政機(jī)構(gòu)，顯然有悖于當(dāng)今行政改革的基本方向。因此，在類似這樣的區(qū)域（放大一些的區(qū)域如長(zhǎng)珠潭地區(qū)、閩南地區(qū)；再放大一些如珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海地區(qū)）可采取新區(qū)域主義（包括新公共管理、后現(xiàn)代公共行政）理論導(dǎo)向，構(gòu)建由上層政府設(shè)立區(qū)域協(xié)作、協(xié)商、協(xié)調(diào)的平臺(tái)（如出臺(tái)相應(yīng)的政策與法律、法規(guī)；建立適應(yīng)的制度、“泛組織”等等。），由涉及具體問(wèn)題的各區(qū)域政府、公眾、第三部門等多元主體，發(fā)揮、調(diào)動(dòng)各主體的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造力在這個(gè)平臺(tái)上去共同“創(chuàng)新”、“發(fā)明”、“改革”商討解決區(qū)域具體問(wèn)題的具體辦法。

通過(guò)上面的區(qū)域條件分析，我國(guó)不同區(qū)域應(yīng)采用何種“市管縣”理論導(dǎo)向就比較清晰了（具體參見(jiàn)表4）。

表4 我國(guó)不同區(qū)域市管縣體制改革宜采用的理論導(dǎo)向

三、我國(guó)市管縣體制改革重新設(shè)計(jì)

我國(guó)（上一輪）市管縣體制改革以來(lái)，各區(qū)域經(jīng)歷了20多年的高速發(fā)展，我國(guó)市場(chǎng)體系得到較充分發(fā)育，縣級(jí)區(qū)域自我發(fā)展的能力大為增強(qiáng)。由此，許多人認(rèn)為（上一輪）市管縣體制改革的任務(wù)已經(jīng)基本完成，呼吁取消市管縣體制。

但另有許多學(xué)者認(rèn)為，市管縣體制過(guò)去所承擔(dān)的部分歷史性任務(wù)可以畫句號(hào)了，但在當(dāng)今新時(shí)期，市管縣體制仍將肩負(fù)新的任務(wù)：（1）我國(guó)正處于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高潮期，區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施需要統(tǒng)籌規(guī)劃；（2）我國(guó)地方政府GDP狂熱背景中的“諸侯”經(jīng)濟(jì)、開發(fā)區(qū)泛濫、縣級(jí)區(qū)域產(chǎn)業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)等情況嚴(yán)重，區(qū)域經(jīng)濟(jì)仍需要統(tǒng)籌策劃；（3）工業(yè)化“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”模式帶來(lái)的大量跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)新任務(wù)，仍需要在一定層次的區(qū)域中統(tǒng)籌安排。

基于類似的考慮，韓國(guó)在1990年代中期以來(lái)在產(chǎn)業(yè)集中發(fā)展區(qū)域設(shè)立了釜山、仁川、大邱、大田、光州、蔚山六個(gè)廣域市。

完美無(wú)瑕的市管縣體制是不存在的，我國(guó)現(xiàn)階段不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展差異大，我們應(yīng)把握每一具體區(qū)域在不同發(fā)展階段市管縣體制的矛盾主要方面的變化，采取有針對(duì)、有區(qū)別的市管縣體制。

基本思路：1.因地制宜，避免一刀切。如表五所示，我國(guó)不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等方面差異較大，新一輪“市管縣”體制改革應(yīng)針對(duì)不同區(qū)域的特征，采取不同的做法。即使是在一些區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治相似的區(qū)域，仍需避免一刀切。

2.三種基本路徑＋一種特殊路徑。三種基本路徑是指：

（1）省直管縣（A方案）。對(duì)于一些幅員相對(duì)較小的省級(jí)區(qū)域，區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展諸矛盾的主要方面是行政管理層次多、行政管理成本大、效率低。在這些區(qū)域，可繼續(xù)試行目前的“省直管縣”體制。

（2）強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)（B方案）。對(duì)于一些幅員相對(duì)較大的省級(jí)區(qū)域，其中少數(shù)自我發(fā)展與改革能力較強(qiáng)的縣級(jí)區(qū)域（市轄區(qū)除外），區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展諸矛盾的主要方面是現(xiàn)行市管縣體制嚴(yán)重束縛了縣域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展。在這些區(qū)域可繼續(xù)試行強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革。但給予這種“特別待遇”的縣級(jí)區(qū)域不能多，否則會(huì)出現(xiàn)許多文獻(xiàn)所報(bào)道的區(qū)域無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。

（3）（新一輪）市管縣體制改革（C方案，局部雙層與分權(quán)的架構(gòu)設(shè)計(jì)）。省級(jí)幅員較大的區(qū)域，在“發(fā)展與改革”、“規(guī)劃與國(guó)土”、“跨區(qū)域水資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)”等區(qū)域公共管理領(lǐng)域，區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展諸矛盾的主要方面是基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃與建設(shè)、經(jīng)濟(jì)復(fù)重建設(shè)、資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題；在今后一定時(shí)期內(nèi)這些方面仍需統(tǒng)籌管理，地級(jí)市的有關(guān)區(qū)域統(tǒng)籌管理職能仍有保留的必要；但地級(jí)市的職能、組織結(jié)構(gòu)需要“與時(shí)俱進(jìn)”做改革：保留地級(jí)市的“發(fā)展與改革部門”、“規(guī)劃與國(guó)土部門”、“跨區(qū)域水資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門”，除此外地級(jí)市的其他部門都可以“改革”掉（特別如財(cái)政、民政、文化、建設(shè)、統(tǒng)計(jì)）。目前這類區(qū)域在我國(guó)數(shù)量最多。

這類區(qū)域的（新一輪）“市管縣”體制改革仍應(yīng)以區(qū)域主義為理論導(dǎo)向，采取科層制的區(qū)域公共管理框架，但并不等于仍沿襲目前的市管縣體制，而是在區(qū)域主義為理論導(dǎo)向下，對(duì)現(xiàn)有科層式地級(jí)市政府體制作較大的改革：

①目前的全能型政府改造成僅僅具有少數(shù)職能（如發(fā)展與改革規(guī)劃、國(guó)土綜合管理、轄區(qū)建設(shè)規(guī)劃、轄區(qū)生態(tài)保護(hù)與環(huán)境管理、轄區(qū)交通統(tǒng)籌規(guī)劃與管理）的非全能型政府；

②地級(jí)市政府經(jīng)改造后的職能與下轄縣級(jí)政府采用職能分工，而不是職能重疊的設(shè)計(jì)（筆者2011年5月參加的廣東省機(jī)構(gòu)改革調(diào)查，珠海市在市、縣、鎮(zhèn)三級(jí)政府職能“分權(quán)”上做的創(chuàng)新設(shè)計(jì)具有十分重要的先導(dǎo)性實(shí)驗(yàn)價(jià)值）。

本文所提出的C方案總體上屬于區(qū)域主義的管理模式，它表面上與西方“區(qū)域雙層政府架構(gòu)”相似，但實(shí)際上卻有著明顯的區(qū)別：西方“區(qū)域雙層政府架構(gòu)”是一種完全分權(quán)式的管理設(shè)計(jì)，上層政府管理的區(qū)域公共問(wèn)題，次級(jí)政府就不再管，上層政府與次級(jí)政府之間分工是明晰的。而本文提出的C方案融合于我國(guó)現(xiàn)行區(qū)域行政管理體制之中，上層政府的某項(xiàng)職能，次級(jí)政府與之對(duì)應(yīng)也賦予該項(xiàng)職能，只是二者職能側(cè)重面不同（參見(jiàn)表5）?？梢钥闯觯珻方案可以將“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”納入自己的懷抱之中，同時(shí)容納了財(cái)政“省管縣”體制的合理內(nèi)核，揚(yáng)棄了財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等的弊端。

表5（新一輪）市管縣體制改革C方案設(shè)計(jì)

（4）特殊路徑針對(duì)特殊的區(qū)域類型——城市密集交界區(qū)域。在城市密集交界區(qū)域（多個(gè)地級(jí)、縣級(jí)的特殊交叉區(qū)域，區(qū)域公共問(wèn)題突出，矛盾的主要方面是區(qū)域性公共問(wèn)題的解決方案缺失），應(yīng)以新區(qū)域主義（新公共服務(wù)、后現(xiàn)代公共行政）為理論導(dǎo)向，采取非科層體制的框架，由上級(jí)政府（如省級(jí)政府）牽頭，構(gòu)建利用多元“正當(dāng)話語(yǔ)”對(duì)話的、協(xié)商、協(xié)調(diào)解決區(qū)域公共問(wèn)題的平臺(tái)（參見(jiàn)表2、表5）。具體行動(dòng)方案或具體行動(dòng)計(jì)劃由涉及到問(wèn)題的多元主體在這個(gè)平臺(tái)上去共同“創(chuàng)新”、“發(fā)明”。

將上述市管縣體制改革重新設(shè)計(jì)的結(jié)果匯總起來(lái)，我們將得到更清晰的圖景（表6）。

表6 我國(guó)（新一輪）市管縣體制改革設(shè)想的總圖景

當(dāng)然，表6的概括仍是框架性的，不宜看作“剛性鐵律”，很多時(shí)候應(yīng)注重“因地制宜”原則。有時(shí)即使是條件十分相似的區(qū)域，也應(yīng)結(jié)合各地具體情況在同一路徑框架中采用不同的具體路徑。例如對(duì)江蘇、浙江市管縣體制改革實(shí)踐的考察表明?：“對(duì)比浙江來(lái)看，江蘇真正意義上的‘省管縣’體制改革可謂舉步維艱。其中存在一些客觀因素，浙江向來(lái)是民間經(jīng)濟(jì)力量強(qiáng)大，政府多‘無(wú)為而治’，實(shí)行‘省管縣’并無(wú)太大阻礙；而江蘇省的情況則有不同，‘蘇南模式’比較典型，政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中扮演著相當(dāng)強(qiáng)勢(shì)的角色，由‘市管縣’向‘省管縣’過(guò)渡非常不易?！?/p>

注釋

① 張占斌：《市管縣體制25年觀察》，《決策》2008年第1期。

② 戴均良：《省直接領(lǐng)導(dǎo)縣：地方行政體制的重大改革創(chuàng)新》，《中國(guó)改革》2004年第6期；鄭燁，李金龍：《歷史演進(jìn)、現(xiàn)實(shí)困境與法律重構(gòu)— —“市管縣”體制的合憲性問(wèn)題探究》，《社會(huì)主義研究》2011年第5期；羅湘衡：《對(duì)“市管縣”和“省管縣”體制的若干思考》，《地方財(cái)政研究》2009年第4期；朱廣榮、周詳、牛玉銀：《關(guān)于“市管縣”體制改革的構(gòu)想》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第2期；郝君超、朱美靜：《對(duì)市管縣體制改革的理性思考與設(shè)想》，《理論觀察》2009年第4期；《解讀中央一號(hào)文件：“市管縣”四大弊端 “擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”五個(gè)問(wèn)題》，采訪人：記者 陳葉軍 解讀人：辜勝阻，《理論導(dǎo)報(bào)》2009年第3期，等。

③可參見(jiàn)劉君德：《中國(guó)行政區(qū)劃的理論與實(shí)踐》，上海：華東師范大學(xué)出版社，1996年；戴均良：《行政區(qū)劃應(yīng)實(shí)行省縣二級(jí)制——關(guān)于逐步改革市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的思考》，《中國(guó)改革》2001年第9期；戴均良：《省直接領(lǐng)導(dǎo)縣：地方行政體制的重大改革創(chuàng)新》，《中國(guó)改革》2004年第6期；謝慶奎、楊宏山：《對(duì)我國(guó)地方行政層級(jí)設(shè)置的思考》，《紅旗文稿》，2004年第4期等。

④ 參見(jiàn)劉君德、賀曲夫、胡德：《論“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”與政區(qū)體制改革》，《杭州師范學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2006年第6期；汪大海、劉金發(fā)：《地方政府利益調(diào)整的角色重構(gòu)與制度創(chuàng)新——從“市管縣”體制到以分權(quán)為特征的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革》，《中國(guó)行政管理》2008年第4期。

⑤Joseph S.Nye，Peace in Parts：Integration and Conflict in Regional Organization，Boston：Little Brown and Company，1971.

⑥ 張緊跟：《當(dāng)代美國(guó)大都市區(qū)治理的爭(zhēng)論與啟示》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2006年第3期。

⑦ 李國(guó)平：《首都圈：結(jié)構(gòu)、分工與營(yíng)建戰(zhàn)略》，北京：中國(guó)城市出版社，2004年，第80－81頁(yè)。

⑧ 羅小龍、沈建法、陳雯：《新區(qū)域主義視角下的管治尺度構(gòu)建— —以南京都市圈建設(shè)為例》，《長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境》2009年第3期。

⑨ 鄭先武：《新區(qū)域主義理論：淵源、發(fā)展與綜合化趨勢(shì)》，《歐洲研究》2006年第1期。

⑩劉彩虹：《整合與分散》，博士學(xué)位論文，復(fù)旦大學(xué)，2005年，第120頁(yè)。

?King，C.，Stivers.C.，Government in US：Public Administration in an Anti－Government Era，Thousand Oaks.CA：Sage Publications，1998，p.86.

?樊清：《后現(xiàn)代公共行政話語(yǔ)理論的哲學(xué)基礎(chǔ)》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2011年第2期。

? 查爾斯·J·福克斯，休·T·米勒：《后現(xiàn)代公共行政——話語(yǔ)指向》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年，第124、98、114頁(yè)。

?張富：《后現(xiàn)代公共行政：一個(gè)批評(píng)性考察》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第4期。

?尚虎平：《是“公共能量束”而非“公共能量場(chǎng)”在解決著我國(guó)“焦點(diǎn)事件”》，《社會(huì)科學(xué)》2008年第4期。

?章偉：《解構(gòu)與重構(gòu)：后現(xiàn)代公共行政的價(jià)值考量》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2005年第1期。

? 劉君德、陳占彪：《長(zhǎng)江三角洲行政區(qū)劃體制改革思考》，《探索與爭(zhēng)鳴》2003年第6期。

? 郭明州：《江蘇省“省管縣”體制改革研究》，碩士學(xué)位論文，復(fù)旦大學(xué)，2010年，第22頁(yè)。

2011－10－08

中山大學(xué)第三期“985工程”項(xiàng)目“當(dāng)代中國(guó)政府與政治重大轉(zhuǎn)型問(wèn)題研究”

責(zé)任編輯 王敬堯