都玉霞

(山東政法學(xué)院法學(xué)院,山東濟(jì)南250014)

風(fēng)險(xiǎn)社會背景下安全法律體系的重構(gòu)

都玉霞

(山東政法學(xué)院法學(xué)院,山東濟(jì)南250014)

傳統(tǒng)的安全法律與現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會越來越不相適應(yīng),安全立法已由傳統(tǒng)的注重個(gè)人生命、財(cái)產(chǎn)安全轉(zhuǎn)向個(gè)人生命、財(cái)產(chǎn)安全與社會公共安全并重,安全立法也開始呈現(xiàn)出多樣化、體系化的態(tài)勢,同時(shí)由于人為的不確定性因素在不斷增加,這就使得重構(gòu)安全法律體系成為必要.在此背景下建構(gòu)安全法律體系,除了制定新的安全法律外,還必須對原有的安全法律按照風(fēng)險(xiǎn)社會的要求進(jìn)行修訂.

風(fēng)險(xiǎn)社會;安全;法律體系;安全立法

一、我國現(xiàn)有安全法律體系存在的問題

隨著各種風(fēng)險(xiǎn)、事故的增加,安全問題已備受關(guān)注.近年來,我國制定了大量的有關(guān)安全方面的法律法規(guī).例如,為了生存安全,制定了《食品安全法》、《藥品管理法》、《道路交通安全法》等;為了社會安全,防范社會風(fēng)險(xiǎn),制定了《勞動法》、《社會保險(xiǎn)法》、《安全生產(chǎn)法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》等;為了抵御全球其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)與金融危機(jī)的影響,保障國家的經(jīng)濟(jì)安全、金融安全,制定了《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《反壟斷法》等;為了保護(hù)環(huán)境,防范生態(tài)風(fēng)險(xiǎn),制定了《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《野生動物保護(hù)法》、《放射性污染防治法》等.當(dāng)然,我們還通過《刑法》、《國家安全法》、《出入境管理法》以及各種軍事法律法規(guī)保障國家和人民的安全;通過刑法、民法、訴訟法等,保障公民的人身和財(cái)產(chǎn)安全.總之,我國已基本形成了覆蓋全社會的安全法律體系,能較為有效地防范和化解各種風(fēng)險(xiǎn).盡管我國的安全立法在預(yù)防和處置安全問題、保護(hù)各領(lǐng)域的安全上發(fā)揮了重要作用,但仍存在很多問題:首先,一些重要領(lǐng)域中缺乏基本的安全立法.例如,在政治安全領(lǐng)域,我國缺乏保障政治安全、化解政治風(fēng)險(xiǎn)的基本法律;缺乏信息安全的基本立法,特別是2011年底的"密碼門"事件之后,網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全日益被人們所關(guān)注,僅有的行政法規(guī)、規(guī)章不足以抵御信息風(fēng)險(xiǎn).其次,配套法規(guī)不健全.雖然在一些重要領(lǐng)域制定了大量的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件,但其中存在以下突出問題:相互之間存在沖突,下位法與上位法沖突現(xiàn)象嚴(yán)重,執(zhí)法部門執(zhí)法中往往適用下位法,造成適用法律的不統(tǒng)一,破壞了法治的尊嚴(yán)和統(tǒng)一.

二、風(fēng)險(xiǎn)社會背景下安全立法的變化

(一)在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會里,法律從傳統(tǒng)的注重個(gè)人生命、財(cái)產(chǎn)安全轉(zhuǎn)向個(gè)人生命、財(cái)產(chǎn)安全與社會公共安全并重,出現(xiàn)了私法的公法化,安全立法帶有明顯的社會法的特征.在傳統(tǒng)社會里,大規(guī)模的社會性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)尚不明顯,法律更加注重的是個(gè)人的生命、財(cái)產(chǎn)安全,但"現(xiàn)在我們面臨的風(fēng)險(xiǎn)則是整體性的、是超地域、超時(shí)間的,在一個(gè)地方發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn),可能會延及整個(gè)世界,在一個(gè)時(shí)間內(nèi)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn),也可能會禍及子孫.這就是現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的無限延展性".①徐顯明:《風(fēng)險(xiǎn)社會中的法律變遷》,《法制資訊》2010年Z1期.現(xiàn)代社會產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)如食品安全、藥品安全、生態(tài)安全、信息安全等問題,不僅僅是個(gè)人的安全問題,更是一個(gè)嚴(yán)重的社會問題.法律順應(yīng)這種變化出現(xiàn)了私法公法化傾向,更加關(guān)注社會公共利益問題.

(二)社會風(fēng)險(xiǎn)由偶發(fā)到日益復(fù)雜,從而使安全立法呈現(xiàn)多樣化、體系化的態(tài)勢.傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)多來自自然因素且具有偶發(fā)性的特點(diǎn),國家或社會的功能主要體現(xiàn)在對自然風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和反抗上,故相關(guān)的法律也是零散的.現(xiàn)代社會風(fēng)險(xiǎn)更多的是來自于人類自身的行為且呈多發(fā)與向大范圍蔓延的趨勢,安全立法也隨之?dāng)U展到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各領(lǐng)域且呈現(xiàn)出體系化發(fā)展趨勢.

(三)社會風(fēng)險(xiǎn)由傳統(tǒng)的區(qū)域性向現(xiàn)代的全球化轉(zhuǎn)變,法律也表現(xiàn)出趨同化的特點(diǎn).在傳統(tǒng)社會里,風(fēng)險(xiǎn)一般是地方性的、區(qū)域性的,法律也是地方性的,各個(gè)國家的法律差別很大.但現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)卻是跨地域的,在一地發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)會迅速蔓延到其他地方甚至全球,例如SARS、"911"事件、日本核泄漏事件等,風(fēng)險(xiǎn)的全球化擴(kuò)展使安全立法也日益呈現(xiàn)全球化趨勢.

(四)隨著科學(xué)技術(shù)在實(shí)踐活動中的廣泛應(yīng)用,人類對自然和社會生活的干預(yù)范圍和深度已今非昔比,風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)也從自然風(fēng)險(xiǎn)占主導(dǎo)逐漸演變成社會風(fēng)險(xiǎn)占主導(dǎo).法律關(guān)注的基本點(diǎn)是化解社會風(fēng)險(xiǎn),正如吉登斯所言,"風(fēng)險(xiǎn)社會的起源可以追溯到今天影響著我們生活的兩項(xiàng)根本轉(zhuǎn)變.兩者都與科學(xué)和技術(shù)不斷增強(qiáng)的影響力有關(guān),盡管它們并非完全為科技影響所決定.第一項(xiàng)轉(zhuǎn)變可稱為自然界的終結(jié);第二項(xiàng)則是傳統(tǒng)的終結(jié)".①[英]安東尼.吉登斯、克里斯多弗.皮爾森:《現(xiàn)代性---吉登斯訪談錄》,尹宏毅譯,新華出版社2001年版,第191頁.當(dāng)某些人為的風(fēng)險(xiǎn)變成危險(xiǎn)并嚴(yán)重危及人們的人身、財(cái)產(chǎn)安全以及公共安全時(shí),傳統(tǒng)的以應(yīng)對自然風(fēng)險(xiǎn)為主要任務(wù)的法律制度及應(yīng)急處置措施越來越力不從心了,難以承擔(dān)起事前預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)和事后化解危機(jī)的責(zé)任.

三、風(fēng)險(xiǎn)社會中完善安全立法的必要性

(一)完善中國特色社會主義法律體系的需要.盡管2011年我國宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成,但這并不意味著我國的法律已完備、完善.特別是在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會背景下,各種不安全、不確定性因素增加,法律調(diào)整的范圍和領(lǐng)域也會不斷拓展,調(diào)整的方式方法也會相應(yīng)發(fā)生變化,原有的法律法規(guī)中與現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會不相適應(yīng)的地方還很多,亟待清理和修改.

(二)抵御各種風(fēng)險(xiǎn),構(gòu)建和諧社會的需要.由于人為因素對自然環(huán)境的影響日益加強(qiáng),與過去相比,傳統(tǒng)自然災(zāi)害的發(fā)生頻率加快、破壞力不斷增強(qiáng),這種風(fēng)險(xiǎn)的不確定性空前增加,危險(xiǎn)發(fā)生時(shí)造成的損失有時(shí)更是難以估量.同時(shí),社會風(fēng)險(xiǎn)的種類和數(shù)量也在增加,例如腐敗問題帶來的政治風(fēng)險(xiǎn),群體性事件帶來的社會風(fēng)險(xiǎn),食品安全、藥品安全、環(huán)境安全等帶來的生存風(fēng)險(xiǎn)等,無不給社會帶來不安全因素,加劇了社會的動蕩與不安.在這樣的背景下,安全法律是抵御各種風(fēng)險(xiǎn)的有效手段,對構(gòu)建和諧社會具有十分重要的意義.

(三)風(fēng)險(xiǎn)全球化、法律趨同化的需要.現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)可以跨越國界而成為全世界或全人類的風(fēng)險(xiǎn),也就是人們所說的風(fēng)險(xiǎn)全球化.風(fēng)險(xiǎn)全球化有兩個(gè)特征:一是世界上每個(gè)人原則上都可能受到它們的影響或沖擊.例如日本海嘯引發(fā)的核泄漏事故,引起整個(gè)世界的恐慌,而且這種風(fēng)險(xiǎn)的后果還可能波及子孫后代;二是要有效應(yīng)對和解決它們需要國際合作.比如溫室效應(yīng)、核問題、國際金融危機(jī)等,要有效應(yīng)對和解決這些全球性問題需要各個(gè)國家達(dá)成一致、合作解決.要解決這些關(guān)乎人類安全和命運(yùn)的現(xiàn)實(shí)和未來問題,要求各國采取積極的國內(nèi)法應(yīng)對措施,但這些國內(nèi)法必須與國際法規(guī)范相銜接,或借鑒其他國家相應(yīng)的法律規(guī)范.

四、完善我國的安全法律體系

(一)加強(qiáng)重要領(lǐng)域的安全立法工作,盡快出臺或修改相關(guān)法律.在國家與政治安全領(lǐng)域,進(jìn)一步完善《國家安全法》,明確界定國家安全概念的內(nèi)涵、危害國家安全行為的范圍、國家安全機(jī)關(guān)的職權(quán)與職責(zé),修改與刑法、行政復(fù)議法等不一致的地方.在社會安全領(lǐng)域,盡管我國已制定了很多相關(guān)安全法律、法規(guī),但仍存在法律、法規(guī)之間的不配套或相互沖突、缺乏相關(guān)規(guī)定、可操作性不強(qiáng)、執(zhí)法機(jī)關(guān)職權(quán)職責(zé)不明等等問題,是造成人們安全感降低的主要原因之一.進(jìn)一步修改完善《食品安全法》、《藥品管理法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《安全生產(chǎn)法》、《交通安全法》等等.要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域的立法,特別是保障金融安全、防范國際金融風(fēng)險(xiǎn)的法律.在信息安全領(lǐng)域,近年來我國盡管出臺了有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章,但總體上來看缺乏前瞻性、合理性、協(xié)調(diào)性和可操作性,造成很多信息安全問題沒有相關(guān)法律調(diào)整,已有的信息安全方面的法律規(guī)范內(nèi)容重復(fù)、交叉、矛盾,出現(xiàn)多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法或無人監(jiān)管等問題.必須提高信息安全的立法層次,制定信息安全基本法,以確保信息安全領(lǐng)域中的國家安全、社會公共信息安全以及私人的信息安全等.

(二)安全立法應(yīng)遵循的原則.安全法律體系的重構(gòu)必須使所有列入立法規(guī)劃的項(xiàng)目相互協(xié)調(diào),增強(qiáng)立法的科學(xué)性,發(fā)揮法的安全價(jià)值的預(yù)防和調(diào)控功能,因此必須首先明確安全立法應(yīng)遵循的基本原則.第一,堅(jiān)持科學(xué)立法的原則.在安全立法中,首先應(yīng)側(cè)重立法的可預(yù)見性.因?yàn)樵陲L(fēng)險(xiǎn)社會,很多風(fēng)險(xiǎn)或安全事項(xiàng)是無法預(yù)知的,存在很大的不確定性,立法應(yīng)盡可能有前瞻性.其次,應(yīng)將從中國實(shí)際情況出發(fā)與借鑒外國經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合,隨著現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的國際化或世界化,安全立法的趨同性也在增強(qiáng),立法中除了從中國的具體國情出發(fā)外,應(yīng)借鑒國外相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn).再次,應(yīng)分清輕重緩急,對于列入立法規(guī)劃的項(xiàng)目要合理安排先后順序,節(jié)省立法成本.最后,還應(yīng)當(dāng)注意新法與舊法的銜接,使法律內(nèi)部結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)一致,避免法律、法規(guī)內(nèi)容上的矛盾、重疊.第二,堅(jiān)持事前預(yù)防與事后救濟(jì)相結(jié)合的原則.盡管現(xiàn)代社會存在著各種風(fēng)險(xiǎn),風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與控制變得越來越困難,但隨著經(jīng)濟(jì)與科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展,人們會采取多種方法對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測、監(jiān)控與防范.風(fēng)險(xiǎn)社會的法律制度需要樹立事前積極預(yù)防的法律理念.因?yàn)?風(fēng)險(xiǎn)社會的大量風(fēng)險(xiǎn)都是源于人類自身對技術(shù)的過度或不合理利用,確立預(yù)防原則有助于從源頭上減少風(fēng)險(xiǎn)的來源".①楊春福:《風(fēng)險(xiǎn)社會的法理解讀》,《法制與社會發(fā)展》2011年第6期.為了預(yù)防和控制風(fēng)險(xiǎn),我們必須通過有效的法律來建立和健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,對社會發(fā)展過程中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行及時(shí)監(jiān)控,并根據(jù)這種監(jiān)控結(jié)果及時(shí)采取相應(yīng)的政府干預(yù)、社會行動等,將風(fēng)險(xiǎn)及不安全因素化解在萌芽中.盡管如此,風(fēng)險(xiǎn)仍有很大程度的不可控性,因此在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后,必須建立和完善相關(guān)的救濟(jì)補(bǔ)償制度,特別是在無法追究責(zé)任主體責(zé)任的情況下,通過風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)資金給予受害人以利益補(bǔ)償.我們要通過法律將補(bǔ)償?shù)闹黧w、范圍和適用、補(bǔ)償辦法等明確下來,完善相應(yīng)的國家救助和社會捐贈相結(jié)合的社會救助體系.第三,公益訴訟與國家賠償相結(jié)合.現(xiàn)代社會的風(fēng)險(xiǎn)往往具有延展性,其空間影響可能是全球性的,其時(shí)間影響也可能是持續(xù)的,甚至影響子孫后代.因此,現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后,有時(shí)不存在特定的受害人,或者無特定的利益主體,相關(guān)責(zé)任主體也可能無力承擔(dān)賠償責(zé)任,這就有必要建立公益訴訟和國家賠償制度.按照我國目前的行政訴訟體制,行政訴訟的原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的行政相對人.因此,當(dāng)發(fā)生危及公共安全、環(huán)境污染等無特定利害關(guān)系人的重大事件后,由于缺乏公益訴訟制度致使相關(guān)責(zé)任主體無法被追究法律責(zé)任.在無法追究特定責(zé)任主體責(zé)任的情況下,或因政府監(jiān)控不力給公民、法人和其他組織造成利益損害時(shí),應(yīng)由國家承擔(dān)賠償責(zé)任.第四,政府治理與社會協(xié)作相結(jié)合.在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會,政府對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行治理,對社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的危及社會穩(wěn)定的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控并及時(shí)采取相應(yīng)的干預(yù)措施來化解風(fēng)險(xiǎn),對每種風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成危機(jī)事件時(shí)進(jìn)行相應(yīng)處理,將危機(jī)造成的損失降低到最低限度,已成為政府不可推卸的責(zé)任.也就是說,向全體公民提供均等的公共安全服務(wù)是政府的一項(xiàng)重要責(zé)任.但單純的政府治理已不足以完全化解不安全因素,因此必須建立起風(fēng)險(xiǎn)治理的成熟網(wǎng)絡(luò)體系,需要政府和社會的協(xié)作,需要調(diào)動政府、行業(yè)協(xié)會、專家、傳媒和社會公眾的力量,才能實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理的目標(biāo).尤其在食品、藥品、環(huán)境、信息安全等技術(shù)含量高的領(lǐng)域,應(yīng)充分發(fā)揮專家和專家咨詢的作用,健全和完善專家遴選機(jī)制、專家會議咨詢制度等,同時(shí)充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、傳媒和社會公眾的監(jiān)督力量,實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)的有效監(jiān)控與治理.第五,國內(nèi)立法與國際協(xié)助相結(jié)合.改革開放30多年來,中國在轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)了很多社會風(fēng)險(xiǎn),如礦難、大壩垮塌、強(qiáng)制拆遷引發(fā)的群體性事件等,這些具有中國特色的風(fēng)險(xiǎn),必須通過相關(guān)國內(nèi)立法來解決.但"全球化時(shí)代的社會風(fēng)險(xiǎn)具有明顯的跨國性、全球性和關(guān)聯(lián)性",例如當(dāng)前的金融風(fēng)險(xiǎn)就已由個(gè)別國家,逐漸蔓延至整個(gè)歐洲乃至全世界,這就告訴我們國際間合作的必要性.國際合作包括官方合作、非政府組織合作以及學(xué)術(shù)合作等等.面對人類的共同風(fēng)險(xiǎn),全球性共識的達(dá)成、多元治理主體的出現(xiàn)以及國家間資金、技術(shù)、優(yōu)勢互補(bǔ),都可以大大提高人類抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力和效率.因此,國際合作也就成了現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會安全立法建構(gòu)中的重要內(nèi)容.第六,后果歸責(zé)與預(yù)防歸責(zé)有機(jī)結(jié)合的歸責(zé)體系.當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為危機(jī)事件后,如何完善責(zé)任追究制度?這是立法必須解決的問題.在傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)社會,歸責(zé)原則以過錯(cuò)責(zé)任原則為主.而在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會,隨著風(fēng)險(xiǎn)性的增大使得整體責(zé)任的確定以及過錯(cuò)責(zé)任原則的適用變得越來越復(fù)雜和困難,無過錯(cuò)責(zé)任原則和替代原則成為了侵權(quán)責(zé)任中經(jīng)常使用的歸責(zé)原則.但這種后果歸責(zé)原則的適用并不能起到預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的作用,因此必須要將預(yù)防性風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任理念納入到安全立法中,將危害性后果減少甚至消滅在萌芽狀態(tài),亦即"在行為產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn),但在風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)、危害出現(xiàn)之前就進(jìn)行歸責(zé),以達(dá)到規(guī)范行為、實(shí)現(xiàn)減少或消滅風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防危害發(fā)生的目的."②李秋高:《風(fēng)險(xiǎn)法律體系:風(fēng)險(xiǎn)社會的法律應(yīng)對》,《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2011第1期.

(責(zé)任編輯:佘克)

D92

A

1003-4145[2012]07-0125-03

2012-06-17

都玉霞(1964-),女,山東煙臺人,山東政法學(xué)院副教授,法學(xué)碩士,主要研究方向:理論法學(xué).

本文是山東社科基金項(xiàng)目"風(fēng)險(xiǎn)社會背景下法的安全價(jià)值研究"(項(xiàng)目編號:11CFXJ11)的階段性成果.