民主行政時(shí)代的公正追求

顏昌武

在當(dāng)下的中國，諸如政務(wù)公開、聽證會(huì)、民意懇談、電視問政等行政改革實(shí)踐，不時(shí)撥動(dòng)人們叩問民主之路的心弦。有人樂觀地認(rèn)為，這些舉措表明我們正在“步入民主行政的時(shí)代”，也有人謹(jǐn)慎地表示，既然政治領(lǐng)域的民主難以突破且爭議頗多，不妨訴諸“行政民主先于政治民主”，還有人悲觀地指出，由于民主政治沒有太多的著力點(diǎn)，因而行政就淪落為地方官員比拼政績的“秀場”。不管怎樣，“民主行政”或“行政民主”是一個(gè)容易引人興奮的話題，它凝聚了人們對于行政實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)觀察，更承載著人們對于未來的憧憬。

以效率求民主VS以民主求效率

人們常常不假思索地將“民主行政”與“行政民主”混為一談，實(shí)際上，兩者差異較大，不能等而視之。前者旨在彰顯民主、公正等價(jià)值的重要性，是對傳統(tǒng)的效率導(dǎo)向的治理模式的一種糾偏；后者希望在行政組織內(nèi)部實(shí)施諸如分權(quán)、解除規(guī)制等人本主義的管理方式，達(dá)成組織目標(biāo)與個(gè)人需求的有機(jī)統(tǒng)一。

雖然兩者都被冠以“民主”之名，但“行政民主”之民，實(shí)指行政系統(tǒng)內(nèi)之“組織成員”，而“民主行政”之民，則是我們通常意義上的“公民”范疇。前者強(qiáng)調(diào)在內(nèi)部管理方式上實(shí)施民主，以獲取最佳的行政效率，是一種手段層面的民主；后者主張施政者在權(quán)力行使過程中對公眾保有敬畏感，它也承認(rèn)效率的重要性，但強(qiáng)調(diào)效率應(yīng)當(dāng)被置于民主、公正這一更廣泛的價(jià)值體系中，是一種目的層面的民主。

民主行政是在與效率導(dǎo)向的治理模式的斗爭中發(fā)展起來的。主流行政模式興起于美國進(jìn)步時(shí)代，其時(shí)，一些改革人士致力于改革政府的運(yùn)作機(jī)制和方式，以期凈化被“政黨分肥制”玷污了的民主政治。他們希望通過尋求行政管理的科學(xué)原理來提高政府的效率，從而解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷帶來的各種問題。在他們看來，只有通過政府的高效運(yùn)作，民主才能得到最好的維護(hù)。為達(dá)此目的，他們將政治與行政區(qū)分開來，認(rèn)為行政體系純粹是工具性的，它只是在技術(shù)上具有優(yōu)越性，不宜介入政治的論辯過程。唯其如此，行政系統(tǒng)才能夠以科學(xué)與理性為行為準(zhǔn)則，并由此達(dá)成高效的行政運(yùn)作。

但人們越來越深刻地認(rèn)識(shí)到，在一個(gè)技術(shù)化的世界里，政治和立法程序并不能單獨(dú)地確保民主，如果行政體系缺乏對于民主價(jià)值、公民尊嚴(yán)與社區(qū)自治的敬畏感，就勢必?fù)p害現(xiàn)代社會(huì)的民主根基。有鑒于此，一些有識(shí)之士開始將民主觀念納入公共行政的視野，極大地改寫了公共行政的價(jià)值格局。特別是近年來，隨著全球范圍內(nèi)民主化浪潮的洶涌與協(xié)商民主的濫觴，民主行政獲得了世界性的影響，衍生出諸如代表性官僚制、公民參與、草根行政、回應(yīng)性政府，乃至治理理論等多種形式。

反觀今天中國的公共行政，在實(shí)踐上，自改革開放以來，為抓住發(fā)展機(jī)遇，我們一直奉行趕超戰(zhàn)略，采取了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則。這一做法使得我們不可避免地面臨著諸多難題，如對GDP的崇拜，對個(gè)人、部門、地方以及短期利益的追逐，無視公民和社會(huì)的合法期待，還有各種官僚主義和不負(fù)責(zé)任的行為，甚至貪污、腐化以及對公共資源的公開掠奪等。

與此同時(shí)，為了更好地提高行政效率，我們的政府總在努力嘗試和推進(jìn)行政民主。比如我們在縱向組織層面不斷強(qiáng)化行政分權(quán)（如省直管縣改革、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革等），在橫向組織層面鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新，在人事層面推行公開選拔、競爭上崗、民主評議，等等。上述舉措，對于調(diào)動(dòng)公務(wù)員和地方政府的工作積極性，其積極意義自不待言。

需要警惕的是，被激活的不只是工作積極性，還有公務(wù)員個(gè)體和地方政府自身的利益沖動(dòng)。所謂地方保護(hù)主義、部門利益法制化、“跑部錢進(jìn)”等現(xiàn)象，就是此種利益沖動(dòng)的必然結(jié)果。特別是在外部監(jiān)督缺失的情況下，行政民主很難不淪為少數(shù)公務(wù)員和行政組織綁架公共利益、謀求私利的工具。以競爭上崗為例，當(dāng)行政體系內(nèi)部的不同派系無法就合適的晉升人選達(dá)成一致時(shí)，或者當(dāng)他們無法就太多的人選和有限的崗位達(dá)成平衡時(shí)，“民意測評”就成了一個(gè)派系攻擊另一個(gè)派系的有力武器。因此，在現(xiàn)有的行政生態(tài)下，我們應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎推進(jìn)行政民主，必要的時(shí)候要突出權(quán)力集中與等級(jí)控制，以避免公務(wù)員成為一個(gè)“自我服務(wù)”的利益集團(tuán)。

理性官僚VS民主政治

民主行政的核心議題，乃是化解理性官僚與民主政治之間的緊張與沖突。在現(xiàn)代性的舞臺(tái)上，這種沖突無處不在：一方面，理性官僚制與現(xiàn)代大眾民主不可避免地相伴相生，在摧毀傳統(tǒng)特權(quán)和世襲制統(tǒng)治中功不可沒；另一方面，官僚制的正式理性、僵化和等級(jí)制，不可避免地要與民主理念相沖突。

政治是希臘的，行政是羅馬的；政治追求民主，行政講究效率。若求民主，則很難達(dá)成效率；要講效率，又很難兼顧民主。一方面，社會(huì)在許多方面被管理得像機(jī)器一樣有條不紊地運(yùn)轉(zhuǎn)，社會(huì)生活節(jié)奏加快，各種效率普遍提高，物質(zhì)財(cái)富日漸增多；另一方面，理性的技術(shù)統(tǒng)治又以不可抗拒的力量決定著一切生長在這個(gè)結(jié)構(gòu)中的人的生活，窒息了人的精神靈性。一方面，理性官僚制幫助人們擺脫了傳統(tǒng)宗教信仰的桎梏，另一方面，它又使人們陷入了技術(shù)的羈絆之中，削弱了個(gè)人的選擇空間，也削弱了社會(huì)整體的自治感。

現(xiàn)代社會(huì)蘊(yùn)涵著對民主與科學(xué)的雙重訴求，這一點(diǎn)在中國也不例外。早在20世紀(jì)初，“新文化運(yùn)動(dòng)”就把“德先生”（Democracy，民主）和“賽先生”（Science，科學(xué)）介紹給了中國國民。1919年“五四”運(yùn)動(dòng)后，“德先生”所重視的公眾參與和“賽先生”重視的求真精神，開始更加深入地走進(jìn)中國人的生活。今天，民主已成為我們政治發(fā)展的方向，誠如鄧小平所指：“沒有民主就沒有社會(huì)主義，就沒有社會(huì)主義現(xiàn)代化。”同樣是在今天的中國，“科技是第一生產(chǎn)力”的觀念婦孺皆知，科學(xué)幾乎等同于“正確”之代名詞。

中國的政府改革正是在這樣一種雙重訴求的氛圍中行進(jìn)的，因而我們不難看到類似“科學(xué)行政”與“民主行政”、“行政決策科學(xué)化、民主化”等等吁求與表達(dá)。但如果缺乏深入反思，我們當(dāng)然不會(huì)受到這種表達(dá)所隱含的邏輯悖論的困擾，更不會(huì)依此來觀察我們行政實(shí)踐中所真實(shí)遭遇的困境。

不妨來看一看公共行政實(shí)務(wù)方面的例子。2010年全國“兩會(huì)”期間，全國人大代表、湖北省財(cái)政廳廳長王文童的一番話引起了廣泛爭議。針對預(yù)算報(bào)告難讀懂等問題，王文童表示，愛因斯坦的相對論不是每個(gè)人都能懂的，預(yù)算報(bào)告也存在專業(yè)問題，所以不需要每個(gè)代表都能看懂。這一番話似乎無可厚非。如理性官僚制所示，現(xiàn)代社會(huì)需要一支龐大且有專業(yè)技能的官僚、行政官員或?qū)＜谊?duì)伍，政府職位的任命要以“功績”為依據(jù)，我們應(yīng)該有政務(wù)服務(wù)的“專家”。這些專家的生命力恰恰在于專業(yè)化的專家知識(shí)，如果不擁有這種專業(yè)知識(shí)，他們的任職就缺乏正當(dāng)性。

但如果從民主政治的角度來看，國家的一切權(quán)力屬于人民，行政官員作為國家權(quán)力的行使者，必須對其最終的委托人——人民負(fù)責(zé)任，如果不能夠做到對人民負(fù)責(zé)任，他們的任職就缺乏道義上的合法性。從這個(gè)意義上講，政府手中的錢，究竟該怎么花，哪些地方該多花，哪些地方又該少花慎花，都應(yīng)該對公眾有個(gè)交待。因而，以所謂的“專業(yè)化”來應(yīng)付看不懂的詢問，就是回避了民主政治的必然要求。

近年來的各種行政改革雖然被人們賦予了很多美好的希望，但有些做法卻飽受詬病。比如，近年來，一些地方大力試點(diǎn)行政官員的公推公選，有的在形式上很熱鬧，推行“大評委制”，或電視直播競選演講之類。有人質(zhì)疑這是一種作秀，不是民主，因?yàn)檫@種通過電視演講等方式競選官員的做法違背了行政管理的一般規(guī)律，即行政體系中的下級(jí)必須對上級(jí)負(fù)責(zé)。

另一方面，我們甚至沒有真正確立起韋伯意義上的理性官僚制，比如，我們還沒有明確行政權(quán)力的邊際，沒有明確行政權(quán)力的行使方式與規(guī)范，地方官員仍然傾向于“放手做事”的人治模式。比如一些地方政府或部門的副職數(shù)常常超出公眾想象。究其原因，還在于制度的漏洞，地方政府或部門應(yīng)當(dāng)配備多少副職并沒有具體規(guī)定。在法律缺位的情況下，各種“靈活處理”的做法就紛至沓來了。

負(fù)責(zé)任的政府VS負(fù)責(zé)任的公民

在效率導(dǎo)向的行政模式中，政府只是價(jià)值中立的手段，是執(zhí)行公共政策的工具，而公民只是被動(dòng)的委托者或消極的顧客。民主行政揚(yáng)棄了前者的工具理性和單向思維模式，它對治理所涉及的兩大主體都提出了更高的要求，既要有負(fù)責(zé)任的政府，也要有積極的、熱心公益的公民，更需要兩者的良性互動(dòng)。

首先，民主行政主張公共行政在公共治理過程中扮演一種積極的、主動(dòng)的角色，充當(dāng)民主、公正等規(guī)范價(jià)值的捍衛(wèi)者與引領(lǐng)者。民主行政并不反對效率價(jià)值，但更注重其“公共性”的維度。要保證個(gè)體幸福，人們需要一種恰當(dāng)?shù)木夥绞絹韰f(xié)調(diào)彼此間的利益。社會(huì)公正乃是這樣一種協(xié)調(diào)方式，旨在對人們的價(jià)值追求作出適當(dāng)?shù)南拗?，從而使整個(gè)社會(huì)處于和諧、穩(wěn)定的有序狀態(tài)。因而，社會(huì)公正所蘊(yùn)含的特質(zhì)有助于將社會(huì)從利益競逐的分裂狀態(tài)，轉(zhuǎn)化為休戚與共、相互包容的命運(yùn)共同體。以公正為核心價(jià)值的公共行政，其角色便不僅限于在各種利益競爭的過程中扮演調(diào)節(jié)者，它應(yīng)追求崇高的目標(biāo)與道德承諾，以作為優(yōu)質(zhì)民主生活的引導(dǎo)者為志業(yè)。

其次，民主行政強(qiáng)調(diào)積極、主動(dòng)、負(fù)責(zé)的公民參與。政府不應(yīng)視公民為被動(dòng)的委托者、顧客或外在的批評者，而應(yīng)視其為積極合作的伙伴。完善的民主行政所涵括的，并不限于組織與管理技術(shù)、政策規(guī)劃與分析、人事與財(cái)務(wù)管理等行政內(nèi)部的民主舉措，更強(qiáng)調(diào)從公眾的關(guān)切角度來處理公共事務(wù)。倘若公共行政人員僅執(zhí)行官僚體系所規(guī)定的功能，則公眾的因素勢必會(huì)被忽略。在民主行政的框架中，公民絕不僅僅是政府提供的公共服務(wù)的消極消費(fèi)者，聽任政府按照自己的想法供給公共物品；也不僅僅是傳統(tǒng)公民參與理論界定的選民角色，而是能夠表達(dá)自身利益、影響公共政策的有生力量，又是能夠運(yùn)用實(shí)踐的智慧與判斷，并具備以公共利益為目的的行動(dòng)能力的人。

最后，民主行政不是政府封閉式的自我建構(gòu)，而是政府與社會(huì)公眾良性互動(dòng)的實(shí)踐行動(dòng)。民主行政主張?jiān)诠彩聞?wù)治理過程中采用合作主義的模式，即政府、公民、企業(yè)、第三部門等在平等、自主的基礎(chǔ)上通過溝通與合作，實(shí)現(xiàn)彼此認(rèn)同的共同目標(biāo)。因此，公共行政必須考慮如何建構(gòu)“公民與公民、公民與社區(qū)、公民與政府、公民與社會(huì)環(huán)境”的互動(dòng)。也就是說，公共行政應(yīng)在政策發(fā)展過程中納入公民參與，并在社會(huì)生活中構(gòu)建以公民責(zé)任、公民生活品質(zhì)和生態(tài)為中心的社會(huì)生活觀，這種政府與民間合作、消融主客體界限的觀念與做法，使公民與政府的關(guān)系真正走向伙伴關(guān)系。

在今天的中國，公共行政正發(fā)揮越來越重要的作用。在通向民主行政的路上，我們尚需時(shí)日培植能夠充當(dāng)政府之合作伙伴的公民。當(dāng)前，公眾的自我認(rèn)知還有一些門檻要跨越。一些人還沉溺于過去的“臣民”角色中不能自拔，一些人擺出一副無所謂的態(tài)度，傾向于坐在“顧客”這把閑適的座椅上享受清閑而不愿投身于辛苦、冗繁的公共參與活動(dòng)中，還有一些人則擺出一副批判的面孔，以對政府橫加批評、指責(zé)甚至謾罵為己任。如果我們繼續(xù)依賴政府的權(quán)力來強(qiáng)制地改變社會(huì)和世界，那么，我們將無法開啟中國人力圖創(chuàng)造美好治理制度的潛能。誠如弗里德曼對現(xiàn)代社會(huì)政府角色的批評所指出的，政府既不是公民的主人，也不是公民的仆人?，F(xiàn)代社會(huì)的公民要為自己的命運(yùn)負(fù)責(zé)，政府只應(yīng)當(dāng)是公民實(shí)現(xiàn)自己目標(biāo)的工具。

筆者身處廣州，欣喜地看到“口罩男”、“拇指妹”、“舉牌哥”、區(qū)伯、的哥老王等個(gè)體公民的共同崛起，他們自覺地以一種主人翁的面目走進(jìn)公民議政的殿堂。同時(shí)，筆者也欣喜地看到來自政府方面的積極回應(yīng)，它釋放出非凡的誠意和智慧，積極地探尋與公民坦誠對話的途徑，放下身段找尋解決問題的辦法。雙方的良性互動(dòng)，激活了權(quán)利對權(quán)力的約束，彰顯了權(quán)力對權(quán)利的尊重，共同推動(dòng)著一個(gè)良序社會(huì)的來臨！