“土地財政”的可持續(xù)性芻議

李瀟

摘要：近年來，各個地區(qū)、各個層級的政府普遍出現(xiàn)了過度依賴土地資源相關(guān)收益的情況，“土地財政”在公共話語中也逐漸帶有了更多的貶義。從中國目前土地財政的現(xiàn)狀切入，在肯定以土地生財存在一定合理性的基礎(chǔ)之上，指出現(xiàn)行的土地財政現(xiàn)狀畸形的原因在于缺乏可持續(xù)性，認為盡快解決地方政府財力不足等問題，有助于消除畸形，從而構(gòu)建可持續(xù)的土地生財長效機制。

關(guān)鍵詞：土地出讓金；可持續(xù)；地方政府；土地財政

中圖分類號：F810文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）30-0011-03

引言

“土地財政”作為一個近年來興起的詞匯，在公共話語中包含了太多的貶義，其原因主要在于各級地方政府對于土地的相關(guān)收益過于依賴，過多依靠土地出讓增量創(chuàng)造財政收入的做法不為大眾所接受。那么，“土地財政”是否具有一定合理性呢？或者僅僅是地方政府的劍走偏鋒？

從實際情況來看，第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展及城市化進程的加快，客觀上要求城市建成區(qū)不斷擴大，因此向城市周邊不斷征地擴張就成了必然，征用的土地通過出讓使用權(quán)的方式獲取相應(yīng)收入也就成了理所當然。換個角度，從理論上看，在社會主義公有制和社會主義市場經(jīng)濟條件下，土地歸國家或者集體所有，所有者將土地作為生產(chǎn)要素，參與到市場經(jīng)濟活動中，并獲取相應(yīng)報酬是無可厚非的。同時，市場經(jīng)濟公平競爭的要求將土地出讓方式規(guī)范為“招、拍、掛”等公開的操作手法也是合情合理的。

由此看來，政府利用土地獲取收益帶有一定合理性和客觀必然性。通過這種方式獲取收益可以緩解地方政府財力不足的壓力，并且對當?shù)氐慕?jīng)濟社會建設(shè)與發(fā)展也能夠起到一定作用。那么，為什么具備一定合理性的“土地財政”會飽受公眾質(zhì)疑呢？出現(xiàn)這種情況的原因何在？如何糾正？

本文先對“土地財政”這一概念做出界定，然后從“土地財政”的現(xiàn)狀切入，指出現(xiàn)行“土地財政”畸形的主要原因在于缺乏可持續(xù)性，最后提出相應(yīng)對策，期望可以矯正畸形，建設(shè)具有可持續(xù)性的土地生財長效機制。

一、“土地財政”相關(guān)概念的闡述

無規(guī)矩不成方圓，要分析土地財政問題，就必須先對土地財政作一些基本界定，如土地財政的概念，土地財政收入的類型等。對于“土地財政”該如何定義，學界議論頗多，如陳志勇、陳莉莉認為，“土地財政”是指地方政府的可支配財力高度倚重土地及相關(guān)產(chǎn)業(yè)租、稅、費收入的一種財政模式[1]。余麗生認為，所謂土地財政通常是指政府的土地出讓所行形成的收入[2]。本文認為，土地財政的定義不應(yīng)帶有貶義，如過分突出政府仰仗土地收入，土地出讓監(jiān)管不力等帶有貶義的定義方法并不可取。土地財政的定義應(yīng)該重在描述土地財政這種收入模式本身，需要回歸中性。為此，本文援引鄧子基教授的觀點作為“土地財政”的定義，即：土地財政是指以政府為主體，圍繞土地所進行的財政收支活動和利益分配關(guān)系[3]。

土地財政的收入類型可以從兩方面分析。從土地收益的的不同環(huán)節(jié)來看，可分為流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和保有環(huán)節(jié)。流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)主要包括了土地增值稅、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費，土地使用權(quán)出讓金和以此為基礎(chǔ)產(chǎn)生的國有土地基金性收入、新增建設(shè)用地有償使用費等等；保有環(huán)節(jié)則僅僅有兩個稅種，房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，并且只針對經(jīng)營性房屋征收，具有財產(chǎn)稅性質(zhì)的物業(yè)稅尚在試點之中。從土地收益的不同性質(zhì)來看，可以分為稅、費、租三種收入形式。稅收主要包括了房產(chǎn)稅、土地增值稅、耕地占用稅等；費主要包括土地復(fù)墾費、耕地開墾費、新增建設(shè)用地有償使用費等；租主要指的就是土地出讓金。

二、“土地財政”的畸形現(xiàn)狀陳述

公共話語中“土地財政”一詞所帶有的貶義，大抵是源自其近年來的“拙劣表現(xiàn)”，透過畸形現(xiàn)狀顯現(xiàn)出來的失重格局讓人不免擔憂。那么“土地財政”的“畸”到底表現(xiàn)在哪幾個方面呢？

1.土地收入（主要是土地出讓金）占地方政府財政收入的比重太大。近年來，土地出讓金總額呈現(xiàn)上升趨勢，由2006年的7 677億元增加到2010年的2.7萬億，五年間翻了3倍多，“十一五”期間土地出讓金總額累計達到7萬多億元。土地出讓金總額占全國財政總收入和地方財政收入的比重在2006—2010年間也呈現(xiàn)總體上升趨勢，特別是在地方財政收入中所占比重一直很大，2006年這一比重為41.94%，2010年已經(jīng)達到66.48%。2007年和2008年的數(shù)據(jù)較總體變化趨勢而言略有不同，原因主要在于2007年之前，土地出讓收入是先納入預(yù)算外專戶管理，在扣除征地補償、土地開發(fā)支出等成本性費用之后再納入地方政府性基金預(yù)算，是一個余額的概念，而從2007年開始國務(wù)院要求土地出讓收入全部繳入地方國庫，納入地方政府性基金預(yù)算，是一個全額的概念。所以在絕對數(shù)值上，2007年數(shù)據(jù)較以往增長較快。到了2008年，數(shù)據(jù)不再受統(tǒng)計口徑變化的影響，而是受經(jīng)濟危機的影響，土地出讓活動降溫，導致土地出讓金絕對數(shù)值較2007年有所減少，占全國及地方財政收入比重的絕對數(shù)值也隨之減少，相對于總體趨勢而言出現(xiàn)異常。

2.土地出讓金占土地收入比重過大。與土地出讓金的巨大規(guī)模相比，稅收收入規(guī)模相形見絀。雖然幾年間一直保持絕對數(shù)額的增長，但差距仍然太大。稅租比① 最高的一年也不過0.24∶1，2007—2010年四年的平均值為0.175∶1，換言之，在近年的土地財政收入中，稅收所占比重僅僅為土地出讓金所占比重的17.5%。

3.土地出讓收入并不穩(wěn)定。土地出讓收入的多寡受到土地市場情況的影響。國家宏觀調(diào)控和宏觀經(jīng)濟形勢都可以影響到土地供求關(guān)系。比如國家加強調(diào)控，或宏觀經(jīng)濟不景氣，土地的供給和需求都會減少，土地出讓收入也會隨之減少；相反，如果國家放松調(diào)控，或宏觀經(jīng)濟形勢一片大好，土地供求量就會攀升，土地出讓收入也隨之增加。以排名第一的杭州為例，2008年受經(jīng)濟危機影響，土地出讓金收入僅為312億元，2009年該項收入翻了3倍，達到1 054億元，2010年政府加強樓市調(diào)控，杭州土地出讓金收入回落到499億元。

三、“土地財政”現(xiàn)狀出現(xiàn)畸形的原因分析

學界對“土地財政”問題產(chǎn)生的原因討論頗多，也形成了一些共識。本文求同存異地認為，其原因可以從現(xiàn)實原因和理論原因兩方面進行分析：

現(xiàn)實中，1994年分稅制改革后，地方政府的事權(quán)和財權(quán)一直不匹配，造成地方政府的預(yù)算內(nèi)財力不足，為彌補財力缺口，地方政府也只能通過土地出讓等途徑“創(chuàng)收”。目前政府間事權(quán)的界定仍然不夠清晰，而且缺乏法律支撐，使得各級政府無法明確支出責任，公共財政支出帶有一定的隨意性。從性質(zhì)上看，土地出讓金是國家作為土地所有者獲得的一項國有資源性收入，天然具有了國家公共收入的性質(zhì)，屬于國家各級財政收入的組成部分，應(yīng)當納入政府公共預(yù)算收支管理的范疇[3]。目前中央對這部分收入的監(jiān)控力度仍然有限，監(jiān)管制度供給不足。② 因此我們可以說，財力不足是“動機”，監(jiān)管不力是“溫床”。

理論上，缺乏可持續(xù)性才是“土地財政”現(xiàn)狀出現(xiàn)畸形的根本原因。

可持續(xù)性一詞源自拉丁文，帶有“可支撐”、“繼續(xù)發(fā)展”之意，對于可持續(xù)性的含義，比較普遍的認識有這么幾種：（1）當代人與后代人在資源和福利分配上應(yīng)保持代際公平；（2）人類社會活動應(yīng)保持在自然條件限制之內(nèi)；（3）堅持發(fā)展，發(fā)展才能可持續(xù)。本文認為可以從兩個方面理解可持續(xù)性，即效用方面和風險方面，也就是說可持續(xù)性要求效用不隨時間變化而下降。同時，還要控制風險，風險與可持續(xù)性可以說是一個問題的兩個方面?；氐健巴恋刎斦眴栴}上來，本文認為可持續(xù)性的“土地財政”應(yīng)包括平衡性、公平性、低風險性三個要求?，F(xiàn)行“土地財政”缺乏可持續(xù)性的表現(xiàn)比較明顯：

1.缺乏平衡性。平衡性包括了總量平衡，結(jié)構(gòu)平衡，過程平衡等方面的要求。首先，土地財政收入占財政總收入比重大，表現(xiàn)出總量不平衡性。需要說明的是，完整的土地相關(guān)收入應(yīng)該包括土地出讓金及其他種類的稅、費、租等，之所以不使用土地收入的全口徑數(shù)據(jù)，是因為通過對實際數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，土地出讓金收入規(guī)模巨大，占了土地收入的絕大部分（這也是不平衡性之一，將在下文加以論述），同時土地財政總收入數(shù)據(jù)較為匱乏，并不如土地出讓金收入的統(tǒng)計數(shù)據(jù)翔實。其次，土地出讓金占土地收入比重過大，表現(xiàn)出結(jié)構(gòu)不平衡性。土地收入中稅、費、租的比例的嚴重失調(diào)，不僅影響到政府的宏觀調(diào)控，同時也弱化了政府的監(jiān)管力度。最后，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)與保有環(huán)節(jié)收入差距大，表現(xiàn)出過程不平衡性。前文已經(jīng)提到過，不僅稅種設(shè)置在兩個環(huán)節(jié)上差異巨大，過于偏重流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，并且占大頭的土地出讓金屬于流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，更拉大了兩個環(huán)節(jié)的收入差距。這種重流轉(zhuǎn)輕保有的格局，強化了“一次性收費”的效應(yīng)，甚至體現(xiàn)出不公平性，不可持續(xù)的特征表現(xiàn)明顯。

2.缺乏公平性。一方面，存在代際不公平。流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)收入與保有環(huán)節(jié)收入之間的巨大差異表明了代際不公平的存在。流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的各種收入，如土地及其附屬物流轉(zhuǎn)時的契稅、土地增值稅、土地出讓金及其他收費等等，大多帶有明顯的“一次性”特征。以土地出讓金為例，一塊地的出讓期大概為四十至七十年，依靠土地出讓賺取“一次性”收入后，在此后的幾十年中，這塊土地將無法再為政府提供收入，下屆政府不僅無法從這塊土地上獲取收益，更無法再對這塊土地批租，所以稱其為“寅吃卯糧”并不為過。另一方面，存在地域不公平。受土地資源稟賦限制，如地貌地形，可開發(fā)用地儲量等，各地區(qū)可出讓土地數(shù)量差異巨大。而且經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)，土地往往具備更大的開發(fā)和投資價值，出讓價格自然水漲船高。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，近年來的土地出讓收入，有絕大部分發(fā)生在東部沿海地區(qū)，大中城市尤甚，中部及西部大約只占三成。

3.高風險性。首先，“土地財政”收入帶有的不穩(wěn)定性會給地方政府的財政帶來很多被動。同時，不穩(wěn)定的土地收入在地方政府財政收入中占據(jù)了重要的地位，這不能不讓人捏一把汗，一旦“土地財政”出現(xiàn)短收，出現(xiàn)的資金缺口如何彌補？其次，土地出讓會“綁架”房地產(chǎn)行業(yè)，進而影響地方經(jīng)濟走勢和人民生活質(zhì)量。由于地方政府對土地出讓收入的期望很高，都希望在這樣的“一錘子買賣”中盡量獲取最大收益，所以土地出讓間接地推高了地價、房價。當樓市紅火時，地方政府自然受益，而當樓市萎靡不振時，地方政府收入自然大打折扣。此時地方政府從自身利益出發(fā)，可能就會出臺相應(yīng)的樓市救市措施，從而形成與中央政府相關(guān)意見政策的沖突，形成博弈局面，在政策內(nèi)耗的局面下，宏觀調(diào)控效果會大打折扣。最后，“土地財政”這塊少人問津的“自留地”存在廣闊的尋租空間，容易滋生腐敗，擾亂土地分配及收入分配格局。中國政府集土地資源使用權(quán)占有者、審批者、謀劃者等多重身份于一身，基本壟斷了城市土地一級市場，特別是地方政府對于當?shù)氐耐恋刭Y源，大有予取予求之勢。一方面政府可以用計劃經(jīng)濟的手段行政規(guī)劃征地用地，另一方面又利用市場經(jīng)濟進行“招、拍、掛”，低進高出，差價非常可觀。在缺乏監(jiān)管機制的狀況下，官員可以輕而易舉的利用權(quán)力進行尋租活動，貪污腐敗，不僅造成土地財產(chǎn)流失，更嚴重擾亂法律秩序，敗壞黨政形象。

四、對策建議

隨著前文我們對“土地財政”問題的追根溯源，它的病根也逐漸清晰的顯現(xiàn)。本文認為，應(yīng)當先從現(xiàn)實原因著力，解決財力不足及監(jiān)管不足問題，進而以可持續(xù)性為目標，引導“土地財政”逐步走上正軌，具體的從以下幾個方面努力，或有助于糾正“土地財政”的畸形，為可持續(xù)性的土地生財長效機制建設(shè)掃除障礙。

1.要解決財力不足，無非是開源與節(jié)流兩種手段。要為地方政府財政收入開源，首先應(yīng)當加快地方主體稅種建設(shè)，增加地方政府財政收入，以擺脫對土地出讓金的過度依賴，優(yōu)化土地財政收入結(jié)構(gòu)。通過對發(fā)達國家財政狀況的研究不難發(fā)現(xiàn)，他們的“土地財政”主要依靠針對存量土地的物業(yè)稅，因此中國應(yīng)該加快物業(yè)稅建設(shè)，充實地方稅收體系，為地方政府提供穩(wěn)定收入。

所謂節(jié)流，并不是要求地方政府縮減開支，而是希望地方政府提高土地收益金的使用效率，增強資金效能，中央政府應(yīng)通過相關(guān)制度的建設(shè)正確引導和規(guī)范地方政府對土地收入的使用。從現(xiàn)在的情況看來，土地出讓收入在扣除各項成本性支出外，大概會有30%的剩余。這部分資金如果能夠增強地方、特別是基層政府的公共品供給能力是最好的。但受政績、唯GDP論等動機的影響，這部分資金往往會被用于城市的盲目擴張，重“量”而輕“質(zhì)”。為配合服務(wù)型政府和“民生財政”的建設(shè)目標，本文認為土地出讓收入應(yīng)更多的用于提高本地區(qū)公共服務(wù)水平，加大包括征地或拆遷補償、教育附加等等在內(nèi)的民生導向的支出。避免重復(fù)投資、盲目擴張及低水平重復(fù)建設(shè)。

2.政府一直不缺乏監(jiān)管的動機，而缺乏監(jiān)管的機制。也就是說，有效的監(jiān)管制度供給不足，及相關(guān)規(guī)定模糊或缺失，造成政府監(jiān)管無從下手，實為“有心無力”。首先，應(yīng)規(guī)范農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度。農(nóng)村集體土地一旦可以跟其他國有土地一樣，在使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場上享有同樣待遇，而不需要通過政府的先征后賣，將大大促進土地使用權(quán)出讓價格的理性回歸。同時，市場化的價格有助于失地農(nóng)民的生計保障。其次，規(guī)范土地管理與經(jīng)營體制。打破政府在管理土地資源的同時，兼營土地資源的局面，消除壟斷，分設(shè)土地管理與土地批租部門，組建土地運營機構(gòu)，從制度上確保地方政府與土地出讓隔離開來、政府的多重身份分化開來，確保土地資源像國有資產(chǎn)一樣保值增值。再次，加快推進財政層級扁平化。財政層級的扁平化，不但有利于保障基層政府的財力，更利于財政監(jiān)督的清晰化、簡單化。還有，轉(zhuǎn)變土地出讓方式。在“一次性”交易中，不能再簡單的以價碼作為評價方式，應(yīng)以民生目標取向，對競標方案作多方面考慮。企業(yè)經(jīng)營性用地可采取年租方式，取代“一次性”出讓，從而獲得細水長流的土地出讓收入。最后，將土地收入全額納入預(yù)算內(nèi)管理，使其不再游離于財政分配之外。

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[責任編輯 王玉妹]