■ 王治國(guó)

遏制徜徉于美景中的權(quán)力恣意

■ 王治國(guó)

“政府各部門應(yīng)當(dāng)執(zhí)行有關(guān)因公出國(guó)（境）的規(guī)定，對(duì)本部門工作人員因公出國(guó)（境）的事由、內(nèi)容、必要性和日程安排進(jìn)行審查，控制因公出國(guó)（境）團(tuán)組和人員數(shù)量、在國(guó)（境）外停留時(shí)間，不得安排與本部門業(yè)務(wù)工作無(wú)關(guān)的考察和培訓(xùn)?！边@是自2012年10月1日起施行的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》第30條的內(nèi)容。這一規(guī)定，是近年來治理公款出國(guó)（境）旅游成果的法制化，也是黨和政府堅(jiān)決懲治和有效預(yù)防旅游腐敗的體現(xiàn)。

旅游腐敗，顧名思義，即發(fā)生在旅游中的腐敗，是徜徉于美景中的權(quán)力恣意，其行為主體是黨員干部或者說是掌握公共權(quán)力的國(guó)家公職人員。這種腐敗主要包括兩種類型：一類是用公款旅游，其中又分為公款國(guó)內(nèi)旅游和公款出國(guó)（境）旅游；另一類是利用職權(quán)為請(qǐng)托人謀取利益，接受請(qǐng)托人安排的旅游活動(dòng)。前者，是以權(quán)謀私行為——一種亂花公款的假公濟(jì)私行為和奢侈浪費(fèi)行為；后者，是權(quán)錢交易行為——一種變相的賄賂行為。這兩種旅游腐敗，都是黨紀(jì)國(guó)法所不容許的，也是改革開放以來黨和政府嚴(yán)令禁止和堅(jiān)決治理的。

旅游腐敗層出不窮中央態(tài)度明確堅(jiān)決說“不”

從上世紀(jì)80年代開始，一些干部甚至高級(jí)干部，不顧中央、國(guó)務(wù)院三令五申，用公款旅游或變相旅游。為了剎住這股歪風(fēng)，1986年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)決制止干部用公款旅游的通知》，明確要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須做到不用公款旅游；嚴(yán)禁借出差、開會(huì)名義用公款旅游；堅(jiān)決制止以參觀學(xué)習(xí)為名用公款旅游；各級(jí)干部療養(yǎng)、休養(yǎng)和探親，必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)規(guī)定；財(cái)務(wù)部門和財(cái)會(huì)人員要嚴(yán)格按規(guī)章制度辦事，堵塞公款漏洞。這一通知，拉開了用制度治理公款旅游的序幕。

在中央的嚴(yán)格治理下，到了上世紀(jì)90年代，領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的公款旅游有所收斂。但一些單位對(duì)中央和國(guó)務(wù)院的三令五申仍然置若罔聞，尤其是一些黨政機(jī)關(guān)到風(fēng)景名勝區(qū)開會(huì)的問題越來越突出。針對(duì)這個(gè)問題，1998年11月，中辦、國(guó)辦又下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)到風(fēng)景名勝區(qū)開會(huì)的通知》，明令“各級(jí)黨政機(jī)關(guān)一律不準(zhǔn)到廬山、黃山、峨眉山、普陀山、九華山、五臺(tái)山、武夷山、九寨溝、張家界、黃果樹瀑布、西雙版納和三亞熱帶海濱12個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)召開會(huì)議，一律不準(zhǔn)借在其他地方召開會(huì)議之機(jī)到上述12個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)旅游”。《通知》還要求各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)督檢查，“凡違反規(guī)定的，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，對(duì)會(huì)議主辦單位負(fù)直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予黨紀(jì)或政紀(jì)處分”。為了保證《通知》要求的嚴(yán)格落實(shí)，1999年6月，中央紀(jì)委提出一系列措施，如建立監(jiān)督檢查責(zé)任制、實(shí)行定期報(bào)告制、嚴(yán)格紀(jì)律要求等等。

《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)到風(fēng)景名勝區(qū)開會(huì)的通知》下發(fā)后，對(duì)一些黨政機(jī)關(guān)到風(fēng)景名勝區(qū)開會(huì)的不正之風(fēng)起到了一定的遏制作用。但公款旅游又在禁令之下有了新變種，其中之一就是搞變味的“紅色旅游”。根據(jù)新情況，中央紀(jì)委在2005年6月又專門出臺(tái)《關(guān)于制止以革命傳統(tǒng)教育和愛國(guó)主義教育為名組織公款旅游的通知》。這一《通知》明確指出：“有少數(shù)單位以組織黨員干部到革命傳統(tǒng)和愛國(guó)主義教育基地學(xué)習(xí)參觀為名，舍近求遠(yuǎn)，興師動(dòng)眾，變相公款旅游?！敝醒爰o(jì)委要求各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)堅(jiān)決糾正和查處這種行為。發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定的問題，要及時(shí)進(jìn)行批評(píng)教育并督促糾正。對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重、造成惡劣影響的，要嚴(yán)肅查處并追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和組織者的責(zé)任。

在堅(jiān)決治理公款國(guó)內(nèi)旅游的同時(shí)，中央發(fā)現(xiàn)了一個(gè)更為嚴(yán)重、影響更為惡劣的公款旅游形態(tài)——公款出國(guó)（境）旅游。這種現(xiàn)象在上世紀(jì)90年代就比較突出了，正如中辦、國(guó)辦1993年印發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)禁用公費(fèi)變相出國(guó)（境》旅游的通知》中所言：“近一年來，一些黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體以考察、學(xué)習(xí)、研討、培訓(xùn)、招商、促銷為名出國(guó)（境），實(shí)為用公費(fèi)旅游的現(xiàn)象愈演愈烈，并有蔓延之勢(shì)，不僅揮霍浪費(fèi)了國(guó)家的大量外匯，而且嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象，在群眾中造成很壞的影響?！边@個(gè)《通知》提出了嚴(yán)格控制用公費(fèi)出國(guó)（境）活動(dòng)、審批公務(wù)出國(guó)（境）經(jīng)費(fèi)要嚴(yán)格把關(guān)等治理措施。在隨后的十多年間，中央有關(guān)部門又下發(fā)多個(gè)文件嚴(yán)格控制公款出國(guó)（境）旅游，如嚴(yán)控各類學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)等單位組織公費(fèi)出國(guó)（境）考察、培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)出國(guó)（境）參加研討等會(huì)議的管理，加強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部出國(guó)（境）管理等等。2008年3月，中辦、國(guó)辦發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)因公出國(guó)（境）管理的若干規(guī)定》，中央紀(jì)委、外交部等10個(gè)部門在全國(guó)范圍內(nèi)開展了制止公款出國(guó)（境）旅游專項(xiàng)治理工作。專項(xiàng)治理工作雖然取得了一定成效，但是，因公出國(guó)(境)仍然存在一些突出問題——出訪團(tuán)組和人員數(shù)量增長(zhǎng)過快；一些地方和部門對(duì)因公出國(guó)(境)審批把關(guān)不嚴(yán)，監(jiān)管不力；借因公出國(guó)(境)之機(jī)公款旅游問題比較嚴(yán)重，名目繁多，花樣翻新。為此，2009年2月，中辦、國(guó)辦再次印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止公款出國(guó)（境）旅游的通知》，強(qiáng)調(diào)“2009年各地區(qū)各部門因公出國(guó)(境)經(jīng)費(fèi)支出要在近3年平均數(shù)基礎(chǔ)上壓縮20%，并相應(yīng)減少團(tuán)組數(shù)和人數(shù)”。

在中央的堅(jiān)決治理下，公款出國(guó)（境）旅游問題從2009年開始得到真正明顯的遏制。筆者從中央紀(jì)委全會(huì)工作報(bào)告中得到這樣一組數(shù)據(jù)：

——2009年，全國(guó)黨政干部因公出國(guó)（境）團(tuán)組數(shù)、人次數(shù)和經(jīng)費(fèi)數(shù)與近3年平均數(shù)相比分別下降了49.0%、45.5%和37.6%。

——2010年，全國(guó)黨政干部因公出國(guó)（境）團(tuán)組數(shù)、人次數(shù)和經(jīng)費(fèi)數(shù)與2006-2008年平均數(shù)相比分別下降47.1%，43.9%和32.6%。

——2011年，健全制止公款出國(guó)（境）旅游長(zhǎng)效機(jī)制，全年公務(wù)接待、因公出國(guó)（境）、公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算比上年壓縮57.41億元。

數(shù)字無(wú)言，卻最具有說服力。而且，開展制止公款出國(guó)（境）旅游專項(xiàng)治理工作，讓人們對(duì)“三公”腐敗——公款吃喝、公車私用、公款旅游等“三公”消費(fèi)腐敗有了明確的認(rèn)識(shí)；催生了一個(gè)新概念——“三公”經(jīng)費(fèi)，即因公出國(guó)（境）經(jīng)費(fèi)、公務(wù)車購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)招待費(fèi)，從而直接推動(dòng)了2011年、2012年連續(xù)兩年98個(gè)中央部門和北京、上海、廣東、陜西等省市公開“三公”經(jīng)費(fèi)使用情況。可以說，這是近30年來治理旅游腐敗尤其是三年多來治理公款出國(guó)（境）旅游，對(duì)中國(guó)反腐倡廉建設(shè)、民主政治建設(shè)尤其是法治政府、廉潔政府、廉價(jià)政府和陽(yáng)光政府建設(shè)的貢獻(xiàn)！

隨著中央的強(qiáng)力治理，一些旅游腐敗不再明名張膽，如黨政機(jī)關(guān)違反規(guī)定在風(fēng)景名勝區(qū)開會(huì)明顯減少。在層層審批的明文規(guī)定下，公款旅游變得不那么容易。但是新形勢(shì)也使旅游腐敗更加隱蔽化，而且滋生出新的形式，旅游賄賂就是其中一種。一些請(qǐng)托人為了得到好處，不直接向國(guó)家公職人員送錢送物，而是出錢請(qǐng)他們到風(fēng)景名勝區(qū)甚至國(guó)外、境外旅游。旅游賄賂不僅是賄賂腐敗的新變種，也是一種新型旅游腐敗，必須引起反腐敗職能部門的警惕和重視。

管人、管事、管錢三管齊下嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)、健全法制、嚴(yán)厲懲治

盡管治理旅游腐敗取得明顯成效，但鞏固治理成果的工作仍然不能放松。更何況公款旅游還沒得到根治，旅游賄賂已經(jīng)有所抬頭。所以，必須采取措施有效預(yù)防旅游腐敗，加強(qiáng)辦案，堅(jiān)決懲治旅游腐敗。

在預(yù)防旅游腐敗尤其是公款旅游方面，筆者建議三管齊下——

一是要管好人。不論是預(yù)防公款國(guó)內(nèi)旅游還是公款出國(guó)（境）旅游，最主要的是管好各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是縣（處）級(jí)以上干部和各單位“一把手”。因?yàn)楣盥糜危麄兺亲钪饕闹黧w，其他黨員干部、國(guó)家公職人員公款旅游也要經(jīng)過他們的批準(zhǔn)。這就要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”要以身作則，嚴(yán)格自律，大力發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗和勤儉節(jié)約的優(yōu)良傳統(tǒng)，自覺抵制鋪張浪費(fèi)、奢靡之風(fēng)；帶頭嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)章制度，不組織、不參加各類公款旅游活動(dòng)；從嚴(yán)掌握因公出國(guó)(境)任務(wù)安排，不得將因公出國(guó)(境)作為福利待遇。違反相關(guān)規(guī)定的，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察部門要責(zé)令他們認(rèn)真檢查，嚴(yán)肅處理。

二是要管住事。公款旅游尤其是公款出國(guó)（境）旅游，常常冠以考察、開會(huì)、培訓(xùn)、學(xué)習(xí)、招商、參觀等名目。這就需要各審批部門認(rèn)真履行職責(zé)，嚴(yán)格把關(guān)。對(duì)這些活動(dòng)的必要性、報(bào)批材料的真實(shí)性、行程安排的合理性嚴(yán)格審核，切實(shí)防止以公務(wù)為名，行公款旅游之實(shí)。堅(jiān)決禁止一般性考察和重復(fù)考察，從嚴(yán)控制團(tuán)組在國(guó)(境)外停留時(shí)間。對(duì)活動(dòng)日程、活動(dòng)內(nèi)容以及完成任務(wù)和遵守紀(jì)律的情況進(jìn)行檢查，對(duì)結(jié)果進(jìn)行評(píng)估。對(duì)違規(guī)審核審批以及不認(rèn)真履行審核審批職責(zé)的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人的責(zé)任。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在開展監(jiān)督檢查時(shí)，要認(rèn)真審核，把好政策界限，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，不隨意開口子。各職能部門在進(jìn)行行政審批時(shí)，要加強(qiáng)監(jiān)督制約，不給旅游賄賂留下滋生的空間。

三是要管緊錢。公款國(guó)內(nèi)旅游和公款出國(guó)（境）旅游，花的都是公款，都要進(jìn)行預(yù)算和報(bào)銷。財(cái)政部門要將因公出國(guó)(境)經(jīng)費(fèi)全部納入專項(xiàng)預(yù)算管理，實(shí)行經(jīng)費(fèi)先行審核。財(cái)務(wù)部門和財(cái)會(huì)人員必須照章辦事，對(duì)違反規(guī)定的費(fèi)用，無(wú)論是誰(shuí)花的、誰(shuí)批的，都不予報(bào)銷。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要支持財(cái)務(wù)部門和財(cái)會(huì)人員履行職責(zé)。如果領(lǐng)導(dǎo)干部強(qiáng)令報(bào)銷用于公款旅游或變相旅游的費(fèi)用，財(cái)會(huì)人員應(yīng)拒絕辦理，并向上級(jí)主管部門、紀(jì)檢部門如實(shí)反映。上級(jí)主管部門和紀(jì)檢部門要查明情況，嚴(yán)肅處理。財(cái)會(huì)人員應(yīng)模范遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律，違章徇私、放棄職責(zé)的，要嚴(yán)肅批評(píng)，責(zé)令改正。

在懲治旅游腐敗方面，筆者認(rèn)為，反腐敗職能部門應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)法執(zhí)紀(jì)，同時(shí)健全完善相關(guān)法律規(guī)章制度。

一方面，要嚴(yán)格執(zhí)法執(zhí)紀(jì)。治理旅游腐敗工作開展30多年來，已經(jīng)從最初的通知、禁令發(fā)展到相對(duì)成熟的法紀(jì)規(guī)范。這就需要反腐敗職能部門嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的法律紀(jì)律。搞旅游腐敗者觸犯了哪一條，就要按照哪一條嚴(yán)肅處理。如為依法懲處用公款出國(guó)（境）旅游及相關(guān)違紀(jì)行為，2010年初，監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部印發(fā)了《用公款出國(guó)（境）旅游及相關(guān)違紀(jì)行為處分規(guī)定》?！短幏忠?guī)定》針對(duì)用公款出國(guó)（境）旅游行為以及與之密切相關(guān)的違反因公出國(guó)（境）審核審批管理規(guī)定、組織以營(yíng)利為目的的雙跨團(tuán)組用公款出國(guó)（境）等行為，共規(guī)定了12種具體違紀(jì)行為，并明確了相應(yīng)的處分種類和檔次。按照《處分規(guī)定》，組織用公款出國(guó)（境）旅游的，要給予降級(jí)或者撤職處分；情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)堅(jiān)決給予開除。而用公款出國(guó)（境）旅游的，就要責(zé)令其退賠用公款支付的各項(xiàng)費(fèi)用。只有做到執(zhí)法嚴(yán)格，不折不扣，不留情面，才能對(duì)公款旅游行為產(chǎn)生震懾作用。

另一方面，要抓緊健全完善懲治旅游腐敗的法律制度。對(duì)公款旅游行為，不少學(xué)者建議納入刑法調(diào)整范疇。盡管這種觀點(diǎn)目前還存在一些爭(zhēng)議，尤其是一些立法技術(shù)有待解決，但筆者認(rèn)為，公款旅游入刑確實(shí)有必要。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從切實(shí)維護(hù)國(guó)家和人民財(cái)產(chǎn)的高度著眼，盡快將嚴(yán)重的公款旅游行為，列為貪污罪或挪用公款罪的范疇，今后凡是公款旅游或變相公款旅游的，一經(jīng)查實(shí)，區(qū)分不同情況，按貪污罪或挪用公款罪論處。而對(duì)于旅游賄賂行為，也要把握其權(quán)錢交易的實(shí)質(zhì)，進(jìn)一步放寬刑法關(guān)于受賄罪的起刑點(diǎn)限制和其他條件限制。只要存在權(quán)錢交易行為，并且達(dá)到一定的數(shù)額，就要以受賄罪追究接受請(qǐng)托人提供的免費(fèi)旅游的國(guó)家工作人員刑事責(zé)任。2006年3月，浙江省杭州市蕭山區(qū)檢察院在查辦該區(qū)一家技工學(xué)校校長(zhǎng)貪污案的過程中，發(fā)現(xiàn)了該校長(zhǎng)為提高學(xué)校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)曾向區(qū)物價(jià)部門工作人員王雅萍行賄，并兩次邀請(qǐng)其攜夫出國(guó)旅游，費(fèi)用由校財(cái)務(wù)支出，共計(jì)價(jià)值46,580元。王雅萍被法院以受賄罪判處有期徒刑三年，緩刑五年。這一案件的判決，開了旅游受賄入刑的先河。而最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理商業(yè)賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見》，將原來以接受財(cái)物定性賄賂行為，延伸到了“可以用金錢計(jì)算數(shù)額的財(cái)產(chǎn)性利益”。這也就意味著，接受請(qǐng)托人提供的免費(fèi)旅游或在請(qǐng)托人處報(bào)銷旅游費(fèi)用，盡管沒有收受他人財(cái)物，但同樣消費(fèi)了他人財(cái)物，所以也算賄賂。建議立法機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際判例，將司法解釋上升到刑法層面，進(jìn)一步完善受賄罪的規(guī)定，以加大對(duì)旅游賄賂的打擊力度。

只有嚴(yán)刑峻法堅(jiān)決懲治、多管齊下綜合治理，才能從根本上遏制徜徉于美景中的權(quán)力恣意！

作者：最高人民檢察院檢察日?qǐng)?bào)社《廉政周刊》主編

（責(zé)編/彭瀾）