趙曉強(qiáng)

(中共吉林省委黨校法學(xué)教研部，長(zhǎng)春130012)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓問題研究

趙曉強(qiáng)

(中共吉林省委黨校法學(xué)教研部，長(zhǎng)春130012)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度中的重要制度，其制度設(shè)計(jì)不僅關(guān)系其本身的發(fā)展與完善，同時(shí)也制約著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、繼承、入股等其他流轉(zhuǎn)方式的發(fā)展與完善。目前，須針對(duì)存在的阻礙流轉(zhuǎn)的特定因素，從微觀和宏觀兩個(gè)方面構(gòu)建土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)保障法律制度，借此增加農(nóng)民收益，提高農(nóng)業(yè)效益，進(jìn)而有利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);土地流轉(zhuǎn);《物權(quán)法》;《農(nóng)村土地承包法》

一、中國(guó)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有多種方式，其中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓無疑是最為典型、最為重要的流轉(zhuǎn)方式。《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出：“建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！蓖瑫r(shí)，又指出：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益?！?/p>

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》指出：“在依法自愿有償和加強(qiáng)服務(wù)基礎(chǔ)上完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”

《物權(quán)法》已經(jīng)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定在其第三編用益物權(quán)之中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性已成通說。關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，《物權(quán)法》第128條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。”

《農(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定：“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止?！卑凑沾朔ㄒ?guī)定的限制條件，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓是指承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源，經(jīng)承包方申請(qǐng)和發(fā)包方同意，將部分或者全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，由其履行相應(yīng)土地承包合同權(quán)利和義務(wù)的行為”［1］。

根據(jù)以上分析，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件如下：一是轉(zhuǎn)讓方(原承包方)有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源;二是經(jīng)發(fā)包方同意;三是受讓方為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶。

從法律和政策上不難看出，國(guó)家對(duì)于包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的態(tài)度非常矛盾：(1)既希望承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，又限制承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。國(guó)家希望通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)來提高農(nóng)民的收入，提高農(nóng)業(yè)效率，提高土地效能，但是又擔(dān)心這樣會(huì)危及農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的安全。特別是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓是不可逆的流轉(zhuǎn)方式，一旦轉(zhuǎn)讓出去，農(nóng)民長(zhǎng)期失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而受讓方將長(zhǎng)期占有和使用土地，這不論是對(duì)農(nóng)民自身來講，還是對(duì)農(nóng)業(yè)的整體發(fā)展來講無疑是一個(gè)巨大的風(fēng)險(xiǎn)。(2)既以確保農(nóng)民的生活保障為基本價(jià)值目標(biāo)，又不遵循社會(huì)保障法的原則規(guī)則，而將承包土地使用權(quán)規(guī)定為物權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性和社會(huì)保障性是相互矛盾的。既要農(nóng)地承擔(dān)農(nóng)民社會(huì)保障責(zé)任，又要把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)計(jì)為物權(quán)，這本身就是矛盾和沖突的。現(xiàn)行立法無視二者的根本差別，在同一社會(huì)關(guān)系的調(diào)整中，時(shí)而以保障性為基礎(chǔ)制定規(guī)則，時(shí)而依據(jù)物權(quán)屬性設(shè)計(jì)權(quán)利的運(yùn)行模式，使現(xiàn)行各種政策、法律規(guī)定頻頻產(chǎn)生明的或暗的、直接或間接的混亂與沖突［2］。

二、關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干學(xué)說

1.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)限制轉(zhuǎn)讓的學(xué)說。囿于國(guó)家糧食安全的戰(zhàn)略考慮而導(dǎo)致的農(nóng)村土地用途嚴(yán)格管制，以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)農(nóng)民安身立命的重要性，法律視閾中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上只是一種限制流通性權(quán)利［3］。綜合來看，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)限制說的理由主要有三［4］：(1)土地保障說。就中國(guó)而言，在城鄉(xiāng)剛性二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)背景下，社會(huì)保障體系僅僅能覆蓋城鎮(zhèn)戶口人員，而占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民則長(zhǎng)期游離于規(guī)范的社會(huì)保障體系之外，土地便自然成為數(shù)億農(nóng)民仰賴的保障之源，兼具生存保障、就業(yè)保障、醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)的多重功能［5］。在中國(guó)，土地不僅僅是生產(chǎn)資料，而且具有社會(huì)保障功能，農(nóng)民的生老病死主要依賴土地。一旦允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民離開了土地，社會(huì)又不能對(duì)農(nóng)民提供保障，這將會(huì)使農(nóng)民喪失基本的生活保障［6］。(2)防止兼并說。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于放開農(nóng)村土地制度的主張如果一旦成為法律現(xiàn)實(shí)，農(nóng)民可能輕易喪失土地，造成大規(guī)模的土地兼并。在中國(guó)這樣一個(gè)擁有十多億農(nóng)業(yè)人口的農(nóng)業(yè)大國(guó)，如果允許農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，勢(shì)必重演歷史上農(nóng)村兩極分化，出現(xiàn)大批無地少地農(nóng)民的社會(huì)問題［7］。(3)保護(hù)耕地說。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，將導(dǎo)致大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為商業(yè)開發(fā)用地，不利于國(guó)計(jì)民生和中國(guó)自給自足的糧食安全戰(zhàn)略［4］。糧食生產(chǎn)與安全始終是關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定的大問題，這也是中國(guó)毫不動(dòng)搖地通過法律制度嚴(yán)格管制農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)性用途的最根本的理由［3］。

2.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的學(xué)說。(1)法律性質(zhì)說。轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包人同意的說法與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性存在顯見的抵牾［8］。家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓“須經(jīng)發(fā)包方同意”與物權(quán)本質(zhì)上是一種支配權(quán)不相吻合［9］。(2)資源配置說。目前，中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)“一人一畝三分地”的家庭作業(yè)模式不利于將資金、技術(shù)、知識(shí)、管理等現(xiàn)代生產(chǎn)要素吸引到農(nóng)業(yè)中來，與土地、勞動(dòng)等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素進(jìn)行最優(yōu)化配置也不利于節(jié)省成本和開支［4］。土地權(quán)利的自由轉(zhuǎn)讓，既可確保土地資源的利用價(jià)值最大化，也可保障經(jīng)營(yíng)者收回投資。(3)城鎮(zhèn)化推進(jìn)說。禁止或嚴(yán)格限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，將使農(nóng)民欲成為城市居民必須放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不能保留權(quán)利或?qū)⒇?cái)產(chǎn)權(quán)利變現(xiàn)，客觀上促成農(nóng)民轉(zhuǎn)換身份的消極性，影響城市化步伐［8］。

三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓若干學(xué)說在制度中的體現(xiàn)及存在的問題

1.關(guān)于土地保障說。土地保障說符合國(guó)家保障農(nóng)民基本生活的價(jià)值取向，體現(xiàn)在法律制度中具體表現(xiàn)為：一是轉(zhuǎn)讓方(原承包方)有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源;二是經(jīng)發(fā)包方同意。在制度設(shè)計(jì)上，即認(rèn)為如果農(nóng)民有了穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源，也就是有了基本的生活保障，不會(huì)因?yàn)槭ネ恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)而生活無著。另一方面，對(duì)于發(fā)包方寄以重大希望，即希望發(fā)包方在審查土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的時(shí)候，對(duì)于承包方(轉(zhuǎn)讓方)是否具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源予以審查。

但是，承包方(農(nóng)民)和發(fā)包方(集體經(jīng)濟(jì)組織)又如何去準(zhǔn)確地判斷呢?由于配套的制度建設(shè)滯后，這一判斷無疑非常困難。如農(nóng)民工問題，大量在城里打工的農(nóng)民的勞動(dòng)權(quán)益無法保障，拖欠工資、工傷等問題尤其突出，他們無法預(yù)見其工作的穩(wěn)定性;又如集體經(jīng)濟(jì)組織的缺位，比較嚴(yán)重的是“組”這一層集體經(jīng)濟(jì)組織，由于種種原因，其權(quán)利往往由村來代行，又如何能承擔(dān)起判斷承包方生存保障的責(zé)任呢?可見，現(xiàn)有的制度安排無法實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的價(jià)值目標(biāo)。

對(duì)此，在制度上有兩種選擇：一是制定更加確實(shí)可行的保障農(nóng)民生活的規(guī)定，如“轉(zhuǎn)讓方必須參加社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)”等;二是取消轉(zhuǎn)讓方(原承包方)“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”的限制。筆者贊同第二種選擇，理由如下：(1)嚴(yán)格地限定轉(zhuǎn)讓方必須取得其他方式的社會(huì)保障，在現(xiàn)在農(nóng)村社會(huì)保障制度滯后的情況下，無疑會(huì)妨礙土地的流轉(zhuǎn);(2)由于農(nóng)村的土地調(diào)整政策即“增人不增地，減人不減地”的政策以及農(nóng)村土地征收已經(jīng)導(dǎo)致了大量無地和失地農(nóng)民，堅(jiān)持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)保障價(jià)值已經(jīng)意義不大。

2.關(guān)于土地兼并說。土地兼并說在制度中主要體現(xiàn)為，受讓方必須是“農(nóng)戶”而不能是法人、其他組織或者自然人。因?yàn)檗r(nóng)戶缺乏兼并土地所需要的資金，進(jìn)而可以防止土地兼并的產(chǎn)生。該制度設(shè)計(jì)無法防止土地兼并。因?yàn)?，按照目前土地轉(zhuǎn)讓的價(jià)格來看，3 000元正是當(dāng)前中國(guó)相當(dāng)部分農(nóng)村農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地權(quán)利的價(jià)格［10］20。如此低的轉(zhuǎn)讓價(jià)格，已經(jīng)富裕起來的農(nóng)戶或者農(nóng)戶與社會(huì)資本相結(jié)合，就完全可以“兼并”農(nóng)村土地。筆者認(rèn)為，防止土地兼并最有效的方式是防止土地過度向一個(gè)主體集中，只要在制度設(shè)計(jì)上限制單個(gè)主體的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的占有量就可以了，不必作主體上的限制。

3.關(guān)于保護(hù)耕地說。保護(hù)耕地說在制度中主要體現(xiàn)為，受讓方是“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶”。該制度設(shè)計(jì)的問題在于：一方面從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶也未必將土地用在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上;另一方面，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度屬于私權(quán)制度，而土地用途限制屬于公法的范疇，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的設(shè)計(jì)上不必規(guī)定“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”的限制，而是要加強(qiáng)相應(yīng)的公法制度建設(shè)，比如基本農(nóng)田保護(hù)制度等，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)土地用途的監(jiān)管。

4.關(guān)于法律性質(zhì)說。法律性質(zhì)說最主要的主張是取消“經(jīng)發(fā)包方同意”的限制，因?yàn)檫@是與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)相悖的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)決定其轉(zhuǎn)讓應(yīng)該是不受任何限制的。但是，筆者認(rèn)為就目前的狀況看，并非發(fā)包方(集體經(jīng)濟(jì)組織)干預(yù)過多，而是集體經(jīng)濟(jì)組織沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。取消農(nóng)業(yè)稅以后，“因?yàn)榇迳缂w的徹底退出，農(nóng)民集體行動(dòng)的成本就更高”［10］50。“在農(nóng)戶以上必須有一個(gè)經(jīng)營(yíng)層次來為農(nóng)戶提供必要的基礎(chǔ)生產(chǎn)條件?！保?0］53過分強(qiáng)調(diào)物權(quán)性質(zhì)，“農(nóng)民發(fā)現(xiàn)，他們的土地權(quán)利是增加了，但生產(chǎn)條件更加惡劣，更難改變，生產(chǎn)成本更高”，“結(jié)果是國(guó)家花了錢，農(nóng)民出了力，但農(nóng)業(yè)卻落后了”［10］50。因此，取消“經(jīng)發(fā)包方同意”的限制，將會(huì)使這種傾向更加嚴(yán)重，最終損害農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是得不償失的。

5.關(guān)于資源配置說。發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置方面的作用本來是無可厚非的，但是，這里似乎也忽略了一個(gè)問題，那就是土地及土地的位置問題。按照目前的情況看，農(nóng)村的農(nóng)用地可以分為兩種，一是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和城市市郊的農(nóng)用地，另一塊則是偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)用地，開放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制，使工業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)村以增加農(nóng)民收益，增加的僅僅是第一種地，也就是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和城市市郊的農(nóng)地，而廣大偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)用地難以分享此種利益。另外，由于市場(chǎng)具有盲目性，土地大片種植經(jīng)濟(jì)作物，會(huì)導(dǎo)致供過于求的局面發(fā)生，使農(nóng)民增產(chǎn)不增收。如南豐縣蜜橘協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)黃國(guó)安向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者介紹，2011年南豐縣蜜橘產(chǎn)量突破20億斤，但只銷售了30%左右，滯銷的蜜橘在10億斤以上。

6.關(guān)于城鎮(zhèn)化推進(jìn)說。城鎮(zhèn)化推進(jìn)說的基本觀點(diǎn)是，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓可以讓農(nóng)民沒有后顧之憂地進(jìn)城務(wù)工，并提供給農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工所需的啟動(dòng)資金。但是，從目前農(nóng)村的情況看，特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村，“農(nóng)民主要收入來源有兩塊，一是土地上的農(nóng)業(yè)收入，二是外出務(wù)工收入”［10］35?！霸诋?dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)型地區(qū)的農(nóng)戶家庭中，離開務(wù)工收入和務(wù)農(nóng)收入中的任何一項(xiàng)，農(nóng)民都會(huì)比較窘迫?！保?0］36城鎮(zhèn)化推進(jìn)說顯然是僅僅看到了沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和城市市郊的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，而忽視偏遠(yuǎn)農(nóng)村的情況。

四、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的完善

通過以上的分析，可以看出各學(xué)說都從不同的角度闡述了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)于農(nóng)民、農(nóng)業(yè)，乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要意義，都有合理的成分。但是，如果把這些希望都寄托在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度本身的完善上，就超出了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度的承載之荷。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的最終目的是增加農(nóng)民的收益，提高農(nóng)業(yè)的效益。根據(jù)目前的情況，僅靠土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度構(gòu)建本身，是無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自愿而合理性的大量土地流轉(zhuǎn)的，必須針對(duì)存在的阻礙流轉(zhuǎn)的特定因素，從微觀和宏觀兩個(gè)方面構(gòu)建土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)保障的法律制度，借此增加農(nóng)民收益，提高農(nóng)業(yè)效益，進(jìn)而有利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

1.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的完善。目前，關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律主要是《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》。根據(jù)前述分析，建議取消“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”和受讓方必須是“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶”的限制，并進(jìn)一步細(xì)化“經(jīng)發(fā)包方同意”的程序規(guī)定。修改后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)定為：“承包方經(jīng)發(fā)包方同意，可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他法人、經(jīng)濟(jì)組織或者自然人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?！蓖瑫r(shí)規(guī)定：“發(fā)包方應(yīng)當(dāng)在收到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同十五日內(nèi)，做出是否同意的答復(fù)，逾期不做答復(fù)視為同意。發(fā)包方不同意的應(yīng)當(dāng)說明理由?！倍l(fā)包方在審查是否同意的過程中，應(yīng)考慮的問題不再是“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”，而是主要審查土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同是否改變了土地用途，受讓方是否有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能力，以及受讓方能否為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.提高農(nóng)民待遇。在諸多阻礙土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的因素中，農(nóng)民的生活保障問題是備受關(guān)注的焦點(diǎn)，因此提高農(nóng)民的待遇，增加農(nóng)民的收入，成為促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的重要條件。(1)加速構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系。全面建立農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村合作醫(yī)療制度以及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，解決農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的后顧之憂。(2)改善農(nóng)民工在城市中的生活。首先，應(yīng)改善農(nóng)民工始終是廉價(jià)勞動(dòng)力的不利狀況，增加農(nóng)民工的工資，改善工作條件;其次，要保證農(nóng)民工能夠按時(shí)足額地獲得勞動(dòng)報(bào)酬;第三，增加農(nóng)民工技能培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，提高農(nóng)民工謀生技能;第四，解決農(nóng)民工子女入托、上學(xué)的問題。(3)推動(dòng)戶籍制度改革。已有大量進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民在城鎮(zhèn)里有了穩(wěn)定的工作或者收入來源，并且愿意成為城市居民，但是他們并沒有真正變成市民，沒有享受到城市居民的待遇。因此，應(yīng)全面推動(dòng)戶籍制度改革，加快城市化建設(shè)的步伐。

3.加強(qiáng)土地管理。嚴(yán)格耕地及土地用途管理，嚴(yán)格控制“小產(chǎn)權(quán)房”等農(nóng)地非農(nóng)建設(shè);同時(shí)加強(qiáng)土地耕作的宏觀調(diào)控，克服市場(chǎng)的盲目性。

4.加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)。毋庸置疑，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村基層設(shè)施建設(shè)、中央精神傳達(dá)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等方面都起到過重要且不可替代的作用。集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民結(jié)合得最為緊密，可以很好地掌握農(nóng)村的情況，特別是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中，集體經(jīng)濟(jì)組織本身就是發(fā)包方，是土地所有權(quán)人，應(yīng)當(dāng)享有監(jiān)管土地使用的權(quán)利，對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓中受讓人的選擇、受讓人農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的考察具有最為天然的優(yōu)勢(shì)，而且在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防止種植品種的市場(chǎng)盲目性等方面都有著重要的意義和作用。因此，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)，培養(yǎng)相關(guān)人才。

5.增加對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的補(bǔ)貼。在任何國(guó)家，土地的農(nóng)業(yè)性經(jīng)營(yíng)都是低收益的產(chǎn)業(yè)，在中國(guó)真正愿意種地的人并不多，農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)和低回報(bào)是最直接的原因，但是又必須有一部分人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以獲得足夠的農(nóng)產(chǎn)品。要鼓勵(lì)人們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)對(duì)從事規(guī)?；?jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)者給予政策上的優(yōu)惠和扶持，這是農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)理想的路徑選擇，也是擴(kuò)大土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓受讓方范圍，鼓勵(lì)更多的人受讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的理想方式。

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1007－4937(2012)04－0099－04

2012－03－05

趙曉強(qiáng)(1978－)，男，吉林磐石人，講師，從事民商法研究。

〔責(zé)任編輯：楊大威〕