加強基層公務(wù)員職業(yè)能力建設(shè)
——以A省D縣為例

胡本春

（中共馬鞍山市委黨校，安徽馬鞍山24300）

加強基層公務(wù)員職業(yè)能力建設(shè)
——以A省D縣為例

胡本春

（中共馬鞍山市委黨校，安徽馬鞍山24300）

基層公務(wù)員職業(yè)能力建設(shè)是整個公務(wù)員隊伍能力建設(shè)的重要一環(huán)，從某種程度上說，它直接關(guān)系到整個基層政權(quán)執(zhí)政的成敗。由于體制、機制和歷史遺留等諸多方面的原因，當(dāng)前基層公務(wù)員職業(yè)能力建設(shè)存在許多不足，如基層公務(wù)員隊伍“年老體虛”，科學(xué)的“進出機制”沒有建立起來，知識儲備比較薄弱，專業(yè)知識欠缺，缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)，處理突發(fā)事件能力有待提升等。為此，加強基層公務(wù)員職業(yè)能力建設(shè)，應(yīng)優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)，科學(xué)分類分層，建立系統(tǒng)性的培訓(xùn)機制，按照科學(xué)發(fā)展的要求，樹立服務(wù)理念，用服務(wù)化解基層矛盾，努力建立一支能進能出、專業(yè)化、知識型、復(fù)合型、服務(wù)型的基層公務(wù)員隊伍。

基層公務(wù)員；職業(yè)能力；優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)；進出機制；知識型；復(fù)合型；服務(wù)型

基層政權(quán)是國家政權(quán)的基礎(chǔ)，是全面貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，團結(jié)帶領(lǐng)群眾全面建設(shè)小康社會的前沿陣地?；鶎庸珓?wù)員是與人民群眾貼得最近的管理服務(wù)群體之一，起著承上啟下、溝通聯(lián)系、了解民意、宣傳政策、調(diào)解矛盾等重大作用，是政府開展工作的支點，是群眾依靠的基點，其素質(zhì)的高低，直接影響著黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力和向心力，影響著農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計，目前，工作在縣級以下的基層公務(wù)員占全國公務(wù)員隊伍總數(shù)的60%左右，構(gòu)成我國公務(wù)員隊伍的主體。所以，從某種程度上說，基層公務(wù)員職業(yè)能力建設(shè)的成敗，直接關(guān)系到整個基層政權(quán)執(zhí)政的成敗。

基層公務(wù)員職業(yè)能力一般概括為：基層公務(wù)員應(yīng)該掌握的，直接影響其在職位上依法運用公共資源來科學(xué)、有效地履行行政職能，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)等活動的知識與技能的總和。由于體制、機制和歷史遺留等諸多方面的原因，當(dāng)前基層公務(wù)員隊伍建設(shè)存在著許多不容忽視的問題，一些基層公務(wù)員工作能力欠缺、工作方式和領(lǐng)導(dǎo)方法陳舊、為民意識淡薄、個別干部作風(fēng)方面的問題比較突出等弊端，不僅侵害了群眾的權(quán)益，而且嚴(yán)重影響了政府在廣大群眾心目中的形象。面對新的形勢和新的挑戰(zhàn)，如何杜絕新形勢下基層公務(wù)員隊伍建設(shè)中出現(xiàn)的問題，是當(dāng)前和今后一個時期值得深思和探討的問題。本文以A省D縣為例，以該縣公務(wù)員職業(yè)能力建設(shè)為突破口，進而闡述目前基層公務(wù)員職業(yè)能力建設(shè)的現(xiàn)狀及完善路徑。

一、基層公務(wù)員職業(yè)能力建設(shè)存在的不足

（一）公務(wù)員隊伍年齡結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，科學(xué)的“進出機制”沒有真正建立起來

以D縣為例，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣直7類機關(guān)工作人員中，2011年共有1666名同志登記為公務(wù)員（或參照管理機關(guān)工作人員），30歲以下公務(wù)員占總數(shù)的13.1%（2005年為10.7%），31歲～45歲公務(wù)員占總數(shù)的46.4%，46歲以上公務(wù)員占總數(shù)的40.5%，35歲以下公務(wù)員所占比例不足20%，46歲以上公務(wù)員群體比例略大。對基層來說，這個年齡段的人員大多是改革開放初期參加工作的，由于受到當(dāng)時環(huán)境的影響，他們的專業(yè)知識比較欠缺，特別是針對公務(wù)員隊伍的科學(xué)進出機制沒有完全建立，因而造成人浮于事，工作效率低下。同時，基層公務(wù)員職業(yè)類別斷層、斷代現(xiàn)象日益嚴(yán)重，其主要原因是，目前構(gòu)成公務(wù)員主體的人員大多是1997年機構(gòu)改革時，由原行政編制人員過渡為公務(wù)員的人員。公務(wù)員過渡結(jié)束后，國家實行嚴(yán)格的“凡進必考”制度，由于受編制限制，雖然近幾年通過公務(wù)員招考的方式，不斷有新的力量加入基層公務(wù)員隊伍，但每年基層公務(wù)員增加的數(shù)量明顯不能滿足各單位的有效需求。隨著近幾年依法治國進程的不斷推進和基層維穩(wěn)任務(wù)的加大，近三年來，D縣新增加的公務(wù)員多集中在公檢法系統(tǒng)，其他部門增加很少，因而存在人員補充不均衡的現(xiàn)象，有些部門年年進人，有些部門幾年不進一人，人為造成機構(gòu)編制的不健全。另一個突出問題是，隨著近幾年干部選拔的公開化、常態(tài)化，一批年輕、有學(xué)歷、綜合素質(zhì)較高的公務(wù)員往往在基層還未扎下根，剛剛適應(yīng)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境，就被上級機關(guān)選調(diào)出去，或者參加公開選拔到上級部門，因而又造成基層公務(wù)員隊伍“年老體虛”，缺乏踏踏實實扎根基層的公務(wù)人員。

（二）基層公務(wù)員知識儲備比較薄弱，專業(yè)知識欠缺

當(dāng)前，基層公務(wù)員隊伍中，接受全日制高等教育的人員規(guī)模不大，特別是專業(yè)型人才缺乏，極度缺少真正扎根基層一線的公務(wù)人員。在D縣公務(wù)員隊伍中，研究生以上學(xué)歷占總數(shù)的0.6%，大學(xué)本科（含各級黨校畢業(yè)生）學(xué)歷占總數(shù)的21.4%，大專以下學(xué)歷占總數(shù)的78%?，F(xiàn)有人員主要是綜合管理類公務(wù)員，而涉及法律、財會、信息技術(shù)、經(jīng)濟管理、農(nóng)業(yè)、環(huán)保及特色產(chǎn)業(yè)的專業(yè)型、技術(shù)型公務(wù)員所占比例很少。究其原因，一是公務(wù)員崗位設(shè)置不嚴(yán)格，沒有真正做到崗位與人員相匹配；二是公務(wù)員招考時，雖然招聘了部分專業(yè)人員，但是由于數(shù)量有限，很多沒有扎根基層就被調(diào)到上級部門；三是現(xiàn)在的單位在向組織部門申報所需專業(yè)的人員時，會有嚴(yán)格的審核過程，很多單位年年申報，但是一直沒有得到招考指標(biāo)；四是“用非所學(xué)”現(xiàn)象嚴(yán)重，要么是在崗占編的不懂技術(shù)，要么是懂技術(shù)的被派去做一些非本職的工作。這種斷裂現(xiàn)象的存在，致使他們在處理日常工作事務(wù)時候可能“縮手縮腳”，缺乏創(chuàng)新精神。公務(wù)員的職責(zé)主要是為群眾服務(wù)，群眾的需要多種多樣，只有具備專業(yè)的知識，復(fù)合的知識，力爭做到“又紅又專”，才能使基層的服務(wù)“到家”，讓群眾滿意。

（三）基層公務(wù)員缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)，能力素質(zhì)提升較慢

現(xiàn)行針對公務(wù)員的培訓(xùn)主要集中在領(lǐng)導(dǎo)干部這一塊，針對基層政府里非領(lǐng)導(dǎo)干部人員的培訓(xùn)相對來說缺乏系統(tǒng)性和制度性，致使基層公務(wù)員沒有條件通過定期培訓(xùn)、學(xué)習(xí)提高自身能力素質(zhì)。2006年頒布的《公務(wù)員法》規(guī)定了各級公務(wù)員有接受培訓(xùn)的權(quán)利，現(xiàn)實是基層公務(wù)員接受培訓(xùn)的權(quán)利沒有得到很好的落實。2010年開始，由D縣委組織部、人事局組織，委托D縣委黨校開辦的“周末大講臺”培訓(xùn)活動，主要是面對全縣科級以下非領(lǐng)導(dǎo)干部人員，就當(dāng)下所關(guān)注的熱點問題開展培訓(xùn)，運用菜單式選學(xué)，根據(jù)學(xué)員選擇，精選培訓(xùn)內(nèi)容，受到學(xué)員的熱烈歡迎。但是整體來看這樣的活動次數(shù)偏少，時間有限，一周一次，缺乏系統(tǒng)性的培訓(xùn)，培訓(xùn)也沒有形成制度化。究其原因：一是縣鄉(xiāng)兩級政府財政困難，培訓(xùn)經(jīng)費難保證；二是基層工作任務(wù)繁重，工作學(xué)習(xí)矛盾突出；三是缺乏明確的法律規(guī)章來明確基層各層級非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員定期定性接受培訓(xùn)的權(quán)利。D縣的科級干部定期在縣委黨校培訓(xùn)是五年一輪，股級干部是若干年一次，時間跨度長，對于一些經(jīng)常和一線群眾接觸的普通人員來說，培訓(xùn)機會是少之又少。干部培訓(xùn)是一項系統(tǒng)性工程，需要在硬件、軟件上有機配合。缺少系統(tǒng)性培訓(xùn)機制，使基層公務(wù)員職業(yè)能力建設(shè)受到極大制約，能力素質(zhì)提升較慢。

（四）基層公務(wù)員隊伍整體素質(zhì)與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展尚有差距

D縣是中部地區(qū)一個中等發(fā)達城市，近幾年，隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化進程加速推進，急需一大批掌握現(xiàn)代經(jīng)濟管理、企業(yè)經(jīng)營管理、農(nóng)業(yè)、旅游、畜牧養(yǎng)殖和各類法律法規(guī)知識的復(fù)合型行政管理人才，來不斷推進該縣經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。目前，D縣公務(wù)員隊伍知識結(jié)構(gòu)比較單一，懂得現(xiàn)代經(jīng)營管理的復(fù)合型人才相對缺乏，處理問題能力比較薄弱。在D縣公務(wù)員隊伍中，具備大學(xué)本科學(xué)歷的公務(wù)員大部分是參加工作后脫產(chǎn)、函授的進修學(xué)歷，全日制科班出身的人員所占比例較小，因而大部分人員理論基礎(chǔ)不夠扎實，專業(yè)技能不夠深入，對現(xiàn)行經(jīng)濟政策和管理知識掌握不夠充分，對當(dāng)下工作開展造成一定制約。當(dāng)前，中央提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村，全力推進城鄉(xiāng)一體化，打造特色城鎮(zhèn)，在此形勢下，基層公務(wù)員隊伍綜合素質(zhì)將面臨著新的挑戰(zhàn)，其與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展尚有一定差距。

（五）基層公務(wù)員面對復(fù)雜局面，處理突發(fā)事件能力有待提高

隨著改革開放的不斷推進以及民眾權(quán)利意識、法律意識的不斷覺醒，在我國部分地區(qū)，由于政府與民眾的利益沒有得到妥善處理，使各類群體性、突發(fā)性事件不斷出現(xiàn)，這些事件如果不妥善解決將嚴(yán)重危害政府的形象和社會的和諧穩(wěn)定。出現(xiàn)此類問題的背后是不少基層公務(wù)員自身的工作能力不足，思想意識轉(zhuǎn)變不到位，不主動認(rèn)識問題、分析問題、透過問題的表面看到事情背后的根本原因，而是片面地、孤立地看待和處理問題，經(jīng)常以問題解決問題，處理手段過于單一、機械、粗暴，因而導(dǎo)致問題接著問題，或者直接把問題上交、把問題擴大化，最終導(dǎo)致“到市、赴省、進京”的上訪事件時有發(fā)生。這些都從側(cè)面反映了，基層公務(wù)員面對復(fù)雜局面處理突發(fā)事件能力有待提升。

二、加強基層公務(wù)員職業(yè)能力建設(shè)的現(xiàn)實路徑

（一）優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)，建立一支能進能出的公務(wù)員隊伍

新中國成立以來，我國進行了幾次大規(guī)模的政府機構(gòu)改革，在某種程度上使政府“瘦身”。政府機構(gòu)從數(shù)量上看不斷減少，機構(gòu)職能相對來說更加明確，但從整體上看，很多機構(gòu)的在編人員還是很富余的，年齡大多集中在40歲以上，他們有一個很大的不足是缺乏現(xiàn)代服務(wù)理念，官僚意識比較嚴(yán)重，專業(yè)知識不過硬，對新鮮事物認(rèn)知較慢，思想上惰性意識嚴(yán)重。工作狀態(tài)不理想，工作思路不明確，不能做到執(zhí)政為民，有的言行還嚴(yán)重影響政府的形象。所以，必須著力打造一批年輕、有能力、有學(xué)歷的公務(wù)員隊伍，建立良性梯隊，為整個體制輸入新鮮血液。一是重點招錄基層公務(wù)員。基層是和群眾接觸最多的地區(qū)，基層的事務(wù)最繁瑣，大量的具備豐富基層經(jīng)驗、具備群眾意識、具備服務(wù)意識、年輕有學(xué)歷的人員是我們整個干部隊伍最需要的生力軍；二是為基層公務(wù)員創(chuàng)造一個良好的生活、工作環(huán)境，為其解決后顧之憂，使之真正扎根基層，真心想留在基層，而不是把基層作為積累經(jīng)驗的一個“墊腳石”；三是暢通進出渠道，優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)，把不適宜做公務(wù)員的人員從隊伍里分流出去，建立起能進能出機制。

（二）科學(xué)分類分層，建立一支專業(yè)化、知識型的基層公務(wù)員隊伍

隨著近幾年高等教育的發(fā)展，專業(yè)的分類分層越來越規(guī)范，為我們選拔專業(yè)化的公務(wù)員隊伍提供了一定的便利。針對上文出現(xiàn)的專業(yè)技能與實際需要不相符的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，通過以下措施解決上述問題，一是科學(xué)設(shè)置部門崗位，做到崗位設(shè)置的制度化，規(guī)范化，嚴(yán)格設(shè)置部門崗位；二是對于因被選拔或者流動到其他部門的基層公務(wù)員崗位，要盡快選拔相應(yīng)的人員補充這個崗位，而不能造成崗位缺失，給工作帶來不利影響；三是組織人事部門以及用人單位制定靈活的選人用人機制，組織上應(yīng)盡可能為各部門開通便利，滿足各部門用人需求，可以大膽啟用人才引進機制，同時給各用人部門一定的用人自主權(quán)，按照實際需要招錄一定的特殊公務(wù)員；四是按照物盡其用，人盡其才的原則，定崗定人，堅決杜絕“用非所學(xué)”、“混崗混人”的用人現(xiàn)象，盡可能發(fā)揮人才的最大價值，建立一支專業(yè)化、知識型的基層公務(wù)員隊伍。

（三）強化系統(tǒng)性的培訓(xùn)機制，建立一支復(fù)合型、綜合素質(zhì)強的公務(wù)員隊伍

新中國成立以來，幾代領(lǐng)導(dǎo)人都要求不斷加大廣大黨員干部培訓(xùn)力度，建立科學(xué)的培訓(xùn)機制，不斷為廣大公務(wù)員“充電”，用學(xué)習(xí)培訓(xùn)來保持干部隊伍的先進性。為了彌補現(xiàn)有干部隊伍培訓(xùn)機制的不足，應(yīng)采用以下路徑建立系統(tǒng)性的培訓(xùn)機制：一是設(shè)置基層公務(wù)員專項培訓(xùn)基金，可由中央財政支付，保證培訓(xùn)財力有保障；二是靈活機動解決培訓(xùn)時間問題，盡量不造成工學(xué)矛盾，開展脫崗培訓(xùn)，培訓(xùn)期間不兼原來工作，為各位學(xué)員專心學(xué)習(xí)創(chuàng)造條件；三是完善制度，明確基層公務(wù)員培訓(xùn)內(nèi)容、時間。制定面向基層公務(wù)員適度傾斜的定向培訓(xùn)機制，目前開展的培訓(xùn)，公務(wù)員級別、層次越高，培訓(xùn)規(guī)格越高，培訓(xùn)力度也越大，培訓(xùn)越系統(tǒng)。實際上，越是基層公務(wù)員對知識需要越急迫，因為他們是和群眾直接接觸的一類群體，群眾需要千差萬別，沒有充足的知識儲備，很難適應(yīng)群眾需要。同時對基層公務(wù)員開展培訓(xùn)，也讓他們感受到組織的關(guān)愛，對組織認(rèn)知更加深刻，更會懷著一顆感恩的心去工作。

（四）按照科學(xué)發(fā)展的要求，建立一支適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展需要的基層公務(wù)員隊伍

隨著信息化、網(wǎng)絡(luò)化、現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，知識更新越來越快，這就使基層公務(wù)員開展工作面臨一個巨大的挑戰(zhàn)，因此，他們需要不斷地轉(zhuǎn)變自我，接受新知識，才能滿足工作需要，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要，不懂科技、網(wǎng)絡(luò)的公務(wù)員會被社會淘汰。必須加強基層公務(wù)員專業(yè)知識、科技、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)力度，基層公務(wù)員通過網(wǎng)絡(luò)，可以掌握許多高科技，按照科學(xué)發(fā)展的要求，來指導(dǎo)群眾，滿足群眾需求。必須按照中央提出的建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求，全力推進城鄉(xiāng)一體化，打造特色城鎮(zhèn)?；鶎庸珓?wù)員必須學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)科技，掌握前沿知識，帶領(lǐng)群眾共同致富。

（五）樹立服務(wù)理念，用服務(wù)化解基層矛盾，建立一支服務(wù)型的公務(wù)員隊伍

在傳統(tǒng)的“家國同構(gòu)”思想和家長制行政文化影響下，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員觀念中還存在“官”即“管”等管制思想。這種“命令—服從”的強勢思想導(dǎo)致基層公務(wù)員忽視人民群眾的主人翁地位。他們在行政過程中重命令、輕溝通，不愿改進不合時宜的行政方法、方式和手段，導(dǎo)致群眾滿意的公共產(chǎn)品與服務(wù)提供效率低下。因此基層公務(wù)員應(yīng)樹立服務(wù)理念，用服務(wù)化解基層矛盾。一是要樹立“權(quán)為民所用”的理念。政府公務(wù)員的全稱是人民的公務(wù)員，權(quán)力來源于人民的賦予，人民是權(quán)力的根本。各級公務(wù)員必須要把人民賦予的權(quán)力用好，真正為民服務(wù)，想人民之所想，急人民之所急，真真切切地解決群眾問題，不能本末倒置，把權(quán)力凌駕于人民之上，利用手中的權(quán)力和人民作對；二是樹立“情為民所系”的理念。人民群眾是我們的衣食父母，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是社會的開拓者。把人民群眾的需要作為自己工作動力的出發(fā)點，用真心、真情做好服務(wù)工作；三是樹立“利為民所謀”的理念。公務(wù)員手中握有人民賦予的公權(quán)力，不能把公權(quán)作為私權(quán)，用公權(quán)謀取私利。必須意識到權(quán)力是人們賦予的，那么使用權(quán)力獲得的利益必須反饋于人民，為人民謀福利，才是基層公務(wù)員服務(wù)的根本。

當(dāng)前，我國社會的主要矛盾仍然是人民日益增長的物質(zhì)文化需求與落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，矛盾處理得不好，很可能會轉(zhuǎn)化為群體性事件，進而危及社會和諧穩(wěn)定。隨著改革開放的日益深入，西方各種資本主義思潮不斷涌入，對整個社會價值觀構(gòu)成一定的挑戰(zhàn)，由主要矛盾衍生出來的子矛盾不斷出現(xiàn)，比如勞資糾紛、醫(yī)患糾紛、干群糾紛等，這些問題的出現(xiàn)對基層公務(wù)員來說是一個艱巨的挑戰(zhàn)，只有不斷地轉(zhuǎn)變治理方式，樹立服務(wù)理念，真正想群眾之所想，急群眾之所急，才能切實維護好社會的和諧穩(wěn)定。

〔1〕劉峰，舒少福.中外行政決策體制比較〔M〕.北京：國家行政學(xué)院出版社，2008.

〔2〕姜明安.行政法與行政訴訟法〔M〕.北京：法律出版社，2006.

〔3〕〔法〕盧梭.社會契約論〔M〕.上海：學(xué)林出版社，2006.

〔4〕俞可平.權(quán)利政治與公益政治〔M〕.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2003.

Improve Professional Ability of Basic- level Public Servants——Take D County，A Province，for Example

HU Ben-chun
（The Party School of the CPC Ma'anshan City Committee，Ma'anshan，243000，China）

It is an important link of improving the ability of the contingent of public servants to improve the professionalability of basic- level public servants，for it directly bears on success or failure of the governance at the primarylevel .For many- sided reasons，there are lots of deficiencies in the improvement of public servants’ability. Forthis reason，it is necessary to perfect the structure of the contingent，establish a systematic training mechanism on thebasis of scientific lamination and classification，foster the of service idea in line with the scientific development，defuse contradictious at the basic level by improving service，and train many- sided，specialized，service- oriented andwell- educated public servants who can be transferred to other jobs.

basic- level public servants；professional ability；perfect the structure of the contingent；transferencemechanism；well- educated；many- sided，service- oriented.

D63

A

109-1203（2012）05-070-04

2012-08-11

胡本春（1982-），男，安徽金寨人，中共馬鞍山市委黨校理論研究室管理學(xué)講師，研究方向為公共政策。

責(zé)任編輯 雨文