李紅棗

（中共怒江州委黨校 科研辦，云南 六庫 673100）

論新形勢下邊疆民族地區(qū)的法制建設(shè)

李紅棗

（中共怒江州委黨校 科研辦，云南 六庫 673100）

法制建設(shè)是建設(shè)社會主義法治國家的根本，也是國家長治久安的基石。本文通過對邊疆民族地區(qū)法制觀念及法制建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行剖析，就邊疆民族地區(qū)法制建設(shè)存在的問題及需要完善的內(nèi)容談?wù)勛约旱恼J(rèn)識，以饗同仁。

邊疆民族地區(qū)；法制建設(shè)；現(xiàn)狀；原因；措施

我國是一個人口大國，又是一個多民族國家，已經(jīng)確認(rèn)的少數(shù)民族有55個，約占全國總?cè)丝诘?.41%，主要分布在祖國的西北、西南、東北等地區(qū)，占國土面積的60%以上。西部大開發(fā)和新農(nóng)村建設(shè)為少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展提供了契機(jī)，少數(shù)民族地區(qū)的法制建設(shè)也受惠于此，并取得了可喜成績。但現(xiàn)實中仍存在諸多問題，嚴(yán)重阻礙了少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展。因此，探討邊疆少數(shù)民族地區(qū)法制建設(shè)問題，有助于我們掌握邊疆少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的規(guī)律，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

一、邊疆民族地區(qū)法制建設(shè)的現(xiàn)狀

改革開放以來，雖然依法治國進(jìn)程取得了一定的成效，廣大邊疆民族地區(qū)干部群眾的法律素質(zhì)有所提高，依法治理環(huán)境有所改善，但是，與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，仍存在較大的差距，嚴(yán)重影響著邊疆民族地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)的完善和民主政治建設(shè)的進(jìn)程。

1、依法行政意識不強(qiáng)，法制觀念淡薄?，F(xiàn)在，邊疆民族地區(qū)干部的法治意識有了較大的提高，但依法行政的氛圍仍然沒有形成。有的民族干部法律知識缺乏，法治觀念較為淡薄，法律素質(zhì)偏低，習(xí)慣了以言代法、以權(quán)壓法、法隨言出，距離依法行政的要求還很低；有的民族干部依法管理社會的能力和做法與新形勢下民族工作的要求相比還有較大的差距，遇事用傳統(tǒng)的習(xí)慣方法解決問題的多，用法律手段解決問題的少，對出現(xiàn)的新情況、新問題往往束手無策；有的民族干部習(xí)慣了“上頭怎么說，下面怎樣干”的模式，以“實干”和“實效”為原則，成天忙碌于田間地頭，業(yè)余時間多數(shù)用在打牌喝酒聊天上，很少認(rèn)真研究政策和法律，導(dǎo)致的后果就是依法辦事意識的淡薄，依法辦事能力差，基層黨組織的凝聚力減弱，農(nóng)村矛盾增多，群眾上訪增加，不穩(wěn)定隱患增大，嚴(yán)重影響了社會的安定團(tuán)結(jié)和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

2、群眾法律知識缺乏，難以依法辦事、用法維權(quán)。在少數(shù)民族聚集地，由于群眾受教育程度低，而血緣、親緣、地緣關(guān)系建立起來的關(guān)系網(wǎng)衍生出“重人治、輕法治”的思想根深蒂固，在群眾的思想意識中，族規(guī)、民約對每個村民均具有非強(qiáng)制的至上權(quán)威。他們認(rèn)為族規(guī)、民約比強(qiáng)制性的法律更具人性，更適宜于解決民間糾紛，希望通過這種方式解決糾紛。因此，當(dāng)自己的利益受到不法侵害時，少數(shù)民族群眾普遍不愿拉下面子，對簿公堂，往往寄托于村里、族群里有威望的族人給予調(diào)解，采取“私了”的辦法，一般不通過法律的渠道來解決，更不會用法律武器來保護(hù)，其結(jié)果是小糾紛演變成大案件，民事糾紛演變?yōu)樾淌路缸铩?/p>

3、公檢法司部門基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。政法基礎(chǔ)設(shè)施是依法治國、維護(hù)社會穩(wěn)定和長治久安的基本物質(zhì)保障。近年來，在各級黨委、政府的重視和支持下，公檢法司部門的基礎(chǔ)設(shè)施和裝備建設(shè)取得了很大成效。但仍存在公共財政投入不足的問題。由于邊疆民族地區(qū)大都是貧困地區(qū)，國家財政轉(zhuǎn)移支付主要用于保工資和保正常運轉(zhuǎn)，地方投入嚴(yán)重不足，公檢法司部門普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施簡陋、業(yè)務(wù)裝備缺乏、辦公條件簡陋、工作經(jīng)費捉襟見肘等狀況。特別是受編制的限制，一些執(zhí)法人員身兼多職，嚴(yán)重制約法治工作的有效開展。以貢山縣為例，獨龍江鄉(xiāng)至今還沒有法庭，法官還在借用鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的辦公用房和桌椅辦公，群眾想打官司，要走幾十里山路。

4、法律服務(wù)與保障系統(tǒng)不健全不完善。邊疆民族地區(qū)特別需要各種人才，但由于經(jīng)濟(jì)落后，難以吸引外地人才，同時，由于生活工作環(huán)境差，更難留住法律工作者，長期在民族地區(qū)工作的司法助理員、調(diào)解員、公安干警、法庭工作人員，大都是當(dāng)?shù)厝耍苄畔㈤]塞、培訓(xùn)機(jī)會少等因素的制約，因此，存在著知識老化快、法律水平較低、服務(wù)手段單一、案件承辦質(zhì)量不夠高，法律服務(wù)積極性高而綜合素質(zhì)偏低的現(xiàn)象，提供法律保障和服務(wù)的能力難以滿足群眾的需求。

5、農(nóng)村精神文明建設(shè)滯后，賭博封建迷信有所抬頭。由于受經(jīng)濟(jì)條件的制約，一是農(nóng)村精神文明建設(shè)投入不足，導(dǎo)致基層文化站（室）設(shè)施不齊，設(shè)備老化，難以正常開展文化活動，無法滿足邊疆民族地區(qū)群眾日益增長的文化需求。人們在生產(chǎn)工作之余，再無別的去處可供休閑娛樂，沒有籃球場、乒乓球室，看不到電影、電視，讀不到報刊書籍，無所事事的人們聚在一起，就自然而然地打撲克、搓麻將搞點“小意思”，于是，賭博便應(yīng)運而生。二是信教群眾有增加的趨勢，而且呈現(xiàn)出低齡化。信教群眾往往熱衷于建教堂，對教育、文化等公益事業(yè)建設(shè)漠不關(guān)心。在一些地區(qū)甚至存在黨員、團(tuán)員、干部和學(xué)生都信教的現(xiàn)象。三是不良文化的侵蝕，兇殺、暴力、色情等文化垃圾通過各種傳媒侵入農(nóng)村文化陣地，腐蝕著人們的靈魂。

二、邊疆民族地區(qū)法制建設(shè)滯后的成因

1、特殊的文化背景和地緣環(huán)境。在邊疆民族地區(qū)，由于民族種類較多，各民族的生活習(xí)慣、風(fēng)俗人情呈現(xiàn)很大的差異性，表現(xiàn)在文化上就是民族文化的多樣性。一是帶有明顯的小農(nóng)色彩，往往以家庭為中心，聚族而居，生產(chǎn)生活中相互協(xié)作，血緣和情義沖淡了法律的嚴(yán)肅性。二是在邊疆民族地區(qū)，群眾始終有一種“對自身族群歸屬及利益的一種認(rèn)同”——即族規(guī)、民約，它甚至取代了法律的地位。三是受歷史因素、地理環(huán)境等的局限，邊疆民族地區(qū)生產(chǎn)力水平較低，群眾的文化知識有限，素質(zhì)普遍偏低，還存在著缺乏科學(xué)的人生觀、世界觀和價值觀，保守意識濃厚，眼界狹窄等現(xiàn)象，頭腦中根本沒有法律意識或法律意識相當(dāng)?shù)。灾螺p視法律，甚至以身試法。

2、法制環(huán)境需要進(jìn)一步完善健全。由于邊疆民族地區(qū)的不便因素，致使法制建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，這有機(jī)制的問題，也有人為的因素，更有環(huán)境因素的制約。一是部分邊疆民族地區(qū)對法制建設(shè)重視不夠，過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)而忽視法制建設(shè)，普法宣傳有待進(jìn)一步加強(qiáng)。這需要當(dāng)?shù)攸h委、政府給予足夠的重視，同時，公、檢、法、司等職能部門要擔(dān)當(dāng)起自己的職責(zé)。二是法制教育從小抓起。堅持教育優(yōu)先發(fā)展，使農(nóng)村不因貧困而失去受教育的機(jī)會，力爭從小學(xué)就抓起法制教育。三是轉(zhuǎn)變少數(shù)民族村寨族長（頭人）以權(quán)代法解決矛盾糾紛的方式，逐步實現(xiàn)以法治代替習(xí)俗的思想。

3、現(xiàn)代法律生活存在瑕疵。完備的法律體系是現(xiàn)代法律得以生存的土壤。沒有法律制度的存在，法律意識便成了無本之木。目前，民族立法穩(wěn)步推進(jìn)，邊疆民族地區(qū)群眾的法律意識得到了較大的提高，但仍不具備完備的體系。一是一些法律的使用領(lǐng)域有限，邊疆民族地區(qū)群眾的一些權(quán)利還得不到保障。二是其對權(quán)力的制約力度不夠?，F(xiàn)階段立法側(cè)重于保障權(quán)利，卻忽略了公民對權(quán)利和國家對權(quán)力濫用的制約，使法律的權(quán)威可能受損。目前，司法上的困境莫過于行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)不分，處理案件往往要參閱行政官員的“批示”，并時常伴隨“以言代法”的現(xiàn)象，這樣，在司法過程中，法律的公正性就難免遭人置疑。

4、部分領(lǐng)導(dǎo)干部的法制觀念淡薄。過去，我們曾過度強(qiáng)調(diào)“人治”而忽視“法治”，導(dǎo)致有法不依、違法不究現(xiàn)象的發(fā)生。改革開放以后，黨和國家對此進(jìn)行了糾正，然而，在推行現(xiàn)代法治的過程中，邊疆民族地區(qū)的一些領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于用行政手段解決政治、經(jīng)濟(jì)、法律等各個方面的問題，認(rèn)為法律是為行政服務(wù)的“工具”。這種做法在群眾的意識中留下了深深的烙印，并開始產(chǎn)生負(fù)作用——權(quán)力機(jī)關(guān)“言”即法，“權(quán)”即法，致使法律的威信下降，群眾對法律不信任。

三、完善邊疆民族區(qū)法制建設(shè)的措施

1、構(gòu)建適應(yīng)邊疆民族地區(qū)發(fā)展的法律體系。建立邊疆民族地區(qū)的法律體系，要從邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際需要出發(fā)，注意邊疆民族地區(qū)的地方性法規(guī)、條例和單行條例與國家法律的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。首先，我國《憲法》和《民族區(qū)域自治法》規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)”。按此規(guī)定，民族自治地方，除了具有一般地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)外，民族區(qū)域自治地方的人民代表大會有權(quán)根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)、文化、教育的特點，制定自治條例和單行條例。從目前的情況看，民族自治地方的立法是我國立法體系中較為薄弱的一個方面，無論是立法的數(shù)量還是質(zhì)量，都有待提高。立法主要集中在自治條例、單行條例以及婚姻變通規(guī)定方面，涉及自治地方經(jīng)濟(jì)、文化、語言文字、科技、教育、自然資源利用和保護(hù)的相當(dāng)少。因此，民族自治地方面臨著較重的立法任務(wù)，應(yīng)從當(dāng)?shù)氐男枰霭l(fā)，按照立法的輕重緩急和立法所具備的條件，制定出可行的計劃，使立法切實地反映本地的特點和需要，逐步建立完善的民族自治地方法律法規(guī)體系。同時，還應(yīng)對民族自治地方法規(guī)中不合時宜的相關(guān)條款進(jìn)行修改，做到與時俱進(jìn)，實事求是。

2、正確處理好穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)系，努力提高依法行政能力。邊疆民族地區(qū)壓倒一切的是穩(wěn)定，第一要務(wù)是發(fā)展。多年的實踐表明，要在推進(jìn)依法行政中加快發(fā)展，必須做到“三個統(tǒng)一”，即原則性與靈活性相統(tǒng)一，懲戒處理與教育規(guī)范相統(tǒng)一，法律效果與社會效果相統(tǒng)一。尤其是在涉及民族風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰問題時，要充分考慮到民族習(xí)慣的歷史性和宗教信仰的復(fù)雜敏感性，切忌粗暴執(zhí)法。另外，邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會相對落后，行政執(zhí)法的物質(zhì)環(huán)境與其他地區(qū)存在差異，因此，要把是否有利于發(fā)展作為開展行政執(zhí)法的重要原則，做到以行政執(zhí)法維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展。

3、加強(qiáng)邊疆民族地區(qū)政法系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

邊疆民族地區(qū)的物質(zhì)條件較為艱苦，地理環(huán)境偏僻，文化教育程度也相對滯后，再加上法律實施對象是廣大少數(shù)民族群眾，執(zhí)法要充分考慮民族地方的特殊性。一要培養(yǎng)一支高素質(zhì)的少數(shù)民族司法和執(zhí)法干部，改善司法和執(zhí)法條件，提高執(zhí)法能力，建立起科學(xué)合理、運行有效的執(zhí)法體系，以保證各項法律的嚴(yán)格執(zhí)行和法律問題的迅速合理解決。當(dāng)前，可以利用“大學(xué)生服務(wù)西部志愿計劃”的大好時機(jī)，從各級各類大專院校中選拔一批法律或其他專業(yè)的優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生直接到少數(shù)民族地區(qū)服務(wù)；充分利用黨校、農(nóng)村遠(yuǎn)程教育平臺等，舉辦基層法制培訓(xùn)班，對基層法律工作者和農(nóng)村干部分期分批進(jìn)行培訓(xùn)、輪訓(xùn)，以提高他們的法律水平。二要改善條件，提高質(zhì)量。由于長期以來的閉塞落后，使部分干部群眾形成了“等靠要”的觀念，即等國家的幫助，靠上級機(jī)關(guān)的支持，要上面給政策文件。這樣的觀念影響了邊疆民族地區(qū)的法制建設(shè)，也延誤了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。邊疆民族地區(qū)的司法機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)樹立為法律實施甘當(dāng)先鋒、為改革開放保駕護(hù)航的觀念，積極主動地加強(qiáng)自身建設(shè)，提高司法和執(zhí)法活動的質(zhì)量；爭取上級部門和地方黨委政府為司法和執(zhí)法機(jī)關(guān)實施法律創(chuàng)造條件，建立健全邊疆民族地區(qū)法律咨詢和服務(wù)系統(tǒng)，保證法律在邊疆民族地區(qū)的全面順利實施。

4、加大法制宣傳的力度，提高少數(shù)民族群眾的法律意識。由于不同的民族有著不同的歷史文化背景和生存空間，因此，不同的民族對法律的認(rèn)知和觀念是不同的，尤其是云南的許多少數(shù)民族是從不同的社會形態(tài)直接過渡到社會主義社會形態(tài)，如貢山縣的怒族、獨龍族。盡管他們的生產(chǎn)關(guān)系可以在較短時間內(nèi)通過革命的方式進(jìn)行變革，但是，生產(chǎn)關(guān)系的變革并不意味著思維方式的變革。但是，如尊老愛幼、保護(hù)環(huán)境、互相扶助等，這些風(fēng)俗習(xí)慣對于引導(dǎo)少數(shù)民族認(rèn)識和理解現(xiàn)代法律有很大的益處。但少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣和現(xiàn)代法律畢竟是不同的概念，他們的產(chǎn)生條件、發(fā)展過程及其社會作用都是不同的，因此，也有許多少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣與法律相悖。有的鄉(xiāng)（村）規(guī)民約與現(xiàn)行法律的規(guī)定相距太遠(yuǎn)，如普遍以罰款為處罰方法，一般違反鄉(xiāng)規(guī)民約的行為所處的罰款，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出國家法律對同樣行為所處罰款的幾倍至幾十倍。在普法過程中，經(jīng)過各級司法機(jī)關(guān)的積極引導(dǎo)和清理，這種情況在表面上得到了糾正，但尚未根絕。因此，只有深入持久地開展普法工作，引導(dǎo)廣大人民群眾學(xué)法、知法、守法，才能有效地保障各項活動依法有序進(jìn)行，從而最大限度地防止和減少因不知法、不懂法而引發(fā)的各種影響社會穩(wěn)定事件的發(fā)生，營造崇尚法治的和諧穩(wěn)定環(huán)境。

5、努力營造與邊疆民族地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展相適應(yīng)的法制環(huán)境。在邊疆民族地區(qū)大力推進(jìn)法制建設(shè)，就要通過立法、執(zhí)法、守法的環(huán)節(jié)，建立起與邊疆民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活相適應(yīng)的法制環(huán)境，其核心就是依法治理邊疆民族地區(qū)的各項事務(wù)，加大對錯案責(zé)任的追究力度，嚴(yán)格約束和監(jiān)督行政人員、司法人員嚴(yán)格按法律、法規(guī)的規(guī)定辦事，真正做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。一是要把法制建設(shè)工作放在重要位置，擺上重要議事日程，納入工作全局，逐步建立完善維護(hù)邊疆民族地區(qū)法治建設(shè)的各項工作機(jī)制，充分發(fā)揮人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解三大手段的對接聯(lián)動作用，形成人人參與法制建設(shè)的工作格局。二是加強(qiáng)邊疆民族地區(qū)科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生等各項工作，從“宣傳教育”入手，將民主、科學(xué)和法制等先進(jìn)文化深入邊疆民族地區(qū)，并使之扎根于少數(shù)民族群眾的頭腦中，進(jìn)而提高少數(shù)民族群眾的法治觀念和守法意識，從而影響到社會生活的各方各面，為邊疆民族地區(qū)法治建設(shè)剔除眾多的干擾和消極因素，創(chuàng)造出文明、和諧的法制環(huán)境。

責(zé)任編輯：劉建文

D911.8

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1671-2994（2012）03-0048-03

2012-04-20

李紅棗（1971- ），女，云南祥云人，中共怒江州委黨?？蒲修k副主任、講師。研究方向：法學(xué)。