農(nóng)村新民居建設(shè)中的法律問(wèn)題與對(duì)策研究

朱文鵬 李玉娥

【摘要】文章從保定市新民居建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，分析在新民居建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的法律問(wèn)題，這其中包括農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題，耕地保護(hù)問(wèn)題，農(nóng)民宅基地使用權(quán)保護(hù)以及農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)問(wèn)題。進(jìn)而提出在新民居建設(shè)中如何對(duì)農(nóng)民的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，并提出具體的保護(hù)方案和立法建議。

【關(guān)鍵詞】新民居 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 建設(shè)用地使用權(quán)

新民居建設(shè)模式

新民居建設(shè)模式的實(shí)證研究。阜平縣把做好新民居建設(shè)與發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)、水產(chǎn)特色養(yǎng)殖，開展移民搬遷，實(shí)施舊（城）村、空心村改造工程相結(jié)合。對(duì)于緊鄰縣城的阜平鎮(zhèn)新民居示范點(diǎn)，充分利用交通便利的優(yōu)勢(shì)，集中安置6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)9個(gè)邊遠(yuǎn)山村的農(nóng)民。該縣完成了全縣13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)209個(gè)行政村的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)規(guī)劃編制工作；出臺(tái)了《阜平縣關(guān)于推進(jìn)新民居建設(shè)的實(shí)施意見》，持續(xù)加強(qiáng)新民居建設(shè)的全程督導(dǎo)、協(xié)調(diào)、調(diào)度。①

雄縣采取靈活方式解決土地、資金、生產(chǎn)問(wèn)題。第一，盤活閑散土地，統(tǒng)一規(guī)劃，集中興建。將分散的住宅改為多層住宅，采取先建后遷。如陳臺(tái)村盤活農(nóng)村宅基地資產(chǎn)，以興建“村民小區(qū)”為載體，探索農(nóng)村新民居建設(shè)出路；第二集體補(bǔ)貼，分期建設(shè)，改善空心村。對(duì)于典型的空心村，采取集體補(bǔ)貼，舊宅就地規(guī)劃，成方連片，分期建設(shè)的方式。村集體根據(jù)每戶舊宅面積補(bǔ)償農(nóng)民，促進(jìn)農(nóng)戶進(jìn)行新民居改建；第三依托優(yōu)勢(shì)，拆舊建新，整體改造。

滿城縣根據(jù)“半山區(qū)，近郊縣”的實(shí)際，謀劃實(shí)施了城中村改造開發(fā)型、旅游經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)型、依托產(chǎn)業(yè)推動(dòng)型三種建設(shè)模式。該縣有重點(diǎn)、分步驟地推進(jìn)城中村改造和沿城周邊村改造步伐，同時(shí)大力發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，充分吸納就業(yè)，做好村民變居民的各項(xiàng)工作，順利推動(dòng)了北關(guān)、北廠兩個(gè)省級(jí)新民居示范村建設(shè)。對(duì)于神星鎮(zhèn)等山區(qū)、半山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)則依托豐富的生態(tài)資源和特色農(nóng)業(yè)種植優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，不斷加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加農(nóng)民收入，逐步實(shí)現(xiàn)新民居建設(shè)與發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合。在此基礎(chǔ)上，該縣依托地處近市郊和交通優(yōu)勢(shì)，對(duì)沿國(guó)省干道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)聚集的村莊，選擇依托產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)進(jìn)行新民居建設(shè)。

新民居建設(shè)模式綜述?？v觀近年來(lái)保定市新民居建設(shè)，“堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實(shí)施以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化”，在“突出特色，因地制宜，堅(jiān)持小村并大村、聯(lián)村建社區(qū)、社區(qū)園區(qū)靠近縣城，著重在產(chǎn)業(yè)集聚、資源整合、投融資機(jī)制、土地開發(fā)等方面”進(jìn)行了有益的探索，體現(xiàn)出了自身的特點(diǎn)。建設(shè)模式以土地使用方式為標(biāo)準(zhǔn)形成了以下幾種途徑。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城中村改造。在新民居建設(shè)過(guò)程中，通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃城市近郊的各種資源，使城中村的改造與城市建設(shè)有機(jī)融合成為一種重要的建設(shè)模式。

統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村宅基地，實(shí)現(xiàn)空心村改造。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民選擇自然條件較好的地方建新村或新宅，致使原來(lái)的舊村成了“空心村”。通過(guò)對(duì)“空心村”的改造，不僅可以解決土地閑置的問(wèn)題，而且可以明確土地權(quán)屬，解決土地糾紛。

統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，形成部分集體建設(shè)用地限制或產(chǎn)業(yè)淘汰的狀況，這部分土地由于資金或權(quán)屬等問(wèn)題處于未有效利用的狀態(tài)。在新民居建設(shè)過(guò)程中，對(duì)這部分土地集中清理、利用，成為新民居建設(shè)用地的來(lái)源之一。同時(shí)，通過(guò)整合建設(shè)用地，淘汰落后產(chǎn)業(yè)，為新民居建設(shè)后的農(nóng)民生活生產(chǎn)提供更多選擇，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)新民居聯(lián)建工程。在新民居建設(shè)過(guò)程中，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡或經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃制約，新民居建設(shè)在行政村實(shí)施出現(xiàn)困難，在此情況下，通過(guò)新民居聯(lián)建，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同發(fā)展，創(chuàng)造出規(guī)模效益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)生活面貌的大變樣。

新民居建設(shè)中的法律問(wèn)題

農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題。我國(guó)《憲法》第八條確立了我國(guó)土地家庭承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度?！段餀?quán)法》第二十五條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?！?/p>

新民居建設(shè)模式在一定程度上對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的享有和行使產(chǎn)生重大影響。首先，在農(nóng)村城鎮(zhèn)化過(guò)程中，如何處理農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民的權(quán)利差異問(wèn)題是一個(gè)巨大的難題。其次，農(nóng)村居民集中居住的生活方式也會(huì)對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使形成影響。如何保證土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使將是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。

耕地保護(hù)問(wèn)題。耕地是農(nóng)業(yè)用地的重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象。我國(guó)《土地管理法》中單獨(dú)對(duì)耕地保護(hù)進(jìn)行了規(guī)范。該法第三十一條規(guī)定，“國(guó)家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地?！?/p>

在新民居建設(shè)過(guò)程中，是否允許對(duì)耕地予以占用一直是個(gè)敏感的問(wèn)題。對(duì)此問(wèn)題，以2009年6月17日國(guó)土資源廳文件為節(jié)點(diǎn)，在周轉(zhuǎn)用地政策上有了根本的突破，即經(jīng)審批即可允許先占一定數(shù)量的農(nóng)用地，按照“先占后補(bǔ)、占補(bǔ)平衡，增減掛鉤、城鄉(xiāng)置換的原則”，嚴(yán)格限定占用農(nóng)地的數(shù)量和審批程序，在規(guī)定的年限內(nèi)，按照規(guī)定的數(shù)量復(fù)耕。其中可能存在的一些問(wèn)題需要注意。首先，應(yīng)注意擬復(fù)耕的土地是否具有復(fù)耕的可能性。其次，應(yīng)注意農(nóng)民宅基地使用權(quán)的保護(hù)。

農(nóng)民宅基地使用權(quán)保護(hù)問(wèn)題。宅基地使用權(quán)在《物權(quán)法》中是作為一種獨(dú)立的用益物權(quán)存在的。該法第一百五十二條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！?/p>

在新民居建設(shè)過(guò)程中，與農(nóng)民的基本權(quán)利關(guān)聯(lián)最為密切的就是宅基地使用權(quán)。當(dāng)前倡導(dǎo)集中聯(lián)片、聯(lián)村建設(shè)，有條件的地方要建設(shè)多層住宅，嚴(yán)格控制平房建設(shè)等新民居建設(shè)模式，農(nóng)民宅基地使用權(quán)是否還存在，舊宅基地是否退還等問(wèn)題無(wú)疑會(huì)引起爭(zhēng)議。這涉及到新民居的法律性質(zhì)這一根本問(wèn)題，也是實(shí)踐中出現(xiàn)新民居小產(chǎn)權(quán)房的根本原因。對(duì)此問(wèn)題應(yīng)當(dāng)采取的原則是，以保護(hù)農(nóng)民根本利益為出發(fā)點(diǎn)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民宅基地使用權(quán)，同時(shí)加強(qiáng)規(guī)范引導(dǎo)，減少違法行為與糾紛。

農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)問(wèn)題。從我國(guó)的《土地管理法》立法內(nèi)容上看，建設(shè)用地使用權(quán)依據(jù)土地所有權(quán)性質(zhì)的不同可分為國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和集體所有土地的建設(shè)用地使用權(quán)。從物權(quán)法的立法來(lái)看，集體所有土地建設(shè)用地使用權(quán)成為不同于宅基地使用權(quán)的一種獨(dú)立的用益物權(quán)。

新民居建設(shè)法律問(wèn)題的對(duì)策

對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)。在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)，綜合考慮人民認(rèn)知程度、財(cái)政承受程度等因素對(duì)農(nóng)民實(shí)施以土地?fù)Q社保、以土地?fù)Q戶口的政策。對(duì)于不發(fā)達(dá)地區(qū)而言，更好的措施應(yīng)當(dāng)是將兩者脫鉤，農(nóng)民自愿保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，按照法律行使權(quán)力、履行義務(wù)，逐步過(guò)渡。同時(shí)應(yīng)當(dāng)以地方立法的形式予以確認(rèn)。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使方式。新民居建設(shè)后，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使方式可能會(huì)發(fā)生變化。在此情況下，應(yīng)當(dāng)建立健全土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系、依法規(guī)范流轉(zhuǎn)行為、完善糾紛調(diào)處機(jī)制。同時(shí)，大力加強(qiáng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的培育，引導(dǎo)有資金、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的鄉(xiāng)村各類人才和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的土地，形成專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)；加快培育產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、品牌信譽(yù)高的農(nóng)民專業(yè)合作社。鼓勵(lì)有條件的地方開展土地股份合作經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)，組建土地股份合作社；允許龍頭企業(yè)以租賃方式流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地建立農(nóng)產(chǎn)品基地；引導(dǎo)支持工商資本、民間資本、外來(lái)資本依法利用流轉(zhuǎn)土地投資建設(shè)設(shè)施農(nóng)業(yè)。同時(shí)要通過(guò)法制化的方式給予法律支持。

對(duì)農(nóng)民宅基地使用權(quán)的保護(hù)。國(guó)家對(duì)宅基地使用權(quán)有嚴(yán)格的管理規(guī)范，按照“一戶一宅”的原則應(yīng)當(dāng)承認(rèn)宅基地使用權(quán)，發(fā)給宅基地使用權(quán)證而不管其居住形式如何。同時(shí)嚴(yán)格按照現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)農(nóng)宅的轉(zhuǎn)讓、抵押等進(jìn)行規(guī)制。在此基礎(chǔ)上，新民居建設(shè)不可能產(chǎn)生商品化的合法性問(wèn)題。凡是以新民居為名進(jìn)行的商品房開發(fā)均屬違法行為，其實(shí)質(zhì)是對(duì)農(nóng)民的變相剝削。當(dāng)然，對(duì)于原有宅基地應(yīng)當(dāng)由集體組織統(tǒng)一收回、統(tǒng)一規(guī)劃使用，對(duì)地上建筑物應(yīng)當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)償，以調(diào)動(dòng)農(nóng)民新民居建設(shè)的積極性，對(duì)放棄宅基地農(nóng)村社區(qū)居住的，應(yīng)對(duì)宅基地給予安置補(bǔ)償金。

對(duì)農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)的保護(hù)。對(duì)于通過(guò)“增減掛鉤、城鄉(xiāng)置換的原則”新增的建設(shè)用地，除置換為城市建設(shè)用地而產(chǎn)生土地級(jí)差收益對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)助外，應(yīng)當(dāng)考慮集體建設(shè)用地使用權(quán)的獨(dú)立行使問(wèn)題。鼓勵(lì)農(nóng)民集體通過(guò)集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展獲得土地增值收益。具體說(shuō)，農(nóng)民集體以土地使用權(quán)出資形成集體企業(yè)的股權(quán)，村集體代表農(nóng)民行使權(quán)力，參與企業(yè)管理，獲得收益后歸農(nóng)民集體所有。

其他權(quán)利的保護(hù)。農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題也應(yīng)在新民居統(tǒng)籌考慮之中，對(duì)于之前可能并不重要的保險(xiǎn)類型如失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)引起重視，為農(nóng)民建立起完善的社會(huì)保險(xiǎn)體系。

（作者單位：中央司法警官學(xué)院；本文系保定市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目成果，課題編號(hào)：201102158）

注釋

①何新凱：“阜平縣突出特色建設(shè)新民居”，《保定日保》，2009年11月27日，第1版。