梅記周，張百順

（1.華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院，湖北武漢430079；2.賀州學(xué)院思政理論教學(xué)部，廣西賀州542899）

“在現(xiàn)代民主制國家，公民是在一定的制度環(huán)境下參與政治并依靠一整套健全的制度來保證實現(xiàn)其利益要求的，沒有制度作保障的民主，只會導(dǎo)致無政府主義或社會政治動亂?！保?］在和諧社會構(gòu)建中，農(nóng)民政治參與也同樣必須具有一整套健全、完備的制度體系，才能保障農(nóng)民政治參與制度化的實現(xiàn)。目前我國現(xiàn)行的政治體制已經(jīng)為廣大農(nóng)民的政治參與提供了比較充足的制度空間，就廣大農(nóng)民政治參與的具體制度而言，主要有：人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、信訪制度、民主懇談會制度、聽證制度，以及司法途徑的政治參與制度和最重要的村民自治制度等。其中人民代表大會制度、村民自治制度和信訪制度是和諧社會構(gòu)建中擴(kuò)大農(nóng)民有序政治參與的主要制度載體。

一、人民代表大會制度是農(nóng)民政治參與的基本制度

人民代表大會制度是我國人民民主專政的政權(quán)組織形式，是人民當(dāng)家作主的一項根本政治制度。人民代表大會作為我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)，確保了一切權(quán)力屬于人民。它是以馬克思主義的國家理論學(xué)說和無產(chǎn)階級專政等科學(xué)理論為指導(dǎo)，建立在一切權(quán)力屬于廣大人民的現(xiàn)代民主理念基礎(chǔ)之上，具有現(xiàn)代民主制度的特質(zhì)，充分體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的本質(zhì)特征。它不僅是廣大農(nóng)民政治參與最重要的渠道，而且是廣大農(nóng)民政治參與的一項基本制度。

《憲法》明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！比嗣翊泶髸贫茸鳛槲覈囊豁椄菊沃贫?，是人民當(dāng)家作主的最高實現(xiàn)形式。人民代表大會制度成為廣大人民群眾政治參與實踐中的重要制度載體。

人民代表大會制度是一項根本政治制度，體現(xiàn)了我國社會主義民主政治鮮明的特點?！稇椃ā访魑囊?guī)定，人民代表大會具有至高無上的權(quán)力，不受其他國家機(jī)關(guān)的牽制，是廣大人民群眾行使政治權(quán)利的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。地方各級人民代表大會是本級行政區(qū)域內(nèi)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，全國人民代表大會是國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)?！拌b于我國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會在國家政治體系中的地位與作用，農(nóng)民通過影響人民代表大會的渠道來實現(xiàn)政治參與必然會成為我國農(nóng)民政治參與的重要途徑?！保?］當(dāng)前廣大農(nóng)民通過各級人民代表大會進(jìn)行政治參與實踐的主要方式有：

首先，廣大農(nóng)民通過直接或間接提名代表候選人的形式進(jìn)行政治參與。 《憲法》明確規(guī)定：“中華人民共和國年滿18 周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。”“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督?！备鶕?jù)我國 《選舉法》的相關(guān)規(guī)定，縣級以下人大代表候選人按照所在選區(qū)的提名，通過各政黨和人民團(tuán)體的單獨或聯(lián)合推薦產(chǎn)生。因此，廣大農(nóng)民可以根據(jù)自己的實際地位，直接或者間接地推舉出自己信得過的代表參與各項政治活動，以實現(xiàn)自己政治參與，表達(dá)、維護(hù)和實現(xiàn)自身合法權(quán)益的目的。人民代表大會制度，是真正把廣大農(nóng)民與國家聯(lián)系起來的制度橋梁與紐帶，成為廣大農(nóng)民制度化政治參與的重要渠道之一。

其次，廣大農(nóng)民通過聯(lián)系或影響代表的方式進(jìn)行政治參與。各級人民代表大會是由各級人大代表組成的，他們作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，直接行使國家權(quán)力。因此，各級人大代表必須代表最廣大人民群眾的利益和意志，對人民群眾負(fù)責(zé)，并接受廣大人民群眾的監(jiān)督。廣大農(nóng)民不僅可以通過與人大代表的密切聯(lián)系和接觸來表達(dá)自己的政治意愿與利益訴求，還可以通過給人大代表提意見或建議，使廣大農(nóng)民所關(guān)心的各種問題成為每年 “兩會”代表的議案，最終上升為國家的法律和法規(guī)，以更好地維護(hù)和實現(xiàn)廣大農(nóng)民的利益訴求。

最后，廣大農(nóng)民通過依法為人民代表大會立法提供意見或建議的方式進(jìn)行政治參與?！稇椃ā访魑囊?guī)定，“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)”。立法權(quán)是我國人民代表大會及其常務(wù)委員會最重要的職權(quán)之一，民主參與是立法必須遵循的一項重要原則。在人民代表大會立法過程中，立法部門必須廣泛了解社情民意，聽取廣大人民群眾的意見或建議。對于廣大農(nóng)民而言，凡涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民方面法律法規(guī)的起草與討論，廣大農(nóng)民均享有通過人大代表將其所關(guān)心和關(guān)注的一系列問題，提出自己的修改建議或意見的權(quán)力。

在構(gòu)建社會主義和諧社會中，人民代表大會制度為廣大農(nóng)民制度化政治參與提供了重要的渠道，是廣大農(nóng)民政治參與的一項基本制度。

二、村民自治制度為農(nóng)民政治參與提供了實踐場所

村民自治制度指 “農(nóng)村基層人民群眾自治，即村民通過村民自治組織依法參與與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實現(xiàn)村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)”，［3］是廣大農(nóng)民依法自主參與管理本村經(jīng)濟(jì)、社會等各項事務(wù)的一項基層民主制度，是農(nóng)村政治文明建設(shè)和構(gòu)建社會主義和諧社會的重要基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。在各級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，廣大農(nóng)民依法通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等制度化政治參與來實現(xiàn)對本村共同事務(wù)的管理、服務(wù)與監(jiān)督，以達(dá)到維護(hù)和實現(xiàn)本村廣大農(nóng)民切身利益、實現(xiàn)有序政治參與的目的。歷經(jīng)幾十年的不懈探索與發(fā)展，我國農(nóng)村基層民主政治建設(shè)逐步深化。如今，村民自治制度已經(jīng)成為廣大農(nóng)民制度化政治參與的一項行之有效的制度載體，為農(nóng)民政治參與提供了十分重要的實踐場所。

（一）村委會選舉制度

村民自治的基礎(chǔ)是村民通過民主的方式參與村民委員會的選舉，選舉制度已經(jīng)不斷完善。選舉權(quán)是 《憲法》賦予我國公民的一項民主權(quán)利。在我國 《憲法》的基礎(chǔ)上，2010 年最新修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》 （以下簡稱 《村委會組織法》）第十三條對選民資格的認(rèn)定上明確規(guī)定：“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、教育程度、財產(chǎn)狀況、宗教信仰、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)等?！贝迕裎瘑T會的選舉就是根據(jù)《憲法》、《選舉法》、《村委會組織法》等相關(guān)法律的要求，由廣大農(nóng)民直接選舉村委會干部或罷免村委會干部?！洞逦瘯M織法》第十一條還規(guī)定：“村民委員會成員每屆任期三年，屆滿應(yīng)當(dāng)及時舉行換屆選舉，其成員可以連選連任?！薄洞逦瘯M織法》制定的目的旨在保障村民實行自治，依法管理村務(wù)，發(fā)展農(nóng)村基層民主，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，其重點就是確保廣大農(nóng)民能夠選擇自己信得過的人，管理好村中的各項事務(wù)，保障其切身合法的利益?！洞逦瘯M織法》中用了四條八款具體規(guī)范了村民委員會的選舉程序，不僅充分體現(xiàn)了民主選舉的精神，而且更具可操作性，使廣大農(nóng)民能夠選出管理村務(wù)的滿意人選?！洞逦瘯M織法》還對選舉規(guī)則作了明確規(guī)定，即由廣大選民直接提名候選人，實行競爭性差額選舉等。

隨著直接選舉的擴(kuò)大和差額選舉的實行，廣大農(nóng)民參與選舉的積極性比較高漲。據(jù)國家民政部公布的數(shù)據(jù)顯示，有百分之九十以上的村民參與了村委會的選舉。尤其當(dāng)前在農(nóng)民政治參與實踐中，獲得了一系列的成功經(jīng)驗與做法。比如候選人提名方式確定初步候選人、海選、公開競選，即在正式投票前候選人向選民們發(fā)表治村演說，接受村民質(zhì)詢，回答選民關(guān)心的問題，并向選民做出自己任職承諾和保證、組合選舉、公推直選。有的農(nóng)村還針對村民外出務(wù)工日益增加的情況，采取了選舉現(xiàn)場網(wǎng)絡(luò)視頻或者電話聯(lián)系等方式讓選民按照自己的意愿投上自己神圣的一票，等等。可見，村委會選舉制度以及形式日臻完善。

（二）村民會議和村民代表會議制度

按照 《村委會組織法》的規(guī)定，村民會議和村民代表會議是村民自治的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，是村級民主決策的基本組織形式，是廣大農(nóng)民政治參與的重要渠道，是監(jiān)督和制約村民委員會和村干部行為的重要組織保證，凡涉及廣大農(nóng)民利益的重大事項必須通過村民會議或者村民代表會議討論決定。

《村委會組織法》第二十二條明確規(guī)定：“召開村民會議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上過半數(shù)的村民，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會議所作出的決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)過與會過半數(shù)人員的通過。必要的時候，村民會議的召開可以邀請駐本村的企業(yè)、事業(yè)單位以及群眾組織派代表列席參加。”村民會議按照大多數(shù)人的意見作出正確決策，決定村中重大事項和村民共同關(guān)心的問題，體現(xiàn)了農(nóng)村所有成年農(nóng)民所應(yīng)該享有的政治權(quán)利，具有廣泛的民主性。

《村委會組織法》第二十五條還明文規(guī)定：“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以設(shè)立村民代表會議，討論決定村民會議授權(quán)的事項。村民代表會議由村民委員會成員和村民代表組成，村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會議組成人員的五分之四以上，婦女村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會議組成人員的三分之一以上。”《村委會組織法》規(guī)定，“村民委員會向村民會議負(fù)責(zé)并報告工作”，并且“涉及全村村民利益的問題，村民委員會必須提請村民會議討論決定”。但是，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)性很強，農(nóng)民忙閑不均，要召開村民會議相當(dāng)困難；而且外出經(jīng)商、務(wù)工的村民也越來越多，很難定期或經(jīng)常召開村民會議。為了更好地解決這個難題，農(nóng)民創(chuàng)造了村民代表會議這一有效的組織形式。通過定期或不定期地召開村民代表會議，代表村民議決村中大事，監(jiān)督村民委員會工作，甚至行使撤換和補選村民委員會成員的權(quán)利，被人們形象地稱之為 “村中 ‘小人大’”。1990年國家民政部要求各地在開展村民自治示范活動中應(yīng)建立村民代表會議制度。隨后，這一組織形式在全國迅速普及，并被載入 《中華人民共和國村民委員會組織法》?！洞逦瘯M織法》規(guī)定，村民代表會議由村民按每五戶至十五戶推選一個代表，或由各村民小組推選若干代表組成。與召開村民會議比較，村民代表會議具有成員人數(shù)較少，相對比較集中，更易于村民委員會操作與掌握的優(yōu)點。

村民代表會議不僅有利于把國家的意志有效地宣傳到村民各家各戶，而且成為村民行使村民自治中 “四大民主權(quán)利”的核心。在廣大農(nóng)村，村民代表會議制度實施得好與壞，對于遏制少數(shù)村干部的不良行為起到了積極有效的監(jiān)督作用，并且也是實行村民自治制度發(fā)展好壞的決定因素。村民代表會議作為對村民會議制度的重要補充，已經(jīng)成為廣大農(nóng)民政治參與的一種重要渠道。

（三）村務(wù)公開制度

《村委會組織法》對于村民委員會實行村務(wù)公開制度作出了具體規(guī)定。所謂村務(wù)公開，就是凡是與廣大村民利益密切相關(guān)或需要讓廣大村民知道的事情都應(yīng)該公開，讓村民了解，便于村民更好地實施對村務(wù)的管理和監(jiān)督。村務(wù)公開主要包括政務(wù)公開、事務(wù)公開、財務(wù)公開等諸多方面。

《村委會組織法》第三十條特別規(guī)定，村民委員會必須實行村務(wù)公開制度。村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)所需要的費用，須經(jīng)村民會議討論決定，可以向本村村民或者經(jīng)濟(jì)組織籌集，收支賬目應(yīng)按期公布，接受大家的監(jiān)督。村委會干部每年或者在年終，向村民或者村民代表報告工作，報告大家決定事項的完成情況，也是村民監(jiān)督村委會干部的行為，使他們廉潔奉公，遵紀(jì)守法，全心全意為村民服務(wù)的重要形式。比如一些農(nóng)村地區(qū)，從黨員干部、村民代表中民主推選部分立場公正、熱心公益事業(yè)的代表成立民主理財小組、村級事務(wù)監(jiān)事會、集體經(jīng)濟(jì)審計小組等，并分別制定相關(guān)工作職責(zé)。僅以民主理財小組為例，村委會明確規(guī)定，村支書和村主任不能插手村中現(xiàn)金和賬目，而是由一名支部委員負(fù)責(zé)審批，民主理財小組監(jiān)管，五百元以上的開支必須經(jīng)村 “兩委”班子成員開會集體研究決定，重大開支和投資項目，須經(jīng)村民代表大會表決通過。民主理財小組每季度或年終對村里的收支情況進(jìn)行一次全面審核與把關(guān)，并予以及時張榜公布。通過“兩組一會”對村民關(guān)注的敏感問題進(jìn)行監(jiān)督，一些農(nóng)村地區(qū)收到了良好的效果。 《村委會組織法》第三十條中還明文規(guī)定，村民委員會應(yīng)當(dāng)保證所有公布事項的真實性，并接受村民的查詢。村民委員會不及時公布應(yīng)當(dāng)公布的事項或者公布的事項不真實的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或縣級人民政府以及有關(guān)上級主管部門反映情況，相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實，責(zé)令公布；經(jīng)相關(guān)部門查實確有違法行為的，相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政和法律責(zé)任。

總之，村民基層自治制度已經(jīng)成為廣大農(nóng)民有序政治參與的一項行之有效的制度載體。它不僅得到我國憲法和相關(guān)法律的保障，而且也得到各級地方性政策法規(guī)和村民自治章程以及村規(guī)民約等各項法規(guī)方面的完善與支持。作為一項中國特色社會主義基層民主政治制度，村民自治制度已經(jīng)成為我國廣大農(nóng)民制度化政治參與的一項十分重要的制度載體，為廣大農(nóng)民政治參與提供了重要的實踐場所。

三、信訪制度是農(nóng)民政治參與的一項權(quán)利救濟(jì)制度

信訪制度是關(guān)于信訪活動行為規(guī)則的總稱，是指公民、法人或者其他組織利用書信、電子郵件、電話、傳真、走訪等形式向各級人民政府反映情況，提出意見、建議或者投訴請求，依法應(yīng)當(dāng)由國家機(jī)關(guān)處理的一項制度?！霸诂F(xiàn)代政治體制中，公民的政治參與已成為政治制度中不可缺少的環(huán)節(jié)，并被列入憲法的一項權(quán)利。”［4］公民通過信訪這一渠道進(jìn)行利益表達(dá)與訴求，是憲法賦予公民政治權(quán)利的一項具體制度體現(xiàn)。信訪制度作為廣大農(nóng)民政治參與、民意表達(dá)和解決糾紛的一種特殊的政治參與制度，有著悠久的歷史淵源、深厚的社會根基和人們普遍的認(rèn)知基礎(chǔ)。由于信訪簡單易行，一般在農(nóng)民權(quán)益遭遇不法侵害時，是農(nóng)民經(jīng)常采用的一種方式。實踐證明，信訪制度作為我國廣大農(nóng)民制度化政治參與的渠道，是具有中國特色的、最基本的民意表達(dá)制度，是各級政府與廣大農(nóng)民相互聯(lián)系、溝通的橋梁與紐帶，在化解農(nóng)村社會矛盾、穩(wěn)定社會秩序等方面發(fā)揮著極其重要的作用，是廣大農(nóng)民政治參與的一項權(quán)利救濟(jì)手段。

信訪制度是我國公民政治參與的一項重要的制度化渠道。1995 年10 月28 日，國務(wù)院頒布了 《信訪條例》，標(biāo)志著信訪工作步入了法制化、制度化軌道。信訪制度下的政治接觸是指廣大農(nóng)民接近干部，向他們反映情況、提出意見、建議或批評，以期改變領(lǐng)導(dǎo)干部的工作作風(fēng)，影響或改變政府的決策，維護(hù)和實現(xiàn)廣大農(nóng)民自身利益的政治參與形式。這是憲法賦予人民的一項權(quán)利。我國 《憲法》第四十一條明確規(guī)定，公民對任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評、建議、申訴、控告和檢舉的權(quán)利。這是信訪制度以及公民信訪的重要法律依據(jù)。在我國，信訪制度下農(nóng)民的政治接觸形式多樣，如在接待日與政府工作人員面談、通過信訪的方式與政府官員接觸、以座談會的形式與國家工作人員溝通，甚至可以親自到村委會、村黨支部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等相關(guān)部門反映情況或提出建議等。

信訪是制度化的政治接觸渠道。當(dāng)前比較普遍的信訪方式是各級領(lǐng)導(dǎo)定期接待群眾來信來訪。有些地方還開通了 “市長信箱”、“政府熱線電話”等等。甚至有些地方領(lǐng)導(dǎo)把自己的聯(lián)系方式通過電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)、廣播等媒體對外公布，直接與廣大民眾在各種平臺上展開廣泛交流，信訪工作取得了積極成效。信訪制度作為一種特殊的權(quán)利救濟(jì)制度，廣大人民群眾通過信訪參與到國家各項事務(wù)管理的活動之中，表達(dá)了他們的利益訴求和心聲，是維護(hù)廣大人民群眾的各項合法權(quán)益，實現(xiàn)其主人翁地位的有效參與方式，也是現(xiàn)代政治文明的重要表現(xiàn)。首先，信訪制度為廣大老百姓，尤其是廣大農(nóng)民群體開啟了一扇公正的窗口，對于維護(hù)合法權(quán)益、平衡廣大農(nóng)民心理，切實表達(dá)、維護(hù)和實現(xiàn)好廣大農(nóng)民的根本利益，為中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)凝聚人心與力量奠定了堅實的基礎(chǔ)。其次，信訪是各級領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系群眾、了解社情民意的一項重要渠道，通過群眾反映的各種問題，相關(guān)政府部門調(diào)查后予以解決，并出臺相關(guān)保護(hù)廣大農(nóng)民利益的政策與措施，切實實現(xiàn)黨的 “為人民服務(wù)”的宗旨。第三，廣大農(nóng)民通過信訪，在一定程度上檢驗了黨和政府制定政策的科學(xué)性、合理性以及政策執(zhí)行的合法性。信訪制度為政府決策在社會民眾中實施情況的反饋信息提供了窗口。通過這些反饋信息，黨和政府能夠及時了解廣大人民群眾對政府決策的反應(yīng)，以及決策貫徹落實的情況。我國從中央到地方都建立了信訪機(jī)構(gòu)，也有專門從事信訪工作的人員，他們直接面對群眾，耐心細(xì)致地努力工作，解決了廣大農(nóng)民反映的實際困難和問題，一定程度上維護(hù)了廣大農(nóng)民的合法利益。

實踐證明，廣大農(nóng)民通過信訪制度參與政治，既體現(xiàn)了他們對黨和國家以及信訪工作人員的認(rèn)同和信任，又提高了他們有序政治參與的自覺性、積極性。新的信訪制度不僅是社會主義民主政治的重要體現(xiàn)，而且作為廣大人民群眾參政議政的特殊管道，也是廣大農(nóng)民表達(dá)、維護(hù)和實現(xiàn)自身合法權(quán)益的一項十分重要的權(quán)利救濟(jì)制度。

總之，在和諧社會構(gòu)建中，隨著我國社會主義民主政治的進(jìn)一步發(fā)展，廣大農(nóng)民政治參與的制度空間也將會日益增大，為擴(kuò)大農(nóng)民有序政治參與奠定堅實的制度基礎(chǔ)。

［1］陳曉莉.政治文明視域中的農(nóng)民政治參與 ［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，2007：179.

［2］蔡振亞，華創(chuàng)業(yè).淺析當(dāng)前我國農(nóng)民政治參與的制度支持 ［J］.河南工程學(xué)院學(xué)報 （社會科學(xué)版），2010，25 （4）：5.

［3］徐勇.中國農(nóng)村村民自治 ［M］.武漢：華中師范大學(xué)出版社，1997：3.

［4］陶東明，陳明明.當(dāng)代中國政治參與 ［M］.杭州：浙江人民出版社，1998：133.