謝忠華，周育平

(1．武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072;2．中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長沙 410006)

“只要存在著某種政治官僚形式，就會制定某些特定準(zhǔn)則以控制利用政府便利謀取私人利益的行為，這似乎是絕對規(guī)律?！保?］P399隨著現(xiàn)代社會分工的細(xì)化，行政管理范圍的拓展，20世紀(jì)初葉，行政權(quán)急劇膨脹的趨勢開始在全球范圍內(nèi)出現(xiàn)，為“權(quán)力既可以行善，也可以作惡”提供了契機(jī)，增加了國家工作人員濫用權(quán)力與貪污腐敗的可能性?；诖?，對行政加強(qiáng)監(jiān)察，為行政權(quán)依法行使提供堅(jiān)實(shí)的保障顯得刻不容緩。依法治國的關(guān)鍵所在是依法行政，行政監(jiān)察作為監(jiān)督行政的一種專門的法律制度，可以為國家法律、法規(guī)、政策的正確貫徹實(shí)施提供有效的保障，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政、高效行政、廉潔行政。然而，由于多種因素的綜合影響，我國的行政監(jiān)察制度仍然存在種種缺陷，其職能的實(shí)現(xiàn)仍步履維艱，無法對行政機(jī)關(guān)形成有效的內(nèi)部制約，行政監(jiān)察顯現(xiàn)出無奈、無力、無序、無能的狀況，成為制約我國行政法治發(fā)展亟待解決的瓶頸難題。本文旨在通過闡述行政監(jiān)察的概念及其理論基礎(chǔ)，分析行政監(jiān)察制度存在的主要問題，進(jìn)而尋求改進(jìn)和完善中國行政監(jiān)察制度的路徑和規(guī)則。

一、行政監(jiān)察概念及其理論基礎(chǔ)

“行政監(jiān)察”，簡而言之，即“監(jiān)察行政”，是指國家各級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對國家行政主體及其國家公務(wù)員，以及由國家行政機(jī)關(guān)所任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察監(jiān)督，并對監(jiān)督對象的違法行為依法作出處理的法律制度。［2］P283它是我國專門行政監(jiān)督的重要組成部分。行政監(jiān)察的實(shí)質(zhì)是行政系統(tǒng)權(quán)力間、行政權(quán)對行政權(quán)的制約，此制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行是為預(yù)防和避免行政權(quán)的消極作用和負(fù)值的滋生，最大地優(yōu)化和實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的積極作用和正值。行政監(jiān)察制度的產(chǎn)生與發(fā)展具有深厚的理論根基，概括歸來，主要有以下幾個方面：

(一)憲政理論提出了行政監(jiān)察的要求

憲政，即限政，其核心在于有效限制權(quán)力和保障公民權(quán)利。在政治哲學(xué)和法律文化語境里，憲政理論的核心旨在探究公共權(quán)力的合法性，即通過政治權(quán)力的多元分配使國家的強(qiáng)制力受到約束，通過法律限制政府，實(shí)現(xiàn)法治而非人治。［3］P5憲政不僅蘊(yùn)含著一種政治秩序，即它代表著一種公共規(guī)制與制度，這種公共規(guī)則與制度以限制和規(guī)范政治權(quán)力為己任，還演繹著一種統(tǒng)治模式：在憲政的制度范疇內(nèi)，憲法是憲政的基礎(chǔ)，也是憲政的精魂，處于核心地位。究竟如何限制和規(guī)范權(quán)力，這是一個仁者見仁智者見智的不定命題。而近代憲政歷史抉擇的結(jié)果是以憲法、法律支配權(quán)力?！霸谖鞣綒v史上，從羅馬帝國一直到洛克以前的英國和孟德斯鳩時代的法國，歐洲政治的基本格局是權(quán)力支配法律，而17—18世紀(jì)之間所有進(jìn)步的政治理論和實(shí)踐無非是要把這個公式顛倒過來，使法律支配權(quán)力?！保?］P214規(guī)控權(quán)力和協(xié)調(diào)權(quán)力是作為萬法之“母”、萬法之根的憲法的首要職責(zé)。在制度施行中對失范偏頗的權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行矯正也應(yīng)是其重要職責(zé)，而不是僅限于在文本設(shè)計(jì)中圈點(diǎn)權(quán)力配置的范疇格局。作為一種與公民生活息息相關(guān)的國家權(quán)力，行政權(quán)應(yīng)在遵循憲政法治傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上合理行使和規(guī)范運(yùn)行。憲政以國民主權(quán)和普遍平等為基礎(chǔ)，將其奉為憲法基本原則。傳統(tǒng)行政中的向善思想和自律行為不是建立在國民主權(quán)這一權(quán)威的憲法原則之上，而是建立在政權(quán)存續(xù)的功利主義計(jì)算或者政治家、行政官員的仁政、清廉思想之上。傳統(tǒng)中國的行政實(shí)踐以儒家思想作為行政自我約束的基礎(chǔ)，不可能把人性尊嚴(yán)和國民主權(quán)看得至高無上，而憲政理論則要求行政權(quán)不僅僅要接受外部約束，而且應(yīng)主動自覺地尋求自律。也就是說，以勘定政府權(quán)力關(guān)系和限制政府權(quán)力行使為主旨的憲政理論及其法律制度結(jié)構(gòu)，對行政監(jiān)察的生成與存在就有根本性作用，為行政權(quán)力的自我約束和自我克制提供了一個經(jīng)常性的、剛性的“外圍”，既避免了行政權(quán)的極端恣意，也避免了行政權(quán)的周期性錯誤。

(二)外部行政法是行政監(jiān)察的前提和基礎(chǔ)

以憲政思想為基礎(chǔ)，外部行政法通過授權(quán)立法、司法審查等制度途徑為行政監(jiān)察提供了外部壓力和外部管道空間，外部行政法成為了行政監(jiān)察不可或缺的性質(zhì)框架。首先，外部行政法把行政權(quán)“視為一頭必須關(guān)在籠子里的獅子”，［5］P74為行政權(quán)設(shè)置了法律保留制度以及司法審查制度。其次，中國的行政監(jiān)察方式在外部行政法的約束下已經(jīng)呈現(xiàn)出良性發(fā)展的局面。以我國的行政權(quán)力運(yùn)行實(shí)踐而論，封建社會的朝代更迭、管制改革、開明盛世、清官理政等現(xiàn)象中，雖然已有行政自我約束和自我克制的表現(xiàn)，但是人治國家的行政權(quán)是自我的、功利性的，因此不是自主的、自制的。只有建立憲政思想基礎(chǔ)之上的外部行政法，才能為行政權(quán)始終如一地進(jìn)行自我克制和自我約束，提供真正的外部法律框架。

政治制度的設(shè)計(jì)和構(gòu)建離不開對人性的本源分析，沒有對人性的一種前提假設(shè)，任何一門社會科學(xué)都是不可能建立起來的。［6］P37作為西方文化積淀之產(chǎn)物的憲政，在觀念層面肇始于對人性的悲觀估計(jì)：人生而有罪，有著與生俱來的墮落趨勢和罪惡潛能。在人性方面，沒有“凡夫俗子”與“圣人”的界分。以法治為核心的憲政民主社會即堅(jiān)信：“作為人，我們都是平等的——平等的人并且具有平等的人性。在人性上，沒有一個人比另外一個人多或少?！保?］P191無論是權(quán)力抑或權(quán)利，在本質(zhì)上均可歸結(jié)為利益，而“趨利避害”乃人之常情，正如盧梭所言：“人性的首要法則是要維持自身的生存，人性的首要關(guān)懷是對其自身所應(yīng)有的關(guān)懷”［8］P9;利益驅(qū)動機(jī)制的既存以及人性欲望的難以遏止，致使權(quán)力和權(quán)利在享有者手中皆易泛濫成災(zāi)。此種道德沉淪趨勢不因地位高低、權(quán)利或權(quán)力大小而有所區(qū)別，它普遍存在于每個人心中。這是人生在世所必須面臨的永恒困惑：世間之人無一例外地在人性上具有永遠(yuǎn)無法消除的“惡”的要素。人性本身的惡決定了政府具有無法消解的毒素。［9］然而，對平和友善的內(nèi)在渴求是人與生俱來的，是故必須通過創(chuàng)設(shè)有效的機(jī)制對人之“惡”進(jìn)行必要矯治，從而使人類社會朝著健康有序的方向發(fā)展。其中，權(quán)力對權(quán)利的正當(dāng)、合理限制即為現(xiàn)代法治國家建構(gòu)本國良性憲政秩序的必然選擇。

二、我國行政監(jiān)察的制度困境

由于立法與體制等方面因素的制約，我國行政監(jiān)察的巨大功效無法得到充分的發(fā)揮，在實(shí)踐中往往遭遇種種困境，“難監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“漏監(jiān)”現(xiàn)象比比皆是，對行政機(jī)關(guān)難以形成有效的內(nèi)部制約。

(一)職能交叉與權(quán)威缺失：雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的局限

1．行政監(jiān)察機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性、權(quán)威性

雙重領(lǐng)導(dǎo)是我國現(xiàn)行行政監(jiān)察體制的核心，即國家監(jiān)察部受國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，地方各級監(jiān)察機(jī)關(guān)既受所在人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，又受上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，對本級人民政府和上級監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。這一核心在我國《行政監(jiān)察法》第七條和第三十四條中得到了明確的規(guī)定。在一定程度上而言，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的實(shí)行對我國行政監(jiān)察權(quán)的依法獨(dú)立行使影響甚巨。因?yàn)楦骷壢嗣裾苯宇I(lǐng)導(dǎo)和制約同級監(jiān)察機(jī)關(guān)的人事、編制、辦公經(jīng)費(fèi)、工資、福利甚至監(jiān)察業(yè)務(wù)等，本級政府領(lǐng)導(dǎo)的重視程度對監(jiān)察工作的順利開展起著決定性的作用。［10］以權(quán)力下放為主是我國自改革開放以來主要實(shí)行的改革戰(zhàn)略，它“最直接的后果就是地方獨(dú)立性和自主權(quán)的空前擴(kuò)大，地方政府已經(jīng)成為具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)社會利益的獨(dú)立發(fā)展目標(biāo)的利益主體”［11］P141-145，地方政府由于受本地區(qū)利益的驅(qū)動難免為了自身的局部利益，實(shí)行地方保護(hù)政策，干擾監(jiān)察工作的進(jìn)行。作為地方政府組成部分，監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于地方利益主體的一部分，在接受上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)之前，其首先要接受本級政府的領(lǐng)導(dǎo)。因此，在監(jiān)察業(yè)務(wù)上，上級監(jiān)察機(jī)關(guān)往往難于實(shí)現(xiàn)對下級監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。此外，“這種管理體制，極易影響監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使，因?yàn)榈胤礁鞣矫娴年P(guān)系網(wǎng)和說情風(fēng)非常容易影響到各級監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察工作的開展。

2．合署辦公使行政監(jiān)察職能弱化，黨政不分

綜上所述，體育與旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展將催生新產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)，即體育旅游產(chǎn)業(yè)。一方面以體促游。旅游產(chǎn)業(yè)因體育文化而更有品位，催生了新業(yè)態(tài)，滿足了旅游者的新需求，推動旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；另一方面以游興體。體育產(chǎn)業(yè)因旅游而更富活力與生機(jī)，促進(jìn)體育文化的傳承與壯大，延長體育產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與發(fā)展。

在1993年，國家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)實(shí)行合署辦公，實(shí)行“一套人馬，兩塊招牌”，總稱為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，［12］在此種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下：性質(zhì)上，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)履行部分黨務(wù)職能，并不單純是行政機(jī)關(guān)，這與《行政監(jiān)察法》中關(guān)于依法獨(dú)立行使監(jiān)察職權(quán)原則是相違背的;隸屬關(guān)系上，紀(jì)委成了監(jiān)察機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)不再直接向同級的人民政府和上級監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而是直接向同級的黨的紀(jì)委常委會負(fù)責(zé)，實(shí)際上形成對行政監(jiān)察的“三重領(lǐng)導(dǎo)”。在重大問題的決策上，通常由紀(jì)委常委集體討論決定，這與我國憲法規(guī)定的的監(jiān)察機(jī)關(guān)首長負(fù)責(zé)制的精神是相悖的，從而導(dǎo)致了權(quán)限含混，職責(zé)不明，以黨代政，黨紀(jì)政紀(jì)處分不分現(xiàn)象的出現(xiàn)，更有甚者出現(xiàn)以黨紀(jì)處分代替行政處分的情況，同時在監(jiān)察過程中容易造成互相掣肘，使行政監(jiān)察流于形式，處于從屬地位，從而在根本上背離了依法行政的目標(biāo)［13］P522;人事管理上，監(jiān)察人員屬于黨務(wù)工作者，不是公務(wù)員，但是比照公務(wù)員進(jìn)行管理;職權(quán)行使上，監(jiān)察人員和紀(jì)檢人員都可以同時履行監(jiān)察和紀(jì)檢兩項(xiàng)不同性質(zhì)的職能，分工極為不明確［14］，職能出現(xiàn)交叉，導(dǎo)致出現(xiàn)權(quán)力真空。這種“黨政不分”的監(jiān)察體制大大降低了監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威性，導(dǎo)致其缺乏獨(dú)立行使職權(quán)的方式與相對獨(dú)立的地位，使得監(jiān)察活動的開展受到諸多方面的牽制，無法充分發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察職能。

(二)規(guī)定模糊與保障疲軟：行政監(jiān)察立法的闕如

1．內(nèi)容規(guī)定模糊，容易產(chǎn)生歧義

在我國現(xiàn)行的新《行政監(jiān)察法》中，有些規(guī)定還不夠明確，容易產(chǎn)生歧義;有部分規(guī)定尚存在著漏洞，易被違法犯罪人員加以利用。例如《行政監(jiān)察法》第八條規(guī)定，根據(jù)實(shí)際工作需要，經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)，縣級以上各級人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)可以向政府所屬部門派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)或者監(jiān)察人員。對于派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)與監(jiān)察人員，它們對監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，并接受監(jiān)察機(jī)關(guān)的統(tǒng)一管理。對于該條文中的“派出”一詞是委托抑或授權(quán)還尚需考證，因?yàn)檫@對派出機(jī)關(guān)是否具有主體資格起著決定性的作用。還有就是監(jiān)察部如何定位的問題。在1986年12月恢復(fù)并通過的《關(guān)于設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部的決定》，決定確立行政監(jiān)察體制，設(shè)立監(jiān)察部?！缎姓O(jiān)察條例》第8條規(guī)定，行政監(jiān)察的最高主管單位為監(jiān)察部。但，新《行政監(jiān)察法》第7條只是含糊指出：“國務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)主管全國的監(jiān)察工作。”并未提及監(jiān)察部。這一做法令人困惑。此外，還有關(guān)于監(jiān)察對象的規(guī)定中“國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員”的規(guī)定過于模糊、行政監(jiān)察法與監(jiān)察法的區(qū)分模糊等等。

2．立法滯后，行政監(jiān)察配套法規(guī)尚未建立健全

我國對行政管理活動缺乏法律監(jiān)督和制約，其中一個主要原因是有關(guān)立法工作不及時，存在滯后性。法律作為一種定型的、抽象的、概括的規(guī)則，決定了它對千姿百態(tài)、不斷變化的社會生活的涵蓋性和適應(yīng)性不可避免地出現(xiàn)真空和一定的不適應(yīng)性。［15］P207隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的深入發(fā)展，帶來了生產(chǎn)力的顯著提高，但是也使得一些舊的政策規(guī)定、行政行為的規(guī)范表現(xiàn)出一定的滯后性和局限性。［16］因此，一些急需的、重要的行政監(jiān)察方面的規(guī)范文件還需要與時俱進(jìn)地制定出來，比如，監(jiān)察機(jī)關(guān)檢查工作辦法、監(jiān)察機(jī)關(guān)對監(jiān)察人員實(shí)行監(jiān)督的規(guī)定、監(jiān)察機(jī)關(guān)獎勵、控告重大違法亂紀(jì)行為有功人員辦法等行政監(jiān)察方面的規(guī)范性文件，修改、補(bǔ)充監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處理政紀(jì)案件辦法、監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作辦法、監(jiān)察機(jī)關(guān)處理政紀(jì)案件中相互協(xié)作配合的規(guī)定、監(jiān)察機(jī)關(guān)沒收、追繳和責(zé)令退賠財(cái)物辦法、監(jiān)察機(jī)關(guān)直接行使行政處分權(quán)的規(guī)定、上級監(jiān)察機(jī)關(guān)對下級監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察業(yè)務(wù)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定、關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察對象范圍的規(guī)定等行政監(jiān)察方面的規(guī)范文件。

(三)剛性不足與救濟(jì)淤滯：行政監(jiān)察機(jī)制的桎梏

1．監(jiān)察范圍廣泛，行政監(jiān)察決定執(zhí)行剛性不足

按照《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察和廉政監(jiān)察屬于行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的三大職責(zé)。但是，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中履行職責(zé)卻并不到位。主要表現(xiàn)為執(zhí)法監(jiān)察沒有明顯的成效，多數(shù)流于形式，效能監(jiān)察尚處于缺位的狀態(tài)。從監(jiān)察的實(shí)際情況來看，監(jiān)察機(jī)關(guān)除了配合和執(zhí)行中央的特別規(guī)范的事項(xiàng)或?qū)ｍ?xiàng)治理外，實(shí)際上履行的職責(zé)僅僅限于受理舉報(bào)、申訴等，對監(jiān)督監(jiān)察法律、政策等的執(zhí)行處于一種乏力的狀態(tài)，對此類問題提出監(jiān)察建議的更是屈指可數(shù)，就更不用說對此類問題給予行政處分與監(jiān)察決定了。在行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)低位低下、權(quán)力偏少的情況下，要應(yīng)對如此寬泛的監(jiān)察范圍，自然是顧此失彼，無法進(jìn)行積極的作為。再者，《行政監(jiān)察法》對拒不執(zhí)行行政監(jiān)察決定與拒不采納行政監(jiān)察建議而又沒有正當(dāng)理由的單位和個人，沒有規(guī)定任何強(qiáng)制執(zhí)行的措施。雖然《行政監(jiān)察法》第二十五條明確規(guī)定，有關(guān)部門和人員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行監(jiān)察機(jī)關(guān)依法提出的監(jiān)察建議，無正當(dāng)理由的，應(yīng)當(dāng)采納。這里雖用了兩個“應(yīng)當(dāng)”，但是對有關(guān)部門和人員如果不采納監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察建議的法律責(zé)任并沒有進(jìn)行規(guī)定，導(dǎo)致行政監(jiān)察剛性不足，大大降低了監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威性。其根本原因就在于“監(jiān)察建議”缺乏法律效力，接受“監(jiān)察建議”的單位將處理結(jié)果“告知”監(jiān)察機(jī)關(guān)是監(jiān)察機(jī)關(guān)唯一的法律義務(wù)。

2．責(zé)任機(jī)制不健全、權(quán)責(zé)劃分不清晰

中國法律監(jiān)督的實(shí)踐證明，若無健全的責(zé)任制度，就無法控制權(quán)力的腐敗和濫用。在行政監(jiān)察工作中，由于責(zé)任機(jī)制不健全，致使一些徇私枉法的現(xiàn)象時有發(fā)生。有的領(lǐng)導(dǎo)干部存在好人主義等庸俗作風(fēng)，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法偏寬偏軟，瞞案不報(bào)、壓案不查的問題時有發(fā)生，致使違法分子沒有得到應(yīng)有的懲罰，客觀上使一些違法亂紀(jì)者心存僥幸，使黨和國家利益遭受更大的損失，也嚴(yán)重地?fù)p傷了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的形象。再者，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他監(jiān)察部門的關(guān)系不夠明確，不利于行政監(jiān)察職能的有效行使。例如，由于缺乏對人大的專門監(jiān)督部門，盡管我國現(xiàn)行《憲法》規(guī)定了十幾種國家權(quán)力機(jī)關(guān)對政府的監(jiān)督形式，但是現(xiàn)在能夠有效行使的主要是對政府抽象行政行為的監(jiān)督，即對行政立法行為的監(jiān)督。而在我國的行政監(jiān)察體制中，監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大之間并不屬于領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這勢必造成監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察和人大對政府的監(jiān)察缺少有機(jī)聯(lián)系。再者，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察院、法院之間的職能交叉問題也是當(dāng)前迫切需要解決好的問題。檢察機(jī)關(guān)對政府機(jī)關(guān)國家公務(wù)員的法紀(jì)監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督及執(zhí)行法律情況的一般監(jiān)督，［17］P95法院對政府及其公務(wù)員具體行政行為的審判監(jiān)督，都和行政監(jiān)察的職能存在著交叉和重疊。但是由于相關(guān)法律法規(guī)對這些方面缺乏明確分工細(xì)則的規(guī)定，導(dǎo)致各部門機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時，時常發(fā)生摩擦或沖突，極大地影響了監(jiān)督體系整體功能的有效發(fā)揮。

3．相應(yīng)補(bǔ)救機(jī)制的闕如，權(quán)利救濟(jì)不甚理想

有的監(jiān)察機(jī)關(guān)為了規(guī)避法律，避免成為行政訴訟的被告，常常利用紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的便利條件以“紀(jì)檢”的名義作出決定，致使行政監(jiān)察行為常常游離在司法監(jiān)督之外。紀(jì)檢機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)打擊政府公職人員的經(jīng)濟(jì)違法犯罪活動，造成行政監(jiān)察機(jī)關(guān)常常逾越自身的權(quán)限而取代司法檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，扮演“檢察機(jī)關(guān)第二”的角色。［18］再者，《行政訴訟法》第12條第3款明確規(guī)定：“人民法院不受理因行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定提起的訴訟?！庇纱丝梢?，行政機(jī)關(guān)的純內(nèi)部行為不可訴。最高人民法院在《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》中將有關(guān)“獎懲、任免決定”解釋為“行政機(jī)關(guān)作出的涉及該行政機(jī)關(guān)公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的決定”。從這一解釋看，行政機(jī)關(guān)侵害公務(wù)員權(quán)利的行為也被除在行政訴訟受案范圍之外。各國經(jīng)驗(yàn)表明，司法救濟(jì)是保障社會公正的最后一道防線，公務(wù)員沒有司法救濟(jì)途徑，只能在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行申訴、控告、人事爭議仲裁，不能就行政機(jī)關(guān)所做出的任何內(nèi)部行政行為向人民法院提起訴訟，權(quán)利救濟(jì)效果不甚理想。

三、改進(jìn)和完善我國行政監(jiān)察制度的路徑選擇

(一)協(xié)調(diào)與配套：確保行政監(jiān)察制度法制的完整性

1．完善配套的法律法規(guī)，保證《行政監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定得以具體落實(shí)

近年來，雖然全國人大常委會與國務(wù)院制定和頒布了一些行政監(jiān)察法律、法規(guī)，尤其是《行政監(jiān)察法》、《行政許可法》及《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》的頒布和施行，對我國行政監(jiān)察法治化的進(jìn)程起了極大的推進(jìn)作用。但與我國實(shí)際監(jiān)察工作需要相比，現(xiàn)有行政監(jiān)察方面的法律仍然顯得過于羸弱。因此，適時根據(jù)社會的發(fā)展與變化的要求，與時俱進(jìn)，及時清理有關(guān)法規(guī)、規(guī)章，將行之有效的各項(xiàng)規(guī)章立法化，從而提升其權(quán)威性。在此基礎(chǔ)上，盡快制定相配套的法律、法規(guī)與規(guī)章，如《政府信息公開法》、《行政程序法》、《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》等，使行政執(zhí)法行為有法可依、有法必依，從而把我國的行政監(jiān)察工作納入法制化、規(guī)范化的軌道，使得監(jiān)察機(jī)關(guān)不失職，不越位，依法監(jiān)察，最大限度地發(fā)揮行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察職能，推進(jìn)法治的進(jìn)程。此外，借《行政監(jiān)察法》修改的契機(jī)，完善《行政監(jiān)察法》的相關(guān)實(shí)施細(xì)則，加強(qiáng)其的連續(xù)性和可操作性。在2004年10月，國務(wù)院雖已頒布了《中華人民共和國行政監(jiān)察法實(shí)施條例》，各級地方人民政府也大都根據(jù)《行政監(jiān)察法》與《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》制定了施行的具體辦法，如《重慶市監(jiān)察機(jī)關(guān)行政處分審批權(quán)限規(guī)定》、《深圳市行政紀(jì)律處分批準(zhǔn)權(quán)限暫行辦法》等，但實(shí)際施行的效果并不容樂觀。究其根本原因在于這些“暫行辦法”、“規(guī)定”等都沒有真正細(xì)化《行政監(jiān)察法》與《條例》中的一些規(guī)定，而只是機(jī)械地照搬照抄，因此落實(shí)就更無從談起了。實(shí)際上，“暫行辦法”、“規(guī)定”等在具體落實(shí)《行政監(jiān)察法》及《條例》的規(guī)定和保障公民相關(guān)權(quán)利上存在著很大的操作空間。如可以在不違背職權(quán)法定原則的前提下，各級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)單純地為下級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)定義務(wù)與自設(shè)義務(wù)，包括實(shí)體義務(wù)與程序義務(wù)。概而言之，只有將《行政監(jiān)察法》與《條例》中的若干規(guī)定具體化、程序化，《行政監(jiān)察法》才能得以真正落實(shí)，公民的相關(guān)權(quán)利才能得到切實(shí)保障。

2．通過立法解釋或行政解釋，厘清《行政監(jiān)察法》或《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》中的模糊規(guī)定

行政監(jiān)察制度無法得到有效實(shí)現(xiàn)的根源之一在于《行政監(jiān)察法》當(dāng)中的一些規(guī)定不明確。誠然，《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》的頒布為《行政監(jiān)察法》的貫徹施行進(jìn)一步釋放了空間，然而《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》也難免百密一疏，對《行政監(jiān)察法》的許多條文沒有解釋或解釋不到位，如《行政監(jiān)察法》第8條關(guān)于派出機(jī)構(gòu)的問題。雖然《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》已提及，但還需相關(guān)立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步作出明確解釋。應(yīng)依據(jù)派出機(jī)構(gòu)的行政級別對其性質(zhì)與職權(quán)范圍作出規(guī)定，如縣級以上(含縣級)的派出機(jī)構(gòu)可以本機(jī)構(gòu)名義行使職權(quán)，科級以下的派出機(jī)構(gòu)只能以委派它的機(jī)關(guān)的名義行使職權(quán)。同時，針對現(xiàn)今由區(qū)、縣政府任命的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道領(lǐng)導(dǎo)人員監(jiān)察不到位的問題，建議在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。

(二)改革與強(qiáng)化：破除行政監(jiān)察制度的體制壁壘

一個好的體制是一項(xiàng)制度得以良好實(shí)施的前提和保障。如果沒有好的體制輔助，再先進(jìn)的制度也會大打折扣，無濟(jì)于事。只有改革不合理不完善的體制，并不斷加以強(qiáng)化，才能消除體制壁壘，確保行政監(jiān)察制度的良好運(yùn)行。

1．將現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改革為垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，提高行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律地位

鑒于垂直領(lǐng)導(dǎo)體制中監(jiān)察權(quán)的組織性、層次性、縱向性與獨(dú)立性的特點(diǎn)保證了行政監(jiān)察權(quán)的有效行使，“西方大多數(shù)國家工業(yè)革命以后就逐步實(shí)行了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的垂直管理，從而保證了監(jiān)察機(jī)構(gòu)能獨(dú)立開展工作，并能真正起到監(jiān)督作用，同時也促進(jìn)了這些國家政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”。［19］如前所述，我國行政監(jiān)察實(shí)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制存在諸多弊端，不利于行政監(jiān)察工作的有效開展，依據(jù)我國的具體情況，將行政監(jiān)察機(jī)關(guān)從行政系統(tǒng)中劃出來單獨(dú)設(shè)置，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。并應(yīng)具體做到以下幾點(diǎn)：(1)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和黨紀(jì)機(jī)關(guān)相分離，具有自身的獨(dú)立性，獨(dú)立行使行政監(jiān)察職能，并直接向各級人民代表大會負(fù)責(zé)?？山⑺募壉O(jiān)察機(jī)關(guān)，和中央、省、市、縣分別對應(yīng)，下級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在上級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立行使職權(quán)，不受任何其他機(jī)關(guān)部門的影響或干涉，監(jiān)察工作人員直接對法律負(fù)責(zé)。將行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨紀(jì)機(jī)關(guān)分開辦公，改變原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和黨紀(jì)機(jī)關(guān)合署辦公的格局。這樣可以有效避免黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)對監(jiān)察工作的不必要的干預(yù)，切實(shí)地保證黨政分開，從而達(dá)到正本清源的作用，不僅恢復(fù)了黨紀(jì)機(jī)關(guān)作為中共的內(nèi)部紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)之形象與地位，而且突出了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)作為行政公權(quán)力之國家機(jī)關(guān)性質(zhì)。但是也應(yīng)看到，改革不能一步到位，要循序漸進(jìn)，根據(jù)我國目前的國情體制，二者尚不能完全隔離分開，為保證監(jiān)察系統(tǒng)有條不紊地進(jìn)行，應(yīng)注重和強(qiáng)調(diào)二者之間的配合與協(xié)調(diào)。(2)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)自成系統(tǒng)，將監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制變?yōu)閱我坏拇怪鳖I(lǐng)導(dǎo)體制，即下級監(jiān)察機(jī)關(guān)受上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)。為保障垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的順利實(shí)行，在人事權(quán)、財(cái)政權(quán)等方面保證行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性則顯得尤為必要。在財(cái)政權(quán)上，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)由國家財(cái)政統(tǒng)一劃撥，分別由同級人民代表大會審議后列入財(cái)政預(yù)算;在人事權(quán)上，監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)由同級人民代表大會選舉并報(bào)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后任命。這種單一的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的實(shí)行，能夠保證在履行監(jiān)督職責(zé)時，各級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)只對上級監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，不受任何其他機(jī)關(guān)部門的影響或干涉，從而能夠秉承“三公原則”，即公平、公開、公正原則，對行政違法違紀(jì)行為形成有效的制約。

2．強(qiáng)化行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的部分職權(quán)，提高權(quán)力的執(zhí)行力

監(jiān)察制度的核心問題之一就是對行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)進(jìn)行進(jìn)一步的強(qiáng)化?？v觀瑞士、新加坡、中國香港等一些國家和地區(qū)的情況，擁有較大的權(quán)力是它們的監(jiān)察機(jī)關(guān)一個共同的特點(diǎn)。［20］與我國相比，我國行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)限則較為弱小，缺乏剛性。主要表現(xiàn)為行政監(jiān)察機(jī)關(guān)主要通過勸告、建議等不具有強(qiáng)制性的方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)察職能，沒有直接罰沒權(quán)、扣押權(quán)、獨(dú)立裁決權(quán)與傳喚權(quán)，對正在實(shí)施的政府行為和公務(wù)人員履行職務(wù)的行為更無權(quán)去直接撤銷或變更。因此，根據(jù)實(shí)際工作的需要，強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能，擴(kuò)大監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力則勢在必行。主要應(yīng)從以下幾個方面加以強(qiáng)化：(1)調(diào)查權(quán)。如今國家公務(wù)員以權(quán)謀私在經(jīng)濟(jì)上謀取非法利益等違紀(jì)違規(guī)行為，大都與各種市場主體發(fā)生關(guān)系。對調(diào)查權(quán)的強(qiáng)化，有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)查證這些違紀(jì)違規(guī)證據(jù)。(2)賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)一定的經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)。監(jiān)察機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)主要包括兩個方面：一是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中剝奪違紀(jì)者從事經(jīng)濟(jì)活動的資格，禁止他們再參與經(jīng)濟(jì)管理和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動，這樣勢必對其他潛在的違紀(jì)者起到強(qiáng)大的威懾作用;二是對腐敗分子的經(jīng)濟(jì)違紀(jì)行為給予罰款，用物質(zhì)的力量遏制腐敗者在物質(zhì)上的貪欲，根據(jù)經(jīng)濟(jì)違紀(jì)行為的輕重程度，對違紀(jì)者個人所有財(cái)產(chǎn)要沒收其全部或一部分。［21］(3)財(cái)務(wù)監(jiān)察權(quán)。部分地方在其紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)雖然設(shè)立了財(cái)務(wù)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，但因權(quán)限所限，有計(jì)劃地主動實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)察的情況甚少發(fā)生，主要停留在對一些具體問題的查處上。因此，將明確的財(cái)務(wù)監(jiān)察權(quán)賦予紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)并建立相應(yīng)的業(yè)務(wù)干部隊(duì)伍，不僅有利于在信訪、辦案工作中實(shí)行財(cái)務(wù)監(jiān)察先行，通過財(cái)務(wù)監(jiān)察發(fā)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)上的疑點(diǎn)，掌握違紀(jì)證據(jù)，從而及時給予查處，避免或阻止腐敗分子對國家經(jīng)濟(jì)利益造成更大的危害，而且通過日常財(cái)務(wù)監(jiān)察工作，可以做到雙管齊下，即政紀(jì)監(jiān)督和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督并行，使其有更強(qiáng)的震懾力。［22］(4)撤銷國家反貪局，把他的職權(quán)劃歸監(jiān)察機(jī)關(guān)?？梢越梃b香港、瑞士等地區(qū)或國家的做法，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)搜查權(quán)、拘捕權(quán)甚至公訴權(quán)。這一做法能夠有效避免機(jī)構(gòu)重迭，互相推諉的事情發(fā)生。

(三)監(jiān)督與保障：完善行政監(jiān)察的運(yùn)行機(jī)制

1．建立健全行政監(jiān)察執(zhí)法責(zé)任制

弗雷德里克·莫舍曾經(jīng)說：“在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中，責(zé)任一詞是最為重要的?！保?3］P62江澤民同志也曾在十五大報(bào)告中指出：“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政，切實(shí)保障公民權(quán)利，實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制”。反映到行政監(jiān)察機(jī)關(guān)上，就是應(yīng)建立行政監(jiān)察責(zé)任制，促進(jìn)行政監(jiān)察工作規(guī)范化、制度化、常態(tài)化。這就要求各級行政機(jī)關(guān)在行政管理活動中將憲法和法律規(guī)定的有關(guān)責(zé)任落到實(shí)處，把執(zhí)法責(zé)任分解到具體的執(zhí)法崗位和執(zhí)法人員個體，并通過評議考核和責(zé)任追究等措施，將責(zé)任承擔(dān)落到實(shí)處。其主要要求是：一是明確劃分行政監(jiān)察機(jī)關(guān)及其各部門、崗位和工作人員的職責(zé)，細(xì)化監(jiān)察任務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)和程序，將考核標(biāo)準(zhǔn)和獎懲辦法加以明確，使依法監(jiān)察常態(tài)化、規(guī)范化;二是要強(qiáng)化行政監(jiān)察責(zé)任監(jiān)督，實(shí)行過錯追究制度。因?yàn)樵趯?shí)施監(jiān)督活動中，“人們需要的與其說是好的人，還不如說是好的制度?！覀兛释玫胶玫慕y(tǒng)治者，但歷史的經(jīng)驗(yàn)向我們表明，我們不可能找到這樣的人，正因?yàn)檫@樣，設(shè)計(jì)使壞的統(tǒng)治者也不會造成太大傷害的制度才是最重要的。”［24］P549堅(jiān)持“雙追究制”，出現(xiàn)問題既追究監(jiān)察單位直接責(zé)任人又追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人的責(zé)任。認(rèn)真嚴(yán)肅追究監(jiān)察人員違法違紀(jì)、失職瀆職的問題，從根本上克服監(jiān)察的為難心理、“好人”主義傾向。三是要將監(jiān)察人員過錯責(zé)任追究與行政賠償相結(jié)合?；跈?quán)力的有利性、不對等性和擴(kuò)張性等特征，在對其進(jìn)行制約的同時，加強(qiáng)對權(quán)利的保護(hù)也同樣重要。監(jiān)察機(jī)關(guān)及其人員因?yàn)殄e誤決定的做出而侵犯到他人權(quán)益時，在承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的同時，應(yīng)給予受損害的單位或個人適當(dāng)?shù)馁r償。賠償辦法可以參照《國家賠償法》中行政賠償部分的規(guī)定。

2．疏川導(dǎo)滯：完善行政監(jiān)察救濟(jì)(保障)機(jī)制

無救濟(jì)即無權(quán)利。由于原先對公務(wù)員身份的絕對化理解和對德、日等國早已拋棄的特別權(quán)力關(guān)系理論的不恰當(dāng)運(yùn)用，導(dǎo)致我國在進(jìn)行行政監(jiān)察立法時對公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)上裹足不前。作為一種行使國家行政職權(quán)的行政行為，行政監(jiān)察如果對公務(wù)員的合法權(quán)益造成了損害，理所應(yīng)當(dāng)適用司法最終保護(hù)原則，將行政訴權(quán)賦予公務(wù)員，使其具有尋求司法救濟(jì)的可能，這也是行政法治的題中之義。作為“維護(hù)正義的最后一道屏障”，司法不可能不關(guān)注行政監(jiān)察違法行為。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)只有有了司法監(jiān)督的有力保障，其才不會成為“特務(wù)機(jī)關(guān)”。結(jié)合我國現(xiàn)行法律，對行政監(jiān)察的司法審查進(jìn)行強(qiáng)化，應(yīng)著重完善以下幾個方面：(1)如果相對人的合法權(quán)益受到了違法監(jiān)察行政強(qiáng)制措施的侵犯，應(yīng)允許其提起行政訴訟。根據(jù)《行政監(jiān)察法》第十九條、第二十條的規(guī)定，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)察職權(quán)的過程中可以采取一定的監(jiān)察行政強(qiáng)制措施，對于這些監(jiān)察行政措施，如果被監(jiān)察對象認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到了監(jiān)察機(jī)關(guān)的侵犯，可以以行政監(jiān)察機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟。依據(jù)《行政監(jiān)察法》第四十九的規(guī)定，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察人員違法行使職權(quán)，侵犯了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法賠償。即賦予了相對人行政訴訟的救濟(jì)途徑。(2)如果公務(wù)員的合法權(quán)益受到行政監(jiān)察機(jī)關(guān)違法作出的監(jiān)察決定的侵犯，應(yīng)允許其尋求司法救濟(jì)。隨著現(xiàn)代法治的發(fā)展，民主法治、人權(quán)觀念深入人心，不適用法律保留以及無法律救濟(jì)的特別權(quán)力關(guān)系受到德、日等國學(xué)者的強(qiáng)烈批判，德、日等國已漸漸意識到作為普通公民一員的公務(wù)員所具有的合法權(quán)益，遂采用“基礎(chǔ)經(jīng)營關(guān)系理論”，從而促使司法權(quán)介入特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對公務(wù)員作出監(jiān)察決定的內(nèi)部行為，已被界定為行政行為受到法院的司法審查，公務(wù)員因此可以受到司法權(quán)的保護(hù)，日本和我國臺灣地區(qū)也將可訴行為的外延擴(kuò)展到原來的內(nèi)部行為。［25］P51-53由此可見，將行政監(jiān)察行為排除在司法審查以外的理論基礎(chǔ)已經(jīng)動搖，納入司法審查應(yīng)屬必然。

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