臺灣參加政府間國際組織的國際法問題研究

項(xiàng)嘉佳

(華東政法大學(xué)研究生教育院，上海 200042)

1971年，第26屆聯(lián)大恢復(fù)了中華人民共和國在聯(lián)合國的合法席位，與此同時，決定將臺灣當(dāng)局驅(qū)逐出聯(lián)合國及其相關(guān)機(jī)構(gòu)。近四十年來，隨著世界政治經(jīng)濟(jì)局勢的變化以及我國國際地位的穩(wěn)步上升，越來越多的國家公開承認(rèn)“一個中國”的原則，否認(rèn)臺灣的獨(dú)立主權(quán)。然而，近年來，臺灣當(dāng)局積極謀求其參與各個政府間國際組織的機(jī)遇，從而為臺灣拓展一定的國際生存空間，甚至企圖在某種程度上達(dá)到宣傳“一中一臺”的分裂目的。

不可否認(rèn)，伴隨著臺灣社會經(jīng)濟(jì)形勢的變化以及國際間各項(xiàng)合作的不斷推進(jìn)，臺灣參與政府間國際組織的相關(guān)法律問題重新凸現(xiàn)，尤其是面對臺灣當(dāng)局申請加入聯(lián)合國和世界貿(mào)易組織所形成兩種截然不同的結(jié)果和狀態(tài)。因此，本文將從臺灣的國際法主體資格、不同政府間國際組織的性質(zhì)以及臺灣當(dāng)局的參與目的等多個角度出發(fā)，探討臺灣參加政府間國際組織的相關(guān)國際法問題。

一、國際法主體和政府間國際組織參加主體的資格認(rèn)定

(一)國際法主體的一般理論

國際法主體又稱國際法律人格，是指有能力享有國際法上權(quán)利和承擔(dān)國際法上義務(wù)，有能力進(jìn)行國際關(guān)系活動的實(shí)體。這種權(quán)利能力和行為能力主要表現(xiàn)為以獨(dú)立、自主的身份，而無須經(jīng)過授權(quán)即可對外參與相應(yīng)的國際活動，例如締結(jié)國際條約、與其他國際法主體建立外交關(guān)系、進(jìn)行國際訴訟等等。

從傳統(tǒng)的國際法理論出發(fā)，國際法主體主要包括三大類，即國家、國際組織和正在爭取解放的民族或民族解放運(yùn)動組織。然而，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷推進(jìn)以及各個區(qū)域在經(jīng)濟(jì)社會、文化生活等諸多方面的依賴性逐步加深，國際社會已經(jīng)開始具備了一定程度的類似國內(nèi)社會的特征，這種國際關(guān)系的新發(fā)展使得在國際領(lǐng)域可能產(chǎn)生新的國際法主體。［1］

筆者認(rèn)為，由于出現(xiàn)了產(chǎn)生新的國際法主體的可能性，對國際法主體的概念則應(yīng)該作更加廣義的解釋，而不再簡單地依據(jù)傳統(tǒng)國際法主體的定義來判斷相關(guān)的問題。由于除主權(quán)國家以外的其它國際法主體均屬于派生主體，因此，對于派生主體的擴(kuò)大化解釋正是對新興國際法主體的接納。作為國際法的主體，其必須滿足三點(diǎn)被廣泛接受的特征:①獨(dú)立參加國際關(guān)系;②直接享有國際法上的權(quán)利和直接承擔(dān)國際法上的義務(wù);③獨(dú)立進(jìn)行國際求償?shù)哪芰?。?］而經(jīng)濟(jì)全球化帶來的一個直接影響便是讓跨國公司以及一些個人開始以其經(jīng)濟(jì)能力開展與各個傳統(tǒng)國際法主體的交往，甚至在一定程度上影響了國家的政治行為。此類情形也可以理解為個人、跨國公司和其它類似主體已經(jīng)具備了獨(dú)立參與國際關(guān)系的各種能力，進(jìn)而將它們歸為新興的國際法派生主體。

(二)政府間國際組織參與主體的一般資格

國際組織(international organization)一般是指兩個以上的國家的政府、民間團(tuán)體或個人，為特定的國際合作的目的，通過協(xié)議的形式而創(chuàng)立的常設(shè)機(jī)構(gòu)。［3］在此范圍內(nèi)，只有兩個以上國家政府為謀求合作，以締結(jié)國際條約的形式而創(chuàng)立的政府間國際組織才受到國際法的調(diào)整。

對于概念中“政府”一詞的解釋，不同的學(xué)者給予不同的內(nèi)涵，許多美國學(xué)者將其廣義使用:認(rèn)為它包括了參與治理國家的所有機(jī)構(gòu)，即包括了執(zhí)行、立法和司法機(jī)構(gòu)，而其他學(xué)者(主要是歐洲)，使用“政府”一詞則較為嚴(yán)格。［4］然而無論將其作何種定義，政府間國際組織的一般參與主體范圍始終圍繞著國家展開。不僅如此，由于政府間國際組織已經(jīng)成為國際法的傳統(tǒng)主體而享有獨(dú)立的國際法律人格，而該類型的國際組織又往往通過協(xié)議而創(chuàng)立，訂立協(xié)議的過程本身就是參加國際關(guān)系的一個過程，因此，從一般的理論上來解釋，國家應(yīng)該是參與政府間國際組織的惟一主體。

但此處值得思考的是，國家是否可以授權(quán)一些其它主體，來參加政府間的國際組織。筆者認(rèn)為，若對“政府”一詞進(jìn)行擴(kuò)大化的解釋，將其外延擴(kuò)展至國家內(nèi)部的各個治理機(jī)構(gòu)，同時，將訂立協(xié)議的主體延伸至經(jīng)國家政府授權(quán)的主體，一些處于“邊緣狀態(tài)”的主體也可以被納入政府間國際組織參加主體的范圍。因?yàn)閲H法中對于國際協(xié)議的締結(jié)主體并不僅僅局限于國家之間，而在一般的范圍之下，適當(dāng)擴(kuò)大部分政府間國際組織的參加主體范圍在一定程度上也可以更好地實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的國際合作目的。

(三)從國家概念的必備要素看臺灣在國際法上的主體資格認(rèn)定

一般說來，對于國家構(gòu)成的必備要素主要有兩種通說，即三要素說和四要素說，三要素說認(rèn)為，人口、領(lǐng)土和主權(quán)為構(gòu)成國家的必備要素，而四要素說，則在上述三種要件上增加了政權(quán)作為構(gòu)成主權(quán)國家的基本必備要素。筆者認(rèn)為，放在國際法主體的角度下來討論作為最主要國際法主體的國家的構(gòu)成要素，四要素說顯得更為合理，其中最重要的原因是，政權(quán)要素，即政府，在某種程度上是國家參與國際關(guān)系活動的主導(dǎo)和靈魂，也正是由于政府體系的存在，才使得國家間可以在國際法的框架下展開平等的交往。

就我國臺灣地區(qū)而言，歷史上《開羅宣言》、《波茨坦公告》等文件都在國際法律意義上承認(rèn)其作為中國領(lǐng)土的一部分，正因如此，從國家構(gòu)成的必備要素上看，臺灣缺乏作為兩種通說所公認(rèn)的主權(quán)要素。主權(quán)是一種對某地域、人民、或個人所施展的至高無上、排他的政治權(quán)威，或者說，是一種“最高自決權(quán)”。在國際法上，主權(quán)的對外表現(xiàn)主要指國際的相互承認(rèn)。無論從現(xiàn)今國際社會對臺灣作為獨(dú)立主權(quán)國家的認(rèn)可度來看，還是從歷史和法律的各種證據(jù)分析，臺灣對外并沒有獨(dú)立參與國際交往的能力，而對內(nèi)行使的權(quán)力則一貫來源于中央政府的授權(quán)，從兩方面看，臺灣都缺乏作為國家的主權(quán)要素。因此，從傳統(tǒng)的國際法主體理論來看，臺灣并不能成為國際法的主體。

然而，隨著近年來國際法主體的外延有擴(kuò)大的趨勢，甚至有學(xué)者，例如姆斯卡特(Mushkat)認(rèn)為，“一國兩制”下中國香港這樣的次國家政府為了保證高度自治，應(yīng)當(dāng)擁有獨(dú)立的國際法律人格。［5］所謂次國家政府，從廣義上說，是指除了中央政府以外的其他各級地方政府。而狹義上的次國家政府是指一級地方政府。［6］根據(jù)上述定義，從參與國際關(guān)系活動的有效性和實(shí)踐意義上看，對次國家政府的狹義闡述更能確切而實(shí)際地相應(yīng)擴(kuò)大國際法主體范圍。若將“一國兩制”下的香港特別行政區(qū)作為次國家政府的典型代表，臺灣地區(qū)則同樣可以適用次國家政府的概念將其歸于該范圍內(nèi)。筆者認(rèn)為，將臺灣地區(qū)列為次國家政府而讓其比照香港特別行政區(qū)擁有獨(dú)立的國際法律人格、進(jìn)而鼓勵其參與國際事務(wù)的觀點(diǎn)利大于弊。

二、臺灣參加政府間國際組織的現(xiàn)狀

長期以來，臺灣當(dāng)局一直積極謀求臺灣參加政府間國際組織的各種機(jī)遇，其范圍包括了區(qū)域間政府組織、各個專門性國際組織、聯(lián)合國等等。然而，值得注意的是，在臺灣努力尋求其國際生存空間的過程中，不同性質(zhì)的國際組織給臺灣的參加申請帶來了不同的結(jié)局和影響。

(一)臺灣參加政府間國際組織的進(jìn)展

截至2003年年底，臺灣當(dāng)局以正式會員加入的政府間國際組織共計(jì)22個，以觀察員身份加入的政府間國際組織共計(jì)11個。自1971年被驅(qū)逐出聯(lián)合國及其相關(guān)機(jī)構(gòu)，臺灣當(dāng)局從未放棄過重返聯(lián)合國的機(jī)會，與此同時，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化的時代趨勢，臺灣當(dāng)局也積極加入以政府間協(xié)議而構(gòu)建的多種其他職能的國際組織。

冷戰(zhàn)結(jié)束以來，國際社會開始向多元結(jié)構(gòu)方向發(fā)展，中國的國際地位和影響力不斷提升，中國要求恢復(fù)部分政府間國際組織的呼聲也日益強(qiáng)烈。在此情形下，臺灣當(dāng)局被迫離開部分國際組織，或者在退出此類組織后，再度呼吁以其它模式(例如APEC模式、西雅圖模式等)重返某機(jī)構(gòu)。而對于一些非政治性的政府間國際組織，由于兩岸雙方的妥協(xié)以及考慮到長遠(yuǎn)發(fā)展的互利性，臺灣當(dāng)局并沒有退出此類組織，或是以一個新的名義和更為靈活的策略在其中生存。

總結(jié)而言，臺灣參加政府間國際組織主要有三種情況:一是臺灣與大陸同為正式成員的政府間國際組織有8個，其中以亞洲開發(fā)銀行、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織和世界貿(mào)易組織最具影響力。二是臺灣參加、大陸未參加的政府間國際組織，總計(jì)有10多個，較具影響的包括亞洲生產(chǎn)力組織、中美洲銀行與國際棉花咨詢委員會等。三是臺灣參與的、具有“觀察員”地位的政府間國際組織也有10多個。［7］總體說來，臺灣參加的政府間國際組織主要是涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域合作的組織，此類國際組織往往淡化了政治色彩并成為協(xié)調(diào)國際發(fā)展的一種有力平臺，因而成為了臺灣參與國際事務(wù)的窗口。

(二)臺灣順利加入WTO的國際法意義

2001年，11月12日，臺灣在多哈簽署了加入WTO(World Trade Organization)的議定書，并在次年1月正式成為了WTO的成員方。作為臺灣參與政府間國際組織的典型范例，加入WTO所帶來的國際法意義將對兩岸處理臺灣參與國際活動提供有力的借鑒。

根據(jù)WTO協(xié)議的闡述，我們可以歸納出其主要的職能是:促進(jìn)WTO協(xié)議和各項(xiàng)多邊貿(mào)易協(xié)議的實(shí)施、管理和運(yùn)作，并為其提供組織保障;為成員方提供談判場所;定期審查各成員方的貿(mào)易體制;為成員方間的貿(mào)易爭端提供解決機(jī)制;促進(jìn)與其它國際經(jīng)濟(jì)組織，主要是與國際貨幣基金組織和世界銀行的合作。［8］因此，與其它以政治目的設(shè)立的國際組織(如聯(lián)合國)相比，WTO是一個經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的政府間國際組織，它所能夠吸納的主體范圍除了主權(quán)國家，還應(yīng)該包括非主權(quán)國家的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)。［9］由于臺灣與大陸人為分立60年，其政治體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與大陸不同，它與世界上大部分有貿(mào)易往來的國家和地區(qū)保持著獨(dú)立的關(guān)稅稅率和貿(mào)易規(guī)則，因而將臺灣作為單獨(dú)關(guān)稅地區(qū)沒有疑義。

三、臺灣謀求加入政府間國際組織的法律分析

(一)臺灣加入政府間國際組織的名義問題

所謂名義問題，在臺灣謀求加入政府間國際組織的過程中可以簡化為稱呼問題，即在臺灣所加入的國際組織中，采取何種稱呼，既符合臺灣的國際法地位，又能維護(hù)“一個中國”的主權(quán)原則。早在20世紀(jì)80年代，中國外交大踏步走上國際舞臺，為避免出現(xiàn)“兩個中國”或“一中一臺”的局面，始終進(jìn)行不懈的斗爭，最終，“中國臺灣省”的稱謂被聯(lián)合國所接受。在臺灣稱謂問題上的斗爭，看似文字之爭，卻事關(guān)國家的主權(quán)與尊嚴(yán)。［10］

由于臺灣作為中國領(lǐng)土的一部分在國際法上是不爭的事實(shí)，但因其特殊的國際地位和兩岸雙方的利益需求，臺灣參與政府間國際組織的名義問題亦成為了臺灣參與國際事務(wù)的關(guān)鍵點(diǎn)。

(二)臺灣加入政府間國際組織的法律目的

由于政府間國際組織的參加主體是國家，即便將其進(jìn)行上文所述的擴(kuò)大化解釋，延伸至經(jīng)國家授權(quán)的主體，其囊括的范圍依然有限。

筆者分析，近幾十年來，臺灣不斷尋求加入國際組織，特別是政府間國際組織，其固然有自身社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，但從法律上來看，臺灣如此積極參加政府間國際組織，特別是限定主權(quán)國家的國際組織，其主要目的是希望獲得一個獨(dú)立的國際法律人格，進(jìn)而確立其在國際法上作為主權(quán)國家的地位，為其人為地制造“兩個中國”“一中一臺”作法律鋪墊。即便臺灣成為被授權(quán)的主體參加部分政府間國際組織，其國際交往的空間和能力仍受到來自國際法的限制。長此以往，這種限制會縮小臺灣所謂的“國際影響力”，而從國際法的角度上看，國家承認(rèn)是兩國開展全面交往的基礎(chǔ)，倘若臺灣的“國際影響力”逐漸縮小，獲得別國承認(rèn)的幾率也會相應(yīng)地下降，從而使其喪失制造臺獨(dú)的政治環(huán)境和法律基礎(chǔ)。

(三)臺灣加入政府間國際組織的法律依據(jù)分析

根據(jù)前文所述，臺灣的國際法律地位問題是其加入政府間國際組織的首要法律屏障，對于多種對臺灣法律地位界定的理論，筆者更為傾向于將臺灣列為與中國香港特別行政區(qū)相類似的“次國家政府”。如此一來，在限制“臺獨(dú)”的政治宣傳的同時，在國際法上將其明確與主權(quán)國家的法律地位相分離，而部分經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的國際組織(如WTO)，由于對成員資格沒有明確嚴(yán)格的限制，可以適當(dāng)擴(kuò)大吸納成員的范圍，臺灣加入類似國際組織即以此為最直接的法律依據(jù)。

而根據(jù)性質(zhì)和相關(guān)法律文件明確規(guī)定只有以主權(quán)國家身份才能加入的政府間國際組織，臺灣則失去了相應(yīng)的法律依據(jù)。以聯(lián)合國為例，根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第四條第一款關(guān)于會員資格的規(guī)定，任何申請會籍方必須首先是一個國家。而根據(jù)國際法的繼承原理，1949年成立的中華人民共和國繼承了被革命推翻的中華民國政府行使的一切權(quán)力和主權(quán)，盡管幾十年來，臺灣一直為國民黨當(dāng)局占據(jù)，臺灣仍為已經(jīng)喪失了其存在的法律基礎(chǔ)的“中華民國”統(tǒng)治著，但這并不能說明“中華民國”對其擁有主權(quán)，臺灣的主權(quán)歸屬并不受影響。［11］因此，無論就臺灣的法律地位而言，還是從相應(yīng)國際組織的法律文件來看，在此類情形下，臺灣缺乏參加相關(guān)政府間國際組織的法律依據(jù)。

［1］陳勇.論國際法主體發(fā)展的新趨向［J］.湖南科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2006.27(8):134.

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［5］［6］張衛(wèi)彬.次國家政府的國際法律人格探討—兼論我國臺灣地區(qū)參與國際事務(wù)問題［J］.廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009.21(5):55，56.

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