公共決策的民主原則及其限度

丹彤

【摘要】公共決策是中國政治發(fā)展的核心問題，公共決策主導(dǎo)國家發(fā)展方向，主導(dǎo)社會利益整合與分配。民主是保障決策正確的必要條件。因此在公共決策中必須貫穿透明、參與、協(xié)商等基本要素，以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。但由于民主本身具有局限性，因此在公共決策中還需要考慮諸如法治和科學(xué)等其他因素。

【關(guān)鍵詞】公共決策 民主原則 透明 參與 協(xié)商

亞里士多德認(rèn)為，“倫理學(xué)研究的是個人的善，政治學(xué)研究的是群體的善，或者說是公共的善和公共利益”。①而決策是實(shí)現(xiàn)“公共的善”的源頭和根本。公共決策是中國政治發(fā)展的核心問題，只有保障了公共決策的善，才可能實(shí)現(xiàn)善治。

公共決策是政治發(fā)展的核心問題

我國早在先秦時期就出現(xiàn)了“決策”一詞，例如在《韓非子·孤憤》中有“智者決策于愚人，賢士程行于不肖，則賢智之士羞而人主之論悖矣”之說。現(xiàn)代意義上的決策大多跟制定政策聯(lián)系在一起。美國學(xué)者林德布魯姆認(rèn)為，可以把決策和制定政策看成同義詞。西蒙在其《管理決策新科學(xué)》中甚至提出：“管理就是決策”、“決策是行政的心臟”。②什么是公共決策或公共政策？美國政治學(xué)家伊斯頓認(rèn)為，“公共政策是對全社會的價值做有權(quán)威的分配?！边@一界定抓住了公共決策的本質(zhì)，即社會價值分配。我國政治學(xué)者寧騷認(rèn)為，“公共決策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案。”③這個定義明確了決策的主體是公共權(quán)力機(jī)關(guān)，決策的任務(wù)是解決公共問題，決策的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益。而善治理論強(qiáng)調(diào)，公共決策的主體并非只有政府一家，隨著公民社會的發(fā)展，社會組織和公民個人也更多地參與到公共決策中來。重大決策更是要廣泛征求全社會各方面各階層意見?？傊矝Q策關(guān)系到社會資源的權(quán)威性分配，關(guān)系到社會中各政治主體、利益群體的意志表達(dá)和利益平衡，社會中各種政治體和利益群體都試圖通過不同的方式參與和影響實(shí)際的政治決策過程。從這個意義上講，決策過程實(shí)際上是一種利益博弈、妥協(xié)和尋求利益平衡的政治過程。

執(zhí)政黨和政府對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上就是通過公共決策的制定和實(shí)施來實(shí)現(xiàn)的。公共決策正確，對國家和社會的發(fā)展起巨大的推動作用；反之，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展就會受到嚴(yán)重?fù)p失，甚至給國家和人民帶來災(zāi)難。為了保證公共決策的正確，必須保證決策的民主化，也就是廣泛聽取各個方面的意見。只有讓相關(guān)利益群體充分表達(dá)自己的看法，才能集思廣益，從而更好地協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，使公共政策的制定更全面。

解釋中國改革開放以來政治發(fā)展的變量很多。筆者比較贊同史為民在《政策主導(dǎo)型的漸進(jìn)式改革：改革開放以來中國政治發(fā)展的因素分析》一書中，以公共政策的視角解讀中國政治發(fā)展，這種理論認(rèn)為我國是“政策主導(dǎo)型”的漸進(jìn)式改革，強(qiáng)調(diào)公共政策因素在中國政治發(fā)展中具有最重要的地位，其他因素的重要性都不能與之相比。中國共產(chǎn)黨對中國的公共政策具有絕對主導(dǎo)權(quán)，以政策主導(dǎo)國家發(fā)展方向，以政策主導(dǎo)社會利益的整合與分配，以有效的政策降低社會沖突風(fēng)險。中國公共政策的發(fā)展呈現(xiàn)漸進(jìn)性的特征，從“被動回應(yīng)”政策范式主導(dǎo)的政治發(fā)展到“主動回應(yīng)”政策范式主導(dǎo)的政治發(fā)展，再到當(dāng)今“積極進(jìn)取”政策范式主導(dǎo)的政治發(fā)展，民主機(jī)制逐漸被引入并發(fā)揮越來越重要的作用。在公共政策各領(lǐng)域中擴(kuò)大公民參與不僅是保障公民基本政治權(quán)利的需求，更是保障公共決策走向理性和公正的必由之路。

民主在公共決策中的運(yùn)用

從實(shí)際操作的意義上來說，民主決策就是要使人民的意志在政策的制訂過程中能夠真實(shí)地體現(xiàn)出來，如施米特指出的：“只有來自人民意志的政治權(quán)力，才能夠首先形成人民的意志。”④中國共產(chǎn)黨人更是把人民利益和人民意志作為公共決策的出發(fā)點(diǎn)?！耙欢ㄒ咳彰繒r關(guān)心群眾利益，時刻想到自己的政策措施一定要適合當(dāng)前群眾的迫切要求。凡是違背這兩條的，一定行不通，一定要失敗?！雹菰诠矝Q策中引入民主因素是保障公共決策實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的必要條件。

透明。公開透明是民主決策的首要原則。沒有信息的公開，民主決策就無從談起，公共決策的公正性也無保障。在政府信息公開方面，我國政府已經(jīng)取得了很大進(jìn)步，但許多重要的公共信息仍不夠公開。長此以往，公民便失去了政治參與的熱心和信心，這對我國經(jīng)濟(jì)社會政治發(fā)展也相當(dāng)不利。同時，決策的不公開，公民便失去了及時表達(dá)自身利益訴求的渠道，從而導(dǎo)致很多決策不夠合理，甚至造成很大損失。因此，要保障公共決策的基本正確，必須加大相關(guān)制度建設(shè)，從細(xì)節(jié)著手，切實(shí)保障公民知情權(quán)。

參與?！皡⑴c”意味著所有社會成員對公共決策都發(fā)出聲音或者產(chǎn)生影響。傳統(tǒng)的政策制定過程中存在一扇門，決策者在里面，公眾在外面。政策制訂存在著黑箱政治和秘密政治的做法。在現(xiàn)代公共決策過程中，公民參與是民主決策的核心內(nèi)容和內(nèi)在要求。每一個公民都希望政府更加重視自己的利益訴求，對于自己提出的意見和建議政府要表示尊重并給與積極回復(fù)。通過民主決策，給利益相關(guān)方以平等機(jī)會介入到?jīng)Q策過程中，防止少數(shù)人控制話語權(quán)。這樣，才能保證做出的公共決策相對公平和公正。參與也是現(xiàn)代社會的復(fù)雜化對公共決策提出的客觀要求。國家社會事務(wù)涉及方方面面，問題日益復(fù)雜，單靠國家的政府官員已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能處理這些公共事務(wù)，這就需要相關(guān)專家學(xué)者、利益相關(guān)者、普通民眾等積極參與到公共事務(wù)的管理中來，獻(xiàn)計獻(xiàn)策，共同促進(jìn)社會的和諧進(jìn)步。為此，首先需要完善公民參與的制度化渠道，主要是完善人民代表大會制度、政治協(xié)商會議制度等。同時需要進(jìn)一步健全和完善信訪制度，保證參與渠道暢通。其次需要健全決策咨詢、聽證和監(jiān)督制度，并把這些制度落實(shí)為能夠操作的具體程序，從而保證這些制度不流于形式，真正發(fā)揮積極效應(yīng)。最后，要重視利益團(tuán)體在公共決策中的作用。利益團(tuán)體處在國家和民眾之間，其能夠把民眾意愿集合起來并有效地傳達(dá)給國家，國家通過利益團(tuán)體能夠更好地與民眾溝通，因此在某種程度上，利益團(tuán)體起著一定的緩沖作用。但是，目前我國民間利益團(tuán)體還存在不規(guī)范、不完善等問題，需要政府的積極培育和支持，從而使其在公共政策領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用。

協(xié)商。協(xié)商強(qiáng)調(diào)的是決策者與受決策影響的利益相關(guān)人進(jìn)行雙向溝通，要求政府遵循“公開、互動、包容、尊重民意”等原則，與民眾就關(guān)涉各方利益的公共事務(wù)展開討論，共同協(xié)商決策。這樣就把原來政府單方的決策行為，變?yōu)榱擞烧凸褚黄饋頉Q策，即從政府決策轉(zhuǎn)變?yōu)楣矝Q策。當(dāng)前我國面臨社會矛盾激發(fā)、社會沖突增多等問題，建立相關(guān)利益方的“利益協(xié)商機(jī)制”是解決社會問題和社會矛盾糾紛的重要機(jī)制，也是保證改革決策正確性的有效方法。協(xié)商機(jī)制通暢了，有助于相關(guān)利益方就相關(guān)問題展開平等對話，從而找到各方利益的平衡點(diǎn)，化解矛盾和沖突，促進(jìn)社會和諧。更重要的是，在協(xié)商過程中有助于培養(yǎng)全社會的合作精神，這是民主制度健康成長的社會心理基礎(chǔ)。

民主原則在公共決策中的局限及其解決措施

公共決策的根本目的就是實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。民主無疑是促進(jìn)公共利益最大化的有效手段，但由于民主本身具有局限性，因此在公共決策中還需要考慮諸如法治和科學(xué)等其他因素。

在公共決策中，“維護(hù)多數(shù)人利益”與民主的多數(shù)原則密切相關(guān)。“維護(hù)多數(shù)人利益”的潛臺詞就是要維護(hù)“少數(shù)服從多數(shù)原則”。從程序民主的角度看，多數(shù)原則是一種在意見出現(xiàn)分歧的情況下作出決定的方法，即少數(shù)服從多數(shù)的決策規(guī)則。這種情況下要注意防止少數(shù)人的利益為多數(shù)人犧牲的問題，即防止“多數(shù)暴政”。民主的這一特征，使得民主的方法不適用于處理公民個人的財產(chǎn)、生命、自由等基本權(quán)利。在現(xiàn)代社會，公民的財產(chǎn)權(quán)具有不可侵犯性。當(dāng)然，國家為了公共利益可以對公民的財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制甚至剝奪，但必須根據(jù)法律程序，而不是民主表決。民意的多少不是決定公共利益的絕對標(biāo)準(zhǔn)。公共利益需要根據(jù)法律標(biāo)準(zhǔn)和法律程序來判斷。

科學(xué)的方法和手段在公共決策中越來越受到人們的重視，這是社會發(fā)展對決策的必然要求。社會化大生產(chǎn)造成現(xiàn)代社會的一系列根本變革，這些變革使整個社會愈加緊密地聯(lián)系在一起，決策后果也愈加重大。因此原來那種僅僅憑經(jīng)驗(yàn)和直覺作出決策遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能有效應(yīng)對當(dāng)今復(fù)雜的社會事務(wù)現(xiàn)代決策更需要依靠科學(xué)的方法、程序和論證等。

（作者為首都師范大學(xué)政法學(xué)院博士研究生）

注釋

①俞可平：“政治制度需要研究和比較”，《學(xué)術(shù)界》，2000年第3期，第36頁。

②［美］赫伯特·A·西蒙：《管理決策新科學(xué)》，北京：中國社會科學(xué)出版社，1982年，第34頁。

③寧騷：“試論公共決策的現(xiàn)代化”，《現(xiàn)代化進(jìn)程中的政治與行政》，北京大學(xué)出版社，1998年，第722頁。

④［德］施米特：《政治的浪漫派》，上海人民出版社，2004年，第181頁。

⑤《毛澤東文集》（第8卷），北京：人民出版社，1996年，第33頁。