未來(lái)五年我國(guó)司法體制改革的若干建議

陳衛(wèi)東

（中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872）

未來(lái)五年我國(guó)司法體制改革的若干建議

陳衛(wèi)東

（中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872）

改革30多年來(lái)，中國(guó)司法經(jīng)過(guò)幾代人的努力，在規(guī)范司法行為、加強(qiáng)司法監(jiān)督、促進(jìn)司法公正、維護(hù)社會(huì)正義和樹(shù)立司法權(quán)威等方面取得了很大的成績(jī)。在看到這些成績(jī)的同時(shí)，我們也不得不承認(rèn)，許多更深層次的問(wèn)題并沒(méi)有徹底解決，司法改革面臨更大的困難。司法改革本是一項(xiàng)涉及機(jī)制設(shè)置、權(quán)力機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)等多方位的全面改革，需要一種宏觀的、戰(zhàn)略性的規(guī)劃。然而，目前的司法改革措施大多停留在工作機(jī)制層面上，深層次的體制改革尚未展開(kāi)。司法體制是國(guó)家政治體制的組成部分，司法體制改革是國(guó)家政治建設(shè)和政治體制改革的重要內(nèi)容。黨的十六大報(bào)告提出“推進(jìn)司法體制改革”，黨的十七大報(bào)告提出“深化司法體制改革”，因此司法體制改革不只是司法機(jī)關(guān)的工作，也不只是法學(xué)家研究的問(wèn)題，而是黨中央從政治建設(shè)和政治體制改革、發(fā)展社會(huì)主義民主政治角度提出的一項(xiàng)政治任務(wù)。我國(guó)司法體制改革已經(jīng)進(jìn)入“深水區(qū)”，今后將向縱深發(fā)展。目前應(yīng)該依照司法權(quán)的性質(zhì)和司法制度發(fā)展的客觀規(guī)律，提出總體發(fā)展戰(zhàn)略和全方位、多角度、深層次的具體部署，面對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)未來(lái)的整體司法制度構(gòu)建。

司法體制；改革；司法職權(quán)；司法程序

自1978年黨的十一屆三中全會(huì)確定恢復(fù)與健全社會(huì)主義民主與法制方針以來(lái)，30多年風(fēng)雨兼程，中國(guó)的司法建設(shè)和改革取得了令人矚目的成就。1997年9月，黨的十五大確立了依法治國(guó)的基本方略，提出了建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)，司法改革由此進(jìn)入制度創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新的全面發(fā)展階段。2002年11月，黨的十六大進(jìn)一步提出推進(jìn)司法體制改革，保障在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義，對(duì)司法改革作了明確闡述，將司法改革問(wèn)題提升到新的高度。2004年，黨中央頒布了關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的初步意見(jiàn)，為司法改革指明了方向。2007年10月黨的十七大提出“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度”。這確立了社會(huì)主義司法制度建設(shè)的方向、目標(biāo)，即建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，將公正、高效、權(quán)威三者辯證地統(tǒng)一起來(lái)，力圖通過(guò)公正贏得權(quán)威，以高效體現(xiàn)公正，以權(quán)威保障公正。2008年11月，中共中央政治局通過(guò)了《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，從發(fā)展社會(huì)主義民主政治、加快建設(shè)法治國(guó)家的戰(zhàn)略高度，對(duì)司法體制改革作出了戰(zhàn)略部署。

一、司法改革舉措的回顧

（一）司法職權(quán)的配置趨于合理化和科學(xué)化

首先，《憲法》第一百二十六條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干預(yù)?！边@一規(guī)定在憲法高度上確定了審判權(quán)的獨(dú)立性和專(zhuān)屬性。

其次，在確立審判權(quán)獨(dú)立地位的同時(shí)，《憲法》第一百二十八條規(guī)定：“最高人民法院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。地方各級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?！睓?quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督是我國(guó)憲法上規(guī)定的最高形式的法律監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)必須在權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督下行使職權(quán)。實(shí)踐中，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)司法職權(quán)的監(jiān)督力度和效力也在逐漸加強(qiáng)。

再次，上下級(jí)法院之間由最初的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系逐漸改革為指導(dǎo)與被指導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。同一法院內(nèi)部，改革了司法管理制度，由政審不分改為司法審判與行政管理相分離，逐步形成全方位、立體化的綜合性審判管理格局等。可見(jiàn)，在漸進(jìn)式的司法改革中，司法職權(quán)的配置趨于合理化和科學(xué)化，這對(duì)審判獨(dú)立和公正起到了很大的推動(dòng)作用。

（二）司法程序趨于規(guī)范化和公開(kāi)化

近年的司法改革著墨最多的是在司法制度和司法程序?qū)用嫔稀６嗄陙?lái)各級(jí)司法機(jī)關(guān)均先后出臺(tái)了許多創(chuàng)新的措施，具體表現(xiàn)為：改革審判組織與審級(jí)制度，合理配置有限的司法資源；完善再審和執(zhí)行程序，保障訴訟當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)和權(quán)利實(shí)現(xiàn)；強(qiáng)化刑事偵查程序中對(duì)犯罪嫌疑人的權(quán)利保障，增加律師在偵查階段的參與權(quán)利；增強(qiáng)檢察院對(duì)偵查行為和民事審判的審查監(jiān)督和公訴權(quán)行使的自由裁量空間；改革庭審制度，強(qiáng)化雙方當(dāng)事人的對(duì)抗性，使之更公開(kāi)化以及量刑規(guī)范化改革。

特別值得一提的是死刑復(fù)核權(quán)的收回問(wèn)題。死刑復(fù)核權(quán)長(zhǎng)期下放卻導(dǎo)致死刑司法的不一致，有些地方甚至出現(xiàn)了像聶樹(shù)斌案、杜培武案、佘祥林案、趙作海案這樣的冤假錯(cuò)案，造成了惡劣的社會(huì)影響，嚴(yán)重動(dòng)搖了司法的權(quán)威性和公正性。死刑復(fù)核權(quán)的收回是改革開(kāi)放30多年來(lái)最重要的刑事司法改革措施之一，它有利于統(tǒng)一死刑判決和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，使死刑程序更規(guī)范化；有利于在制度上保證死刑的公正，體現(xiàn)對(duì)生命權(quán)的終極關(guān)懷和尊重；有利于帶動(dòng)二審、一審刑事程序乃至偵查程序的一連串變革，甚至長(zhǎng)期困擾司法實(shí)務(wù)的積弊也將隨之化解。

總的來(lái)說(shuō)，作為我國(guó)政治改革重要組成部分的司法改革已進(jìn)入“深水區(qū)”，社會(huì)主義民主與法治已發(fā)展到相當(dāng)程度。

二、司法改革存在的問(wèn)題

（一）司法公信和司法權(quán)威的危機(jī)在一定程度上蔓延

我國(guó)的司法體制改革一直都是以提高司法公信和司法權(quán)威作為改革目標(biāo)，然而近年我國(guó)的司法公信和司法權(quán)威卻在一定程度上出現(xiàn)了滑坡。具體表現(xiàn)為，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中出現(xiàn)了多元化的利益群體，社會(huì)糾紛日益增多，作為糾紛解決重要組成力量的司法機(jī)關(guān)卻因?yàn)楦鞣N原因而缺位。一方面表現(xiàn)為司法機(jī)關(guān)內(nèi)部制定各種立案受理標(biāo)準(zhǔn)，將許多類(lèi)型的糾紛排除在司法解決之外，使得利害關(guān)系人被迫尋求非司法解決的途徑，降低了對(duì)司法解決糾紛的信任度。只有涉法問(wèn)題都可以向司法機(jī)關(guān)起訴、涉法問(wèn)題都有可訴性，才能提高司法權(quán)威，維護(hù)社會(huì)公平和公正。另一方面表現(xiàn)為司法機(jī)關(guān)在辦理案件過(guò)程中時(shí)有發(fā)生的冤假錯(cuò)案和司法腐敗現(xiàn)象，進(jìn)一步加深了司法的信任危機(jī)，使得部分公民在發(fā)生糾紛時(shí)會(huì)盡可能地通過(guò)非司法途徑解決。

在我國(guó)近年發(fā)生的具有影響性的案件中，行政解決糾紛的能力遠(yuǎn)超出司法解決糾紛的能力，進(jìn)一步強(qiáng)化了政府所體現(xiàn)出來(lái)的行政權(quán)威。如不久前發(fā)生的溫州動(dòng)車(chē)事故，其賠償標(biāo)準(zhǔn)從最初的17.2萬(wàn)元到50萬(wàn)元，再到91.5萬(wàn)元的“三級(jí)跳”，促成這一結(jié)果的直接原因竟是浙江某省長(zhǎng)與浙江省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)的一通電話(huà)①。再比如說(shuō)，近年我國(guó)許多大型企業(yè)造成的環(huán)境污染事故頻發(fā)，這本來(lái)應(yīng)該是我國(guó)刑法所規(guī)定的“破壞環(huán)境罪”適用的最佳時(shí)機(jī)，然而由于這些大型企業(yè)的背后牽連著地方政府利益，這些本應(yīng)經(jīng)過(guò)司法途徑處理的糾紛最終以行政方式解決。這就使得部分公民在自身涉及糾紛時(shí)，傾向于繞開(kāi)司法解決途徑，采用各種方式來(lái)吸引行政領(lǐng)導(dǎo)人的注意，通過(guò)行政方式來(lái)解決糾紛。

此外，對(duì)普通公民來(lái)說(shuō)，法院“門(mén)檻”高，存在他們看不見(jiàn)、聽(tīng)不到的幕后交易。如果司法體制改革不能從制度上解決這個(gè)問(wèn)題，法官還是當(dāng)著雙方的面說(shuō)一套，背著某一方又做一套，或者不管各方怎么說(shuō)，最后還得聽(tīng)領(lǐng)導(dǎo)的，那么司法以任何方式進(jìn)行改革，都無(wú)助于司法廉潔。如果不能保證程序公正，如果當(dāng)事人缺乏參與審判的平等機(jī)會(huì)，無(wú)論哪種形式改革的都不能防止司法腐敗。上述多種因素作用在一起，形成了司法公信和司法權(quán)威的下滑趨勢(shì)，大量的社會(huì)糾紛涌入行政解決途徑，不論是司法機(jī)關(guān)已經(jīng)受理的還是司法機(jī)關(guān)沒(méi)有受理的糾紛，當(dāng)事人都試圖通過(guò)以影響行政領(lǐng)導(dǎo)人的方式來(lái)獲得對(duì)自己更為有利的糾紛解決結(jié)果，這就進(jìn)一步加劇了司法公信和司法權(quán)威的危機(jī)。

（二）作為司法體制改革真正主體的公民缺少有效參與

作為司法體制改革真正主體的普通公民，在司法改革過(guò)程中缺少有效參與，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)對(duì)公民的司法訴求與利益吸收不夠，普通公民既不能根據(jù)自己的實(shí)際需要和切身利益提出其所關(guān)切的實(shí)際問(wèn)題，又不能參與到司法改革的具體討論與設(shè)計(jì)過(guò)程中。當(dāng)前，我國(guó)司法改革過(guò)程中一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題是，在具體司法改革舉措的提出、論證與決策過(guò)程中，決策者很少真正去了解、去聆聽(tīng)普通公民的呼聲，這就造成現(xiàn)實(shí)中的法律信仰的普遍缺失，在一定程度上加劇了司法公信的危機(jī)，導(dǎo)致公民對(duì)司法改革的漠視，影響司法權(quán)威的確立。

雖然我國(guó)在前一階段的司法改革過(guò)程中已經(jīng)有人民陪審員和人民監(jiān)督員等公民參與司法的形式，但是當(dāng)前的司法改革基本上是權(quán)力本位的，以權(quán)力運(yùn)作為主旋律，改革的出發(fā)點(diǎn)往往在于便利國(guó)家權(quán)力的行使，這就造成陪而不審、監(jiān)而不督，走形式、裝門(mén)面等現(xiàn)象十分突出。在很大程度上，前一階段的司法改革舉措仍然建立在“限權(quán)”、“權(quán)力制約權(quán)力”等認(rèn)識(shí)層面之上，缺少“授權(quán)”、“權(quán)利制約權(quán)力”等民本意識(shí)。我國(guó)現(xiàn)有的以提高司法公信和維護(hù)司法權(quán)威為目標(biāo)的諸多司法改革舉措大多建立在司法的民主性基礎(chǔ)上，司法改革在司法民本性上著力不夠，司法改革的部門(mén)化、神秘化和精英化，使得司法改革與普通公民的距離越來(lái)越遠(yuǎn)，以至于我國(guó)司法的公信和司法的權(quán)威仍然停留在較低水平。在現(xiàn)代社會(huì)中，司法應(yīng)當(dāng)最大限度地滿(mǎn)足公民解決糾紛的需求，應(yīng)以公民更好地接近正義為目標(biāo)，然而，多年的改革似乎在司法形象的親和性、司法服務(wù)的可接近性等方面并沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的突破。

與此不同，許多國(guó)家在進(jìn)行司法改革中，都較為注重在決策中聽(tīng)取民意。韓國(guó)1999年5月成立了作為總統(tǒng)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的司法改革促進(jìn)委員會(huì)，該委員會(huì)的31名成員具有廣泛的代表性，不僅包括法院內(nèi)部人士和法律界人士，而且包括社會(huì)各界、各階層具有代表性的人士。日本成立的司法制度改革審議會(huì)，其委員構(gòu)成包括教授4名、經(jīng)濟(jì)界人士3名、律師3名、作家1名、市民團(tuán)體1名。日本還立法要求審議會(huì)在向內(nèi)閣提交《司法制度改革意見(jiàn)報(bào)告書(shū)》前，應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)。審議會(huì)還不定期地在不同地方就不同問(wèn)題召開(kāi)司法改革地方聽(tīng)證會(huì)。不論采用何種方式，公民都是司法改革的推動(dòng)者、參與者及評(píng)價(jià)者；缺失公民參與的司法改革方案，都是缺乏正當(dāng)性基礎(chǔ)的，往往也難以實(shí)現(xiàn)改革的初衷。

（三）司法職權(quán)配置仍未擺脫行政化、地方化和部門(mén)化的窠臼

一個(gè)社會(huì)法律的最終目的，都是保證公民行為有序，并維護(hù)國(guó)家的穩(wěn)定。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展促使司法活動(dòng)不斷追求效益的最大化，在各種價(jià)值沖突中進(jìn)行司法改革所面臨的法治悖論很大程度上使司法過(guò)程參與利益衡量與分配權(quán)力成為一種趨勢(shì)。在我國(guó)的司法改革過(guò)程中出現(xiàn)了法院在整個(gè)國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)中的定位偏離，司法職權(quán)配置存在的核心問(wèn)題仍然沒(méi)有得到解決。

首先，法院內(nèi)部的權(quán)力配置不科學(xué)而導(dǎo)致司法行政化。上下級(jí)法院關(guān)系、法院內(nèi)部決策過(guò)程、法官之間的行政化色彩濃厚。一是審判委員會(huì)對(duì)案件的最終決定權(quán)違背司法親歷、公開(kāi)、責(zé)任自負(fù)等司法活動(dòng)規(guī)律。二是法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的等級(jí)化：審判權(quán)力由各個(gè)法官→各庭庭長(zhǎng)→主管副院長(zhǎng)→院長(zhǎng)方向集中。法院現(xiàn)行的辦案機(jī)制具有濃厚的行政管理色彩，辦案需要層層請(qǐng)示匯報(bào)、研究討論、審批把關(guān)，這種辦案機(jī)制實(shí)際上造成了審權(quán)與判權(quán)的分離，不僅人為地拖延訴訟時(shí)間，還模糊了責(zé)任界限，一旦發(fā)生錯(cuò)案，要么是罰不責(zé)眾，不了了之，要么是讓直接辦案人員背黑鍋。責(zé)任追究的模糊化又為司法權(quán)濫用提供了滋生土壤，使得關(guān)系案、人情案屢禁不絕。行政化的案件管理機(jī)制使得有辦案經(jīng)驗(yàn)的人員大部分被提升到領(lǐng)導(dǎo)崗位，從而不再親自承辦案件，反過(guò)來(lái)影響了司法機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)量，進(jìn)一步加劇了司法公信的危機(jī)。三是不同審級(jí)法院之間關(guān)系異化為隸屬化。在司法實(shí)踐中存在下級(jí)法院不斷地就具體案件的審理向上級(jí)法院請(qǐng)示、匯報(bào)，上級(jí)法院不斷地向下級(jí)法院發(fā)布指示、命令的現(xiàn)象，這些現(xiàn)象嚴(yán)重違反了審級(jí)制度的內(nèi)在要求和直接審理的原則，影響了各級(jí)法院和法官在司法活動(dòng)中的獨(dú)立性，導(dǎo)致兩審終審制形同虛設(shè)，不能發(fā)揮其監(jiān)督糾錯(cuò)功能。

其次，法院與地方權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系不合理而導(dǎo)致司法地方化。法治國(guó)家要求法院居于社會(huì)關(guān)系調(diào)整過(guò)程中的核心地位，而我們的法院在整個(gè)國(guó)家的權(quán)力機(jī)構(gòu)中仍處在相當(dāng)邊緣化的地位。由于權(quán)力配置的技術(shù)性原因，司法實(shí)際上依附于行政，造成了法院受制于行政。雖然司法機(jī)關(guān)的人事任免歸各級(jí)人大，但是法官的職級(jí)待遇、職務(wù)升遷、政治命脈都掌握在地方政府或黨委，故在審判、執(zhí)行中不得不考慮地方領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度。一些地方的黨委在事關(guān)本地區(qū)局部利益問(wèn)題上，往往以黨委指示來(lái)干預(yù)法院依法辦案，政法委員會(huì)往往成了司法機(jī)關(guān)聯(lián)合辦公的機(jī)關(guān)。行政首長(zhǎng)的指示、批示在很大程度上左右著法院的審判。此外，司法的地方化以及司法體系自身的缺陷導(dǎo)致司法趨于功利化。少數(shù)法官主動(dòng)或者被動(dòng)地、公開(kāi)或不公開(kāi)地利用手中的審判權(quán)與當(dāng)事人搞權(quán)錢(qián)或者權(quán)權(quán)交易，以權(quán)謀私，貪污受賄，枉法裁判等。為小團(tuán)體的利益和一己私利，為維護(hù)本地利益而搞地方保護(hù)主義，為保護(hù)親朋好友的財(cái)產(chǎn)不被執(zhí)行，公開(kāi)或暗地里允許違法事實(shí)存在，導(dǎo)致司法權(quán)被濫用，錯(cuò)案冤案頻出，司法的權(quán)威被嚴(yán)重破壞。

再次，法院與其他權(quán)力機(jī)關(guān)部門(mén)利益的沖突而導(dǎo)致司法部門(mén)化。以往的改革方案大多是由公、檢、法等職能部門(mén)自身設(shè)計(jì)和實(shí)施的，不可避免地帶有部門(mén)利益的特征，具有本部門(mén)的擴(kuò)權(quán)傾向，而由此產(chǎn)生的矛盾和爭(zhēng)議也多是各部門(mén)之間權(quán)力和利益的沖突。我國(guó)公檢法三機(jī)關(guān)“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”，在國(guó)家政治體制構(gòu)架中，各機(jī)關(guān)相互獨(dú)立，各有自己的特別優(yōu)勢(shì)，各司法機(jī)關(guān)在公共選擇過(guò)程中也是追求自身利益的最大化。在司法實(shí)踐中，為了保持自己的優(yōu)勢(shì)，各個(gè)機(jī)關(guān)必然會(huì)不斷張揚(yáng)和強(qiáng)調(diào)這種優(yōu)勢(shì)以謀求社會(huì)對(duì)自身的重視。在司法改革過(guò)程中，已出現(xiàn)各司法機(jī)關(guān)因特定的利益、立場(chǎng)衍生出擴(kuò)張自身權(quán)力范圍的“屁股指揮腦袋”傾向。多年的司法改革實(shí)踐表明，司法機(jī)關(guān)已經(jīng)將自身的部門(mén)利益滲透在了司法改革的進(jìn)程之中，對(duì)于一些改革草案常常從自己利益的角度來(lái)理解與展開(kāi)：在有利于自己的利益時(shí)，往往極具改革熱情，而在有損自身利益時(shí)，則更多是淺嘗輒止，甚至使改革方案直接流產(chǎn)。尤其值得注意的是，各種正當(dāng)與不正當(dāng)?shù)睦娼Y(jié)合在一起時(shí)，容易形成所謂的“部門(mén)利益”，這不僅增加了改革的成本，而且這些部門(mén)還可能會(huì)以正當(dāng)利益掩蓋不正當(dāng)利益的策略來(lái)阻礙改革的進(jìn)行。

三、司法體制改革的指導(dǎo)思想

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

司法體制和工作機(jī)制改革是我國(guó)政治體制改革的重要組成部分，具有很強(qiáng)的政治性、政策性、法律性，必須在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，科學(xué)決策、循序漸進(jìn)、分步推進(jìn)。首先，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型、矛盾糾紛多發(fā)的情況下，只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，才能從大局出發(fā)，確保司法體制改革的正確方向，從而有利于維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)主義司法制度的自我完善和發(fā)展。其次，司法體制改革作為政治體制改革的重要內(nèi)容之一，必然涉及重大利益調(diào)整，權(quán)力重新配置必然涉及部門(mén)權(quán)力的增加和減少。在這種情況下，司法改革如果由改革對(duì)象來(lái)設(shè)計(jì)和主導(dǎo)，就很難達(dá)到預(yù)期的目的。因此，司法改革要獲得突破，一定要有一個(gè)超越被改革者利益的部門(mén)來(lái)主導(dǎo)和推動(dòng)。只有黨才有能力、有魄力去協(xié)調(diào)我國(guó)司法體制改革所涉及的部門(mén)之間、中央與地方之間的利益沖突，也只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，才能實(shí)現(xiàn)司法體制改革在全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)籌，維護(hù)社會(huì)主義法治的統(tǒng)一和權(quán)威。

（二）推進(jìn)公民參與

我們十幾年來(lái)所稱(chēng)呼的并致力于的“司法改革”，究其本意應(yīng)該是“改革司法”，即司法改革的對(duì)象應(yīng)該是司法機(jī)關(guān)及其相應(yīng)的司法制度，因此司法體制改革的重要參與者就應(yīng)當(dāng)是普通公民。盡管中央決策層、實(shí)務(wù)界與理論界在司法改革中的作用不可忽視，但是司法體制改革的受益者是普通公民，因此未來(lái)的司法體制改革在參與主體方面應(yīng)做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，應(yīng)當(dāng)讓公民成為司法體制改革的參與者與決定者。司法體制改革改什么、怎么改，必須充分尊重人民的意愿，不能與人民的根本利益相違背，這就要求司法改革方案的確定和實(shí)施應(yīng)當(dāng)最大限度地滿(mǎn)足公民的現(xiàn)實(shí)司法需求，對(duì)司法改革的評(píng)價(jià)也應(yīng)當(dāng)以滿(mǎn)足公民需要的程度為標(biāo)準(zhǔn)。我們?cè)谶M(jìn)行司法體制改革的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛發(fā)動(dòng)群眾，吸收公民參與，把司法體制改革的過(guò)程變成培育法治思想和法治精神的過(guò)程、重塑司法公信和司法權(quán)威的過(guò)程。

（三）尊重司法規(guī)律

司法規(guī)律是整個(gè)司法過(guò)程的標(biāo)尺，只有圍繞司法規(guī)律這根標(biāo)尺開(kāi)展具體的司法活動(dòng)，才能保證司法活動(dòng)的準(zhǔn)確性。司法體制改革的實(shí)質(zhì)是要對(duì)引發(fā)司法職權(quán)脫離司法規(guī)律要求的因素作出修正，把司法職權(quán)配置中不符合司法規(guī)律要求的職能和機(jī)制加以完善，這就必須按照司法規(guī)律的內(nèi)在要求設(shè)計(jì)司法體制改革的整體方案。要使司法規(guī)律能夠成為指導(dǎo)司法體制改革的標(biāo)尺，除了要從理論上明確司法規(guī)律的控審分離、控辯平等、審判獨(dú)立、程序正義等基本內(nèi)涵之外，還必須促使人們?cè)谟^念上普遍認(rèn)同司法規(guī)律對(duì)優(yōu)化司法職權(quán)配置方面的重要作用。這就提醒我們注意司法體制改革過(guò)程中出現(xiàn)的一種思想傾向：盲目的閉門(mén)主義，即以中國(guó)國(guó)情和中國(guó)特色為托辭，無(wú)視普適性的司法規(guī)律。當(dāng)然，我們也反對(duì)一味的拿來(lái)主義，即不探尋國(guó)外某一司法制度產(chǎn)生的背景，置中國(guó)的司法現(xiàn)狀于不顧，直接照搬。事實(shí)上，作為司法活動(dòng)中客觀存在的內(nèi)在規(guī)律，不論司法規(guī)律對(duì)司法體制改革的制約關(guān)系能否得到司法體制改革決策者的認(rèn)同，其都必定會(huì)在司法的各項(xiàng)活動(dòng)中發(fā)揮作用。尊重司法規(guī)律，則可以避免我們?cè)谒痉w制改革的過(guò)程中走彎路、走回頭路，保持司法體制改革的正確方向，從而維護(hù)司法的公信與權(quán)威。

四、未來(lái)五年司法體制改革的具體舉措

（一）進(jìn)一步拓寬公民參與司法的途徑，擴(kuò)大參與效果

為了改變現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)司法公正，重塑司法機(jī)關(guān)的公信力，順利實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治國(guó)家的目標(biāo)，除了需要司法機(jī)關(guān)提升自身的司法能力外，讓公民參與司法是一條有益的破解之道。從國(guó)際司法發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，公民參與司法也是各法治發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行司法改革的主要發(fā)展方向。比如陪審團(tuán)制度，近年不僅在西方國(guó)家又煥發(fā)了生機(jī)，而且在東亞國(guó)家如韓國(guó)、日本等也得到了確立。

首先，對(duì)于公民參與司法，應(yīng)當(dāng)做廣義的理解。我們不能把它局限在審判或者限于陪審這一塊，應(yīng)該從廣泛的意義上，把整個(gè)訴訟階段的參與都納入公民參與司法的范圍內(nèi)。就刑事訴訟而言，公民在偵查階段、檢察環(huán)節(jié)的參與也是參與司法的表現(xiàn)形式。在此種意義上，公民參與司法既包括公民參與行使司法權(quán)力，決定司法行為的情形，如陪審員參與審判，決定案件的裁判結(jié)果的情形，也應(yīng)該涵蓋協(xié)助司法的情形，如會(huì)見(jiàn)證人制度，還應(yīng)該包含監(jiān)督司法，如人民監(jiān)督員制度、羈押場(chǎng)所的獨(dú)立巡視制度等。只有這樣，我們才能在司法的整體范圍內(nèi)，讓社會(huì)公民形成有效的參與。

其次，公民參與司法的功能是多元化的。公民參與司法，不僅體現(xiàn)了司法的民主價(jià)值，還體現(xiàn)了司法的公正價(jià)值。公民的有效參與，能使司法機(jī)關(guān)受到公民有效的監(jiān)督，從而促使其更加敬業(yè)地辦理案件，這樣就做到了司法公正，進(jìn)而提升司法的公信。此外，公民的參與還將促進(jìn)審判的獨(dú)立性。如果公民不介入審判，審判行為將會(huì)在內(nèi)部封閉化進(jìn)行，在當(dāng)前的審判管理體制下，審判權(quán)必然會(huì)受到行政化的干預(yù)，如可能存在院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)打招呼，甚至是當(dāng)?shù)卣ㄎ瘑T會(huì)的干預(yù)等。最近，法院系統(tǒng)推行審判管理，就是強(qiáng)化了法院內(nèi)部的行政化管理權(quán)力對(duì)審判權(quán)的干預(yù)，因?yàn)閷徟袉T審理的案件必須經(jīng)過(guò)院長(zhǎng)的同意。如果這么發(fā)展，審判將會(huì)朝著越來(lái)越不獨(dú)立的方向發(fā)展。如果在審判過(guò)程中引入公民參與，像韓國(guó)和日本國(guó)民參與審判那樣，擴(kuò)大合議庭的組成人數(shù)，合議庭中普通公民的人數(shù)多于法官，甚至是法官人數(shù)的兩倍，這樣合議庭作出的決定就能夠足以抵御法院院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、審委會(huì)乃至政法委的行政剪裁，實(shí)現(xiàn)法官對(duì)案件審理權(quán)和裁判權(quán)的合一，從而加強(qiáng)審判的獨(dú)立性。

再次，公民參與司法可以提升司法的公信力。在重大、疑難案件上，比如近期發(fā)生的幾起案件，陜西藥家鑫案、云南李昌奎案等等，法院怎么處理都會(huì)遭受當(dāng)事人乃至部分群眾的詰難，這樣處理有人有意見(jiàn)，那樣處理還有人有意見(jiàn)。這就體現(xiàn)了公民在一定程度上不信任司法。如果讓公民真正成為司法決策的主體，在重大、疑難案件上，由公民作主，也就是由社會(huì)大眾自己作主，以這樣的方式，就可以化解司法的信任危機(jī)，也可以避免這些案件將來(lái)可能發(fā)生的申訴、上訪等問(wèn)題。重大案件司法決策主體由純法官主體擴(kuò)大到由人數(shù)多于法官的普通公民和法官共同組成的合議庭最終決定，這種權(quán)力的轉(zhuǎn)移本身也就是審判責(zé)任的轉(zhuǎn)移，從而讓法院從目前司法公信力飽受質(zhì)疑的情況下解脫出來(lái)，這也就意味著法院與法官所承受的維護(hù)司法公信與權(quán)威的重任得到了分擔(dān)。

此外，公民參與還有解決專(zhuān)業(yè)性難題的功能。在很多方面，如醫(yī)療事故糾紛等，法官欠缺相應(yīng)的知識(shí)儲(chǔ)備，處理案件力不從心。通過(guò)公民參與司法，就可以吸收專(zhuān)業(yè)人士參與到案件的審理過(guò)程中，從而化解專(zhuān)業(yè)性難題。

（二）進(jìn)一步優(yōu)化司法職權(quán)配置

首先，尊重司法規(guī)律，規(guī)范司法程序，建立控審分離、控辯平等對(duì)抗的司法運(yùn)行模式。按照通行的司法權(quán)理論，司法權(quán)具有這樣一些特征：被動(dòng)性、中立性、公開(kāi)性、獨(dú)立性、終局性、權(quán)威性等。就刑事訴訟而言，應(yīng)將人民法院行使的審判權(quán)與人民檢察院行使的公訴權(quán)和公安機(jī)關(guān)行使的偵查權(quán)區(qū)分開(kāi)來(lái)。控審分離原則作為現(xiàn)代刑事訴訟的基本結(jié)構(gòu)特征和運(yùn)作原理，反映和體現(xiàn)的是人類(lèi)社會(huì)對(duì)訴訟公正價(jià)值的不懈追求。只有控審分離、控辯平等對(duì)抗才能使公民相信司法職權(quán)在嚴(yán)格遵守法定程序、獨(dú)立公正地行使，才能使公民獲得對(duì)司法的認(rèn)同，進(jìn)而司法才能在公民中樹(shù)立真正的權(quán)威。此外，也只有通過(guò)控訴職能與審判職能的分離與制衡，控辯雙方的對(duì)抗和平衡才能維護(hù)法官在訴訟中的中立地位和程序上的公正公開(kāi)；只有保障了法官的中立地位，避免其他權(quán)力和不當(dāng)利益的干預(yù)，才能解決司法權(quán)行使主體的泛化問(wèn)題，才能解決部門(mén)之間的利益糾葛、利益沖突，保證司法的公信力和權(quán)威性。

其次，繼續(xù)推進(jìn)人民法院改革，優(yōu)化法院審判職權(quán)配置。要明確上級(jí)法院和下級(jí)法院之間是審級(jí)監(jiān)督關(guān)系而非行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，決不能因?yàn)閷?shí)行司法系統(tǒng)內(nèi)部的垂直管理而加重司法行政化傾向，各級(jí)法院內(nèi)部黨委的領(lǐng)導(dǎo)以及上級(jí)法院黨委對(duì)下級(jí)法院黨委的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是政治領(lǐng)導(dǎo)而不是業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，要優(yōu)化不同層級(jí)法院的職權(quán)配置，充分發(fā)揮基層和中級(jí)法院就地解決糾紛的作用，強(qiáng)化最高法院和高級(jí)法院的審判監(jiān)督和指導(dǎo)職能。人民法院是我國(guó)的審判機(jī)關(guān)，在國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)中處于終局裁決者的地位，獨(dú)立行使審判權(quán)。要進(jìn)一步明確公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職能，提高公安機(jī)關(guān)偵查破案的能力和強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的公訴職能，消除公安機(jī)關(guān)和檢察院對(duì)法院的不當(dāng)干預(yù)。

為了實(shí)現(xiàn)刑事訴訟打擊犯罪與保障人權(quán)的雙重目的，貫徹控辯平等的基本要求，應(yīng)該將批準(zhǔn)逮捕權(quán)交由法院行使。批捕是具有裁判性質(zhì)的權(quán)力，批捕權(quán)與檢察機(jī)關(guān)所承擔(dān)的控訴職能存在內(nèi)在的矛盾和沖突，檢察機(jī)關(guān)的追訴傾向使其不能保持超然態(tài)度，很容易漠視或縱容訴訟中出現(xiàn)刑訊逼供等違法行為，打破控辯平衡，使程序正當(dāng)性缺失。由訴訟中控辯雙方之外中立的第三方即法院行使批捕權(quán)，有利于體現(xiàn)控辯平衡的刑事訴訟機(jī)理，保證批捕的客觀性和公正性。由于法官能夠?qū)剞q雙方保持一種不偏不倚的超然中立態(tài)度,這樣更有助于公正地把握批捕權(quán)的運(yùn)作,既可以有效地防止將那些無(wú)辜的公民納入刑事訴訟程序中來(lái),又可以最大限度地防止其他法定機(jī)關(guān)濫用國(guó)家司法權(quán)現(xiàn)象的滋生,體現(xiàn)出嚴(yán)格的法律制約,這是程序正義的必然要求?！豆駲?quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》第9條第3款規(guī)定：“任何因刑事指控被逮捕或者拘禁的人，應(yīng)當(dāng)被迅速帶見(jiàn)審判官或者其他經(jīng)法律授權(quán)行使司法權(quán)力的官員，并有權(quán)在合理的時(shí)間內(nèi)受審判或者被釋放?！薄稓W洲人權(quán)公約》第5條第3款也有類(lèi)似的規(guī)定。即除了法官，“其他經(jīng)法律授權(quán)行使司法權(quán)力的官員”也有權(quán)審查批準(zhǔn)拘捕或羈押。目前，聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)委員會(huì)尚未明確將檢察官排除在外，盡管傾向性是明顯的。但是，歐洲人權(quán)法院在1998年10月28日判決的阿瑟努夫訴保加利亞一案中判定，該案中審查批捕的檢察官可能在隨后的訴訟中作為被拘捕人的對(duì)立一方參加訴訟活動(dòng)，他們不具有《歐洲人權(quán)公約》第5條第3款所要求的獨(dú)立性和中立性。受歐洲人權(quán)法院判例的影響，意大利(1989年)、保加利亞(1997年)、俄羅斯(2001年)等先后修改本國(guó)的《刑事訴訟法》，取消了檢察官或檢察長(zhǎng)的羈押決定權(quán)。

針對(duì)在實(shí)踐中有人擔(dān)心將批捕權(quán)交由法院行使可能導(dǎo)致法院或法官出于利益考慮,會(huì)盡可能地對(duì)已經(jīng)批捕的案件作有罪判決從而不利于對(duì)錯(cuò)捕案件糾正的情況，可以設(shè)置治安法官，其專(zhuān)司剝奪或限制人身權(quán)利的審查，獨(dú)立于負(fù)責(zé)審判的法官。由治安法官負(fù)責(zé)批捕，還可以解決我國(guó)司法實(shí)踐中廣受詬病的不經(jīng)中立機(jī)關(guān)審查即剝奪或限制行政違法行為人自由的勞動(dòng)教養(yǎng)制度。針對(duì)有人擔(dān)心在現(xiàn)行司法管理體制下，批捕權(quán)交由法官行使的效果與交由檢察官行使的效果區(qū)別不大，這一點(diǎn)可以從司法管理體制和工作機(jī)制方面進(jìn)行改革，詳見(jiàn)下文分析。

再次，優(yōu)化檢察權(quán)的配置，分離訴訟職能和監(jiān)督職能。如何協(xié)調(diào)并化解檢察機(jī)關(guān)的訴訟職能和訴訟監(jiān)督職能之間的沖突，不僅關(guān)乎檢察權(quán)的優(yōu)化配置和檢察機(jī)關(guān)未來(lái)發(fā)展的大方向，更事關(guān)司法體制改革的成敗，是一個(gè)極為重要且不能回避的問(wèn)題。在刑事訴訟中，檢察官所承擔(dān)的主要職能是控訴職能。公安機(jī)關(guān)所享有的偵查權(quán)以及檢察機(jī)關(guān)所享有的自偵權(quán)都是由控訴職能派生而出的，因?yàn)榭卦V的前提是要查清案件事實(shí)、收集案件證據(jù)，這既是追訴犯罪的前提，也是追訴犯罪的基礎(chǔ)。因此，從這個(gè)意義上來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查活動(dòng)的監(jiān)督實(shí)質(zhì)上就是為了更好地完成其訴訟職能的要求。監(jiān)督的特點(diǎn)首先在于監(jiān)督應(yīng)當(dāng)具有中立性，亦即監(jiān)督者不能是利益相關(guān)者，只有這樣的監(jiān)督才是公正的。長(zhǎng)期以來(lái)，檢察監(jiān)督改革的主要著力點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的相互制約，這類(lèi)用一種權(quán)力監(jiān)督另一種權(quán)力的模式永遠(yuǎn)面臨著誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者的悖論。因此，檢察權(quán)的改革，應(yīng)該朝著訴訟職能與監(jiān)督職能相分離的方向發(fā)展。就目前而言，檢察權(quán)的完善應(yīng)該從加大審前程序特別是偵查程序的監(jiān)督著手，許多冤假錯(cuò)案都是由偵查階段的問(wèn)題而造成的；同時(shí)要弱化直至取消對(duì)審判活動(dòng)的監(jiān)督，畢竟檢察機(jī)關(guān)可以抗訴權(quán)的形式制約審判權(quán)，這既是控辯平等的要求，也是審判中立的必然之路。

檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督也要強(qiáng)調(diào)外部力量的監(jiān)督，尤其是要解決自偵案件的批捕和審查起訴問(wèn)題。當(dāng)前只是規(guī)定自偵案件的批捕權(quán)上提一級(jí)，卻沒(méi)有關(guān)于審查起訴的規(guī)定，對(duì)此，應(yīng)該加強(qiáng)自偵案件的外部制約力量，如人民監(jiān)督員以及律師等。在檢察實(shí)踐中，人民監(jiān)督員制度是一個(gè)很好的發(fā)展方向，但是要進(jìn)一步推進(jìn)，落到實(shí)處，要向著社會(huì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督的方向發(fā)展，讓普通公民參與進(jìn)來(lái)，以提升檢察監(jiān)督的公信度。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，針對(duì)我國(guó)當(dāng)前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型、利益多元化時(shí)期官員腐敗現(xiàn)象突出的情況，為了有效打擊腐敗，提升黨和政府的威信，同時(shí)為避免權(quán)力過(guò)于集中而引發(fā)的權(quán)力濫用，應(yīng)該成立專(zhuān)門(mén)的反腐敗偵查機(jī)關(guān)，即反腐敗偵查局，來(lái)偵查檢察機(jī)關(guān)目前負(fù)責(zé)的自偵類(lèi)案件。反腐敗偵查機(jī)關(guān)可以在紀(jì)委、監(jiān)察和檢察院反貪部門(mén)的基礎(chǔ)上組建，以監(jiān)視居住或取保候?qū)弫?lái)替代實(shí)踐中的“雙規(guī)”措施，以提高反腐敗偵查的法治化水平，偵查終結(jié)的案件由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)批捕和起訴，以形成權(quán)力的制約。

最后，逐步推進(jìn)偵查權(quán)的改革。偵查制度是刑事司法制度的重要組成部分，是刑事司法制度較之于民事司法制度、行政司法制度最具特色的一項(xiàng)制度、一個(gè)程序步驟。歷史的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)反復(fù)證明，絕大多數(shù)冤假錯(cuò)案在偵查環(huán)節(jié)上已經(jīng)形成，不公正的偵查制度是錯(cuò)案形成的重要根源。偵查制度的改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，特別是在正處于改革開(kāi)放深水區(qū)的當(dāng)代中國(guó)，在國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)瞬息萬(wàn)變，社會(huì)各階層利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜、矛盾不斷凸顯的現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，推進(jìn)偵查制度的改革意義重大，但同時(shí)也蘊(yùn)涵著極大的風(fēng)險(xiǎn)。較為穩(wěn)妥的改革路線(xiàn)圖應(yīng)當(dāng)是在綜合考量秩序、安全與自由、權(quán)利的基礎(chǔ)上，在平衡兩種價(jià)值需求的基礎(chǔ)上逐步、穩(wěn)妥地設(shè)計(jì)、推進(jìn)相應(yīng)的改革措施。一方面主要著眼于如何對(duì)偵查權(quán)進(jìn)行控制以實(shí)現(xiàn)公正，遏制非法取證行為，實(shí)現(xiàn)訊問(wèn)時(shí)全程錄音錄像、犯罪嫌疑人接受訊問(wèn)時(shí)有權(quán)要求律師在場(chǎng)等，畢竟刑訊逼供等各種酷刑行為被公認(rèn)為是偵查環(huán)節(jié)上影響公正的最為突出的問(wèn)題。另一方面則通過(guò)探討秘密偵查合法化問(wèn)題，研究如何在對(duì)偵查權(quán)進(jìn)行控制的同時(shí)實(shí)現(xiàn)偵查效能的提升。

關(guān)于未決羈押場(chǎng)所的管理歸屬問(wèn)題，長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，交由司法行政部門(mén)管理更有利于管理的中立性，能夠更好地保護(hù)在押人員的權(quán)利。但是，當(dāng)前公安部門(mén)已經(jīng)從管理體制和工作機(jī)制方面強(qiáng)化了監(jiān)管隊(duì)伍的建設(shè)，加大了未決羈押人員權(quán)利保障力度，提高了他們的日常待遇，并以開(kāi)放的姿態(tài)接受社會(huì)的監(jiān)督，這些努力也應(yīng)該予以肯定?？紤]到我國(guó)當(dāng)前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型、矛盾多發(fā)、犯罪率較高等現(xiàn)實(shí)情況，從維護(hù)社會(huì)安全與穩(wěn)定的角度來(lái)看，未決羈押制度改革應(yīng)該穩(wěn)步推進(jìn)，近期內(nèi)仍可以由公安部門(mén)代管。

（三）改革司法的管理體制和工作機(jī)制

我國(guó)當(dāng)前在法官管理上，采用了一種行政化、等級(jí)制的管理模式，每個(gè)法官都被納入一種等級(jí)化的體系之中，普通法官要接受副庭長(zhǎng)、庭長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)，副庭長(zhǎng)、庭長(zhǎng)要接受副院長(zhǎng)、院長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)。副院長(zhǎng)、院長(zhǎng)還要接受法官管理體制之外的地方政法委的領(lǐng)導(dǎo)。官階的設(shè)計(jì)也完全引入了行政體系內(nèi)部所使用的等級(jí)模式。如，不同級(jí)別法院的院長(zhǎng)有副省級(jí)、廳局級(jí)、副廳局級(jí)、處級(jí)、副處級(jí)等差別，不同級(jí)別法院的審判員也同樣有上述官階的差別。法官的級(jí)別不僅意味著所謂政治待遇的差別，而且也顯示出一種等級(jí)服從的權(quán)力分布。目前采取的有些司法改革措施，如強(qiáng)化審判管理等，自覺(jué)或不自覺(jué)地強(qiáng)化了在審判中法官之間的這種行政化、等級(jí)化傾向。因此，要遵循司法權(quán)的行使與行政事務(wù)相分離的原則，從領(lǐng)導(dǎo)體制上保證司法權(quán)在行使過(guò)程中處于一種超脫、公允和中立的地位，有效避免行政權(quán)或其他權(quán)力對(duì)司法權(quán)的干擾。具體說(shuō)來(lái)，就是以憲法明文規(guī)定的審判權(quán)獨(dú)立行使為核心理念改革現(xiàn)行的司法管理體制。

首先，審理權(quán)與裁判權(quán)合一。在我國(guó)目前的司法管理體制下，法官的審理權(quán)和裁判權(quán)經(jīng)常是分離的，特別是在重大、疑難、復(fù)雜的案件中，案件最終的裁判權(quán)在審委會(huì)，甚至在當(dāng)?shù)氐恼ㄎＷ罱ㄔ合到y(tǒng)出臺(tái)的審判管理機(jī)制，更是強(qiáng)化了司法管理的行政化色彩，進(jìn)一步加劇了審者不判、判者不審的現(xiàn)象。要改革現(xiàn)有的司法管理體制，就必須從案件的審理權(quán)與裁判權(quán)由審判者統(tǒng)一行使著手，廢除現(xiàn)有的司法審批機(jī)制，讓有經(jīng)驗(yàn)的已經(jīng)成為庭長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、院長(zhǎng)的審判員重新回歸審判崗位，發(fā)揮其審判特長(zhǎng)，提升審判的質(zhì)量。擔(dān)任庭長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、院長(zhǎng)的審判員與一般審判員的差別僅限于其審判經(jīng)驗(yàn)的積累，而不是行政化的審批權(quán)力。審理權(quán)與裁判權(quán)的統(tǒng)一意味著基于行政職務(wù)而產(chǎn)生的行政審批權(quán)力不復(fù)存在，審委會(huì)所擁有的對(duì)重大、疑難、復(fù)雜的案件的裁判權(quán)也不再存在，而是由更多人數(shù)組成的合議庭行使。

我國(guó)審判管理中所奉行的行政化審批機(jī)制源于新中國(guó)成立之初，掌握社會(huì)主義法律知識(shí)的審判者不多，擔(dān)任審判職務(wù)的人員一部分是舊法統(tǒng)下掌握國(guó)民黨法律的司法者，更多的則來(lái)自軍人、干部等，客觀上需要由懂社會(huì)主義法律知識(shí)的人進(jìn)行把關(guān)，以提高審判質(zhì)量。改革開(kāi)放后，由于十年動(dòng)亂的影響，懂社會(huì)主義法律知識(shí)的審判者依然匱乏，大批的復(fù)員軍人進(jìn)入司法機(jī)關(guān)，而他們往往沒(méi)有接受過(guò)系統(tǒng)的法律訓(xùn)練，這在客觀上使得司法行政化審批機(jī)制繼續(xù)延續(xù)。但是自改革開(kāi)放以來(lái)，法律教育已經(jīng)恢復(fù)，特別是從20世紀(jì)90年代以來(lái)，司法職業(yè)化的改革以及全國(guó)統(tǒng)一司法考試的實(shí)施，使我國(guó)目前的司法人員絕大多數(shù)都已經(jīng)掌握了社會(huì)主義法律知識(shí)體系，加之我國(guó)目前所實(shí)行的新任司法人員從書(shū)記員到助理審判員再到審判員的職業(yè)訓(xùn)練，走上審判崗位的司法人員已有能力處理日常審判事務(wù)。因此，我國(guó)目前所實(shí)行的以行政式審批為核心的審判管理機(jī)制已經(jīng)完成了其歷史的使命，應(yīng)該讓其退出歷史舞臺(tái)，取消地方各級(jí)法院的審委會(huì)所行使的案件裁判權(quán)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)司法廉潔事務(wù)，切斷行政權(quán)力干預(yù)司法的路徑。同時(shí)，對(duì)于地方政法委，可采取逐級(jí)撤銷(xiāo)的方式，只保留中央政法委負(fù)責(zé)全國(guó)司法政策、司法改革的決策。

其次，審判的權(quán)力與責(zé)任合一。當(dāng)前我國(guó)所采用的審判管理機(jī)制，在剝奪了審判者裁判權(quán)的基礎(chǔ)上，模糊了審判所應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任界限，形成了行使權(quán)力卻不承擔(dān)任何責(zé)任的漏洞，給行政權(quán)力干預(yù)司法大開(kāi)了方便之門(mén)。在我國(guó)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的冤假錯(cuò)案中，基本上都可以找到這種審判責(zé)任漏洞的蛛絲馬跡，最后承擔(dān)責(zé)任的往往是沒(méi)有裁判權(quán)的審理者，而真正的決定者卻因?yàn)橹贫嚷┒炊靡悦撋?。這不僅損害了司法的公信與權(quán)威，還在一定程度上鼓勵(lì)了那些掌握行政權(quán)力之人繼續(xù)利用漏洞干預(yù)司法，因此，應(yīng)該讓審判者的權(quán)力與責(zé)任統(tǒng)一，堵住這個(gè)審判責(zé)任承擔(dān)方面的漏洞。在審判者審理權(quán)與裁判權(quán)合一的基礎(chǔ)上，讓審判者在行使審判權(quán)的同時(shí)，承擔(dān)基于其不法審判行為所產(chǎn)生的審判責(zé)任。具體而言，具體審理案件的法官應(yīng)該對(duì)其所審理的案件負(fù)責(zé)，承擔(dān)案件錯(cuò)判的責(zé)任，并對(duì)審判過(guò)程中發(fā)生的違反司法廉潔的行為負(fù)責(zé)。一旦發(fā)現(xiàn)其審理的案件存在錯(cuò)判或?qū)徟羞^(guò)程中有徇私舞弊或枉法裁判行為，不論該法官調(diào)任何地、擔(dān)任何職，都要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。審判權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一，使得法官在審判過(guò)程中的權(quán)責(zé)清晰，不僅可以避免法官同時(shí)行使審理權(quán)與裁判權(quán)而可能發(fā)生的審判權(quán)濫用，還可以避免因責(zé)任不清而導(dǎo)致出現(xiàn)問(wèn)題之后無(wú)人負(fù)責(zé)或法不責(zé)眾等現(xiàn)象的發(fā)生，促進(jìn)法官忠于職守、秉公司法，從而提高司法的公信度。

最后，司法事務(wù)與行政事務(wù)分離。我國(guó)當(dāng)前司法機(jī)構(gòu)中對(duì)行政事務(wù)等級(jí)結(jié)構(gòu)的這種非制度安排，使司法事務(wù)也表現(xiàn)出了一種有等級(jí)的組織結(jié)構(gòu)。司法事務(wù)與行政事務(wù)不分，司法事務(wù)等級(jí)化，一方面會(huì)導(dǎo)致司法的腐敗，法官和當(dāng)事人關(guān)注的可能不是案件本身的事實(shí)和證據(jù)，而是案件的雙方及其背后可能的帶“長(zhǎng)”的法官的背景，進(jìn)而產(chǎn)生可能的權(quán)錢(qián)交易，危及司法的公信度；另一方面還會(huì)導(dǎo)致審判的附庸化，為受理案件法院以外的因素影響法官的裁判提供了可能，如不同審級(jí)的法院之間在案件處理方面自下而上的層層請(qǐng)示和自上而下的指導(dǎo)，法院與所在的地方行政、立法機(jī)關(guān)之間的匯報(bào)、協(xié)調(diào)，甚至是以個(gè)案監(jiān)督、錯(cuò)案追究等方式影響司法的過(guò)程。因此，從提高司法的公正和效率、維護(hù)司法的公信和權(quán)威角度出發(fā)，應(yīng)該將各級(jí)法院司法事務(wù)中的行政事務(wù)分離出去。

具體而言，一是將庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)等法院領(lǐng)導(dǎo)處理行政事務(wù)的權(quán)力與審判權(quán)力剝離。即擔(dān)任庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)等職務(wù)的法官回歸審判崗位，專(zhuān)司審判業(yè)務(wù)的處理，庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)等職務(wù)僅僅作為審判經(jīng)驗(yàn)的稱(chēng)號(hào)，是一種榮譽(yù)，而不再是一種行政審批權(quán)力。二是法官的考核、晉升與懲戒同行政式的考核脫離。由法官代表組成的審委會(huì)負(fù)責(zé)初審，以多數(shù)意見(jiàn)通過(guò)，報(bào)當(dāng)?shù)厝舜蠡蛉舜蟪Ｎ瘯?huì)批準(zhǔn)，審委會(huì)的成員每半年或每一年定期輪替，以免對(duì)審判事務(wù)造成較大影響，同時(shí)又可以保障對(duì)法官評(píng)價(jià)的公平。三是法院的后勤保障單列。如經(jīng)費(fèi)、裝備、輔助人員（如司機(jī)、安全保障人員、司法警察、司法統(tǒng)計(jì)人員等）任用與辭退、人員交流等行政事務(wù)應(yīng)該由法官以外的人員負(fù)責(zé)處理，該類(lèi)行政事務(wù)人員按照政府公務(wù)員管理，由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)招錄和考核。四是生效裁判的執(zhí)行與審判分離。將裁判的執(zhí)行交由司法行政部門(mén)負(fù)責(zé)，法院系統(tǒng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)劃歸司法行政部門(mén)管理。這樣，一方面可以避免法官在執(zhí)行過(guò)程中可能的權(quán)錢(qián)交易導(dǎo)致執(zhí)行腐敗，影響司法的公信與權(quán)威，另一方面可以形成權(quán)力制約，避免在審判和執(zhí)行中的不公或腐?。核痉ㄐ姓C(jī)關(guān)可以審查執(zhí)行依據(jù)的合法性，對(duì)審判權(quán)構(gòu)成制約；法院又可以對(duì)司法行政部門(mén)的執(zhí)行行為進(jìn)行事后評(píng)判，對(duì)執(zhí)行權(quán)構(gòu)成制約。將法院司法事務(wù)中的行政事務(wù)分離出去，不僅可以阻斷當(dāng)事人及其律師通過(guò)影響帶“長(zhǎng)”的法官而影響司法裁判的通道，還可以讓法官專(zhuān)注于司法審判，更加注意提高自己的法律素養(yǎng)，而不再去琢磨如何建立各種各樣的社會(huì)關(guān)系，積累自己的人脈資源，以備后用。

（四）加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)和司法保障

當(dāng)前我國(guó)司法公信力不高，權(quán)威不夠，除了上述司法行政化管理體制因素之外，另一個(gè)重要原因則是當(dāng)前的司法隊(duì)伍建設(shè)和司法保障的力度不夠。一方面是先前的司法改革過(guò)多強(qiáng)調(diào)了司法人員職業(yè)化的建設(shè)，過(guò)于偏重專(zhuān)業(yè)化甚至學(xué)歷化建設(shè)，忽略了社會(huì)主義法治理念教育和職業(yè)精神的教育。另一方面是目前司法人員的保障力度不夠，特別是參照政府公務(wù)員的行政化管理和考核模式，迫使一部分司法人員違心地置案件事實(shí)和證據(jù)于不顧，去迎合領(lǐng)導(dǎo)的需要或喜好，甚至是為了應(yīng)付上級(jí)行政化的工作考核，人為地干預(yù)案件的正常受理、處理。

具體而言，要提升司法的公信和權(quán)威，一是需要注重提高司法隊(duì)伍的素質(zhì)，特別是業(yè)務(wù)素質(zhì)以外的司法理念，樹(shù)立社會(huì)主義法治信仰。在司法的過(guò)程中，司法人員敢于堅(jiān)持依法得出的正確意見(jiàn)，公平對(duì)待訴訟各方，剛正不阿、不畏權(quán)勢(shì)，維護(hù)法律權(quán)威，維護(hù)社會(huì)主義法治。在認(rèn)定案件事實(shí)和適用法律時(shí)，司法人員敢于秉持不偏不倚、居中裁判，以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩的態(tài)度，抵制權(quán)勢(shì)、金錢(qián)、人情、關(guān)系等因素對(duì)司法活動(dòng)的干擾。二是需要加大司法保障的力度，司法隊(duì)伍的招錄和管理與政府公務(wù)員分離。這不僅是出于司法依靠的是長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)積累的特殊要求，更是維護(hù)司法公信和司法權(quán)威的必要保障。一方面司法任職年限應(yīng)該逐步放寬到終身任職，司法人員的考核和獎(jiǎng)懲應(yīng)該由地方人大及其人大常委會(huì)負(fù)責(zé)，除違紀(jì)或健康原因不適宜繼續(xù)擔(dān)任司法職務(wù)的，司法人員不能被調(diào)離工作崗位。另一方面司法人員應(yīng)該享受比相同工作年限的政府公務(wù)員更高的工資待遇，以增強(qiáng)其自身抵御司法腐敗的能力，保障司法廉潔，提高司法公信。

此外，律師作為司法活動(dòng)的重要參與者，其對(duì)司法改革中的問(wèn)題和出路的看法，不乏深刻的見(jiàn)解。同時(shí)，作為法律職業(yè)共同體的一員，律師與司法制度有著天然的關(guān)系，忽視律師群體的意見(jiàn)，意味著忽視了其背后可能代表著的廣泛的委托人利益。因此，作為利害關(guān)系一方的律師，其參與司法改革是司法改革的題中之義，也是保障司法改革順利推行、實(shí)現(xiàn)司法改革目標(biāo)的必然要求。律師在其執(zhí)業(yè)活動(dòng)中，經(jīng)常接觸公安、檢察、法院、司法等部門(mén)，他們?cè)趫?zhí)業(yè)過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)是我們司法改革需要重視的一個(gè)寶貴資源，畢竟很少有哪一個(gè)群體能夠如此多地接觸司法改革的相關(guān)部門(mén)，他們的執(zhí)業(yè)實(shí)踐，必定會(huì)給司法改革提供不可或缺的“真知”。下一步司法體制改革應(yīng)當(dāng)重視改善律師的執(zhí)業(yè)環(huán)境，加大對(duì)律師群體的執(zhí)業(yè)保障力度。對(duì)于律師群體反映強(qiáng)烈的《刑法》第三百零六條問(wèn)題，從司法大局來(lái)看，現(xiàn)階段有保留的必要，但是對(duì)于其在司法實(shí)踐中的適用應(yīng)該提高門(mén)檻，以避免司法機(jī)關(guān)濫用權(quán)力打擊、報(bào)復(fù)執(zhí)業(yè)律師。一個(gè)可供參考的方案是，司法機(jī)關(guān)以《刑法》第三百零六條擬對(duì)執(zhí)業(yè)律師進(jìn)行訴訟的，需要有省一級(jí)的律協(xié)認(rèn)定該執(zhí)業(yè)律師執(zhí)業(yè)中存在違規(guī)行為為前提。這樣一方面可以提高啟動(dòng)的門(mén)檻，避免司法機(jī)關(guān)肆意對(duì)執(zhí)業(yè)律師提起訴訟，加大對(duì)律師執(zhí)業(yè)的保障力度，由省一級(jí)的律協(xié)負(fù)責(zé)調(diào)查則可以避免當(dāng)?shù)乜赡艽嬖诘牟划?dāng)干預(yù)，提高違規(guī)行為調(diào)查的中立性。另一方面可以規(guī)范律師的執(zhí)業(yè)行為，對(duì)執(zhí)業(yè)律師違法行為進(jìn)行必要的懲戒，甚至是刑罰處罰，維護(hù)律師行業(yè)的良好形象，在保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利和提高律師素質(zhì)之間實(shí)現(xiàn)價(jià)值的平衡。

注釋?zhuān)?/p>

①“‘7月27日晚9時(shí)許，正在溫州負(fù)責(zé)善后處置的呂祖善省長(zhǎng)給浙江省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)齊奇打來(lái)電話(huà)，稱(chēng)溫家寶總理第二天要飛抵溫州，視察事故現(xiàn)場(chǎng)，要求我們高院依照法律法規(guī)規(guī)定，立即研究，提出事故賠償標(biāo)準(zhǔn)的司法建議?！憬「呒?jí)人民法院相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者說(shuō)，放下電話(huà)，齊奇院長(zhǎng)連夜召集有關(guān)法庭、部門(mén)負(fù)責(zé)人研究論證?！眳⒁?jiàn)：《浙江省高院負(fù)責(zé)人揭動(dòng)車(chē)事故賠償標(biāo)準(zhǔn)“三級(jí)跳”內(nèi)情》，http://news.xhby.net/system/2011/08/17/011477859.shtml。

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1007－905X（2012）02－0020－08

2011-12-05

陳衛(wèi)東，男，山東蓬萊人，中國(guó)人民大學(xué)訴訟制度與司法改革研究中心主任、教授、博士生導(dǎo)師。

責(zé)任編輯 韓成軍