賈勇宏 曾 新

（1.武漢理工大學(xué) 高等教育研究所，湖北 武漢430070；2.華中師范大學(xué) 教育學(xué)院，湖北 武漢430079）

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整對教育起點(diǎn)公平的負(fù)面影響
——基于全國9?。▍^(qū)）的調(diào)查

賈勇宏1曾 新2

（1.武漢理工大學(xué) 高等教育研究所，湖北 武漢430070；2.華中師范大學(xué) 教育學(xué)院，湖北 武漢430079）

重效率輕公平的地方政策價(jià)值偏差、執(zhí)行方式失誤和政策配套措施的不完善，導(dǎo)致農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整與義務(wù)教育“就近入學(xué)”的政策初始目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)。在上學(xué)距離和家庭經(jīng)濟(jì)狀況的雙重影響下，偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)生、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和低齡學(xué)生的教育起點(diǎn)公平受到了較大的損傷，產(chǎn)生了以“上學(xué)遠(yuǎn)、上學(xué)難和上學(xué)貴”等為主要特征的制度衍生型教育公平問題。解決該問題要從制度本身入手完善配套措施、調(diào)整政策價(jià)值和目標(biāo)、制定執(zhí)行規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)村中小學(xué)；布局調(diào)整；教育起點(diǎn)公平

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整是我國地方政府為應(yīng)對學(xué)齡人口減少和農(nóng)村稅費(fèi)改革的變化而在農(nóng)村義務(wù)教育階段，持續(xù)推行的以“提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益”為導(dǎo)向、以“撤點(diǎn)并?！睘橹饕憩F(xiàn)形式的辦學(xué)變革活動。該政策推行十余年來，取得了明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，由此也得到了絕大多數(shù)群眾的理解和支持。然而，該政策在取得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的同時，也對部分學(xué)生的義務(wù)教育起點(diǎn)公平造成了損傷并產(chǎn)生了負(fù)面影響。這些損傷表現(xiàn)何在？是如何造成的？又該怎么去解決？本文將根據(jù)全國9省（自治區(qū)）21個縣（市）的教師、學(xué)生、家長和村民的問卷調(diào)查對這些問題進(jìn)行分析。

一、調(diào)查基本情況

1.調(diào)查時間與對象

本次調(diào)查的時間為2011年5－9月。調(diào)查對象為正在進(jìn)行或者已完成學(xué)校布局調(diào)整地區(qū)的農(nóng)村中小學(xué)教師，3－9年級在校學(xué)生以及學(xué)生的家長或監(jiān)護(hù)人。調(diào)查以全國偏遠(yuǎn)地區(qū)和交通不便地區(qū)農(nóng)村學(xué)校為主，根據(jù)東部、中部和西部的地理劃分標(biāo)準(zhǔn)首先選取不同的樣本省份，然后在樣本省（區(qū)）分別選取2個或2個以上有代表性的縣市作為樣本縣（市），再在樣本縣（市）內(nèi)選取2－3所中小學(xué)作為調(diào)查樣本學(xué)校。最終選取了湖北、湖南、江西、河南、河北、廣西、四川、西藏、山東等9個?。ㄗ灾螀^(qū)）的21個縣（市）的58所農(nóng)村初中和小學(xué)為調(diào)查對象。

2.調(diào)查方法

調(diào)查主要采用問卷調(diào)查法和訪談法。根據(jù)研究的需要，課題組自行設(shè)計(jì)了三套調(diào)查問卷作為調(diào)查工具，即教師卷、學(xué)生卷和家長卷，同時還設(shè)計(jì)了針對教師、家長和學(xué)生的訪談提綱。學(xué)生問卷首先在樣本學(xué)校隨機(jī)抽取不同年級的1－2個班級，然后以班級為單位采用隨機(jī)整群抽樣方法進(jìn)行調(diào)查；學(xué)生家長問卷由被調(diào)查學(xué)生帶回家請自己的家長或監(jiān)護(hù)人填寫后回收；教師問卷在樣本學(xué)校采用隨機(jī)抽樣法調(diào)查。訪談采用結(jié)構(gòu)性訪談和半結(jié)構(gòu)性訪談的調(diào)研方法，擬定訪談提綱，圍繞提綱進(jìn)行半開放式訪談。

3.問卷發(fā)放與回收

本次調(diào)查在全國共發(fā)放教師卷744份，回收有效問卷614份，有效回收率為82.52%；發(fā)放學(xué)生卷4492份，回收有效問卷3933份，有效回收率為87.56%；發(fā)放家長卷3895份，回收有效問卷2994份，有效回收率為76.87%。

二、農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整損傷義務(wù)教育起點(diǎn)公平的表現(xiàn)

教育起點(diǎn)公平是指適齡兒童不受性別、民族、種族、出身、經(jīng)濟(jì)地位、居住環(huán)境等條件的影響，均應(yīng)享有平等的就學(xué)權(quán)利和機(jī)會。教育起點(diǎn)公平是教育公平的內(nèi)涵之一，是實(shí)現(xiàn)教育過程公平和教育結(jié)果公平的前提條件。我國義務(wù)教育法第四條規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利”。義務(wù)教育法從法律制度層面確保了我國適齡兒童、少年都有平等的受教育權(quán)利，教育起點(diǎn)公平在形式上得到了保證。然而形式上的教育平等權(quán)利確認(rèn)并不等于現(xiàn)實(shí)中的教育權(quán)利平等。在現(xiàn)實(shí)中，處境不利家庭的兒童或弱勢群體的平等受教育權(quán)利總會遭受來自經(jīng)濟(jì)、制度、居住環(huán)境等因素的侵蝕和挑戰(zhàn)，教育起點(diǎn)公平由此受到損傷。

教育起點(diǎn)公平很難直接衡量，但教育起點(diǎn)的不公平卻較容易確認(rèn)。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策是由地方政府推行的自上而下的“強(qiáng)制性”教育制度變遷。農(nóng)村學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)的大量撤并強(qiáng)制性改變了學(xué)生上學(xué)的物理距離，使得學(xué)生家庭居住地與學(xué)校之間的物理距離成為影響教育起點(diǎn)公平的一個重要因素。為了解決上學(xué)遠(yuǎn)的問題，學(xué)生家庭需要根據(jù)學(xué)生上學(xué)的方便程度和家庭的經(jīng)濟(jì)狀況在走讀和寄宿之間做出選擇，不同家庭做出這一選擇的所形成的直接經(jīng)濟(jì)成本和機(jī)會成本是不同的，經(jīng)濟(jì)因素由此也成為影響教育起點(diǎn)公平的另一重要因素。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整后，在家校距離和學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)狀況兩大因素的共同作用下，部分學(xué)生平等接受義務(wù)教育的權(quán)利受到了侵蝕和損傷，產(chǎn)生一系列教育起點(diǎn)不公平問題，具體表現(xiàn)如下：

1.學(xué)生上學(xué)距離普遍變遠(yuǎn)

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過程中被撤并的主要是農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)，農(nóng)村初中學(xué)校的撤并力度相對較小，而且農(nóng)村初中基本上都設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地，所以，布局調(diào)整前后初中學(xué)生的上學(xué)距離變化不大。大量農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)被撤并后，除了撤點(diǎn)并校后新校點(diǎn)所在地的學(xué)生尚能享受“就近入學(xué)”的便利之外，多數(shù)小學(xué)生需要離開原來在自家附近的學(xué)校，而到離家較遠(yuǎn)的地方去上學(xué)，上學(xué)距離變遠(yuǎn)，上學(xué)所需時間增加。國外學(xué)者對學(xué)校布局調(diào)整的研究表明，上學(xué)物理距離的增加不僅僅意味著上學(xué)難度、成本、時間、安全等因素的增加，往往還意味著心理距離的增加，由此會加重學(xué)生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和心理負(fù)擔(dān)，從而對教育起點(diǎn)公平產(chǎn)生負(fù)面影響。

根據(jù)本調(diào)查對學(xué)生問卷的分析表明，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)生的平均到校距離最遠(yuǎn)，為8.609里，教學(xué)點(diǎn)學(xué)生的平均到校距離最近，為4.109里，九年一貫制學(xué)校和其他小學(xué)的平均到校距離也都在5里以上，初中平均上學(xué)距離則高達(dá)10.3里，在上學(xué)距離中最遠(yuǎn)（見表1）。經(jīng)過方差分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)與村小學(xué)生的上學(xué)距離有顯著差異（P＝0.046≤0.05）①、鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)與教學(xué)點(diǎn)之間的上學(xué)距離均值為P＝0.020≤0.05，村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)上學(xué)距離均值之間的差異則不顯著。這說明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)的服務(wù)半徑過大，學(xué)生上學(xué)距離比村小和教學(xué)點(diǎn)的更遠(yuǎn)。

表1 學(xué)生上學(xué)距離（里）和時間（分鐘）

再從學(xué)生上學(xué)所花費(fèi)的平均時間來看，除了縣城小學(xué)生上學(xué)的平均用時在10分鐘左右外，其他各類學(xué)校學(xué)生上學(xué)的平均耗時都在24分鐘以上（見表1）。由于學(xué)生上學(xué)所用時間與上學(xué)所采用的交通工具密切相關(guān)，考察上學(xué)所用時間還必須考慮學(xué)生上學(xué)的主要交通方式。

根據(jù)學(xué)生問卷分析顯示，60.5%的中小學(xué)生上學(xué)的主要方式是步行，上學(xué)的平均用時為26.33分鐘；10.2%的學(xué)生自己騎自行車上學(xué)，平均用時27.26分鐘；其他同學(xué)基本上都是乘坐機(jī)動車或坐船上學(xué)，約占30%，上學(xué)平均用時也都在30分鐘左右；乘坐私人三輪車或面包車的學(xué)生用時最高，為47.35分鐘（見表2）。根據(jù)農(nóng)村交通的一般情況和不同交通工具的平均速度，半小時左右的車程一般距離至少應(yīng)該在5－10公里之間。所以，騎自行車或乘坐機(jī)動交通工具的學(xué)生上學(xué)距離普遍要比步行上學(xué)的同學(xué)遠(yuǎn)。

表2 不同上學(xué)方式所需要的時間單位：分鐘

綜合表1和表2的分析可見，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整后，絕大多數(shù)中小學(xué)生上學(xué)的距離明顯增加了，“就近入學(xué)”的便利對多數(shù)學(xué)生而言已不復(fù)存在。

2.寄宿生家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整后，上學(xué)距離的增加迫使不少離校距離較遠(yuǎn)的學(xué)生家庭面臨上學(xué)方式的選擇：在校寄宿、家長接送、乘車走讀或陪讀等。而無論哪一種上學(xué)方式，對學(xué)生家庭而言都意味著經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的增加或家長接送時間成本的增加。除了少數(shù)有經(jīng)濟(jì)能力和居住條件的家庭選擇陪讀和乘車走讀外，多數(shù)上學(xué)路遠(yuǎn)的學(xué)生都選擇在學(xué)校寄宿或在校外租房。與走讀生相比，寄宿生新增了三項(xiàng)家庭經(jīng)濟(jì)支出：住宿費(fèi)、交通費(fèi)和生活費(fèi)。

根據(jù)對家長的問卷分析顯示，寄宿生的平均住宿費(fèi)用為111.5元/學(xué)期，交通費(fèi)平均支出為27.7元/月，生活費(fèi)平均支出為198.7元/月（見表3）。如果按每年在校10個月計(jì)算，與布局調(diào)整前的就近入學(xué)相比，一個寄宿生家庭每年將新增教育支出近2500元。由此可見，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整后，寄宿生家庭的經(jīng)濟(jì)支出增加數(shù)額相當(dāng)大。

由于每所學(xué)校的學(xué)生住宿費(fèi)是由上級教育主管部門統(tǒng)一核定的，除校外租房所發(fā)生的房租存在明顯的地區(qū)差別之外，同一所學(xué)校的住宿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本相同，所以住宿費(fèi)只有地區(qū)差別和校際差別，不存在太大的家庭開支差別。但交通費(fèi)和生活費(fèi)卻受交通便利條件的影響比較大。將家庭調(diào)查問卷按交通便利程度進(jìn)行分組分析后發(fā)現(xiàn)，交通便利程度不同的地區(qū)，學(xué)生家庭分擔(dān)的三項(xiàng)費(fèi)用也有所不同，交通很不方便的地區(qū)學(xué)生交通費(fèi)用和生活費(fèi)用平均支出最高，分別為42.6元和205.8元（見表3）。由此可見，越是交通不便利地區(qū)，學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)越重。

表3 寄宿生上學(xué)期間新增的三項(xiàng)經(jīng)濟(jì)開支均值表

家庭經(jīng)濟(jì)開支的增加對部分家庭的經(jīng)濟(jì)承受能力產(chǎn)生了負(fù)面影響。根據(jù)對學(xué)生問卷的分析顯示，31.3%的寄宿生表示家庭負(fù)擔(dān)自己現(xiàn)在的上學(xué)費(fèi)用“稍微有困難”或“非常困難”。對寄宿生家長的問卷的分析結(jié)果也印證了這一點(diǎn)，有39.9%的寄宿生家長表示家庭承擔(dān)孩子求學(xué)期間的費(fèi)用“稍微有困難”或“非常困難”（見表4）。由此可見，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整加重了寄宿生家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)并使相當(dāng)一部分家庭面臨經(jīng)濟(jì)困難。

表4 寄宿生家庭對教育支出的承受能力

把家庭經(jīng)濟(jì)承受能力按照“完全能”、“剛好能”、“稍微有點(diǎn)困難”和“非常困難”的順序依次賦值為1、2、3、4分，按照學(xué)生寄宿與否對樣本分組進(jìn)行比較分析發(fā)現(xiàn)，寄宿生家庭的教育支付困難程度均值為2.03（2代表“剛好能”），遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于走讀生1.59的均值，經(jīng)過獨(dú)立樣本T檢驗(yàn)，寄宿生與走讀生家庭的經(jīng)濟(jì)承受能力存在著顯著的差異（T＝15.74，Df＝3610，P＝0.000＜0.05）。由此說明，從整體上看，寄宿生家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)比走讀生的重。

國內(nèi)外的研究表明，經(jīng)濟(jì)因素往往是影響學(xué)生輟學(xué)或失學(xué)的主要因素之一。寄宿生家庭需要承擔(dān)的三項(xiàng)額外費(fèi)用是學(xué)生家庭為解決農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整后學(xué)生上學(xué)距離過遠(yuǎn)問題而不得不付出的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。這種代價(jià)對寄宿生家庭而言顯然是不公平的。教育經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)很容易導(dǎo)致部分學(xué)生因?yàn)榧彝ヘ毨Фz學(xué)或失學(xué)，輟學(xué)或失學(xué)兒童的平等受教育權(quán)利因?yàn)榻?jīng)濟(jì)因素而受到侵蝕和剝奪，教育起點(diǎn)公平由此受到損傷。

3.偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)生上學(xué)交通困難

受我國地理情況復(fù)雜多樣和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡的影響，我國農(nóng)村不少地區(qū)的道路、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，不少山區(qū)和經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)至今仍然無法通車，不少偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)生上學(xué)主要靠步行或騎自行車。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整后，就近設(shè)置的大量農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)和村小學(xué)被撤并，單所學(xué)校的服務(wù)半徑加大，學(xué)生上學(xué)距離變遠(yuǎn)，離校較遠(yuǎn)的偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)生日常上學(xué)困難增加，如果再遇到雨雪霜凍等惡劣天氣，上學(xué)更加困難。

表5 不同地理狀況學(xué)生上學(xué)的交通方便程度

根據(jù)對學(xué)生問卷的分析顯示，在3478份樣本中，湖（庫）區(qū)學(xué)生上學(xué)“不方便”或“很不方便”的學(xué)生比例最高，分別為15.6%和3.1%；其次是山區(qū)學(xué)生，分別為12.9%和2.4%；再次是丘陵地區(qū)學(xué)生，分別為12.0%和3.4%；平原地區(qū)相對較低，分別為4.9%和0.8%（見表5）?？ǚ椒治霭l(fā)現(xiàn)，學(xué)生家庭所在地理狀況與學(xué)生上學(xué)的交通方便程度存在著顯著的相關(guān)關(guān)系。由此可見，自然地理?xiàng)l件相對較差的地區(qū)，交通不便程度最高，學(xué)生上學(xué)交通最困難。

將學(xué)生上學(xué)的交通便利程度按照5個等級（1表示很方便，5表示很不方便）依次賦值，按學(xué)生家庭所在地的地理狀況分類進(jìn)行均值比較后發(fā)現(xiàn)，交通不便程度平均值按照由高到低的順序依次為：礦區(qū)、湖（庫）區(qū)、丘陵、山區(qū)、牧區(qū)、其他和平原。方差分析結(jié)果顯示，群組之間的整體差異顯著（見表6）。

表6 按地理分組的學(xué)生上學(xué)便利程度均值表

經(jīng)過事后多重比較發(fā)現(xiàn)，山區(qū)組學(xué)生的上學(xué)交通不便程度顯著高于平原組和其他組（P＝0.000＜0.05，P＝0.000＜0.05），丘陵組學(xué)生上學(xué)交通不便程度也顯著高于平原組和其他組（P＝0.000＜0.05，P＝0.000＜0.05）。其他各組之間的均值差異則不顯著。這說明農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整后，學(xué)生上學(xué)最困難的地區(qū)為山區(qū)、丘陵等交通不便地區(qū)。

對學(xué)生的調(diào)查問卷分析也證明了上述結(jié)論。當(dāng)問及學(xué)生是否贊同“自己現(xiàn)在上學(xué)很辛苦”時，辛苦程度得分（得分越低，表示越辛苦）均值按照由低到高的順序依次為：丘陵、湖（庫）區(qū)、牧區(qū)、山區(qū)、平原、其他地區(qū)、礦區(qū)（見表7）。經(jīng)過方差分析發(fā)現(xiàn)，群內(nèi)整體差異顯著。經(jīng)過事后多重比較發(fā)現(xiàn)，丘陵組均值顯著低于山區(qū)、平原和其他地區(qū)（P＝0.000＜0.05，P＝0.000＜0.05，P＝0.000＜0.05），山區(qū)組顯著低于其他組（P＝0.05≤0.05）；剩余各組之間的均值差異不顯著。這說明就學(xué)生自身的直接感受而言，丘陵地區(qū)和山區(qū)學(xué)生上學(xué)困難程度都相對較高。

表7 按地理狀況分組的學(xué)生上學(xué)辛苦程度均值表

綜合表5、表6、表7的分析結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，盡管地理?xiàng)l件不同的學(xué)生上學(xué)都有不同程度的交通困難，總體而言，偏遠(yuǎn)山區(qū)和丘陵地區(qū)的學(xué)生上學(xué)交通不便程度最高，上學(xué)最為困難，處境最為不利。

4.低齡學(xué)生生活自理困難

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整后，不少地區(qū)考慮到了低齡學(xué)生的學(xué)習(xí)和生活特點(diǎn)，暫時保留了部分離學(xué)生住家較近的小學(xué)或教學(xué)點(diǎn)，但只保留1－2年級或1－3年級學(xué)生，小學(xué)三或四年級及其以上的學(xué)生則全部被集中到中心學(xué)校就讀。隨著學(xué)齡人口的進(jìn)一步減少，部分地區(qū)撤銷了學(xué)生住家附近的學(xué)前班和教學(xué)點(diǎn)，從學(xué)前教育到小學(xué)6個年級的所有學(xué)生一律集中到為數(shù)不多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)?；驇姿?lián)村中心學(xué)校就讀。為了解決上學(xué)遠(yuǎn)問題，離中心校較遠(yuǎn)的低齡小學(xué)生（3－4年級學(xué)生）也不得不在學(xué)校寄宿或由家長在學(xué)校附近租房陪讀。

根據(jù)對學(xué)生問卷的分析顯示，從小學(xué)3年級開始，各年級都有一定比例的樣本學(xué)生在校住宿或在學(xué)校周邊寄宿。其中，小學(xué)三、四年級寄宿生比例為39.9%，在3－6年級中為最高，小學(xué)六年級的寄宿生比例為28.8%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于3－5年級的寄宿生比例；初中階段的三個年級的學(xué)生寄宿率都高達(dá)70%以上，作為畢業(yè)班的9年級寄宿生比例最高（見表8）。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整前，大部分初中學(xué)生需要寄宿，小學(xué)一般不需要寄宿或只高年級部分學(xué)生寄宿。布局調(diào)整后，有三分之一左右的小學(xué)3－6年級學(xué)生在校寄宿，這說明小學(xué)寄宿生呈低齡化的趨勢。實(shí)地訪談也發(fā)現(xiàn)，布局調(diào)整后，多數(shù)學(xué)校鼓勵或要求小學(xué)三、四年級中上學(xué)路途較遠(yuǎn)的學(xué)生在校寄宿，所以小學(xué)三、四年級是多數(shù)小學(xué)生寄宿生活的起始期。

表8 按年級寄宿生與走讀生的分布狀況

寄宿生的低齡化促使年齡較小的學(xué)生不得不獨(dú)立處理在校生活面臨的問題，對其生活自理能力提出了更高的要求。部分學(xué)生通過鍛煉，戰(zhàn)勝生活挫折的能力得到了增強(qiáng)，客觀上有利于學(xué)生自理能力的提高。然而，也有相當(dāng)一部分低齡學(xué)生至少會在剛剛寄宿的短期內(nèi)面臨巨大的生活自理困難，這種壓力和學(xué)習(xí)壓力結(jié)合在一起，很容易成為壓垮低齡學(xué)生承受能力的“最后一根稻草”，從而對學(xué)生的身心健康和發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，布局調(diào)整后，對低齡學(xué)生而言，將在校寄宿作為解決學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)問題的最佳方式，是值得商榷的。

實(shí)地調(diào)查也顯示，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整后，低齡學(xué)生面臨更大的上學(xué)困難。在2994份家長樣本中，21.9%的家長表示布局調(diào)整后低齡學(xué)生上學(xué)更加困難；在614份教師樣本中，46.4%的教師認(rèn)為布局調(diào)整對小學(xué)低年級學(xué)生的負(fù)面影響最大。

對學(xué)生問卷分析顯示，回答“你認(rèn)為你的生活自理能力如何”時，小學(xué)寄宿生的生活自理能力均值得分為3.51（最高5分，最低1分），高于走讀生0.23分（T＝ －3.83，DF＝2297，P＝0.000＜0.05）。經(jīng)過獨(dú)立樣本T檢驗(yàn)，結(jié)果為非常顯著。這說明小學(xué)寄宿生的生活自理能力明顯高于走讀生，同時也意味著小學(xué)低年級進(jìn)行日常學(xué)習(xí)的同時還面臨著更多的生活挑戰(zhàn)和自理困難，只是他們已經(jīng)基本適應(yīng)了這種寄宿生活。

對544名在校小學(xué)寄宿學(xué)生的生活辛苦程度（1表示最辛苦、5表示不辛苦，得分越低，表示越辛苦）進(jìn)行均值比較后發(fā)現(xiàn)，小學(xué)四年級寄宿生的辛苦程度最高，得分為3.14分。經(jīng)過方差分析，發(fā)現(xiàn)3－6年級四個群組之間的整體差異顯著（見表9）。

表9 小學(xué)寄宿生上學(xué)的辛苦程度方差分析表

經(jīng)過事后多重檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，小學(xué)四年級寄宿生上學(xué)辛苦程度顯著高于五年級（均值差＝－0.498，P＝0.023≤0.05），其他年級之間差異則不顯著。這說明，小學(xué)四年級寄宿生面臨著最大的生活自理困難。需要說明的是，小學(xué)三年級寄宿生年齡更小，按理生活自理困難更大，為什么反而不是最困難的群體呢？經(jīng)過實(shí)地訪談發(fā)現(xiàn)，小學(xué)三年級首次寄宿的學(xué)生，因?yàn)槟暧锥玫搅藢W(xué)校教師最大程度的幫助；而小學(xué)四年級學(xué)生因?yàn)槟挲g稍大，得到的學(xué)校幫助反而相對較少，無論是首次寄宿還是已經(jīng)寄宿一年的學(xué)生，獨(dú)立面對生活的要求都相應(yīng)更高。所以，小學(xué)四年級寄宿生生活的實(shí)際困難最大。

5.輟學(xué)率整體反彈

衡量教育起點(diǎn)公平的常用綜合性指標(biāo)是失學(xué)率和輟學(xué)率。當(dāng)前我國義務(wù)教育進(jìn)入后“普九”時期，義務(wù)教育的主要任務(wù)由增加教育機(jī)會供給轉(zhuǎn)變?yōu)殪柟毯吞岣呓逃|(zhì)量，失學(xué)率對教育起點(diǎn)公平的檢測效度和敏感度都有所下降。因此，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整對義務(wù)教育起點(diǎn)公平是否產(chǎn)生損傷就集中體現(xiàn)在輟學(xué)率在政策實(shí)施前后的變化上。

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整后，在“上學(xué)遠(yuǎn)”、“上學(xué)難”和“上學(xué)貴”等因素的綜合影響下，有相當(dāng)一部分地區(qū)的農(nóng)村中小學(xué)輟學(xué)率出現(xiàn)了增加的趨勢。針對已完成了學(xué)校布局調(diào)整的學(xué)校教師的問卷調(diào)查中，在回答“當(dāng)?shù)貙W(xué)校合并后，你校的輟學(xué)率與合并前相比如何”時，386份樣本中有37.4%的初中教師認(rèn)為本校學(xué)生輟學(xué)率增加了；有16.2%的小學(xué)教師認(rèn)為本校學(xué)生輟學(xué)率增加了（見表10）。這說明，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整后，部分地區(qū)的中小學(xué)學(xué)生輟學(xué)率已經(jīng)有反彈的趨勢，而且初中輟學(xué)率反彈程度大大高于小學(xué)。

表10 學(xué)校布局調(diào)整前后本校學(xué)生輟學(xué)率的變化情況

值得注意的是，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策實(shí)施后，輟學(xué)率雖然有整體反彈的趨勢，但該政策對輟學(xué)率的影響具有雙重性，即增加效應(yīng)和減少效應(yīng)。相當(dāng)一部分學(xué)校的輟學(xué)率在該政策實(shí)施后甚至還下降了。從表10中可見，24.4%的初中教師和30.6%的小學(xué)教師反映本校學(xué)生輟學(xué)率下降了，而且小學(xué)的下降幅度明顯大于初中。原因何在？

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整通過對現(xiàn)有學(xué)校的兼并、聯(lián)合、撤銷和重建，優(yōu)化了教育資源的配置，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)教育資源的相對集中和薄弱校點(diǎn)的減少，客觀上有助于縣域內(nèi)教育均衡的實(shí)現(xiàn)，因此在整體上對教育起點(diǎn)公平具有積極的促進(jìn)作用。然而，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過程中的過度撤并又導(dǎo)致了部分學(xué)生的上學(xué)遠(yuǎn)、上學(xué)難和上學(xué)貴等問題，對偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)生、經(jīng)濟(jì)困難家庭學(xué)生和低齡學(xué)生造成的負(fù)面影響尤為嚴(yán)重，所以又在一定程度上損傷了教育起點(diǎn)公平。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整對不同地區(qū)和不同學(xué)校的義務(wù)教育學(xué)生輟學(xué)率整體上產(chǎn)生何種效應(yīng)，不取決于該政策本身，而是取決于當(dāng)?shù)卣恼邎?zhí)行條件和執(zhí)行方式。

表11 教師所帶班級近三年來的平均輟學(xué)率

再從農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策實(shí)施后輟學(xué)率的絕對值來看，不少農(nóng)村中小學(xué)的輟學(xué)率偏高。針對已完成了學(xué)校布局調(diào)整的學(xué)校教師的問卷調(diào)查中，當(dāng)問及“你所帶的班級近三年的平均輟學(xué)率大約是多少”時，386份樣本中，回答高于5%以上的初中教師占39.1%；回答高于5%以上的小學(xué)教師占5.3%（見表11）。

由表11可見，無論是初中還是小學(xué)都有相當(dāng)一部分的教師近三年所帶班級的平均輟學(xué)率超過全國平均5%的控輟線。這說明，義務(wù)教育階段輟學(xué)率已經(jīng)出現(xiàn)明顯的整體反彈趨勢，而且初中比較嚴(yán)重，小學(xué)則相對較輕。

綜上所述，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整盡管在整體上和客觀上對縣域內(nèi)的教育均衡發(fā)展有積極的促進(jìn)作用，但該政策的實(shí)施使上學(xué)距離和家庭經(jīng)濟(jì)狀況成為影響教育起點(diǎn)公平的兩大關(guān)鍵因素，對教育起點(diǎn)公平產(chǎn)生了以“上學(xué)遠(yuǎn)”、“上學(xué)難”和“上學(xué)貴”為主要表現(xiàn)的負(fù)面影響，并通過義務(wù)教育輟學(xué)率的上升集中表現(xiàn)出來。正視上述問題是進(jìn)一步調(diào)整和完善該政策的前提。

三、農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整損傷義務(wù)教育起點(diǎn)公平的原因

“任何教育狀況都是教育政策的結(jié)果……如果說教育公平與效率問題是‘癥’的話，那么根源在于教育政策?！雹谵r(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整損傷教育公平從本質(zhì)上講也是教育政策的實(shí)施與執(zhí)行的結(jié)果，因此，探尋問題成因也理應(yīng)從政策本身入手。

1.政策價(jià)值存在偏差：從根源上損傷教育起點(diǎn)公平

政策價(jià)值觀是教育政策的指導(dǎo)思想，對教育政策的制定、執(zhí)行、反饋和調(diào)整都起著根本性的定向作用。如果政策價(jià)值觀出現(xiàn)偏差，其結(jié)果必然出現(xiàn)問題。

公平與效率是教育政策的兩種價(jià)值觀，二者存在著對立統(tǒng)一的矛盾關(guān)系。一方面，由于都需要占有教育資源，教育效率與教育公平的實(shí)現(xiàn)存在著矛盾的一面，重視效率可能會影響公平，注重公平可能又會犧牲效率；另一方面，二者又可以在培養(yǎng)人的過程中相互促進(jìn)，教育效率的提高可以為改善教育公平創(chuàng)造物質(zhì)條件，而從長遠(yuǎn)來看，教育公平的實(shí)現(xiàn)又能提高教育效率，尤其是教育的投入產(chǎn)出效率。教育公平與效率的矛盾要求教育政策的“頂層設(shè)計(jì)”要正確處理二者的關(guān)系，盡量實(shí)現(xiàn)二者的兼顧，當(dāng)二者不能同時兼顧時，應(yīng)該在政策配套措施中對受損的一方加以彌補(bǔ)。

2001年5月29日，《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》指出，“因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局。按照小學(xué)就近入學(xué)、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局。農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)要在方便學(xué)生就近入學(xué)的前提下適當(dāng)合并，在交通不便的地區(qū)仍需保留必要的教學(xué)點(diǎn)，防止因布局調(diào)整造成學(xué)生輟學(xué)。”這是我國中央政府提出實(shí)施農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策的正式指導(dǎo)文件。從該政策文本的主要精神來看，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整是一場以提高教育資源配置效率和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益為主要目標(biāo)的教育變革活動，但其前提是要方便學(xué)生就近入學(xué)以確保教育公平。

在政策實(shí)際執(zhí)行過程中，由于提高教育資源的配置效率可以明顯減輕地方政府的教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)，地方政府在執(zhí)行該項(xiàng)政策時具有內(nèi)在的激勵性；而“就近入學(xué)”的教育公平取向因缺乏剛性的制度約束和內(nèi)在激勵，不少地方政府實(shí)際上是將“提高教育資源配置效率和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益”作為政策執(zhí)行的主要目標(biāo)，而與中央政府所強(qiáng)調(diào)的“就近入學(xué)”政策目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)，呈現(xiàn)出明顯的重視效率而忽略公平的政策價(jià)值偏向。

對教師問卷的分析也表明，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過程中不少地方存在著明顯的的效率價(jià)值偏向。當(dāng)問及教師“您認(rèn)為本地學(xué)校布局調(diào)整的政策取向是什么”時，26.8%的教師回答是效率優(yōu)先，11.9%的樣本認(rèn)為是公平優(yōu)先，認(rèn)同效率優(yōu)先的樣本比例大大高于認(rèn)同公平優(yōu)先的樣本（見表12）。由于認(rèn)同“效率與公平兼顧”的地區(qū)在政策執(zhí)行中上也會更多地傾向于效率，如果把此類樣本也算上的話，則認(rèn)同效率價(jià)值偏向的樣本比例高達(dá)88.1%。由此可見，布局調(diào)整政策存在著明顯的效率價(jià)值偏向，對教育公平重視不夠。

表12 農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的政策價(jià)值取向

地方政府的“效率優(yōu)先”價(jià)值取向，使得教育公平在政策實(shí)際執(zhí)行過程中被忽略或被漠視。為了實(shí)現(xiàn)提高資源配置效率的目標(biāo)，不少地方政府不顧本地教育的實(shí)際情況，盲目強(qiáng)調(diào)撤并學(xué)校的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，不惜犧牲學(xué)生“就近入學(xué)”的便利，過度撤并農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)數(shù)量銳減，學(xué)校服務(wù)半徑越來越大，學(xué)生上學(xué)距離越來越遠(yuǎn)，家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)越來越重。在規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的激勵下，部分地方政府即使在布局調(diào)整政策已經(jīng)明顯損傷教育公平并出現(xiàn)負(fù)面影響的情況下，依然采取了更大范圍的學(xué)校撤并和集中行動，實(shí)施了把小學(xué)全部集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、大部分初中設(shè)置在縣城的所謂“農(nóng)村學(xué)校城鎮(zhèn)化”做法，儼然把提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益作為農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的唯一政策目標(biāo)。我國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾曾經(jīng)指出：“教育和其他行業(yè)不同，它不但要追求效率還要保證公平，幾乎一切有關(guān)教育問題的爭論都是因?yàn)楣蕉鸬?。如果不考慮公平的需要，絕大部分的爭論都不會發(fā)生”③。由此可見，地方政府過分強(qiáng)調(diào)提高經(jīng)濟(jì)效率而忽略教育公平的政策價(jià)值偏差直接導(dǎo)致了農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中政策目標(biāo)和結(jié)果的偏差，從而在源頭上對教育起點(diǎn)公平產(chǎn)生了損傷。

調(diào)查結(jié)果也表明，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的價(jià)值偏向是導(dǎo)致該政策影響教育起點(diǎn)公平的原因之一。當(dāng)問及樣本教師“導(dǎo)致農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整損傷教育公平的原因是什么”時？回答“政策重效率輕公平”的教師占總應(yīng)答人次的比例為9.5%，占樣本總數(shù)的28.9%，位居11個原因中的第6位；認(rèn)同“弱勢群體保護(hù)意識不強(qiáng)”的教師占總應(yīng)答人次的比例為10.1%，占樣本總數(shù)的30.6%，位居11個原因中的第5位（見表13）?！罢咧匦瘦p公平”直接指出了該政策的效率價(jià)值取向，“弱勢群體保護(hù)意識不強(qiáng)”說明布局調(diào)整政策公平價(jià)值欠缺或不足。兩項(xiàng)原因較高的樣本認(rèn)同度說明，其重效率而輕公平的政策價(jià)值偏差是負(fù)面影響教育起點(diǎn)公平的政策源頭。

表13 農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整損傷教育公平的原因

2.執(zhí)行方式有失誤：在過程中損傷教育起點(diǎn)公平

政策價(jià)值和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)從根本上依賴于政策的執(zhí)行過程。政策執(zhí)行的具體方式將會直接決定政策執(zhí)行的結(jié)果。我國是一個幅員遼闊、地理環(huán)境復(fù)雜多樣的國家，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策在執(zhí)行中很容易受到人口分布密度和自然地理?xiàng)l件的影響，相同的政策措施在不同的地區(qū)和環(huán)境下具有不同的執(zhí)行效度，這就要求地方政府要在自由裁量權(quán)之內(nèi)根據(jù)政策的價(jià)值取向和目標(biāo)因地制宜、實(shí)事求是地推進(jìn)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整。然而從實(shí)際執(zhí)行過程來看，許多地方政府存在著違反科學(xué)原則、工作程序簡單、“一刀切”和急功近利等執(zhí)行問題，在政策實(shí)施過程中偏離教育公平的價(jià)值取向和中央政府設(shè)定的“就近入學(xué)”原則，加重了對教育起點(diǎn)公平的損傷。

首先，學(xué)校布局調(diào)整規(guī)劃不科學(xué)。不少地方政府在制定學(xué)校撤并規(guī)劃目標(biāo)時缺乏足夠的實(shí)地調(diào)研和充分的科學(xué)論證，整體規(guī)劃目標(biāo)主要按照現(xiàn)行農(nóng)村教師編制的生師比標(biāo)準(zhǔn)（小學(xué)23∶1，初中19∶1）簡單核算而成。按照該標(biāo)準(zhǔn)，凡是學(xué)齡人口下降比較嚴(yán)重、生師比不達(dá)標(biāo)的學(xué)校都應(yīng)該在撤并之列，剛性的教師編制標(biāo)準(zhǔn)幾乎成了各地制定學(xué)校布局調(diào)整規(guī)劃的唯一依據(jù)，而人口密度差異、上學(xué)距離遠(yuǎn)近、自然地理?xiàng)l件差異、經(jīng)濟(jì)和學(xué)校的特殊性等因素都沒有被認(rèn)真考慮或被忽略。在這種科學(xué)性不足的學(xué)校布局規(guī)劃基礎(chǔ)上，地方政府又通過行政命令直接下達(dá)學(xué)校布局調(diào)整規(guī)劃目標(biāo)的數(shù)字指令，導(dǎo)致各地農(nóng)村學(xué)校撤并力度越來越大，對教育起點(diǎn)公平的損傷也越來越大。

根據(jù)對學(xué)校教師問卷的分析發(fā)現(xiàn)，有34.1%的樣本教師認(rèn)為“布局調(diào)整規(guī)劃不科學(xué)”是導(dǎo)致農(nóng)村中小學(xué)布局損傷教育公平的原因之一，占樣本總?cè)舜蔚?1.2%，位居11個原因中的第3位（見表13）。在調(diào)研中，課題組調(diào)查人員發(fā)現(xiàn)，不少地方的學(xué)校布局調(diào)整文件中所提到的撤點(diǎn)并校目標(biāo)幾乎是驚人的一致，如“減少現(xiàn)有學(xué)校數(shù)量的三分之一”等。當(dāng)問及地方行政人員這一目標(biāo)是怎么得來時，多數(shù)被訪者要么語焉不詳，要么答曰“上級政府指令而來”。由此可見，各地學(xué)校布局調(diào)整規(guī)劃在制定時科學(xué)性不夠。

其次，政策執(zhí)行一刀切，缺乏彈性和藝術(shù)性。在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中，為了完成上級政府制定的規(guī)劃目標(biāo)，地方政府官員作為執(zhí)行者往往片面追求數(shù)字和政績，不顧各地人口與自然地理?xiàng)l件特殊性，違背中央政府提出的實(shí)事求是和因地制宜的布局調(diào)整工作精神，不切實(shí)際地制定統(tǒng)一的學(xué)校布局調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，不等學(xué)校撤并的條件和時機(jī)成熟，令到即行，在短期內(nèi)強(qiáng)制撤并大量學(xué)校，出現(xiàn)了“一刀切”和急功近利的工作傾向。如，不少學(xué)校規(guī)定小學(xué)三年級及其以上學(xué)生都必須進(jìn)入附近的中心學(xué)校就讀，還有地區(qū)規(guī)定凡是學(xué)校規(guī)模低于10人的教學(xué)點(diǎn)都必須撤并，學(xué)校規(guī)模低于50－100人的村小學(xué)必須合并等，盡管這些做法對部分地區(qū)和學(xué)校明顯不合適并遭到不少農(nóng)村干部和群眾反對，但在政策的高壓下依然被強(qiáng)制執(zhí)行。

調(diào)查問卷分析顯示，23.4%的教師樣本認(rèn)為本地學(xué)校布局調(diào)整主要采用的是“強(qiáng)制方式”，49%的教師選擇“示范與強(qiáng)制相結(jié)合的方式”；16.5%的家長和村民樣本也認(rèn)為本地布局調(diào)整采用了“強(qiáng)制方式”，17.2%的家長和村民認(rèn)為采用了“示范與強(qiáng)制相結(jié)合的方式”（見表14）。由此可見，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過程中政策強(qiáng)制執(zhí)行方式占有相當(dāng)大的比例，急功近利的特征明顯。

表14 當(dāng)?shù)剞r(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整方式

不恰當(dāng)?shù)恼邎?zhí)行方式直接導(dǎo)致弱勢群體的教育起點(diǎn)公平受損。在教師調(diào)查問卷中，認(rèn)為“地理環(huán)境復(fù)雜多樣”和“人口密度小”是導(dǎo)致教育公平受損原因的應(yīng)答人次比例分別為12.9%和3.9%，分別占教師樣本總數(shù)的39.0%和12.0%，分列問卷所列原因的第2位和第10位；認(rèn)為“政策急功近利方式不當(dāng)”和“政策一刀切”是導(dǎo)致教育公平受損原因的應(yīng)答人次百分比分別為7.2%和6.8%，分別占教師樣本總數(shù)的21.8%和20.6%，分列問卷所列原因第7位和第9位（見表13）。地理因素和人口因素在客觀上影響教育起點(diǎn)公平的實(shí)現(xiàn)，同時也對政策執(zhí)行的靈活性和藝術(shù)性提出了更高的要求，政策執(zhí)行方式的一刀切和急功近利不僅沒能有效消除客觀因素對政策執(zhí)行帶來的消極影響，反而人為加劇了政策對教育起點(diǎn)公平的負(fù)面效應(yīng)。

再次，政策執(zhí)行程序欠缺民主公正性。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整事關(guān)學(xué)校教師、學(xué)生、家長和村民的切身利益，利益相關(guān)者理應(yīng)對這樣的公共事務(wù)擁有相應(yīng)的知曉權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。然而在撤點(diǎn)并校過程中，部分地區(qū)無視廣大農(nóng)村干部和群眾的民主權(quán)利，漠視群眾的合理呼聲和建議，一旦遭到村民的反對就采用自上而下的強(qiáng)制方式完成學(xué)校撤并工作，在工作程序中缺乏民主公正性。

問卷調(diào)查中，當(dāng)問及學(xué)生家長和教師“當(dāng)?shù)貙W(xué)校合并是否征詢過您本人或其他代表的建議”時，在2562份家長問卷中，25.3%的樣本表示“否”，另有52.2%的樣本表示“此事不清楚”；在575名有效教師樣本中，有64%的教師樣本明確回答“否”。由此可見，部分地方政府在推行農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整過程中，沒有充分尊重教師和家長的知曉權(quán)和參與權(quán)。

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為政策制定和形成過程的實(shí)質(zhì)是不同利益集團(tuán)相互博弈的結(jié)果，如果政策制定和執(zhí)行過程中的利益相關(guān)者力量不均衡，存在著明顯的強(qiáng)勢集團(tuán)和弱勢集團(tuán)，政策的最終結(jié)果就會往往以犧牲弱勢群體的利益而告終。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策中民主程序的欠缺，導(dǎo)致家長和村民的合理利益訴求得不到有效的表達(dá)和保障，在政府強(qiáng)制推行布局調(diào)整過程中淪為弱勢群體，其子女的平等受教育權(quán)利由此受到損傷。

根據(jù)對教師問卷的分析顯示，21.3%的教師樣本認(rèn)為“漠視群眾的合理呼聲”是導(dǎo)致農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整損傷教育公平的原因之一，占全部應(yīng)答人次的7.2%，位居問卷所列原因的第8位（見表13）。地方政府行政方式的失當(dāng)和民主公正性的欠缺，導(dǎo)致部分村民和家長以極端方式對本地的布局調(diào)整政策進(jìn)行抗議，不少地方由此發(fā)生了政府與村民之間的沖突。在2545份家長與村民的調(diào)查問卷中，有4.6%的樣本明確表示本地發(fā)生過政府與村民的沖突；在568份有效教師樣本中，19.7%的教師表示本地發(fā)生過政府與村民的沖突。由此可見，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過程中的程序不公正是導(dǎo)致部分群體的教育起點(diǎn)公平受損的政治原因。

最后，教師編制政策過緊。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整是在學(xué)齡人口減少的客觀背景下，政府為解決農(nóng)村稅費(fèi)改革之后的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)困難而提出的相應(yīng)改革措施。2001年，農(nóng)村義務(wù)教育階段確立了“以縣為主”的教育經(jīng)費(fèi)管理新體制，縣級政府成為屬地內(nèi)教育投資的主體，不少中西部地區(qū)的貧困縣市面臨著巨大的教育財(cái)政壓力。為了壓縮農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)開支，縣級政府嚴(yán)格按照現(xiàn)行教師編制（小學(xué)23∶1，初中19∶1）政策核定農(nóng)村中小學(xué)教師編制總量。如此一來，人口密度較大的平原地區(qū)所受影響較小，而人口密度較小的山區(qū)、丘陵和其他特殊地區(qū)的學(xué)校因?yàn)樯鷰煴绕投惺苤^大的學(xué)校撤并壓力，而這些地區(qū)的學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)一旦被撤并就會因?yàn)橹行膶W(xué)校輻射半徑過大而造成大量學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)和上學(xué)難。剛性的教師編制政策成為政府強(qiáng)制撤并學(xué)校的“尚方寶劍”，如果當(dāng)?shù)卮迕窈蛯W(xué)校教師不同意撤并方案，上級政府就拒絕再為該學(xué)校委派老師，學(xué)校就名存實(shí)亡。教師編制過緊不僅直接導(dǎo)致部分學(xué)校的消亡，而且還對寄宿制學(xué)校的發(fā)展帶來消極影響。

問卷調(diào)查也表明現(xiàn)行教師編制具有一定的不合理性。當(dāng)問及學(xué)校教師“你認(rèn)為現(xiàn)行農(nóng)村教師編制標(biāo)準(zhǔn)是否合理”時，在579份有效教師樣本中，46.6%的教師樣本明確表示“不合理”。這種不合理的編制標(biāo)準(zhǔn)直接導(dǎo)致了農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整對偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)生教育起點(diǎn)公平的損傷。當(dāng)問及教師“農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整負(fù)面影響教育公平的原因是什么”時，32.4%的教師樣本認(rèn)為是“教師編制過緊”，占全部應(yīng)答人次的10.7%，位列問卷所列全部原因的第4位（見表13）。因此，剛性的教師編制政策是導(dǎo)致農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策執(zhí)行偏差的直接制度原因。

總之，地方政府在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整執(zhí)行中的失誤使政策結(jié)果偏離了政策設(shè)計(jì)的初始目標(biāo)和公平價(jià)值取向，從而對教育起點(diǎn)公平產(chǎn)生了負(fù)面影響。

3.配套措施不到位：從結(jié)果上損傷教育起點(diǎn)公平

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策不只是農(nóng)村學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)的撤并，而是一場以撤點(diǎn)并校為主要內(nèi)容，包括寄宿制辦學(xué)、校車制度和其他各種配套措施在內(nèi)的綜合性政策，其實(shí)質(zhì)是一場把相對分散的村村辦學(xué)轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬械恼k學(xué)的教育活動。

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整損傷教育公平的直接原因在于，農(nóng)村校點(diǎn)的過度撤并偏離了義務(wù)教育“就近入學(xué)”的辦學(xué)宗旨，導(dǎo)致多數(shù)學(xué)生上學(xué)距離變遠(yuǎn)，從而使學(xué)生家庭的居住地與中心學(xué)校的上學(xué)距離成為影響教育起點(diǎn)公平的首要因素。在上學(xué)距離變遠(yuǎn)的不利條件下，為了換取孩子平等的求學(xué)便利權(quán)利，學(xué)生家長必須在寄宿和走讀之間進(jìn)行選擇，無論哪一種選擇都要比學(xué)校布局調(diào)整前的“就近入學(xué)”增加不少家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和生活負(fù)擔(dān)。正如美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·奧肯所指出的那樣，“盡管金錢一般不能直接購買到權(quán)利的額外幫助，但在事實(shí)上，它能買到各種服務(wù)，這種服務(wù)可以產(chǎn)生更多、更好的權(quán)利”④。上學(xué)距離的遠(yuǎn)近導(dǎo)致了家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和生活負(fù)擔(dān)的不同，經(jīng)濟(jì)因素也開始成為影響教育起點(diǎn)公平的另一重要因素。在上學(xué)距離和經(jīng)濟(jì)因素的雙重影響下，經(jīng)濟(jì)困難家庭和偏遠(yuǎn)地區(qū)家庭學(xué)生付出的代價(jià)要比其他學(xué)生大得多。

政府在發(fā)現(xiàn)部分群體的教育起點(diǎn)公平受損之后如果能夠及時調(diào)整政策并采取相應(yīng)的配套措施加以彌補(bǔ)，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整對教育起點(diǎn)公平產(chǎn)生的大多數(shù)負(fù)面影響都可以被消滅在萌芽狀態(tài)。然而，受縣級政府財(cái)力不均衡的影響，在進(jìn)行農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整后，不少經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)難以確保農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的配套措施到位，導(dǎo)致部分學(xué)校寄宿條件不完善、校車配備難以滿足學(xué)生的需求、生活教師缺乏、學(xué)生資助和幫扶措施滯后等。政府配套措施的不到位迫使學(xué)生和家庭必須獨(dú)立承擔(dān)學(xué)校布局調(diào)整后的負(fù)面影響，本應(yīng)由政府承擔(dān)的部分交通費(fèi)用和教育成本實(shí)際上被轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民家庭，經(jīng)濟(jì)困難的家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)更加沉重，教育起點(diǎn)公平受損程度更高。

對教師問卷分析顯示，有61.5%的教師樣本認(rèn)為“配套措施的不到位”是導(dǎo)致農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策損傷教育公平的原因之一，占全部應(yīng)答人次的20.2%，位居問卷所列全部原因的首位（見表13）。由此可見，配套措施的不到位直接從政策結(jié)果上導(dǎo)致了農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策對義務(wù)教育起點(diǎn)公平的損傷。

四、消弭農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整影響義務(wù)教育起點(diǎn)公平的對策

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整后，學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)、上學(xué)難、上學(xué)貴等問題已經(jīng)成為當(dāng)前我國義務(wù)教育起點(diǎn)不公平的突出問題，這種由制度變遷直接引起或因制度設(shè)計(jì)失誤而引發(fā)的教育不公平問題可謂“制度衍生型教育公平問題”?！敖忖忂€須系鈴人”，解決此類問題應(yīng)該從制度設(shè)計(jì)本身入手，采取措施積極的完善和補(bǔ)救以消弭政策產(chǎn)生的負(fù)面影響。

首先，完善農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整配套措施。

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整客觀上節(jié)約了地方政府維持學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)的大量日常經(jīng)費(fèi)開支，為解決地方政府長期以來的基礎(chǔ)教育投入薄弱問題奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。然而，節(jié)約教育成本并不等于地方政府可以合法減少教育投入，相反，地方政府要在提高教育經(jīng)費(fèi)投入產(chǎn)出效率的基礎(chǔ)上加大對義務(wù)教育的投入力度。為了解決農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整后多數(shù)學(xué)生的上學(xué)遠(yuǎn)和上學(xué)難問題，政府要加大投資力度，重點(diǎn)實(shí)施農(nóng)村學(xué)校寄宿工程和農(nóng)村學(xué)校校車工程，增加寄宿制學(xué)校和校車制度的服務(wù)覆蓋面。

其次，恢復(fù)和保留必要的教學(xué)點(diǎn)。在交通不便地區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)，撤銷教學(xué)點(diǎn)可能意味著把教學(xué)點(diǎn)的教育服務(wù)區(qū)變?yōu)槭W(xué)點(diǎn)，教學(xué)點(diǎn)對保證偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)生的教育起點(diǎn)公平具有不可替代的作用。即使是國外已經(jīng)經(jīng)歷過學(xué)校布局調(diào)整的發(fā)達(dá)國家，至今也仍然在很多偏遠(yuǎn)地區(qū)保留大量教學(xué)點(diǎn)。因此，教師編制政策要對偏遠(yuǎn)地區(qū)和交通不便地區(qū)適當(dāng)傾斜，鼓勵這些地區(qū)恢復(fù)和保留教學(xué)點(diǎn)。

再次，對家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生實(shí)施經(jīng)濟(jì)救助和交通補(bǔ)貼。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策讓上學(xué)距離較遠(yuǎn)的學(xué)生家庭承受了較重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，應(yīng)該對他們進(jìn)行相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。我國目前已經(jīng)對貧困寄宿生施行了補(bǔ)助政策，但該政策的覆蓋面還很不夠大，補(bǔ)貼力度也很小。政府應(yīng)該在繼續(xù)施行“兩免一補(bǔ)”政策的基礎(chǔ)上對偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)生發(fā)放交通補(bǔ)貼，同時加大對貧困寄宿生的生活補(bǔ)助力度。

最后，建立規(guī)范的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)制度。國家要在法律層面制定科學(xué)具體的學(xué)校布局調(diào)整指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，按照實(shí)事求是和因地制宜的原則對不能予以撤并的學(xué)校和條件做出明確的分類指導(dǎo)，從制度層面抑制不合理的學(xué)校撤并行為，保護(hù)弱勢群體的受教育權(quán)益。

注釋

①P≤0.05表示在0.05水平上顯著；下文如不加說明均同此處。

②石火學(xué)：《教育政策視角下的教育公平與效率問題研究》，《清華大學(xué)教育研究》2010年第5期。

③茅于軾：《經(jīng)濟(jì)學(xué)的智慧》，天津：天津社會科學(xué)院出版社，2004年，第219頁。

④阿瑟·奧肯：《平等與效率——重大抉擇》，王奔洲等譯，北京：華夏出版社，2010年，第25－26頁。

2011－12－20

國家社會科學(xué)基金教育學(xué)2010年度青年項(xiàng)目“農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整對教育公平的負(fù)面影響與補(bǔ)償研究”（CFA100131）

責(zé)任編輯 張靜