社會(huì)保障制度的國(guó)際比較及對(duì)中國(guó)的啟示

劉蘇

摘要：社會(huì)保障制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成基因，建立適合本國(guó)國(guó)情的社會(huì)保障制度是世界各國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展的重要戰(zhàn)略措施。為此，中國(guó)為了建立適合自己境況的社會(huì)保障制度，就必須對(duì)世界上已有的社會(huì)保障制度的理論及主要發(fā)達(dá)國(guó)家在社會(huì)保障制度方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)深入地研究，從而尋覓到適合中國(guó)國(guó)情的新型的社會(huì)保障制度體系。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障制度；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制；中國(guó)國(guó)情；經(jīng)驗(yàn)借鑒

中圖分類(lèi)號(hào)：F840文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）22-0202-02

中國(guó)目前正處在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，妥善處理大量舊體制遺留問(wèn)題和新體制下逐漸顯現(xiàn)的社會(huì)貧困群體的保障問(wèn)題，以及日益嚴(yán)重的老齡化問(wèn)題，保持社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，已日益受到社會(huì)和政府的重視。因此，研究世界各國(guó)社會(huì)保障制度及其改革的經(jīng)驗(yàn)將對(duì)中國(guó)社會(huì)保障制度的正確實(shí)施有著重要的借鑒意義?？梢哉f(shuō)，中國(guó)為了建立適合自己境況的社會(huì)保障制度，就必須對(duì)世界上已有的社會(huì)保障制度的理論及主要發(fā)達(dá)國(guó)家在社會(huì)保障制度方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)深入地研究，從而尋覓到適合中國(guó)國(guó)情的新型的社會(huì)保障制度體系。

一、社會(huì)保障制度的國(guó)際境況比較

社會(huì)保障制度是伴隨生產(chǎn)社會(huì)化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形成建立起來(lái)并已經(jīng)存在和發(fā)展了一百多年。由于它對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會(huì)的重要作用，當(dāng)今世界上所有現(xiàn)代化國(guó)家皆把實(shí)施和完善社會(huì)保障制度作為自己的一項(xiàng)基本國(guó)策?！吧鐣?huì)保障”一詞最早出現(xiàn)在美國(guó)的《1935年社會(huì)保障法》中。英國(guó)在《簡(jiǎn)明不列顛百科全書(shū)》中對(duì)社會(huì)保障做出具體概念的界定：社會(huì)保障是一種公共福利計(jì)劃，是在保護(hù)個(gè)人及其家庭免除因失業(yè)、年老、疾病或死亡而在收入上所受到的損失，并通過(guò)公益服務(wù)（如免費(fèi)醫(yī)療）和家庭生活補(bǔ)助，以提高其福利。這項(xiàng)計(jì)劃包括保險(xiǎn)計(jì)劃、保健、福利事業(yè)和各種維護(hù)收益計(jì)劃。為此，英國(guó)把社會(huì)保障視為國(guó)民收入再分配的一種手段，在建立社會(huì)保障制度時(shí)，強(qiáng)調(diào)遵循普遍性原則[1]。

世界上許多國(guó)家在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的漫長(zhǎng)進(jìn)程中對(duì)社會(huì)保障制度的建立均作了各具特色的有效探索。雖說(shuō)西方過(guò)度發(fā)達(dá)的社會(huì)福利制度存在諸多弊病,但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下現(xiàn)代社會(huì)保障制度的建立和完善是保證社會(huì)穩(wěn)定、縮小貧富差別和彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷所必不可少的條件,它是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家對(duì)國(guó)民收入分配實(shí)行宏觀調(diào)節(jié)的一種重要形式。加之世界各國(guó)由于社會(huì)制度的不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不等，文化歷史各異，建立社會(huì)保障制度的時(shí)間先后不一等，因而形成了不同類(lèi)型的社會(huì)保障制度[2]。但依據(jù)社會(huì)保障的實(shí)施范圍、享受條件、保障水平、基金來(lái)源、管理機(jī)構(gòu)等內(nèi)容的不同又可分為四種典型的實(shí)施模式。

1.“傳統(tǒng)型”社會(huì)保障制度。美國(guó)、日本等許多發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家都實(shí)行該類(lèi)制度。這類(lèi)制度堅(jiān)持“選擇性”的保障原則，即對(duì)不同的社會(huì)成員適用不同的保障標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)保障費(fèi)用由國(guó)家、雇主和勞動(dòng)者三方負(fù)擔(dān)，社會(huì)保障的待遇給付標(biāo)準(zhǔn)與勞動(dòng)者的收入和社會(huì)保障繳費(fèi)相聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)者個(gè)人在社會(huì)保障方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

2.“福利型”社會(huì)保障制度。英國(guó)、瑞典、挪威等西北歐國(guó)家實(shí)行該類(lèi)制度。這類(lèi)制度堅(jiān)持“普遍性”的保障原則，社會(huì)保障基金主要來(lái)源于國(guó)家稅收，社會(huì)保障的范圍包括“從搖籃到墳?zāi)埂钡母鞣N生活需要，給付的待遇標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一的。

3.“國(guó)家型”社會(huì)保障制度。前蘇聯(lián)以及東歐等國(guó)家都曾實(shí)行該類(lèi)制度。這類(lèi)制度堅(jiān)持“國(guó)家統(tǒng)包”的保障原則，社會(huì)保障費(fèi)用由國(guó)家和用人單位負(fù)擔(dān)，職工個(gè)人不必繳納保障費(fèi)用，社會(huì)保障的范圍包括了職工的基本生活需要，社會(huì)保障事務(wù)由國(guó)家統(tǒng)一設(shè)立的保險(xiǎn)組織經(jīng)辦，職工參加管理。

4.“儲(chǔ)蓄型”社會(huì)保障制度。新加坡、馬來(lái)西亞等新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家大都實(shí)行該類(lèi)制度，這類(lèi)制度實(shí)行“個(gè)人賬戶(hù)積累”的原則，社會(huì)保障費(fèi)由勞資雙方按法定比例交納，以職工個(gè)人名義存入個(gè)人賬戶(hù)，在職工退休或有其他生活需要時(shí)，將該費(fèi)用連本帶息發(fā)給職工個(gè)人。

總之，社會(huì)保障是人類(lèi)社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程的必然產(chǎn)物，是人類(lèi)社會(huì)逐步走向文明的重要標(biāo)志。所謂“老有所終，壯有所用，幼有所長(zhǎng)，鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)”是人類(lèi)自古以來(lái)夢(mèng)寐以求的理想社會(huì)。

二、社會(huì)保障制度的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)啟示

現(xiàn)代社會(huì)保障制度從形成到發(fā)展都經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的階段。世界各國(guó)在這一方面也取得了不少的成就。中國(guó)社會(huì)保障制度起步較晚，而西方國(guó)家卻積累了社會(huì)保障制度建設(shè)的許多經(jīng)驗(yàn)，其中有不少值得中國(guó)借鑒。

中國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下認(rèn)為公平問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)問(wèn)題能夠通過(guò)生產(chǎn)資料的公有制和按勞分配制度得到解決。因此，社會(huì)保障制度就成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的延伸，它順理成章的是國(guó)家在城鎮(zhèn)建立起來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)組成部分，其目的是體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，代表全社會(huì)人民的利益；而西方社會(huì)實(shí)施社會(huì)保障制度的目的是在于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈狀況，而不是要履行“慈善”政府的職責(zé)[3]。但世界上直接導(dǎo)致社會(huì)保障私有化浪潮興起的原因是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的放慢和人口老齡化的加劇。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的下降導(dǎo)致政府收入增速的下降，人口老齡化社會(huì)增加社會(huì)保障支出。

中國(guó)“十五”計(jì)劃建議和國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》均明確提出了完善社會(huì)保障體系改革的總目標(biāo):“建立獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外、資金來(lái)源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保障體系”。強(qiáng)調(diào)完善的社會(huì)保障體系是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與發(fā)展的重要支柱， 也是社會(huì)保障需求與供給的內(nèi)在要求。隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， 特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，必須加快中國(guó)社會(huì)保障體系的改革。可以說(shuō)，世界上任何一種制度又總是在特定的條件下產(chǎn)生的。社會(huì)保障制度的選擇，既與各國(guó)的國(guó)情有關(guān)也與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育狀況有關(guān)。為此，中國(guó)確立的社會(huì)保障模式理當(dāng)尊重社會(huì)保障的演進(jìn)規(guī)律， 但更重要的是要立足于中國(guó)的實(shí)際國(guó)情。譬如說(shuō)，中國(guó)是人口大國(guó)，生產(chǎn)力水平較低，社會(huì)財(cái)富相對(duì)不足，社會(huì)結(jié)構(gòu)仍然是二元體制，并將很快進(jìn)入老齡化社會(huì)，這些皆加劇了社會(huì)保障的實(shí)施難度。有鑒于此，吸收國(guó)際的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合中國(guó)的具體情況就可得出以下啟示:

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定社會(huì)保障程度。眾所周知，經(jīng)濟(jì)實(shí)力是決定一切事物的物質(zhì)基礎(chǔ)， 社會(huì)保障也不例外。發(fā)達(dá)國(guó)家特別是“福利國(guó)家”， 保障對(duì)象不僅遍及全民，保障項(xiàng)目還貫穿人生各個(gè)方面。相反， 發(fā)展中國(guó)家提供的社會(huì)保障項(xiàng)目相對(duì)較少。這就要求中國(guó)采取漸進(jìn)的觀點(diǎn)， 認(rèn)清自身所處的發(fā)展階段。像中國(guó)社會(huì)年齡在65歲以上的人口占全國(guó)人口的比例在2000年已經(jīng)達(dá)到7%。它已符合聯(lián)合國(guó)的一個(gè)國(guó)家65歲以上人口比重超過(guò)7%就進(jìn)入老齡化社會(huì)的定義條件，說(shuō)明中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)。然則“人口轉(zhuǎn)型”的背景是發(fā)展中經(jīng)濟(jì)，如此看來(lái)，社會(huì)保障所要求的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，中國(guó)自然是遠(yuǎn)不如發(fā)達(dá)國(guó)家的。因此，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)的“人口轉(zhuǎn)型”使得中國(guó)的社會(huì)保障制度改革更為迫切[4]。由此可見(jiàn)，中國(guó)在當(dāng)前理應(yīng)堅(jiān)持公平與效率相結(jié)合， 避免出現(xiàn)社會(huì)保障水平過(guò)高、覆蓋面過(guò)寬、超過(guò)國(guó)力負(fù)擔(dān)的尷尬局面。

2.完善的法律規(guī)范是社會(huì)保障制度得以推行的重要基礎(chǔ)。社會(huì)保障是國(guó)家和社會(huì)依法對(duì)社會(huì)成員基本生活予以保障的社會(huì)安全制度。對(duì)于公民來(lái)說(shuō)，享受社會(huì)保障是其基本權(quán)力。就國(guó)家而言，為公民提供社會(huì)保障是其應(yīng)盡的義務(wù)。因此， 如何用法律的形式將這種權(quán)利與義務(wù)加以規(guī)范和制約就顯得頗為重要。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，社會(huì)保障的任何一項(xiàng)制度的建立和改革都是以相關(guān)法律的制定和修正為先導(dǎo)。中國(guó)從總體上看，社會(huì)保障法制建設(shè)尚缺乏整體性、系統(tǒng)性和權(quán)威性，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的要求不甚適應(yīng)。因此，從理論的角度，還需要對(duì)中國(guó)社會(huì)保障的法制建設(shè)作深入的研究和探討。

3.建立健全社會(huì)保障管理體系是社會(huì)保障推行的組織保證。社會(huì)保障是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)、關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工作。由此，應(yīng)建立一套分工協(xié)作的管理系統(tǒng)，以保證社會(huì)保障工作的順利進(jìn)行。發(fā)達(dá)國(guó)家為穩(wěn)定社會(huì)保障財(cái)政，在保障基金的管理上均采用基金制，這是一條有益的經(jīng)驗(yàn)。為此，中國(guó)社會(huì)保障的管理體系應(yīng)分為三個(gè)層次: 一是社會(huì)保障的管理機(jī)構(gòu)，它對(duì)社會(huì)保障實(shí)施行政管理職能，通常由政府及政府授權(quán)的行政部門(mén)組成。二是社會(huì)保障基金運(yùn)作的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，它由政府有關(guān)部門(mén)和公眾代表組成，負(fù)責(zé)監(jiān)督社會(huì)保障基金的收支和管理。三是社會(huì)保障基金的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社會(huì)保障基金的經(jīng)營(yíng)和管理， 負(fù)有保證該基金的正常支付和安全流動(dòng)的職責(zé)。

古人云：他山之石，可以攻玉。綜合世界各國(guó)社會(huì)保障制度模式改革的基本經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，將對(duì)于中國(guó)社會(huì)保障制度的改革和完善具有重要的參考作用和啟示價(jià)值?？梢哉f(shuō)，中國(guó)社會(huì)保障改革經(jīng)歷了從自下而上到自上而下、從自發(fā)到自覺(jué)、從單項(xiàng)到全面綜合改革的艱難歷程。改革初期對(duì)社會(huì)公平的矯枉過(guò)正已經(jīng)得到正本清源。國(guó)人對(duì)社會(huì)保障的認(rèn)識(shí)越來(lái)越科學(xué)， 越來(lái)越接近和符合社會(huì)保障的本質(zhì)。中國(guó)要盡快建立和完善社會(huì)保障制度， 加快養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)制度改革，形成比較完善的獨(dú)立于企業(yè)之外的社會(huì)保障體系。同時(shí)，注重?cái)U(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍、加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金征繳、拓寬社會(huì)保障籌資渠道、加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理、加快實(shí)行養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放，從而建構(gòu)社會(huì)保障的社會(huì)化的有效管理體制。

綜上所述，社會(huì)保障制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成基因，建立適合本國(guó)國(guó)情的社會(huì)保障制度是世界各國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展的重要戰(zhàn)略措施。中國(guó)隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)性變化，社會(huì)保障制度的建設(shè)變得越來(lái)越迫切，它不僅直接影響著經(jīng)濟(jì)體制改革能否順利進(jìn)行及中國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整能否成功，而且涉及到城鄉(xiāng)居民能否獲得有保障的生活環(huán)境，從而對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)以及可持續(xù)發(fā)展均產(chǎn)生著重要的影響。

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[責(zé)任編輯 王曉燕]