郝 麗

(濟南大學政治與公共管理學院，山東濟南 250022)

政府在公共服務領域中的地位重塑探析

郝 麗

(濟南大學政治與公共管理學院，山東濟南 250022)

公共服務具有以下四種性質:公共性、公開性、直接性和公益性。不可否認，我國的公共服務領域當前出現(xiàn)了一些問題，如公共服務的總量不充足、公共服務的投入不足、公共服務的分配不均衡、公共服務領域的制度改革滯后等。從原因來看，最重要的就是政府的定位不太準確。為解決公共服務領域存在的問題，必須對政府在公共服務領域中的地位進行重塑:第一，確立政府在公共服務領域的主導地位;第二，創(chuàng)新政府對公共服務的管理模式;第三，采取措施避免市場化的負面效應;第四，建立積極有效的公共服務體制。

公共服務;政府地位;重塑

政府在公共服務領域具有什么樣的作用，以及如何發(fā)揮作用，是需要深入探討的現(xiàn)實問題。在我國社會轉型這樣一個關鍵時期，對公共服務問題的研究變得十分重要。不可否認，目前我國公共服務領域確實存在諸多問題。當然，這是許多原因共同作用的結果。其中市場經濟體制有其自身難以克服的缺陷，但是，不能把公共服務領域出現(xiàn)問題的責任全部歸結到社會主義市場經濟體制在我國的確立上。實際上，政府需要采取措施積極應對當前公共服務中出現(xiàn)的各類問題，其中就包括市場失靈問題，可以通過服務市場化、強化監(jiān)管、招標投標和直接供給等途徑，實現(xiàn)對公共服務整個過程的宏觀調控。換句話說，導致當前我國公共服務產生許多問題的一個重要因素就是政府在公共服務領域中的定位還不夠明確，政府的主導作用難以發(fā)揮出來。要切實解決我國公共服務中存在的問題，促進公共服務水平的快速提高，離不開政府的主導。

一、政府參與是公共服務的題中應有之義

公共服務可以歸結為使用公共資源或者公共權力，來滿足公民直接需求的社會管理過程。所以，相對于其他社會產品和服務，公共服務具有一定的特殊性質。這就決定了公共服務無法純粹依賴市場調節(jié)的單一方式，而必須通過市場調節(jié)和政府調節(jié)兩種方式的有效結合才能收到事半功倍的效果。

(一)公共性

所謂公共性，主要是指公共服務必須以公共資源和公共權力的投入為前提，而公共資源和公共權力是社會中的每一個個體共同擁有的，所有個體都無權獨自享有。也就是說，政府以某種方式，如財政補貼、政策支持等方式介入社會生產的過程，而且能夠在一定程度上滿足絕大多數(shù)社會公民的意志，這個社會生產的過程就具有了公共性特點，屬于公共服務的范疇。社會消費者的購買能力和個人喜好決定著絕大多數(shù)社會產品與服務，但對于一些公共服務領域，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等，任何一個國家都不可以單憑消費者的購買能力來決定該種公共服務的分配格局。這是因為，單憑市場機制自身的運行規(guī)律，是不可能實現(xiàn)公共服務的公共性的，除非政府介入其中。為保障公共服務的公共性，我們國家的公共服務領域需要政府的參與，世界其他國家也離不開政府的參與，只是不同的政府承擔責任的形式各有不同罷了。

(二)公開性

公共服務的特點要求必須以一定的公共資源和公共權力為前提，它服務的對象是社會中的每一個人。社會發(fā)展到一定程度之后，必然會在人們之間出現(xiàn)利益的分化。從某種意義上來講，所有的個體和社會組織都會盡最大努力使自己得到最大利益，而不會主動顧及他人和其他組織的利益。如果“烏托邦式”地讓社會中的某個組織或某個個體去維護公共秩序，管理社會事務，去顧及全社會每個公民的利益，是無法實現(xiàn)的。正因如此，只有讓代表全社會人民利益的政府去承擔提供公共服務的責任。不過，這種選擇有一個必要前提，就是政府必須要向人民負責，要接受人民的監(jiān)督，這樣才能確保公共服務所具有的公開性。如果公共服務的公開性無法得到保證，就會導致在政府和群眾之間產生一定程度的信息不對稱，這種狀況不僅導致政府與群眾之間的種種誤解，也將直接影響到國家公共服務的質量。

(三)直接性

必須滿足公民的直接需求，這是公共服務的另外一個特點，即直接性。每個人都有很多需要，對于需要層次，美國心理學家馬斯洛提出了這樣一種理論:人有五個層次的需要，即生理、社交、安全、尊重和自我實現(xiàn)。滿足公民的需求是公共服務的一個重要特點，通過這一過程使公民受惠，獲得一定程度的享受。目前，我國絕大多數(shù)公民的基本衣食住行都能得到保證，但仍有一小部分人無法滿足基本的生理需要。面對這些需要幫助的人群，雖然會有一些組織或者個人對他們實施多種形式的生活救助，幫助他們解決困難，但從長遠看，這些救助根本不可能解決關鍵問題。只有政府才是解決這一問題的責任主體，才最有資格和能力。當然，教育、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會環(huán)境等，也屬于公民的直接需求。

(四)公益性

公益性是指公共服務具有非排他性，即提供者不能單獨享有，而應該讓盡可能多的社會成員普遍受惠。所謂非排他性，是指要把某一個或一部分消費者排除在某種產品的消費之外是不可能的。例如，2003年，我國政府防治“SAS病毒”的服務就是公共服務，受益者多一個甚至幾千個，邊際成本基本可以忽略不計;反過來，要把某一個人排除在此項公共服務范圍之外，那也是不可能實現(xiàn)的。所以，公共服務的對象應當是一些社會成員，而不是某個個體。換言之，公益性也屬于公共服務的特點之一。當前我國公共服務針對的對象范圍主要是收入比較低、生活困難的弱勢群體。得到基本的社會福利，是社會上任何一個公民的基本權利，政府應當通過提供各種形式的公共服務保證人民的這些基本權利得以實現(xiàn)。事實上，越是收入低、生活困難的社會群體，越應該得到政府對其權益的維護。

二、政府定位不準確是公共服務問題產生的重要原因

公共服務的特殊性使政府必須要積極參與公共服務領域，不可否認，我國政府在公共服務領域的定位出現(xiàn)了一定程度的偏差，這已經是不爭的事實。

(一)公共服務總量不足

自改革開放以來，我國的經濟實力迅猛發(fā)展，綜合國力飛速上升，取得了舉世矚目的重大成就。但經濟發(fā)展的巨大成就反映到公共服務領域，影響卻微乎其微。其中一個表現(xiàn)就是我國公共服務總量不夠充足，公共服務數(shù)量與人民需求之間存在著很大的差距。在物質產品過剩的同時，公共服務的總量卻呈現(xiàn)出不足的態(tài)勢，在某些領域甚至出現(xiàn)了倒退。以醫(yī)療衛(wèi)生為例，近幾年來，這樣的情況到處可見:由于經濟因素的制約，生病而無力就醫(yī)的人數(shù)呈增長趨勢;收入越低，無法就醫(yī)的比例反而越高;“因貧致病”和“因病致貧”現(xiàn)象正成為農村中的嚴重社會問題。無論在何種情況下，按照社會發(fā)展的基本要求來保證公共服務的數(shù)量都是政府的應盡職責，但是，目前我國公共服務的總量卻是嚴重不足的。

(二)公共服務投入不足

以教育投入為例，2007年國家財政性教育經費為7122．32億元，僅占GDP的2．8%。2008年國家財政性教育經費為9010．21億元，比例也只占GDP的3．0%。教育經費投入的不足，直接造成一定數(shù)量的社會成員因教育資源的不足而造成不同程度的基礎教育缺失，從而限制了這部分人的發(fā)展空間，發(fā)展空間的縮小又導致了這部分人收入的不足，反過來又造成這些社會成員難以繼續(xù)獲得受教育的機會，從而形成惡性循環(huán)。2007年國家的財政性醫(yī)療衛(wèi)生經費僅為1973．76億元。醫(yī)療衛(wèi)生是公益性很強的社會公共事業(yè)，需要國家較大的投入作為支撐。①鄭新立:《中國與世界年中經濟分析與展望(2010)》，社會科學文獻出版社2010年版，第170頁。眾所周知，我國的人口構成比例中農民占大多數(shù)，即便我國的城鎮(zhèn)化進程進展順利，能夠緩解當前農村發(fā)展困境，到2020年至少還會有5億以上的農村人口、2030年至少還會有4億以上的農村人口，農業(yè)、農村和農民問題仍然是我國經濟和社會發(fā)展的重大問題。①李君如:《統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展領導干部學習讀本》，中組部黨建讀物出版社2006年版，第84頁。從某種意義上講，三農問題是否能夠順利解決，將直接影響著社會主義和諧社會偉大目標的順利實現(xiàn)。當然，這就需要政府采取措施，加大對公共服務的財政投入，其中特別要注重加大對農村地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)的公共服務投入。

(三)公共服務分配嚴重不均衡

一方面，公共服務的總量嚴重不足;另一方面，公共服務的分配也表現(xiàn)為嚴重的不均衡。比如，我國的公共衛(wèi)生資源向城市過度傾斜，農村缺醫(yī)少藥的狀況比較嚴重;我國的公共教育資源向高等教育(甚至是少數(shù)的幾所重點高校)過度傾斜，對基本義務教育的投入卻沒有辦法滿足基本需求。這里既有對薄弱環(huán)節(jié)重視不夠、財政投入欠賬較大的問題，也有政府公共服務職能弱化的體制弊端。②陳迅:《持續(xù)推進西部開發(fā)的理論與實踐》，科學出版社2009年版，第39頁。這就導致了這樣一種現(xiàn)象在我國的產生，即不少“有錢人”紛紛把孩子送到國外接受“優(yōu)等”教育，而同時有些農村的“窮”孩子沒有條件去完成九年義務教育;“有錢人”享受著一流的國際醫(yī)療服務，而“窮”人卻只能“小病小痛忍著，大病重病拖著”。一些農村地區(qū)甚至出現(xiàn)了因疾病返貧和因教育返貧的現(xiàn)象。與社會中的強勢群體享受高質量、高水平的公共服務相對比，弱勢群體享有的公共服務則處于短缺的局面，難以滿足他們的公共服務需求。采取各種有效措施來保證公共服務的分配相對均衡，滿足全體社會成員尤其是弱勢群體的基本需求，是我國政府不可推卸的責任。

(四)公共服務領域的制度改革嚴重滯后

當前，我國傳統(tǒng)的公共服務制度已經不能適應當前經濟社會全面發(fā)展的需要，公共服務的制度改革勢在必行。長期以來，我國的公共服務制度改革一直處于“一抓就緊，一放就亂”的局面。具體來說，抓的時候政府就把所有的公共服務抓牢;放的時候全部放手，把公共服務完全交給市場，不可避免地就會出現(xiàn)各種各樣的“服務收費”。由于社會成員的基本服務需求還沒有完全得到保障、“服務收費”現(xiàn)象的泛濫，受負面影響最大的肯定是社會弱勢群體和低收入者。所以，那些對人民群眾必不可缺的公共服務和社會福利，對一部分人來說，只能是“免費的午餐”。③徐月賓、張秀蘭:《中國政府在社會福利中的角色重建》，《中國社會科學》2005年第5期。需要強調的是，政府在公共服務領域雖然起主導作用，但絕對不能包攬一切。應通過多種方式來發(fā)揮政府的主導作用，如在一些領域里政府可以購買社會組織的產品和服務，也可以為能夠提供公共服務的社會組織提供各種支持與幫助。一言以蔽之，只要找準政府在公共服務中的定位，這一領域的制度改革就能成功。

三、重塑政府地位是抓好公共服務的關鍵

公共服務的特點和我國當前公共服務領域存在的問題都表明，政府不可能再是提供公共服務的唯一主體;政府必須與他者，比如社會組織、民眾、市場等協(xié)同管理各項公共事務，提供公共服務，把公共服務逐步推向社會化和市場化。只有這樣，才能使公共服務走上健康發(fā)展之路。鑒于此，重塑政府在公共服務領域中的地位才是有效提高公共服務數(shù)量和質量的關鍵環(huán)節(jié)。

(一)確立政府在公共服務領域的主導地位

在西方國家經驗的影響下，我國政府在推動經濟高速增長的同時，其履行社會職能的角色和使命卻經歷了一個逐步縮小的過程，結果導致了當前社會各界都一致認為的經濟與社會發(fā)展失調和社會公平原則弱化的問題。④陳星博:《著力改善民生:和諧社會視域下的政府作為》，《理論探索》2008年第2期。事實已經證明，高福利對人口眾多、幅員遼闊、又處于經濟社會轉型期的中國來說，負面的影響并不大;相反的，在很長一段時間內，政府不僅不應該退出公共服務領域，而是應該確立在提供公共服務過程中政府的主導地位。此外，在從計劃經濟體制轉向市場經濟體制的過程中，市場化變成了政府退出公共服務領域，逃避社會責任的“罪魁禍首”。在當時不少人認為，市場就是完美的“最有效的資源配置形式”，有了它所有問題都能夠得以解決，政府沒有能力或者沒有辦法解決的任何問題，都可以交給市場解決，而解決的結果肯定會“萬事大吉”。在這種思想的指引下，他們認為在所有的社會服務領域有困難“找市場而不找市長”都是適用的，“購買服務”則成了所有社會成員日常生活必不可少的一部分。如前所述，公共服務具有公益性的特點，所有社會成員的基本權利都應由政府提供公共服務的方式來保護。但是，“購買服務”與公共服務的公益性特點是背道而馳的。

(二)創(chuàng)新政府對公共服務的管理模式

重塑政府在公共服務領域中的主導地位，不等于讓政府包攬所有的服務項目，而是要求政府進行宏觀調控，把對公共服務的管理職能由直接的管理、單獨的運作轉變?yōu)橛墒袌?、社會組織、社會個體共同參與到社會管理中，直至實現(xiàn)公共服務所有的提供主體能夠自我激勵、自我約束和自我管理。然而當前條件下，政府還是承擔了過多的社會管理職能，對公共服務方面的控制仍然較嚴格，這就無法滿足提供公共服務的主體多元化的需要;政府還沒有完全樹立為公眾提供滿意公共服務的觀念，更加側重公共服務的投入而輕視公共服務的結果;公共服務的提供還有地區(qū)失衡、城鄉(xiāng)失衡等問題。轉變政府的管理模式，應當從以下幾方面來入手:其一是對公共服務項目進行分類管理，依據涉及類別不同，采取不同的管理方式，這樣可以避免“一刀切”的現(xiàn)象，當前我國正在進行的事業(yè)單位改制中就采用了這樣的管理方式;其二是盡可能地實現(xiàn)“管辦分離”，這樣才能給社會組織更廣闊的發(fā)展空間，不會影響社會組織(特別是社會中介組織)的創(chuàng)造性和積極性;其三是加強宏觀管理，努力構建社會主義和諧社會。

(三)采取措施避免市場化的負面效應

中國特色社會主義市場經濟體制已經在我國確立起來，一方面，不可否認的是，市場化帶來了部分積極的影響，如資源的優(yōu)化配置、效率的提高等。但是在公共服務領域中的市場化，不但沒有讓大多數(shù)社會成員受益，而是導致一些社會成員喪失了享有基本公共服務的權利。在某種意義上，把市場化運作引入公共服務領域應該是在舊體制基礎上的繼續(xù)提高和完善;實際上，市場化既影響了公共服務提供的數(shù)量，而且也導致了公共服務質量的降低。以醫(yī)療保障體系為例來看，計劃經濟時代的公費醫(yī)療、勞保醫(yī)療以及農村的合作醫(yī)療制度，從總體上形成了保障網絡，覆蓋了幾乎全體社會成員。在我國的城鎮(zhèn)地區(qū)，能夠享有醫(yī)療保障制度的人大約只有1億人，這個數(shù)字還不足城鎮(zhèn)從業(yè)人員的一半;在農村，這個數(shù)字更是少之又少，大約只占全部人口的十分之一。農村的醫(yī)保雖然采取的是自愿參加原則，但是只有農民中的“富人”才有能力參加。而貧困的農民，雖然最需要幫助，卻由于無錢參保而被拒之醫(yī)療保障體系之外。針對這種狀況，政府要盡量避免市場化的負面影響。市場化在公共服務領域的高效運行尤其需要完善制度環(huán)境。首先，公共服務的市場化需要健全的市場機制;其次，公共服務的市場化需要公共政策實現(xiàn)民主化;最后，公共服務的市場化需要政府行為的法治化。只有對政府行為進行制度化的監(jiān)督和約束，才能保證公共服務的市場化向著科學化發(fā)展，從而實現(xiàn)公共資源有效配置的目的。此外，公共服務的市場化需要先進科學技術的支持。公共服務產品的項目細分、共用性度量、價格收費等問題的解決，都有賴于先進科學的技術支持。①劉厚金:《我國政府轉型中的公共服務》，中央編譯出版社2008年版，第107－108頁。

(四)建立積極有效的公共服務體制

我們的目標應當是建立政府主導、社會參與、適度競爭、監(jiān)管有力的公共服務體制。②遲福林:《“十一五”時期要加快建立公共服務體制》，《中國經濟時報》2006年2月20日。確立政府在公共服務領域的主導作用后，也要同時認識到發(fā)揮各種社會力量的重要性，特別需要重視社會組織(特別是社會中介組織)在公共服務中的特殊作用，最終目標是能夠建立起一套在政府、社會、個人責任與義務之間能保持相對制衡的公共服務體制。當前，要積極支持、鼓勵社會中介組織發(fā)揮特有的作用。同時，也要在公共服務領域積極引入市場的有序競爭機制。過去導致我國公共服務的質量不是很高、數(shù)量也不是很充足的重要原因之一，是政府在公共服務領域中所采取的“收權”措施?，F(xiàn)在，政府就可以采取措施允許企業(yè)或社會組織提供一些競爭性、經營性比較強的準公共產品，這樣政府才能精力和財力轉移到提供教育、文化衛(wèi)生和公共醫(yī)療等服務上來。要重塑政府在公共服務領域中的地位，必須把政府既作為公共服務供給者又作為公共服務監(jiān)督者的職能進行嚴格區(qū)分，在此基礎上建立獨立的監(jiān)管部門，從而實現(xiàn)對公共服務的有效監(jiān)管。

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1003－4145［2012］07－0098－04

2012－05－21

郝 麗(1973—)，女，山東新泰人，濟南大學政治與公共管理學院副教授，博士，碩士研究生導師，主要研究方向為政治學理論。

本文系濟南大學“社區(qū)政治文明建設”研究基地階段性研究成果。

(責任編輯:陸影l(fā)uyinga1203@163．com)