靳丹鈴

和諧社會視野下服務型政府的構(gòu)建
——以無錫市錫山區(qū)為例

靳丹鈴

摘 要：服務型政府是中國學者在21世紀初針對中國的實際提出的有關政府治理的一個概念。本文以和諧社會為研究視野，從“服務型政府”概念入手，結(jié)合學者們的研究，從本地區(qū)實際出發(fā)，以無錫市錫山區(qū)為實證研究對象，分析了我國服務型政府構(gòu)建中存在的基本問題，在此基礎上論文提出了和諧社會視野下服務型政府構(gòu)建的路徑選擇。

關鍵詞：和諧社會；服務型政府；路徑選擇

靳丹鈴/江蘇省無錫市錫山區(qū)委黨校講師，碩士(江蘇無錫214101)。

20 世紀80年代以來，全球化、信息化、民主化浪潮洶涌襲來，在此浪潮的沖擊下原有的以官僚制為基礎的政府管理模式越來越不適應時代發(fā)展的需要，一場全球性的行政改革浪潮開始興起。全球性的行政改革浪潮興起時期正是我國處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的特殊時期，由于傳統(tǒng)體制的慣性作用，我國政府在很多方面還存在著經(jīng)濟建設型政府的特征，這嚴重背離了社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求。這種現(xiàn)狀迫切要求政府從自身實際出發(fā)，創(chuàng)新理念，轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新體制，實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，而服務型政府建設則契合了時代對政府的期待。

一、和諧社會視野下服務型政府的概念解析

對于服務型政府概念的界定，無論是在學術界還是在實踐部門尚未達成共識。綜合學者們的觀點，本文傾向于從政府職能的角度來界定服務型政府這一概念，認為服務型政府是把以人為本作為價值取向，以職能重構(gòu)為目標，重視創(chuàng)新政府運行機制和管理方式，并對公民和市場承擔服務責任的政府。服務型政府之所以稱為服務型政府，應集中體現(xiàn)在服務上，也就是說，服務是服務型政府的本質(zhì)，公共服務是服務型政府應重點關注的內(nèi)容。

二、和諧社會視野下錫山區(qū)服務型政府構(gòu)建存在的主要問題分析

通過對錫山區(qū)服務型政府構(gòu)建情況的調(diào)查研究，結(jié)合學者們的研究成果，筆者認為，當前服務型政府構(gòu)建中存在以下主要問題：

（一）服務理念流于形式，政府公務員服務意識淡薄

政府作為凌駕于其他社會組織之上的更高的社會組織，其存在的價值基礎應是如何為國家、公民、社會提供更好的服務。服務是政府的基本職能。當前在錫山區(qū)構(gòu)建服務型政府的過程中，有些職能部門和有些公務員，把服務只作為口號，而管理模式和理念仍舊停留在傳統(tǒng)的管制型政府時期管理模式中。在錫山區(qū)實施“兩集中、三到位”的重點工作中有一項是“實施充分授權”，但是在實際操作過程中部門授權不充分，唯權不放，進駐“中心”辦理的61項審批事項中能即辦的僅為7項，僅占11%，由此帶來“兩頭受理”的現(xiàn)象，一定程度上反而增加了群眾的不便，也降低了窗口的直接辦結(jié)率，背離了以人為本的服務理念和服務型政府是高效政府的基本特征，服務理念流于口號化的宣傳。

（二）對服務型政府建設的理論認識不足[1]

雖然目前服務型政府的構(gòu)建已經(jīng)成為各地政府建設的熱點問題，但是長期以來全能型、管制型的政府治理模式及理念仍制約著人們的思想與行動，究竟如何正確處理政府與公民、政府與社會的關系，政府角色定位究竟如何？政府履行職能時究竟是以“管”為主還是以“服務”為主等？這些問題始終困惑著人們。至今還沒有形成統(tǒng)一的權威性的認識。由此在實踐上沒有統(tǒng)一權威認識的指導，導致實踐的盲目和簡單化的傾向。[2]在對錫山區(qū)機關單位走訪的過程中發(fā)現(xiàn)，很多人認為服務型政府跟行政服務中心的關系比較密切，存在著服務型政府構(gòu)建就是行政服務中心建設這樣的片面的簡單化的認識傾向。在查閱地區(qū)資料過程中發(fā)現(xiàn)，各部門對服務型政府的認識只停留于“顧名思義”般的認識，對具體的政策、制度、措施保障模糊不清；對服務型政府構(gòu)建中的材料也沒有進一步地深入分析形成統(tǒng)一的理性認識來指導建設實踐。

（三）政府和民眾的互動不足，出現(xiàn)政府熱公民冷的現(xiàn)象

公共服務中良好的溝通與互動是現(xiàn)代政府治理的重要內(nèi)容。[3]服務型政府構(gòu)建在政府機關強調(diào)的比較多，報紙、網(wǎng)絡上宣傳力度也很大，但是在廣大民眾中的知曉率卻很低。[4]筆者在錫山區(qū)中心街頭隨機調(diào)查了20個人，情況不容樂觀，只有9個人知道服務型政府一說。很多人在行政服務中心辦事，感受到了簡化行政審批流程帶來的便利，但卻不知這是構(gòu)建服務型政府中的一項重要舉措。這個例子清楚地說明當前服務型政府建設中存在的最大問題就是政府仍在以自我為中心地封閉工作。如果沒有政府與公民的互動或是互動不足，服務型政府仍然是空中樓閣。

（四）構(gòu)建服務型政府所需要的各種相關制度與機制還不完善

我國現(xiàn)行的行政管理制度脫胎于計劃經(jīng)濟管理體制,從而導致各項行政管理制度、體制方面都存在一定問題。比如政府與行政官員的績效考核機制大多數(shù)仍然在行政體制內(nèi)部進行，評估方法中不僅優(yōu)先考評GDP是否有增長，而且對官員政績的評估仍缺乏社會力量的參與，其升遷任免還是由上級決定，由“民評官”的現(xiàn)象還是少數(shù)。在錫山區(qū)實施的“兩集中、三到位”工作中，在部門內(nèi)部，多數(shù)項目的審批流程需要多科室多人分工協(xié)作參與，但一些部門并沒有就每一個審批項目的審批流程定崗定責定時限，并將其優(yōu)化整合。如果某一環(huán)節(jié)的審核人員外出，就導致審批的擱置，從而影響了審批效率，實際上就是審批崗位AB崗制度沒有真正運作起來。還有政府的責任機制也不健全等等。現(xiàn)有制度、機制仍不完善，創(chuàng)新便無從談起。

三、和諧社會視野下服務型政府構(gòu)建的路徑選擇

通過對錫山區(qū)服務型政府構(gòu)建過程中存在問題的分析，本文認為在和諧社會視野下構(gòu)建服務型政府，可以遵循如下具體推進路徑：

（一）創(chuàng)新服務型政府構(gòu)建理念

首先，要樹立服務行政理念。理念是行動的先導。在服務型政府中，服務是政府最核心的理念，也是政府行為的主要依據(jù)。由于我國長期受傳統(tǒng)觀念的影響和束縛，政府及其工作人員往往更多地是從“官本位”的角度來看待手中的權力，權力本位、官本位、事事唯上的思想根深蒂固，不同程度地存在重權力輕責任、重管理輕服務的現(xiàn)象。這成為構(gòu)建服務型政府的巨大的文化阻力。具體說來，構(gòu)建服務型政府必須從以下幾個方面進行理念上的轉(zhuǎn)變：一是要借鑒西方“重塑政府”的先進理念，在具體操作層面上要真正體現(xiàn)政府職能的服務取向。二是要強化公務員為民服務意識。

其次，要樹立政務公開意識。政務公開是指為了保障公民的知情權，機關要在行使國家行政管理職權的過程中，依法將機關除涉及國家秘密并由法律規(guī)定不得公開的內(nèi)容外的政務活動，通過一定的形式向社會群眾公開。政務公開對服務型政府的構(gòu)建具有推動和促進作用。因此，一要增強公民的主人翁意識和權利意識，提高公民主張權利的積極性和主動性。二要樹立正確的權力觀，增強行政人員的“公仆”意識。實行政務公開要求轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政觀念，由“官本位”的行政觀向“民本位”的行政觀轉(zhuǎn)變。

（二）重點關注政府公共服務的內(nèi)容

首先，提高公共教育服務水平。發(fā)展教育是政府最重要的公共職責，保障政府教育投入是落實教育優(yōu)先發(fā)展、實施科教興國戰(zhàn)略的根本措施。落實教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位、實施科教興國和人才強國戰(zhàn)略，增加教育經(jīng)費投入，落實教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，就必須把增加財政性教育投入作為建設公共財政體制的重點，明確各級政府的財政支出責任，進而構(gòu)建起與社會主義市場經(jīng)濟相適應的、滿足公共教育需求的、穩(wěn)定和可持續(xù)增長的教育投入體制。

其次，提高公共就業(yè)服務水平。近年來，黨和政府高度重視我國社會保障制度建設，把勞動保障工作作為改善民生的重要著力點，并取得了重大進展。完善就業(yè)保障制度，提高公共就業(yè)服務，有利于切實維護勞動者的合法權益。以錫山區(qū)為例，為促進推進再就業(yè)工作提供政策保障，相繼出臺了《關于進一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的意見》和《關于促進就業(yè)資金管理的實施意見》兩個政策性文件和一系列配套文件。

第三，提高公共醫(yī)療服務水平。醫(yī)療衛(wèi)生是事關群眾切身利益的大事，因此政府應該加強公共衛(wèi)生服務體系建設，健全公共衛(wèi)生經(jīng)費保障機制，各地應該規(guī)范管理，提高服務能力，建立健全基本公共衛(wèi)生服務績效考核制度，同時采取多種方式，加強宣傳，讓廣大城鄉(xiāng)居民了解自身能夠免費享有的基本公共衛(wèi)生服務內(nèi)容。此外還應加強對基本公共衛(wèi)生服務項目執(zhí)行情況的監(jiān)督管理。

最后，提高公共科技服務水平。提高政府公共科技服務水平，有利于增強國家科技創(chuàng)新能力；有利于抓住機遇，迎接世界新科技革命的挑戰(zhàn)；有利于增強綜合國力，維護國家安全，提高國際競爭力。

（三）重構(gòu)政府職能

政府職能主要包括政治職能、經(jīng)濟職能和社會職能三方面。服務型政府強調(diào)政府應從管理走向服務，這種服務不僅僅代表政府的社會職能，更多強調(diào)是在政府職能的大框架內(nèi)，在政治職能、經(jīng)濟職能和社會職能三方面都體現(xiàn)服務型政府內(nèi)在的價值理念，即服務型政府是以人為本的政府、依法行政的政府、高效政府和有限政府等等。錫山區(qū)在構(gòu)建服務型政府中的主要問題之一就是政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)韵鄬?，不適應社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展要求。因此，本文認為服務型政府構(gòu)建的基本路徑之一就是重構(gòu)政府職能，這是服務型政府的內(nèi)在要求，強調(diào)要以民主法治為政治職能的重構(gòu)方向，以市場調(diào)節(jié)為經(jīng)濟職能的重構(gòu)方向，以公共服務為社會職能的重構(gòu)方向。

（四）創(chuàng)新政府運行機制和管理方式

首先，要完善決策機制。一是要充分利用社會智力資源，建立健全領導、專家、群眾相結(jié)合的科學民主決策機制，完善重大問題集體決策制度和決策責任制，不斷優(yōu)化政府重大決策的規(guī)則和程序。[5]二是要建立健全社會公示和社會聽證制度,充分利用社會智力資源和現(xiàn)代信息技術,增強決策的透明度和公眾參與度，不斷提高決策的科學化、民主化水平。三是應建立決策失誤追究制度,對因盲目決策而造成重大失誤、導致重大損失的,要追究責任,直至引咎辭職、責令辭職。

其次，完善執(zhí)行機制。提升政府執(zhí)行力對構(gòu)建和諧社會意義重大。構(gòu)建和諧社會需提升政府執(zhí)行力。政府執(zhí)行力來源于高效的執(zhí)行機制。因此，提升政府執(zhí)行力，完善政府執(zhí)行機制，需要在以下方面做出努力：一是適時調(diào)整政府的執(zhí)行方式，引入市場機制、全面質(zhì)量管理、信息化等方式，實現(xiàn)政府執(zhí)行的高效性。二是應變革和創(chuàng)新政府管理理念，合理界定政府職能，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C，理順政策制定和執(zhí)行的關系。三是完善政府執(zhí)行機制，應與政府機構(gòu)改革、責任目標管理、政風行風評議、公務員考核和深入學習實踐科學發(fā)展觀活動結(jié)合起來，以建立規(guī)范、高效、嚴謹、細致的政府執(zhí)行機制。

第三，完善監(jiān)督機制。圍繞建立依法行政、廉潔高效政府的目標，必須從體制和制度上進行創(chuàng)新，以民主法治為方向，建立一個以法律為依據(jù)、職責分明的政府監(jiān)督機制。應綜合運用多種監(jiān)督形式，拓寬監(jiān)督渠道，整合監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力，大力提高監(jiān)督的整體效能。政府內(nèi)部實施體制內(nèi)監(jiān)督由于存在無法克服的障礙，從而缺乏高效性，應強化人大監(jiān)督、群眾監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督，進行監(jiān)督機制的全方位創(chuàng)新，既包括監(jiān)督職權和監(jiān)督職責的重新分配，也包括監(jiān)督機構(gòu)之間彼此隸屬關系的調(diào)整和權力關系的再造。以無錫市錫山區(qū)為例，錫山區(qū)也積極創(chuàng)新審改監(jiān)督機制。紀檢監(jiān)察部門把行政審批制度改革工作的督查作為機關作風和效能建設監(jiān)察的一個重要內(nèi)容來抓；區(qū)審改辦深入審批窗口，進行定期檢查，配合監(jiān)察局加快“網(wǎng)上行政效能監(jiān)察平臺”建設，拓寬監(jiān)督渠道通過電子督察對所有審批事項實施全程實時監(jiān)控，切實提高行政監(jiān)察效能。

最后，推行政務公開。服務型政府迫切要求保障公民的知情權、參與權和監(jiān)督權，破除政府與公民之間信息的不對稱。政務公開是保證公民對政府行為的了解，從而有助于公民有正當?shù)耐緩饺ゾS護自己的知情權。一方面，政府應消除傳統(tǒng)保密文化和管理型政府模式的不良影響，加強政務公開的廣度、力度和速度。另一方面，提高公民政治素質(zhì)，使之與政務信息公開相配套，從而為實現(xiàn)政府與公民之間的良性互動提供條件。以錫山區(qū)為例，錫山區(qū)政府自覺把深化“兩集中、三到位”改革同實施《政府信息公開條例》相結(jié)合，做好保留審批事項實施“九公開”制度?！熬殴_”即公開審批主管機關、公開審批內(nèi)容、公開審批條件和申報材料、公開審批程序、公開審批時限、公開收費標準、公開審批責任人、公開審批聯(lián)系電話、公開投訴監(jiān)督電話?！熬殴_”不僅方便了服務對象，而且規(guī)范了審批人員的審批行為，避免了暗箱操作，從機制上保證了公開、規(guī)范和廉潔。

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［1］梁舜云.公共服務型政府研究［D］.電子科技大學碩士論文，2008，6：25

［2］王麗莉.服務型政府：從概念到制度設計［M］.北京：知識產(chǎn)權出版社，2009：236

［3］梁舜云.公共服務型政府研究［D］.電子科技大學碩士論文，2008，6：31

［4］吳玉宗.服務型政府建設現(xiàn)狀之研究［J］.行政與法，2004，11：5

［5］李軍鵬.公共服務型政府［M］.北京：北京大學出版社，2004：264

中圖分類號：C93

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1671-6531（2012）11-0081-02

：何 巖