張曉芳

（武漢民政職業(yè)學(xué)院，湖北武漢430079）

論電子政務(wù)環(huán)境下政府管理體制的創(chuàng)新

張曉芳

（武漢民政職業(yè)學(xué)院，湖北武漢430079）

近年來，隨著科學(xué)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展，深刻地改變著人們的工作和生活方式。為了迎接信息社會(huì)的挑戰(zhàn)，利用先進(jìn)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)來轉(zhuǎn)變政府職能、重塑政府形象、建立電子政府、實(shí)行電子政務(wù)已成為世界的戰(zhàn)略目標(biāo)。從傳統(tǒng)的政府管理轉(zhuǎn)換到電子政務(wù)，將是一個(gè)極其深刻和具有挑戰(zhàn)性的變化。同時(shí)，電子政務(wù)建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅涉及計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)與政府管理相結(jié)合的問題，而且還涉及建立一整套全新的政府管理體制和政務(wù)管理體制的問題。只有創(chuàng)新政府管理才能順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展要求。

電子政務(wù)；政府管理體制；體制創(chuàng)新

隨著科學(xué)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展，深刻地改變著人們的工作和生活方式，社會(huì)整體的競(jìng)爭(zhēng)力極大地得到提高，電子政務(wù)也隨之應(yīng)運(yùn)而生，并在世界范圍內(nèi)顯現(xiàn)出前所未有的繁榮景象。然而，電子政務(wù)發(fā)展與政府管理體制創(chuàng)新，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中是相互依存的，因此，加強(qiáng)電子政務(wù)環(huán)境下政府管理體制的創(chuàng)新，已成為構(gòu)建和諧社會(huì)的必然選擇，有必要進(jìn)行深入研究。

一、我國傳統(tǒng)的政府管理體制存在的主要問題

我國傳統(tǒng)的政府管理體制是一個(gè)典型的科層制結(jié)構(gòu)，科層制組織具有效率高的積極作用，但又有缺乏適應(yīng)性、靈活性的消極作用。我國的科層制組織都有自己的典型特征：權(quán)力過于集中、機(jī)構(gòu)重疊、責(zé)權(quán)不分和組織行為缺乏理性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這一體制存在諸多弊端，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）下級(jí)政府為了保持與上級(jí)行政部門的“對(duì)口”，其組織機(jī)構(gòu)并不是完全根據(jù)自身的需要來設(shè)置，由此導(dǎo)致了政府機(jī)構(gòu)日益膨脹，機(jī)構(gòu)雷同、職能重疊、人員臃腫、權(quán)限不清等問題特別突出。部門之間互相爭(zhēng)實(shí)權(quán)、搶利益、輕協(xié)調(diào)、推責(zé)任、避義務(wù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（二）隨著政府服務(wù)與管理的范圍擴(kuò)大，導(dǎo)致組織層級(jí)過多，形成了復(fù)雜分散的政務(wù)流程，科層制的層層報(bào)告制度，使下層信息很難準(zhǔn)確上達(dá)，不可避免地出現(xiàn)信息的失真和延遲，引起決策失誤，行政效率受到影響。

（三）由于權(quán)力過于集中，個(gè)人的權(quán)力集于一身，導(dǎo)致“官本位”的思想日益嚴(yán)重。政府工作人員關(guān)注的是行政權(quán)力而不是法律制度，法律制度的制定受到領(lǐng)導(dǎo)人意志的左右，法律制度的執(zhí)行也因人而異，決策的科學(xué)性和可行性大大降低。

（四）政府憑借政權(quán)的力量，依靠自上而下的行政構(gòu)架，運(yùn)用政策和指令來實(shí)現(xiàn)國家對(duì)社會(huì)的管理。這種社會(huì)管理的方式主要采取單一的行政干預(yù)手段，方式不夠靈活，導(dǎo)致公民參與社會(huì)管理不夠，公民權(quán)利得不到應(yīng)有的尊重。

二、電子政府環(huán)境下政府管理體制創(chuàng)新的目的

與傳統(tǒng)政務(wù)相比，實(shí)施電子政務(wù)，能夠優(yōu)化政府工作流程、加強(qiáng)政府監(jiān)督、提高行政效率、規(guī)范政府行為、增強(qiáng)政府服務(wù)功能。創(chuàng)新是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程，也是一個(gè)系統(tǒng)工程，理論創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新是最重要的三個(gè)要素。其中，理論創(chuàng)新是基礎(chǔ)，體制創(chuàng)新是關(guān)鍵，科學(xué)和技術(shù)創(chuàng)新是動(dòng)力。理論創(chuàng)新是必不可少的，以創(chuàng)新的科學(xué)理論為基礎(chǔ)是行動(dòng)的指南，技術(shù)創(chuàng)新是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大力量，體制創(chuàng)新為理論創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新提供良好的制度環(huán)境。

在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角下，制度與技術(shù)的進(jìn)步和生產(chǎn)的高效率是緊密相連的，合理的制度有利于國家科技進(jìn)步，制度是一個(gè)國家貧或富、強(qiáng)或弱的根本原因。體制創(chuàng)新，包含經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)文化體制的創(chuàng)新，因?yàn)檎畬?duì)制度和體制創(chuàng)新具有組織上和效率上的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)，因此，政府的創(chuàng)新通常是成本費(fèi)用最低的創(chuàng)新形式。政府的創(chuàng)新，是對(duì)公共權(quán)力的改革創(chuàng)新，以提高行政效率和增進(jìn)公共利益的基礎(chǔ)。隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展，電子政務(wù)的出現(xiàn)，傳統(tǒng)的體制已經(jīng)不能適應(yīng)電子政務(wù)的環(huán)境了，因此，政府管理體制的創(chuàng)新勢(shì)在必行。同時(shí)，體制創(chuàng)新是政府創(chuàng)新的重要組成部分，政府體制創(chuàng)新是指政府機(jī)關(guān)按照憲法和法律，以確保公共資源和國家資本的優(yōu)化配置以便更好地為人民提供服務(wù)，從而使國家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化全面和諧發(fā)展，并針對(duì)客觀變化的新現(xiàn)實(shí)與新環(huán)境，在現(xiàn)有的政府結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，探索高效、靈活的政府系統(tǒng)，協(xié)調(diào)運(yùn)作的新路子，為建立一個(gè)與國家經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政府體制操作模式。由此可見，電子政務(wù)環(huán)境下政府管理體制的創(chuàng)新有很針對(duì)性的目的。

三、電子政務(wù)促進(jìn)政府管理體制創(chuàng)新

電子政務(wù)的發(fā)展，可以在政府管理體制層面上轉(zhuǎn)變政府職能，重塑業(yè)務(wù)流程，簡(jiǎn)化行政程序，整合信息資源，精簡(jiǎn)組織結(jié)構(gòu)，并最終形成有相同的權(quán)力和責(zé)任，分工合理、決策科學(xué)、并確保順利實(shí)施和有效監(jiān)督的政府管理體制。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能

首先，使政府的社會(huì)管理職能由責(zé)任制管理向程序化管理轉(zhuǎn)變。政府的社會(huì)管理職能是政府進(jìn)行的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)等控制活動(dòng)，以解決公共問題的維護(hù)和促進(jìn)共同利益分配。電子政府面臨著一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境，將有助于政府認(rèn)真履行其管理職能和提高管理水平。政府信息系統(tǒng)，可以非常敏感地感知環(huán)境之間的公共信息的變化，政府與社會(huì)和企業(yè)的聯(lián)系通道被打通，企業(yè)、社會(huì)乃至個(gè)人的公民可以直接與政府進(jìn)行面對(duì)面的溝通，這樣政府就會(huì)更加理解社會(huì)及公民的需求，在各自領(lǐng)域的責(zé)任內(nèi)，以幫助實(shí)現(xiàn)政府的“不缺位”和“不越位”。電子政務(wù)系統(tǒng)作為一種網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，其主要目標(biāo)是優(yōu)化管理模式和擴(kuò)大政府的業(yè)務(wù)范圍，使政府的審批和公共管理業(yè)務(wù)在網(wǎng)上進(jìn)行，通過建立完整的、高速的、結(jié)構(gòu)合理的政府電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，可以全面開展網(wǎng)上交互式辦公；電子政務(wù)也有利于實(shí)現(xiàn)從責(zé)任制管理向程序化管理轉(zhuǎn)變，過去按職責(zé)分工的好處在于責(zé)任明確，但是當(dāng)工作人員不負(fù)責(zé)任時(shí)，容易造成人力資源的浪費(fèi)，使工作出現(xiàn)“缺位”和“越位”的現(xiàn)象。電子政務(wù)的出現(xiàn)可以有效利用網(wǎng)絡(luò)的獨(dú)特作用，設(shè)計(jì)一個(gè)24小時(shí)的晝夜服務(wù)體系，使政府信息跨越時(shí)間和空間的限制，實(shí)現(xiàn)高速傳輸，改變了傳統(tǒng)的粗放式管理模式。

其次，使政府的社會(huì)管理職能由主導(dǎo)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的職能是靠管理和控制來實(shí)現(xiàn)的，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，主要圍繞各地的公共服務(wù)進(jìn)行的。電子政務(wù)具有廣泛的適應(yīng)性和滲透性，為了滿足公共服務(wù)的需求，提供強(qiáng)有力的技術(shù)支持，以促進(jìn)政府職能的重大轉(zhuǎn)變。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的優(yōu)勢(shì)的凸顯，利用電子政務(wù)幫助政府服務(wù)項(xiàng)目，以提高政府服務(wù)的渠道，增加和擴(kuò)大政府服務(wù)空間。為了使公眾更好地利用網(wǎng)絡(luò)通信，政府部門可以通過電子信息中心及時(shí)和有效的處理人民群眾的意見，并及時(shí)轉(zhuǎn)發(fā)給有關(guān)部門監(jiān)督，直到問題的解決，也可以對(duì)一些問題進(jìn)行網(wǎng)上調(diào)查，調(diào)查結(jié)果提供給政府各部門參考。因此，電子政務(wù)在這一功能的轉(zhuǎn)變中起到了強(qiáng)大的推動(dòng)作用。

（二）重塑業(yè)務(wù)流程

政府的業(yè)務(wù)流程是政府機(jī)構(gòu)行使其職能和一系列計(jì)劃活動(dòng)的總和。要優(yōu)化政府業(yè)務(wù)流程管理，優(yōu)化時(shí)間、人員、設(shè)備、財(cái)務(wù)管理等要素，必須在管理和服務(wù)的需求分析基礎(chǔ)上，制定最佳的管理方案，以滿足社會(huì)的需要。傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)存在著各自為政，業(yè)務(wù)分散和交叉，開展業(yè)務(wù)必須從一個(gè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到另一個(gè)機(jī)構(gòu)等問題。電子政務(wù)的實(shí)施，有利于打破原有職能部門的交叉分割，重塑和優(yōu)化政府業(yè)務(wù)流程。電子政務(wù)不是原封不動(dòng)地將傳統(tǒng)的政府管理業(yè)務(wù)照搬到互聯(lián)網(wǎng)上，而是以一種全新的方法和程序去完成所有的業(yè)務(wù)功能。電子政府在原流程的基礎(chǔ)上，改革現(xiàn)有的工作程序、組織結(jié)構(gòu)，對(duì)政府的工作流程進(jìn)行審查和重新思考，圍繞公共服務(wù)核心內(nèi)容，在原流程的基礎(chǔ)上進(jìn)行清理、簡(jiǎn)化和整合，顯著提高了行政工作水平。

電子政務(wù)的發(fā)展，推動(dòng)政府業(yè)務(wù)流程的改革，使其更加合理化，促進(jìn)了政府的行政管理能力的提高。在技術(shù)進(jìn)步的過程中，降低管理成本的同時(shí)，提高管理效率，在職能交叉的部門和領(lǐng)域中運(yùn)用科學(xué)的方法，利用信息技術(shù)、優(yōu)化管理流程，促進(jìn)政府職能的分解和量化，使職能轉(zhuǎn)變到位，提高效率，并最終依靠體制創(chuàng)新推動(dòng)過程優(yōu)化。

（三）簡(jiǎn)化管理程序

在傳統(tǒng)的政府管理方式中，如市民反映意見和建議，一般需要通過信訪部門的所有環(huán)節(jié)，然后層層轉(zhuǎn)發(fā)，簽名后轉(zhuǎn)到具體職能部門，最后反饋結(jié)果，是一個(gè)需要經(jīng)過很多環(huán)節(jié)和程序的過程。通過信息網(wǎng)絡(luò)，公眾可以進(jìn)行互動(dòng)，相關(guān)意見和建議直接向相關(guān)職能部門反映，并與其他各職能部門共同實(shí)施解決方案。電子政務(wù)通過互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)了將政府的職能直接為公眾服務(wù)。

政府部門通過信息網(wǎng)絡(luò)及加密技術(shù)的使用，在網(wǎng)上發(fā)布政府文件、公告和通知等，迅速向公眾公開政府的信息。下級(jí)政府或其他組織可以迅速通過網(wǎng)絡(luò)向上級(jí)主管部門反映情況和反饋問題，促進(jìn)了政府部門之間的相互溝通配合。這種方式與傳統(tǒng)的郵寄信件、專人傳遞、傳真等信息傳遞手段相比，具有明顯的優(yōu)點(diǎn)，它可以加快信息傳遞的速度，確保信息的及時(shí)性。

（四）提高管理效益

電子政務(wù)是建立在廣泛的信息收集和全面把握的基礎(chǔ)上的，為政府領(lǐng)導(dǎo)人掌握更多的信息提供了條件，因此，使其決策的自主性得以充分的發(fā)揮。提高政府管理效率關(guān)鍵在于提高公共服務(wù)的質(zhì)量，網(wǎng)上辦公避免了許多人為的內(nèi)耗與扯皮，提高了公共服務(wù)的滿意度。網(wǎng)絡(luò)視頻會(huì)議、網(wǎng)上文件傳輸、網(wǎng)上機(jī)關(guān)和虛擬領(lǐng)導(dǎo)等，都能夠提高政府的會(huì)議效率、公文效率、辦公效率和決策效率，將領(lǐng)導(dǎo)人從許多事務(wù)性工作中解脫出來，減少了部門和人員間的相互推委，提高了政府管理的效率。

（五）整合信息資源

信息資源是指在許多地區(qū)、許多領(lǐng)域產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總和，它包括人的各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也包括與各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人民相關(guān)的信息。

電子政務(wù)可以促進(jìn)政府信息資源利用的更充分，更合理，電子政務(wù)把經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、政策和法規(guī)，以及其他信息資源匯集后向社會(huì)大量提供，從而促進(jìn)政府與社會(huì)溝通的同時(shí)，優(yōu)化社會(huì)資源配置，提高國民經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量和效率。發(fā)展電子政務(wù)，政府信息公開，可以減少收集和傳播信息的成本，可以使政府的各種信息資源和數(shù)據(jù)庫實(shí)現(xiàn)連接共享，也使得這些資源得以統(tǒng)籌管理和充分利用，以避免資源的閑置、浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)，大大提高了利用率。通過電子政務(wù)信息資源共享更容易儲(chǔ)存，檢索和傳播共享的范圍和數(shù)量較大，可以更有效地支持政府的決策。電子政務(wù)體系作為一個(gè)實(shí)體的內(nèi)部和外部資源，可以通過網(wǎng)絡(luò)使國家行政機(jī)關(guān)或辦公室進(jìn)行連接實(shí)現(xiàn)地區(qū)跨越，真正達(dá)到“大而全”和條塊分割，更重要的是行政系統(tǒng)與外部社會(huì)的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，有著密切的聯(lián)系，以達(dá)到社會(huì)作為一個(gè)整體，使得政府組織或整個(gè)社會(huì)組織和公眾，進(jìn)行信息資源共享，大大提高了信息資源的利用率。

四、結(jié)論

政府管理體制的創(chuàng)新內(nèi)容包括政府職能的合理定位，對(duì)職責(zé)和權(quán)力的科學(xué)界定，同時(shí)在定位的基礎(chǔ)上理順政府部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。管理制度的創(chuàng)新也需要政府服務(wù)流程的優(yōu)化、服務(wù)程序的簡(jiǎn)化、服務(wù)效率的提高和信息資源的有效整合，以有效地促進(jìn)我國政府管理體制的創(chuàng)新。

總之，在電子政務(wù)環(huán)境下政府管理體制創(chuàng)新是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，受多種因素的限制影響，需要多學(xué)科、多方主體的不斷配合，在這個(gè)過程中才能繼續(xù)進(jìn)步和發(fā)展。從電子政務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)看，其對(duì)中國政府和人民生活的影響將更加深入。因此，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)電子政務(wù)和政府管理的創(chuàng)新。

注釋

①王春娟：《科層制的涵義及結(jié)構(gòu)特征分析——兼評(píng)韋伯的科層制理論》，《學(xué)術(shù)交流》2006年第5期。

②侯衛(wèi)真：《電子政務(wù)的建設(shè)與發(fā)展》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2009年，第256－258頁。

③李習(xí)彬：《電子政務(wù)與政府管理創(chuàng)新》，北京：科學(xué)出版社，2008年，第138－140頁。

④蔡立輝：《應(yīng)用信息技術(shù)促進(jìn)政府管理創(chuàng)新》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第4期。

⑤陳聰：《論政府管理創(chuàng)新與電子政務(wù)》，《研究生論叢》2009年第29期。

⑥程信和：《電子政務(wù)與地方政府管理創(chuàng)新》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2010年第4期。

⑦陳曉芳：《電子政務(wù)與政府制度創(chuàng)新》，《科學(xué)社會(huì)主義》2009年第3期。

⑧董清潭：《試論電子政務(wù)與政府管理創(chuàng)新》，《公共行政》2009年第4期。

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