樊華中

摘 要：對(duì)我國行政訴訟進(jìn)行檢察監(jiān)督，目的在于及時(shí)調(diào)節(jié)和疏導(dǎo)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人間的行政糾紛，發(fā)展社會(huì)主義民主。面對(duì)嚴(yán)峻的行政執(zhí)法形勢(shì)，行政法律監(jiān)督目的并未完全實(shí)現(xiàn)。行政法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)包括抽象行政法律監(jiān)督與具體行政法律監(jiān)督兩方面。以行政訴訟監(jiān)督效果衡量檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，其效果并不明顯。當(dāng)前隨著大調(diào)解格局、法院能動(dòng)司法、檢察機(jī)關(guān)三項(xiàng)重點(diǎn)工作不斷開展，檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督有難點(diǎn)，但也有不少突破點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：行政訴訟監(jiān)督；行政檢察監(jiān)督；法律監(jiān)督；價(jià)值

中圖分類號(hào)：DF74文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.01.14

依照《憲法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！胺杀O(jiān)督的根本意義，在于保障國家法律的嚴(yán)格遵守和執(zhí)行，以實(shí)現(xiàn)法律在國家生活中的各種重要作用。”［1］按此意義，可以說哪里有法律運(yùn)行哪里就有法律監(jiān)督。對(duì)于如何行使法律監(jiān)督權(quán)，《憲法》及其下位其它基本法做了具體規(guī)定。法律監(jiān)督權(quán)在實(shí)踐中的形態(tài)表現(xiàn)為刑事公訴權(quán)、刑事訴訟監(jiān)督權(quán)、民事行政抗訴權(quán)等。一般認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起刑事訴訟具有法律監(jiān)督的性質(zhì)，同理，提起民事訴訟和行政訴訟也具有法律監(jiān)督的性質(zhì)。行政訴訟監(jiān)督是“人民檢察院代表國家干預(yù)訴訟，對(duì)人民法院的行政審判活動(dòng)和全部訴訟訴訟活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督。”［1］290由于行政訴訟監(jiān)督由檢察機(jī)關(guān)實(shí)施，在實(shí)踐中又被稱為行政檢察監(jiān)督。

對(duì)行政訴訟進(jìn)行檢察監(jiān)督，目的在于及時(shí)調(diào)節(jié)和疏導(dǎo)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人間的行政糾紛，防止問題成堆，矛盾激化，以維護(hù)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。在行政訴訟中進(jìn)行干預(yù)監(jiān)督，有利于打破“官貴民賤”的傳統(tǒng)觀念，增強(qiáng)群眾的民主意識(shí)，使行政訴訟成為發(fā)展社會(huì)主義民主和權(quán)力監(jiān)督的有效形式。目的或者初衷再好，但面對(duì)現(xiàn)實(shí)中愈來愈嚴(yán)峻的行政執(zhí)法形勢(shì)，行政訴訟監(jiān)督的目的似乎并沒有完全達(dá)到。其實(shí)，行政檢察監(jiān)督存在的一個(gè)明顯缺陷就是：行政檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法銜接不暢。此種缺陷存在的原因主要是：憲法規(guī)定與部門法規(guī)定不配套；法律監(jiān)督權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)混淆不清。這些缺陷導(dǎo)致的嚴(yán)重后果就是：監(jiān)督者無法有效監(jiān)督，被監(jiān)督者的違法行為又難以

被監(jiān)督，最終監(jiān)督者與被監(jiān)督者都缺乏公信力。面對(duì)嚴(yán)峻的行政執(zhí)法形勢(shì)，我們應(yīng)在對(duì)法律監(jiān)督內(nèi)涵深刻挖掘的情況下進(jìn)行有成效的拓展。

一、背景：嚴(yán)峻的執(zhí)法形勢(shì)促使檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化的不斷推進(jìn)，目前我

國面貌變化最大的，而且矛盾最集中的領(lǐng)域就是城市化、城鄉(xiāng)一體。在此過程中的發(fā)生的拆遷與暴力拆遷也是執(zhí)法形勢(shì)最嚴(yán)峻的領(lǐng)域。近年來，房屋拆遷引發(fā)的矛盾和糾紛屢見報(bào)端。從2007年的維權(quán)手段較為溫和的重慶最牛釘子戶，到近年來維權(quán)手段愈來愈極端的殺人、自焚事件。可以說每一起拆遷糾紛背后都有行政違法行為。無論社會(huì)各界如何從依法行政、健全法治等方面呼吁，暴力拆遷仍時(shí)有發(fā)生。比如，國務(wù)院辦公廳于2010年5月15日發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》，其中明令要求“控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模，依法依規(guī)拆遷”、“強(qiáng)化監(jiān)督管理，依法查處違法違規(guī)行為”，切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益。但2011年5月2日，遼寧盤錦又發(fā)生暴力強(qiáng)拆事件。拆遷人員踹門進(jìn)房被店主持日本刀捅成重傷，另有3人輕傷。參見：佚名繃贍盤錦一男子用日本刀重傷兩名強(qiáng)拆者［OE/BL］.［2011-09-25］.http://news.163.com/11/0507/09/73EK342V0001124J.html.

筆者以近幾年來新聞報(bào)道、網(wǎng)絡(luò)報(bào)道中的“拆遷流血案”來剖析我國行政訴訟監(jiān)督下的法律監(jiān)督價(jià)值。

（一）影響惡劣的行政違法行為類案引入——強(qiáng)制拆遷

早前有學(xué)者指出“《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的核心內(nèi)容，從一開始就是違反法治原則”，違反憲法與《物權(quán)法》等基本法律五個(gè)方面的問題。該條例的制定主體打破了法制秩序，超越了憲法和法律規(guī)定的職權(quán)范圍，存在違憲和越權(quán)的嫌疑；該條例制定主體的下屬地方政府對(duì)《條例》中的違憲條款做不正當(dāng)?shù)睦茫瑥亩诜蓤?zhí)行的過程中，踐踏憲法、法律，踐踏民主法治，踐踏公平正義［2］。后期，在許多代表性事件不斷爆發(fā)的情況下，又有學(xué)者再次著文對(duì)《條例》進(jìn)行了反思。如2009年11月13日，四川農(nóng)婦唐福珍面對(duì)暴力拆遷選擇了自焚表達(dá)抗議，隨后，北大5名法學(xué)教授向全國人大常委上書《關(guān)于對(duì)<城市房屋拆遷管理?xiàng)l例>進(jìn)行審查的建議》，建議修改2001年國務(wù)院頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。2010年11月13日，北大五名教授以復(fù)雜的心情度過一年后，在討論條例修訂時(shí)苦笑不已。在這一年中，更多的類似唐福珍的被拆遷人，選擇了與其相似的權(quán)利救濟(jì)之路。據(jù)網(wǎng)絡(luò)新聞報(bào)道，要求對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行違憲審查的浪潮早就已有，第一波浪潮是2003年7月14日的杭州市機(jī)械工業(yè)學(xué)校退休教師劉進(jìn)成發(fā)起、金奎喜律師等116人聯(lián)名上書全國人大要求對(duì)拆遷條例進(jìn)行違憲審查。但事后被少數(shù)學(xué)者的“專家認(rèn)證”所浪費(fèi)。第二波浪潮是北京大學(xué)五位法學(xué)教授，以2009年的唐福珍自焚事件為機(jī)遇，向全國人大常務(wù)委員會(huì)提出對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行審查的建議。（參見：中國日?qǐng)?bào)輩鵯ê托持路漫漫［N/OL］.［2009-12-19］. http://zerocourt.fyfz.cn/art/813487.htm.）筆者在此做個(gè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)：自2009年12月7日，北大五名教授向全國人大常委上書建議修改《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》以來，截止到2011年1月21日新的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》頒布，全國發(fā)生以自焚抗強(qiáng)拆的案例5起

信息來源以網(wǎng)絡(luò)公開報(bào)道為主，當(dāng)然，也可能存在公開報(bào)道后但作者遺漏的情況。，其中以江西宜黃強(qiáng)拆自焚案最受關(guān)注。自新的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》頒布后，截止到2011年10月10日，暴力拆遷仍在發(fā)生，其中以２０１１年４月３０日遼寧盤錦市興隆臺(tái)區(qū)拆遷辦暴力強(qiáng)拆，拆遷人員踹門進(jìn)房被店主持日本刀捅成重傷，另有3人輕傷，被拆遷人暴力反抗，致使１名協(xié)警和１名強(qiáng)拆人員受傷最為關(guān)注。遼寧盤錦一男子用日本刀重傷兩名強(qiáng)拆者［OE/BL］.［2011-09-25］.http://news.163.com/11/0507/09/73EK342V0001124J.html；王炳坤繃贍查處一起流血拆遷事件 13人受處理［OE/BL］.［2011-10-01］.http://news.xinhuanet.com/local/2011-09/08/c_122001678.htm.

暴力拆遷并不是本文關(guān)注的焦點(diǎn)，政府為何能夠強(qiáng)制拆遷，作為弱勢(shì)一方的被拆遷人在面對(duì)拆遷時(shí)為何選擇自焚、暴力等極端方式來表達(dá)訴求才是焦點(diǎn)。筆者認(rèn)為，行政拆遷領(lǐng)域矛盾激化主要的問題在于抽象行政行為本來就存在缺陷的情況下，依抽象行政行為而為的具體行政行為也就必然存在缺陷。兩種行政行為的共同缺陷導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中弱勢(shì)的行政相對(duì)人采取了極端方式對(duì)抗行政權(quán)。

（二）拆遷事件的問題根源：行政違法——抽象行政行為違法、具體行政行為違法

在《房屋拆遷管理?xiàng)l例》未修改之前，就其是否違憲已經(jīng)有諸多研究，文章再作重復(fù)研究意義不大。自2011年1月21日新條例頒布后，雖然褒揚(yáng)之聲一片，但筆者認(rèn)為，此條例仍然存在問題。正是因?yàn)檫@些問題，致使依此制定的地方各級(jí)房屋拆遷管理的意見、辦法等抽象行政行為均違法。所以要解決拆遷中的行政行為違法問題，關(guān)鍵要對(duì)兩種行政行為均實(shí)施監(jiān)督。

目前關(guān)于《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的違法違憲問題似乎無人指出，但其中的違法及違憲問題仍然存在。現(xiàn)羅列幾條如下：（一）在房屋拆遷管理?xiàng)l例中，征收主體應(yīng)當(dāng)是國家，但征收補(bǔ)償主體應(yīng)當(dāng)為拆遷人而非國家。征收屬于行政行為，補(bǔ)償屬于民事行為。新的補(bǔ)償條例將兩種關(guān)系混為一談，是在重復(fù)著以往的錯(cuò)誤。（二）掩蓋土地的重新分配，“拆遷房屋”的表象掩蓋了國家收回土地使用權(quán)進(jìn)行重新分配、拆掉房屋進(jìn)行重新開發(fā)的實(shí)質(zhì)，并在法律制度上沒有做出明顯的區(qū)分。（三）二步合一，將土地補(bǔ)償與房屋補(bǔ)償?shù)幕鞛橐徽?，以一次性補(bǔ)償掩蓋地價(jià)使用補(bǔ)償與房?jī)r(jià)補(bǔ)償。（四）區(qū)別對(duì)待，留下空白，農(nóng)村的房屋拆遷仍無法律規(guī)范?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》所針對(duì)的問題僅僅是城市土地上房屋征收與補(bǔ)償問題，農(nóng)村的土地與房屋征收與補(bǔ)償方式，所依循的規(guī)則仍然是傳統(tǒng)的拆遷管理?xiàng)l例中先拆遷后補(bǔ)償。因此，隨著城市房地產(chǎn)開發(fā)的空間越來越小，越來越多的農(nóng)村房屋進(jìn)入了拆遷視野，但這些農(nóng)村的土地在轉(zhuǎn)化為國有土地過程中缺乏規(guī)范，致使農(nóng)村土地房屋拆遷存在隱患。上文所述的2011年5月2日遼寧盤錦拆遷一案便是一例。

具體行政行為違法，其形式各式各樣。目前媒體所曝光的自焚、殺人等暴力抗拆案件由具體行政行為違法引起。在具體行為中，拆遷方對(duì)相對(duì)人提出的合理要求置之不理；在公告及送達(dá)上違反程序；拆遷人單方?jīng)Q定估價(jià)機(jī)構(gòu)，估價(jià)機(jī)構(gòu)在利益驅(qū)使下，喪失中立性。

但筆者認(rèn)為，具體行政行為的危害只是表面的，抽象行政行為危害才是深層的。在此筆者引入一對(duì)概念：直接侵害和間接侵害。直接侵害是指具體行政行為不合法而直接侵害相對(duì)人的合法權(quán)益。間接侵害是指具體行政行為不合法，其依據(jù)的抽象行政行為亦不合法，看似具體行政行為侵害了行政相對(duì)人，實(shí)質(zhì)為其所依據(jù)的抽象行政行為侵害了行政相對(duì)人合法權(quán)益。在這兩種侵害中，相較而言，后者具有更大的危害性，也具有更強(qiáng)的隱蔽性。說其具有更大危害性，表現(xiàn)在：具體行政行為對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益侵害屬于一次性的，在對(duì)象上也大多屬于個(gè)別性的。而抽象行政行為對(duì)相對(duì)人的侵害可能屬于重復(fù)性的，在侵害對(duì)象上則具有普遍性。在行政管轄權(quán)范圍內(nèi)，轄區(qū)內(nèi)的所有行政相對(duì)人只要與抽象行政行為調(diào)整的法律關(guān)系有關(guān)，均要受其侵害。如果在某一地區(qū)的某一行業(yè)，地方性法、政策一旦被“定制”，會(huì)導(dǎo)致本地區(qū)的整個(gè)行業(yè)、甚至某一產(chǎn)業(yè)，為某些團(tuán)體所壟斷，進(jìn)而波及到其它地區(qū)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)。說其更具隱蔽性，表現(xiàn)在：侵害相對(duì)人合法權(quán)益的具體行政行為在現(xiàn)行法律框架下具有可訴性，只要進(jìn)入訴訟程序并且訴訟結(jié)果不滿意，相對(duì)人就可以向檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)法律監(jiān)督?，F(xiàn)實(shí)情況是，抽象行政行為雖然侵害了相對(duì)人的合法權(quán)益，相對(duì)人一般都會(huì)在“規(guī)則就是就這個(gè)規(guī)則，法律就是這樣的法律”、“受害的又不是我一人”等淺層次法律意識(shí)下，默認(rèn)自己權(quán)益受損狀態(tài)。

（三）和諧社會(huì)語境下拆遷規(guī)則的解讀——必須啟動(dòng)法律監(jiān)督機(jī)制

正如向全國人大常委建議的五位教授所言，“要從根本上解決房屋拆遷及其引發(fā)的各種問題，需要從制度上反思，需要標(biāo)本兼治?！倍钏肌恫疬w管理?xiàng)l例》修改步履維艱的原因，正如時(shí)任建設(shè)部部長(zhǎng)的汪光燾先生所言：“如將停止執(zhí)行，從而可能導(dǎo)致城市房屋征收與拆遷工作無法可依”。其實(shí)，問題的關(guān)鍵不在于《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》是否違法違憲，而在于政府部門的行政法規(guī)為社會(huì)發(fā)展提供支持的情況下，是否有必要為了維護(hù)部分人的權(quán)益而修改甚至廢除為社會(huì)發(fā)展提供支持的法規(guī)。歸結(jié)為法理學(xué)問題，便是“惡法在一定條件下有用之時(shí)，是否屬于惡法”？

毋庸置疑，法治就是法律之治，法律之治就是規(guī)則之治。規(guī)則是規(guī)則利益關(guān)涉者在相互協(xié)商、不斷妥協(xié)下的產(chǎn)物。在《拆遷管理?xiàng)l例》中，如前文分析，作為利益切身相關(guān)者的被拆遷人并沒有參與協(xié)商的機(jī)會(huì)。在抽象行政行為的過程中，被拆遷人“民主”立法權(quán)利直接被剝奪。對(duì)于如此的規(guī)則之治，豈屬良法？如果僅看到惡法所帶來的短期利益而認(rèn)其為良法，態(tài)度必然是急功近利的。為了和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)，必須有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光下的遠(yuǎn)景打算。對(duì)于違憲的抽象行政行為，在民眾聯(lián)名、教授聯(lián)名都無效果的情況下，必須通過依照憲法下的法律監(jiān)督體制予以啟動(dòng)。

有暴力執(zhí)法，必有暴力抗法。對(duì)于暴力，并非只有自焚、自殘這幾種抗?fàn)幏绞剑瑥U除惡法便是斬草除根的手段。中國的拆遷改革，并不需要更多利益受損人的鮮血、法律信仰的缺失乃至法治社會(huì)的退步來提醒。充分利用現(xiàn)行的法律制度，激活現(xiàn)有的法律監(jiān)督機(jī)制才是良策。

二、操作障礙：憲法與部門法的銜接不暢致使行政檢察監(jiān)督難以發(fā)揮實(shí)效

一個(gè)國家的法律監(jiān)督制度化，都有它自己的發(fā)展演變進(jìn)程?！案鲊臋z察制度，由于社會(huì)類型、國家性質(zhì)、法律思想的不同，而各有差異。”［3］因而研究我國行政法律監(jiān)督的具體細(xì)節(jié)，必須從孕育我國政治制度、訴訟制度、檢察制度的憲法起步，以憲法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的定位、其他法律對(duì)于憲法定位的銜結(jié)為基礎(chǔ)，形成我國法律監(jiān)督與行政檢察監(jiān)督的整體印象。

行政權(quán)相比立法權(quán)、司法權(quán)具有明顯的強(qiáng)勢(shì)地位是不容爭(zhēng)辨的事實(shí)。因此世界各國都普遍重視通過各種途徑對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，力爭(zhēng)把行政權(quán)運(yùn)行置于多層次、全方位的監(jiān)督之下。以我國為例，從制度層面而言，對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督不僅有立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、黨的監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督，而且有其內(nèi)部嚴(yán)格的上下級(jí)之間監(jiān)督。

（一）法律監(jiān)督與訴訟監(jiān)督的二維分野

依照我國憲法，檢察機(jī)關(guān)被定位于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但法律監(jiān)督機(jī)關(guān)擁有何種權(quán)力卻自始沒有定論。也許，從文字理解可以得出，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)擁有的權(quán)力當(dāng)然是法律監(jiān)督權(quán)。但憲法的高度抽象性并不具有適用性。法律監(jiān)督權(quán)必須依靠其它部門法律進(jìn)行細(xì)化處理。為此，搜尋我國其它部門法的規(guī)定，只有刑事、民事、行政三大訴訟法對(duì)檢察機(jī)關(guān)如何行使法律監(jiān)督權(quán)做了細(xì)化規(guī)定。依此三大訴訟法，檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事訴訟、行政訴訟、民事訴訟均具有監(jiān)督權(quán)。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)的主要而且重要的工作主要集中于刑事訴訟活動(dòng)領(lǐng)域，并在刑事訴訟活動(dòng)中對(duì)其它機(jī)關(guān)是否遵守法律進(jìn)行全程監(jiān)督。除此三大訴訟法律規(guī)定外，其它法律并未對(duì)檢察機(jī)關(guān)如何履行法律監(jiān)督權(quán)進(jìn)行規(guī)定。而這些訴訟監(jiān)督均屬于事后監(jiān)督，即只有進(jìn)入訴訟程序的案件方可進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督視野。對(duì)于未進(jìn)入訴訟程序的權(quán)力行使?fàn)顩r，檢察機(jī)關(guān)一般不會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。正因如此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政權(quán)力的監(jiān)督，只有一個(gè)通道——對(duì)進(jìn)入訴訟的行政權(quán)力進(jìn)行法律監(jiān)督。

有學(xué)者將憲法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的定位稱之為宏觀的定位，三大訴訟法中對(duì)檢察監(jiān)督的定位屬于概括定位，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在憲法的宏觀規(guī)定下發(fā)揮能動(dòng)監(jiān)督主義精神，擴(kuò)展監(jiān)督領(lǐng)域［4］。《行政訴訟法》是檢察機(jī)關(guān)提起行政檢察監(jiān)督的唯一依據(jù)，但只規(guī)定了抗訴監(jiān)督制度，除此之外便無其它規(guī)定，是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。這在立法上便留下了一個(gè)懸而未決的技術(shù)問題：除抗訴制度外，行政檢察監(jiān)督是否還有其他制度或方式上的作為？畢竟，訴訟監(jiān)督與一般意義上的法律監(jiān)督還是有顯著差別的。

訴訟監(jiān)督調(diào)整的是“基于監(jiān)督權(quán)的行使所發(fā)生的法律關(guān)系，表明的是監(jiān)督者與被監(jiān)督者以及其他訴訟參與者之間的相互作用”［5］。而法律監(jiān)督不僅包括訴訟中的監(jiān)督，也包括訴訟外的“尚未形成訴訟法律關(guān)系，也不按照訴訟程序加以解決”的非訴形式法律監(jiān)督。訴訟監(jiān)督只是法律監(jiān)督的職能之一，而非全部職能或唯一職能。

可以說，權(quán)力只有具有可操作性才能稱得上是權(quán)力。憲法將檢察機(jī)關(guān)定位于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)之后，應(yīng)當(dāng)在相應(yīng)的部門法中做相應(yīng)的修改或者制定專門的諸如《法律監(jiān)督法》之類的法律制度來保障法律監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。但遺憾的是，多年以來，法律監(jiān)督權(quán)僅片面在訴訟監(jiān)督權(quán)上行使。權(quán)力如果沒有附隨的可操作性的制度安排，再多的賦權(quán)也都將因權(quán)力不具有操作性而變得毫無意義。同時(shí)，人們也會(huì)因?yàn)檎姓?quán)的肆意濫行不受制約，而連帶性地對(duì)所有權(quán)力都失去信心和尊重。在當(dāng)下中國，行政權(quán)在很多情況下遭受民眾的質(zhì)疑，而檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)也因此而連帶性地遭受質(zhì)疑。

（二）二維視野下訴訟監(jiān)督：僅存在具體行政行為訴訟監(jiān)督

《行政訴訟法》第10條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟實(shí)施全程監(jiān)督。但對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督，依《行政訴訟法》僅有的分則第64條規(guī)定，監(jiān)督方式為僅為對(duì)發(fā)生法律效力的判決、裁定提出按審判監(jiān)督程序提出抗訴?？梢哉f，依《行政訴訟法》的規(guī)定，行政檢察監(jiān)督的方式是單一的，范圍也是狹窄的。依據(jù)《行政訴訟法》的其他規(guī)定，能進(jìn)入訴訟程序的，只有具體行政行為，抽象行政行為不具有可訴性。而且能進(jìn)入訴訟程序的只有有限的若干具體行政行為。所以能通過訴訟程序進(jìn)入行政法律監(jiān)督的少之又之。檢察機(jī)關(guān)只能對(duì)具體行政行為進(jìn)行法律監(jiān)督。相應(yīng)的，引發(fā)社會(huì)矛盾集中的“規(guī)則性”問題卻未能進(jìn)入行政檢察監(jiān)督的視野。

三、訴訟監(jiān)督視野下的法律監(jiān)督價(jià)值

（一）訴訟監(jiān)督與法律監(jiān)督價(jià)值彰顯

法律監(jiān)督的價(jià)值需要具體載體及成績(jī)來加以表現(xiàn)。在我國現(xiàn)行法律體系下，法律監(jiān)督價(jià)值主要通過訴訟監(jiān)督進(jìn)行彰顯。對(duì)行政行為的法律監(jiān)督也必然就得通過對(duì)訴訟程序的法律監(jiān)督加以體現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)擁有與行政人員相關(guān)的訴訟監(jiān)督主要為依據(jù)刑事訴訟法與行政訴訟法的監(jiān)督。

依據(jù)《刑法》及《刑事訴訟法》，檢察機(jī)關(guān)具有對(duì)行政公職人員貪污、受賄及瀆職等犯罪行為的立案啟動(dòng)權(quán)。但此種權(quán)力依據(jù)刑法打擊的犯罪行為，且屬于事后監(jiān)督，很難及時(shí)有效地維護(hù)和保障國家和社會(huì)利益。對(duì)于行政機(jī)關(guān)侵犯國家和社會(huì)公共利益的一般違法行政行為，在刑法謙抑理論的影響下，企望對(duì)于公職人員的刑事立案?jìng)刹檫_(dá)到促進(jìn)依法行政的可能性已經(jīng)愈來愈小。在此意義上，利用刑事訴訟進(jìn)行行政法律監(jiān)督的價(jià)值幾乎不大。

另一方面，通過行政訴訟對(duì)行政行為進(jìn)行法律監(jiān)督，實(shí)踐中，其價(jià)值也難以彰顯。雖然1989年《行政訴訟法》的出臺(tái)被公認(rèn)為是中國法治進(jìn)程中最為重要的事件之一［6］，但實(shí)施成效卻不盡如人意，甚至“步履艱難，陷入了困境”。譬如，雖然法院近幾年受理行政案件的數(shù)量有所增長(zhǎng)，但每年受理行政案件的數(shù)量維持在10萬件左右，僅相當(dāng)于每年法院受理刑事、民事案件數(shù)的15%和2%左右以2008年為例，地方各級(jí)人民法院共審結(jié)一審刑事案件占法院全年受案總數(shù)的61.1%，刑事案件占8.25%，行政案件占總數(shù)的1.47%。（參見：2009年最高人民法院工作報(bào)告［EB/OL］.［2011-11-01］. http://www.court.gov.cn/qwfb/gzbg/201001/t20100131_950.html.）以2009年為例，地方各級(jí)人民法院共審結(jié)一審刑事案件76.7萬件，占案件受理總數(shù)的，審結(jié)一審民事案件579.7萬件，審結(jié)一審行政案件12.1萬件，占案件受理總數(shù)的。（參見：2010年最高人民法院工作報(bào)告［EB/OL］.［2011-11-01］.http://www.court.gov.cn/lhzl/lhtpqh/201003/t20100311_2750.html.)，這種狀況與現(xiàn)實(shí)生活中行政違法行為大量存在的狀況是截然相反的。因而，如果檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政檢察監(jiān)督方式只局限于訴訟后監(jiān)督，顯然難以達(dá)到促進(jìn)依法行政的目的。在此意義上，通過行政訴訟后進(jìn)行行政法律監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)意義也不大。

（二）局限于具體行政行為的檢察監(jiān)督后果——被忽略的監(jiān)督與被忽略的嚴(yán)重危害

可以說，“在行政訴訟法制定之時(shí)，立法機(jī)關(guān)對(duì)檢察監(jiān)督的范圍加以較大限制還有一定的理由和根據(jù)，但在現(xiàn)時(shí)的條件下，仍然將檢察監(jiān)督局限于抗訴一途就完全沒有道理， 已經(jīng)不適用今天我國行政法治的現(xiàn)實(shí)需要了”［7］。面對(duì)國情，“履行法律監(jiān)督職能必須實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)向能動(dòng)的轉(zhuǎn)變。由狹義向廣義的轉(zhuǎn)變，全面履行對(duì)行政訴訟活動(dòng)和行政執(zhí)法活動(dòng)的法律監(jiān)督”［8］。

檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其根本任務(wù)在于監(jiān)督國家法制的貫徹實(shí)施和正確執(zhí)行?！缎姓幜P法》和《行政訴訟法》是我國法律體系重要組成部分，監(jiān)督行政法律、法規(guī)的貫徹實(shí)施自然是法律監(jiān)督的應(yīng)有之義。

抽象行政違法行為如果缺少強(qiáng)力的法律監(jiān)督，將會(huì)帶來不可挽救的嚴(yán)重危害：行政違法行為必然分割行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害，但這種損害只是表層的。除此之外的其它深層危害后果才是我們關(guān)注的重點(diǎn)：

違法行政的第一層危害：政府權(quán)威喪失。行政機(jī)關(guān) “違法行為的危害性是不能以給公民造成的損害程度來衡量的，因?yàn)檎倪`法政法了法律的尊嚴(yán)，動(dòng)搖了國家之本”［9］。政府權(quán)威的基礎(chǔ)在于其權(quán)力的合法性和權(quán)力行使的合法性，離開這一基礎(chǔ)，政府的權(quán)威便無從談起。

違法行政的第二層危害：法律權(quán)威喪失。行政違法行為對(duì)公民的侵害屬于表層侵害，對(duì)政府權(quán)威的侵害屬于政府意志的自我否定。另一深層的后果便是對(duì)國家法律尊嚴(yán)和法律權(quán)威的直接蔑視，使國家的制定法處于權(quán)威喪失狀態(tài)，并進(jìn)而導(dǎo)致法律虛無主義和無政府主義，最終致使社會(huì)的糾紛解決機(jī)制喪失。在當(dāng)下中國，糾紛解決越來越無序

無序性表現(xiàn)在，群眾對(duì)客觀真實(shí)的追求嚴(yán)重超越法律真實(shí)的追求，為了追求自己的心目中的“期待公正”，不斷信訪、鬧訪、纏訪；對(duì)已有的法制、法治懷疑度增大，對(duì)被學(xué)者批判已久的人治、清官“情結(jié)”重新回頭。很多情況下，依訴訟解決的訴求問題，當(dāng)事人認(rèn)為并沒有實(shí)質(zhì)問題，進(jìn)而通過申訴、信訪、聚眾制造聲勢(shì)等方式，引起高層重視。在高層的壓力下，地方的掌權(quán)者出于各種動(dòng)機(jī)，對(duì)群眾進(jìn)行妥協(xié)與讓步。深層的原因就在于法律本身已經(jīng)失去權(quán)威，群眾對(duì)法律已無基本的信任感。，最主要的原因就是糾紛解決機(jī)制的混亂化。

違法行政的第三層危害：政府行為對(duì)群眾的反面示范，進(jìn)而導(dǎo)致政府甚至政權(quán)的合法性危機(jī)。“政府是一個(gè)感染力極強(qiáng)的以身示范的教師，不論教好教壞，它總是在以自己的楷模行為教育整個(gè)民族”［10］。在政府違法行為的“教育”下，人們同樣無視法律，在可能的情況下更多地選擇規(guī)避法律或低成本的違反法律。通常此種危害，由于其經(jīng)濟(jì)上的分散性，不被重視。但其示范效應(yīng)造成的負(fù)面影響是難以估量和難以彌補(bǔ)的。

四、價(jià)值彌補(bǔ)的展望：行政檢察監(jiān)督的難點(diǎn)與突破點(diǎn)

中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成，國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活的各個(gè)方面基本實(shí)現(xiàn)了有法可依［11］。在如何實(shí)現(xiàn)法治上，我國也正在擺脫以往移植國外制度、經(jīng)驗(yàn)的做法，開始在現(xiàn)行的政治框架、法律體系內(nèi)不斷探索可能性的法治理想。我國法律規(guī)則的形成、法治的進(jìn)程主要是通過執(zhí)政黨以政府的名義進(jìn)行規(guī)則制定及法治精神普及的。這與西方國家截然不同，如西方國家一個(gè)法律規(guī)則的產(chǎn)生通常是對(duì)一個(gè)長(zhǎng)期形成的習(xí)慣或者習(xí)俗的認(rèn)可，可以說是土生土長(zhǎng)的形成過程。而在我國，一個(gè)規(guī)則的形成，只需要執(zhí)政黨的制定后加以宣傳。所以我國法治的顯者特點(diǎn)是能動(dòng)的建構(gòu)，法治的過程就是構(gòu)建的過程。執(zhí)政黨運(yùn)用法律力量引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)行為。因此，改進(jìn)行政檢察監(jiān)督，就需要改變規(guī)則，規(guī)范政府行為，也就需要依靠領(lǐng)導(dǎo)力量進(jìn)行推進(jìn)［12］。推進(jìn)行政法律監(jiān)督也有其解決的難點(diǎn)，但實(shí)踐中通過各種非法律性的工作，檢察機(jī)關(guān)開展行政法律監(jiān)督也找到了不少的突破點(diǎn)。

（一）難點(diǎn)

1.實(shí)用主義心態(tài)

在我國的立法及執(zhí)法工作中，始終存在實(shí)用主義心態(tài)。制度的好壞需要以其能否發(fā)生實(shí)際效用為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?！胺彩前l(fā)揮作用較好的就要強(qiáng)化，發(fā)揮作用不好的就要放任自流乃至取消”［13］。無論是抽象行政行為還是具體行政行為，在我國均有完善的監(jiān)督機(jī)制。對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督，既有上級(jí)政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也有全國人大及地方人大的監(jiān)督。實(shí)踐中，上級(jí)機(jī)關(guān)并不會(huì)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的抽象行政行為

進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。而同級(jí)人大，出于人員組成、專業(yè)知識(shí)、福利待遇等原因也不會(huì)對(duì)本級(jí)的抽象行政行為是否違反上位法進(jìn)行詳細(xì)的審查。這兩種監(jiān)督并不能起到實(shí)質(zhì)的作用，因此也最受抽象行政機(jī)關(guān)的歡迎。

而檢察機(jī)關(guān)雖然具有憲法規(guī)定的法律監(jiān)督權(quán)，但現(xiàn)實(shí)中并不具有很強(qiáng)的操作性。相比于“實(shí)用主義”思維，憲法的規(guī)定似乎偏“理想主義”。因此，諸多學(xué)者實(shí)務(wù)者著書立說，主張完善現(xiàn)行的訴訟法及其它基本法，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的有效銜接，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督。而來自于行政機(jī)關(guān)的要求則是從既得利益出發(fā)，維持行政檢察監(jiān)督現(xiàn)狀。

2.行政糾紛行政解決的“馬太效應(yīng)”

而依現(xiàn)行法律體系，行政糾紛如果不進(jìn)入訴訟程序，檢察機(jī)關(guān)就無法啟動(dòng)行政檢察監(jiān)督。行政檢察監(jiān)督啟動(dòng)不了，那檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督便無從落實(shí)。從現(xiàn)實(shí)看來，在行政違法行為侵犯相對(duì)人合法權(quán)益的場(chǎng)合，相對(duì)人仍把維護(hù)權(quán)益、討回公道的希望仍然寄托在行政機(jī)關(guān)及其高層管理者的高度重視上，對(duì)于司法、檢察能否解決行政問題始終持懷疑態(tài)度，因此很多行政糾紛均沒有訴諸司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)。導(dǎo)致目前公眾對(duì)行政權(quán)的負(fù)面印象、司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約無力、行政檢察監(jiān)督無力擁有一種“馬太效應(yīng)”心理。現(xiàn)行法律將檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督定位于訴訟后監(jiān)督，如此導(dǎo)致的結(jié)果便是對(duì)形成行政權(quán)的更深懷疑與對(duì)法律監(jiān)督的無用論。

行政檢察監(jiān)督效率低下，啟動(dòng)困難，步履維艱。究其原因，除了憲法與部門法律之間未能銜接導(dǎo)致實(shí)踐中無法操作的現(xiàn)實(shí)外，更深的原因可能是長(zhǎng)期以來對(duì)行政權(quán)處理問題、解決糾紛的過分相信、高度依賴及高度不信、現(xiàn)實(shí)無耐等多重的復(fù)雜心理?，F(xiàn)實(shí)中對(duì)于行政處罰、行政許可等糾紛解決依然是通過訴訟外的交涉、信訪、調(diào)解、復(fù)議等程序。而深層的難點(diǎn)可能是超出制度規(guī)范的歷史、政治等多重原因。

（二）突破點(diǎn)

1.群眾對(duì)法律監(jiān)督的要求越來越高——民意：民主立法的先行

隨著檢務(wù)工作不斷公開，檢察宣傳不斷做強(qiáng)，民眾對(duì)法律監(jiān)督的理解越來越深，促使檢察機(jī)關(guān)乃至其它機(jī)關(guān)不斷創(chuàng)新手段加強(qiáng)對(duì)行政違法的監(jiān)督。法律監(jiān)督機(jī)關(guān)在普通民眾的理解下，是一種擁有強(qiáng)大得足夠制衡行政權(quán)，制止違法行政行為的權(quán)力機(jī)關(guān)。要解決“檢察監(jiān)督那種消極的、被動(dòng)的、羞答答的運(yùn)作狀況已引起社會(huì)民眾的不滿”現(xiàn)象［14］，檢察機(jī)關(guān)也在不斷通過行政抗訴權(quán)、刑事偵查權(quán)的拓展來取得對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，在某些情況下也通過立法咨詢的形式向人大提出對(duì)抽象行政行為的違憲審查。所以，面對(duì)國情，法律監(jiān)督職能由被動(dòng)向能動(dòng)的轉(zhuǎn)變，由狹義向廣義的轉(zhuǎn)變，全面履行對(duì)行政訴訟活動(dòng)和行政執(zhí)法活動(dòng)的法律監(jiān)督,既是社會(huì)各界要求，也是符合法治發(fā)展方略的應(yīng)然道路。

2.執(zhí)政規(guī)律對(duì)司法、檢察提出新要求——能動(dòng)司法、能動(dòng)檢察下的新方式

2004年黨的十六屆四中全會(huì)提出要“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”。2007年黨的十七大報(bào)告提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。2009年底全國政法工作電視電話會(huì)議強(qiáng)調(diào)“社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”三項(xiàng)重點(diǎn)工作當(dāng)前執(zhí)法隊(duì)伍、司法隊(duì)伍、檢察隊(duì)伍工作的核心，成為擺在實(shí)務(wù)界和理論界面前的共同課題［15］。開展三項(xiàng)重點(diǎn)工作也集中力量解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問題的重要舉措。

在當(dāng)前的大調(diào)解體系建設(shè)、法院的能動(dòng)司法、檢察機(jī)關(guān)三項(xiàng)重點(diǎn)不斷拓展中，司法權(quán)與檢察權(quán)正在有限和軟性地?cái)U(kuò)展。司法工作與檢察工作在中國的環(huán)境下也承擔(dān)了“服務(wù)與保障黨和國家工作大局，依法維護(hù)群眾合法利益，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的職能”［16］，不斷創(chuàng)新訴訟過程與訴訟監(jiān)督過程中的一切可能方式，加入到矛盾化解、社會(huì)管理中去。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，社會(huì)管理不是政府私事，其它國家機(jī)關(guān)均有義務(wù)運(yùn)用現(xiàn)有的資源和經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，尤其是依據(jù)社會(huì)自身運(yùn)行規(guī)律乃至社會(huì)管理的相關(guān)理念和規(guī)范，研究并運(yùn)用新的社會(huì)管理理念、知識(shí)、技術(shù)、方法和機(jī)制等，對(duì)傳統(tǒng)管理模式及相應(yīng)的管理方式進(jìn)行改造、改進(jìn)和改革，建構(gòu)新的社會(huì)管理機(jī)制和制度，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理新目標(biāo)的活動(dòng)或者這些活動(dòng)的過程。

在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)通過工作模式創(chuàng)新也逐漸實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政執(zhí)法、行政管理在內(nèi)的諸多社會(huì)管理介入，如檢察機(jī)關(guān)通過督促起訴、支持起訴制度實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。檢察建議的司法功效與社會(huì)功效正在突顯。如以前檢察機(jī)關(guān)要發(fā)揮審判監(jiān)督功能，履行訴訟監(jiān)督職能，則必須向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)向同級(jí)人民法院提起抗訴。但目前檢察機(jī)關(guān)一般會(huì)向同級(jí)法院發(fā)出檢察建議，同級(jí)法院也會(huì)予以積極回應(yīng)，這在一定程度上也實(shí)現(xiàn)了“同級(jí)抗”的制度愿望。再如檢察機(jī)關(guān)參與各行各業(yè)管理、行政管理制度更新和完善等社會(huì)功效也在不斷提出檢察建議的過程中得以實(shí)現(xiàn)。

在中國的政治國情下，法律運(yùn)行的過程并不是條框套用的過程，而是具體執(zhí)法人員與權(quán)力機(jī)關(guān)相互協(xié)商的過程?！盃?zhēng)取人大的重視和支持”，“加強(qiáng)與相關(guān)機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取理解和支持”等有關(guān)的工作性報(bào)道也在意味深長(zhǎng)的闡述著人情下法律運(yùn)行的實(shí)際狀況。筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)如何開展行政法律監(jiān)督屬于“立蛋試驗(yàn)”

據(jù)記載，很多人拿著雞蛋不知如何把它立起來時(shí)，哥倫布將雞蛋往桌一輕輕一拍，雞蛋就立住了。所以，目前，在特殊的政法環(huán)境下，檢察機(jī)關(guān)、法院乃至整個(gè)法律運(yùn)行部門都在“大膽”創(chuàng)新，創(chuàng)新的過程在某種程度上說難免“違法”的判定。但很多時(shí)候，“非常規(guī)”的方法不僅在“立”起雞蛋上有著寓意，在我國的改革過程上也有不少實(shí)例。盡管方法并不十分圓滿，但效果明顯成為“違法”改革“合理”化的最佳辯護(hù)。（參見：佚名貝笥縷、大智慧［N］.人民法院報(bào)，2003-12-29（03）保，在行政執(zhí)法形勢(shì)嚴(yán)峻的情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依托法律賦予的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，進(jìn)行拓展性的前期介入監(jiān)督。為此，既是法律監(jiān)督的應(yīng)有之意，也是訴訟監(jiān)督理想效用發(fā)揮的理想路途。

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The Value of Legal Supervision in Terms of Supervision of the Administrative Lawsuit

FAN Hua瞶hong

(The Peoples Procuratorate of Fengxian District, Shanghai 201400, China)

Abstract:

In order to timely mediate the disputes between the administrative organs and administrative counterpart, and to develop socialist democracy, procuratorial supervision shall be applied to administrative lawsuit. However, being confronted with the harsh condition, this purpose has not been fulfiled yet. Both abstract and idiographic administrative legal supervision shall be taken into consideration. Weighing by the outcome of supervision of the administrative lawsuit, the effect of legal supervision conducted by the procuratorial organs is not evident. With the construction of “Grand Mediation”campaign, active judiciary of courts, and the “Three Priority Tasks” of the procuratorial organs, the procuratorial organs are confronted with both obstacles and opportunities.

Key Words:supervision of the administrative lawsuit; administrative procuratorial supervision; legal supervision; value

本文責(zé)任編輯：桑 林