健全公共服務(wù)問責(zé)制度研究

賈博

（中共河南省委黨校 公共管理教研部， 河南 鄭州 450002）

健全公共服務(wù)問責(zé)制度研究

賈博

（中共河南省委黨校 公共管理教研部， 河南 鄭州 450002）

問責(zé)是公共服務(wù)過程中主體履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任的重要保障，可以對(duì)公共服務(wù)主體產(chǎn)生約束力量，有效避免和懲戒主體的失范行為。公共服務(wù)的問責(zé)制度主要包括兩個(gè)方面：一是主體間的問責(zé)制度，主要有短途和長(zhǎng)途問責(zé)制度；二是主體內(nèi)部的問責(zé)制度，主要包括政府內(nèi)部和公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部問責(zé)制度兩個(gè)方面。由于問責(zé)制度不健全，影響了公共服務(wù)的質(zhì)量，必須針對(duì)主體間的問責(zé)和主體內(nèi)部的問責(zé)存在的不同問題，采取有效措施，健全問責(zé)制度，逐步提高公共服務(wù)質(zhì)量，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。

問責(zé)制度；公共服務(wù)；服務(wù)型政府

服務(wù)型政府是在以人為本和執(zhí)政為民的理念指導(dǎo)下，將公共服務(wù)職能上升為政府的核心職能，通過優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新政府機(jī)制、規(guī)范政府行為、提高行政效能，以不斷滿足城鄉(xiāng)居民日益增長(zhǎng)的公共需求的政府。[1]可見，公共服務(wù)是政府的核心職能，公共服務(wù)的質(zhì)量對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)具有根本的決定性。因此，建設(shè)服務(wù)型政府的進(jìn)程不能脫離對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)注。本文試圖從健全問責(zé)制度的角度，探討提高公共服務(wù)質(zhì)量、推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)的新途徑。

在公共服務(wù)運(yùn)行過程中，主要涉及三方主體：公共服務(wù)的提供者、公共服務(wù)的生產(chǎn)者和公共服務(wù)的使用者。其中，提供者負(fù)責(zé)公共服務(wù)的制度安排、政策制定、出資和政治決策，主要包括制定服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)、籌集資金的數(shù)額和機(jī)制、監(jiān)管生產(chǎn)者和規(guī)范消費(fèi)者的行為等；生產(chǎn)者主要負(fù)責(zé)具體的生產(chǎn)過程，也就是將公共服務(wù)形成產(chǎn)品，提供給使用者；公共服務(wù)使用者主要是以付費(fèi)、參與付費(fèi)或免費(fèi)等不同的形式使用公共服務(wù)，其主體間關(guān)系可以用圖1表示。

圖1 公共服務(wù)的主體關(guān)系

世界銀行提出了研究公共服務(wù)問責(zé)制度的分析框架，[2](P49)張春霖沿用了這個(gè)分析框架并略加調(diào)整[3]（P161-180），認(rèn)為公共服務(wù)涉及公民（客戶）、提供者和政府三個(gè)主要當(dāng)事人，有四種問責(zé)機(jī)制：公民和政府之間的表達(dá)、政府與提供者之間的協(xié)約、公民與提供者之間的客戶權(quán)利（公共服務(wù)的客戶或消費(fèi)者對(duì)提供者的約束力）以及提供者內(nèi)部的管理（可細(xì)化為所有者——管理層——職工三者的關(guān)系）。其中，公民通過客戶權(quán)力對(duì)提供者的問責(zé)可以稱為“短途”問責(zé)機(jī)制，公民通過表達(dá)對(duì)政府問責(zé)、再由政府通過協(xié)約對(duì)提供者問責(zé)稱為“長(zhǎng)途”問責(zé)機(jī)制（見圖2）。

圖2 公共服務(wù)的問責(zé)“三角形”

可以看到，公共服務(wù)問責(zé)制度主要可以分為兩個(gè)方面。

一是主體間的問責(zé)制度，主要包括短途和長(zhǎng)途問責(zé)制度兩個(gè)方面。短途問責(zé)制度是指公民在使用和享受公共服務(wù)的過程中，直接向公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)（如學(xué)校、醫(yī)院等）問責(zé)的制度；長(zhǎng)途問責(zé)制度是指公民先向政府表達(dá)意見和問責(zé)，再由政府依據(jù)合同向公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)問責(zé)的制度。長(zhǎng)途問責(zé)制度主要涉及公民對(duì)政府的問責(zé)和政府對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的問責(zé)兩個(gè)環(huán)節(jié)，責(zé)任也相應(yīng)地分為政府對(duì)公民的責(zé)任和公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)政府的責(zé)任兩個(gè)方面。后者是前者派生的責(zé)任，因?yàn)檎回?fù)責(zé)提供公共服務(wù)，而具體的生產(chǎn)責(zé)任則委托給了公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)，只有公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)履行其對(duì)政府的責(zé)任，政府才能履行對(duì)公民的責(zé)任。

二是主體內(nèi)部的問責(zé)制度，主要包括政府內(nèi)部和公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部問責(zé)制度兩個(gè)方面。政府內(nèi)部問責(zé)制度主要包括三個(gè)方面即上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的問責(zé)、政府對(duì)同級(jí)行政主管部門的問責(zé)以及上級(jí)政府和同級(jí)行政主管部門對(duì)下級(jí)行政主管部門的問責(zé)。公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的問責(zé)制度主要是公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的管理層對(duì)一線服務(wù)人員的問責(zé)。

正如登哈特所說，承認(rèn)責(zé)任并不簡(jiǎn)單。公共服務(wù)問責(zé)制度是一個(gè)復(fù)雜的體系，既有短途問責(zé)制度，也有長(zhǎng)途問責(zé)制度。兩者的問責(zé)主體都是公民，區(qū)別只是問責(zé)途徑的差異。但兩者卻是相輔相成，不可或缺的。短途問責(zé)制度主要體現(xiàn)了公民作為公共服務(wù)消費(fèi)主體的客戶權(quán)力，而長(zhǎng)途問責(zé)制度體現(xiàn)的是公民的權(quán)利和主體地位，只有兩者合為一體時(shí)，才能真正體現(xiàn)公民的主體性。在這樣的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，我們可以對(duì)公共服務(wù)問責(zé)制度的三個(gè)基本問題做出回答。第一，為什么負(fù)責(zé)？主要有兩個(gè)目的：一是滿足公民的公共服務(wù)需求，二是維護(hù)公民各項(xiàng)權(quán)利。第二，對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)？這個(gè)問題的答案是唯一的，即公民。第三，如何負(fù)責(zé)？對(duì)公民負(fù)責(zé)的途徑有兩個(gè)：一是基于公民客戶權(quán)力的短途問責(zé)，二是基于公民權(quán)力的長(zhǎng)途問責(zé)。

一、健全公共服務(wù)的“短途”問責(zé)制度

如果從理想化的角度思考，通過客戶權(quán)力對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)問責(zé)是公民最經(jīng)濟(jì)、最便捷、最有效率的問責(zé)途徑。但是，實(shí)現(xiàn)短途問責(zé)的前提條件是公民要有足夠的客戶權(quán)力。要實(shí)現(xiàn)公民通過客戶權(quán)力對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的問責(zé)，健全短途問責(zé)制度，必須著力于增加、擴(kuò)大和維護(hù)公民的客戶權(quán)力，為此，應(yīng)當(dāng)做好以下三個(gè)方面的工作。

第一，擴(kuò)大選擇。主要是擴(kuò)大公民選擇公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和范圍，以此減弱其壟斷地位對(duì)公民客戶權(quán)力的負(fù)面影響。首先，加強(qiáng)外部競(jìng)爭(zhēng)。應(yīng)當(dāng)改變公立公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)一統(tǒng)天下的格局，逐步將一些服務(wù)行為規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量好的民營(yíng)機(jī)構(gòu)納入公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)范圍。通過加強(qiáng)不同所有制公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)，打破公立公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的壟斷地位，改進(jìn)和提高公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)質(zhì)量。其次，鼓勵(lì)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)。應(yīng)當(dāng)逐步擴(kuò)大公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的范圍，使更多的公立機(jī)構(gòu)都能取得從事公共服務(wù)的資格，通過公立機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)而不是公立機(jī)構(gòu)與民營(yíng)機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量。

第二，積極參與。公民的積極參與有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的問責(zé)。一是組織化參與途徑。由于缺乏組織力量，導(dǎo)致公民的客戶權(quán)力不足，很難實(shí)現(xiàn)對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的問責(zé)。針對(duì)這個(gè)問題，公民應(yīng)當(dāng)主動(dòng)組織起來，實(shí)現(xiàn)組織化參與。一方面，可以在社區(qū)設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)代表公民對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)問責(zé)；另一方面，公民可以自發(fā)組織成立合作組織，向公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)問責(zé)。二是個(gè)體化參與途徑。公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)立專門管理部門或?qū)Ｈ?，?fù)責(zé)接待和處理公民對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的問責(zé)，以積極主動(dòng)的態(tài)度接受公民的問責(zé)，及時(shí)解決問題，滿足公民的需求。無論是組織化參與還是個(gè)體化參與，公民都應(yīng)當(dāng)在遵守國(guó)家的法律、法規(guī)和不影響社會(huì)正常秩序的前提下，理性參與。

第三，增加信息。由于公共服務(wù)領(lǐng)域信息不對(duì)稱的客觀存在，在一定程度上影響了公民的客戶權(quán)力。因此，應(yīng)當(dāng)采取多種方式，通過增加信息量，實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)公民客戶權(quán)力的目標(biāo)。首先，政府應(yīng)當(dāng)建立信息發(fā)布制度，定期將公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的考核情況，包括各種好的做法和存在問題等向社會(huì)發(fā)布，增加公民的信息量，擴(kuò)大他們選擇公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的權(quán)力。其次，公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)重視信息發(fā)布。通過政策公示、宣傳欄、發(fā)放宣傳單等形式，廣泛宣傳相關(guān)政策，使公民準(zhǔn)確、全面地了解某項(xiàng)公共服務(wù)的主要政策和流程，這樣既保障和維護(hù)了公民的知情權(quán)，又能夠有效增強(qiáng)他們的客戶權(quán)力。

二、健全公共服務(wù)的“長(zhǎng)途”問責(zé)制度

公共服務(wù)的長(zhǎng)途問責(zé)主要包括兩個(gè)階段：一是公民向政府的表達(dá)，二是政府通過合約向公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)問責(zé)。這兩個(gè)階段都不同程度地存在著一些問題，影響了問責(zé)的實(shí)際效果。在公民向政府表達(dá)的階段，突出問題是表達(dá)渠道不暢通，表達(dá)效果不理想。在政府對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)問責(zé)的階段，突出問題是合約的約束力不足、問責(zé)力度不夠，主要有兩個(gè)方面的表現(xiàn)。一是合約內(nèi)容比較粗糙，沒有充分反映公民的利益，合約偏重對(duì)服務(wù)數(shù)量的考察，相對(duì)忽視服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)；偏重對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的原則性規(guī)定，相對(duì)忽視公民的滿意度。二是合約流于形式。合約內(nèi)容是影響政府對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)問責(zé)效果的一個(gè)方面，更重要的是執(zhí)行合約的力度。在實(shí)際運(yùn)行過程中，執(zhí)行合約成了政府的一項(xiàng)工作流程，走走就行；遵守合約成了公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)工作任務(wù)，說說就行。政府對(duì)合約執(zhí)行的力度不夠，對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)履約的考核停留在表面的數(shù)據(jù)匯總和工作匯報(bào)，沒有真正對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和績(jī)效進(jìn)行全面評(píng)價(jià)和考核。即使在檢查過程中發(fā)現(xiàn)了問題，也是口頭批評(píng)居多，并沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的問責(zé)，公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)是否履約、履約的情況如何，并不影響自身利益和機(jī)構(gòu)發(fā)展。在這種制度環(huán)境中，履約動(dòng)力不足，違約約束力不夠。

因此，要實(shí)現(xiàn)公民通過表達(dá)向政府問責(zé)并由政府通過合約向公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)問責(zé)，必須著眼于改善公民的“表達(dá)”和完善政府與公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的“合約”兩個(gè)方面。只有兼顧兩者，共同推進(jìn)，才能健全長(zhǎng)途問責(zé)制度，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)途問責(zé)的應(yīng)有效果。為此，應(yīng)當(dāng)做好以下四個(gè)方面的工作。

第一，政府引導(dǎo)。公民通過表達(dá)對(duì)政府問責(zé)，是以公民權(quán)利為基礎(chǔ)的。而參與是表達(dá)的前提，正如新公共服務(wù)理論的倡導(dǎo)者所提出的，政府在公共服務(wù)的提供過程中，要實(shí)現(xiàn)公民有效的表達(dá)，首先應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)和引導(dǎo)他們積極參與公共服務(wù)的運(yùn)行過程。尤其是在我國(guó)的特殊發(fā)展階段，由于公民的參與能力不足，更需要政府加強(qiáng)引導(dǎo)。一方面，政府要重視公民參與，將其視為改進(jìn)政府和公務(wù)員責(zé)任的有效途徑；另一方面，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)公民在參與過程中表達(dá)的需求調(diào)整自身的責(zé)任履行，及時(shí)回應(yīng)公民的問責(zé)。

第二，疏通渠道。在引導(dǎo)和重視公民表達(dá)的同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)致力于疏通表達(dá)渠道。一是構(gòu)建協(xié)商對(duì)話機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)建立協(xié)商對(duì)話平臺(tái)，定期召集有關(guān)職能部門和隨機(jī)選擇的公民代表參加的懇談會(huì)，面對(duì)面地聽取公民對(duì)政府履行公共服務(wù)職責(zé)的評(píng)價(jià)。二是建立需求表達(dá)制度。在公共服務(wù)運(yùn)行過程中，公民的需求表達(dá)制度處于空缺的狀態(tài)，在一定程度上影響了政府、公民和公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)之間的良性關(guān)系。政府應(yīng)當(dāng)建立制度化的渠道和途徑，以此敦促政府履行維護(hù)公共利益的責(zé)任，最大限度地避免和減少因政府人員變動(dòng)帶來的影響和干擾。三是實(shí)行公共服務(wù)事項(xiàng)報(bào)告卡制度。可以借鑒印度班加羅爾市公共服務(wù)中的市民報(bào)告卡，[4]（P154）由政府部門或委托相關(guān)學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)公民對(duì)某項(xiàng)公共服務(wù)的期待、滿意度等方面的量化指標(biāo)，以及對(duì)此項(xiàng)公共服務(wù)過程中的主觀感受和客觀現(xiàn)象的描述，比如不公平現(xiàn)象，政府部門和工作人員的瀆職、不負(fù)責(zé)任的行為等等，每季度由政府或獨(dú)立的學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)上收，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析和意見匯總并形成報(bào)告，為政府及時(shí)改進(jìn)履行責(zé)任的內(nèi)容和方式提供依據(jù)。

第三，完善合約。盡管合約是政府與公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)簽署的，但是政府應(yīng)當(dāng)代表公民的利益而不是自身的機(jī)構(gòu)利益，特別是不能袒護(hù)公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的利益。在長(zhǎng)途問責(zé)中，公民是問責(zé)主體，政府理應(yīng)保護(hù)公民的合法權(quán)利。在合約的內(nèi)容方面，必須充分反映和體現(xiàn)公民的各項(xiàng)權(quán)利。政府在合約內(nèi)容的設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持一個(gè)重要原則即將公民對(duì)政府和公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的角色期待、責(zé)任期盼、利益限制以及政府對(duì)公民的責(zé)任承諾體現(xiàn)為合約具體細(xì)則。只有這樣，作為長(zhǎng)途問責(zé)制度關(guān)鍵環(huán)節(jié)的政府，才能真正維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民利益。政府應(yīng)當(dāng)以維護(hù)公民權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，盡可能地在合約內(nèi)容上充分體現(xiàn)公民的利益需求，關(guān)注公民的滿意度，而不應(yīng)當(dāng)以方便政府管理為出發(fā)點(diǎn)設(shè)計(jì)合約。

第四，強(qiáng)化執(zhí)行。在合約內(nèi)容合理的前提下，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)行合約的力度。首先，必須嚴(yán)格執(zhí)行合約內(nèi)容，因?yàn)楹霞s是公民權(quán)利的集中體現(xiàn)，政府執(zhí)行合約的決心和力度實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了政府維護(hù)公民權(quán)利的理念和程度。政府只有嚴(yán)格執(zhí)行合約內(nèi)容，才能真正對(duì)公民負(fù)責(zé)。第二，兼顧合約外內(nèi)容。有些問責(zé)內(nèi)容屬于公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的天然和份內(nèi)職責(zé)，可能沒有明確寫在合約的條款上，政府對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的問責(zé)應(yīng)當(dāng)兼顧此類內(nèi)容。第三，明確履行合約的獎(jiǎng)勵(lì)和違反合約的處罰。政府應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定履行合約的獎(jiǎng)勵(lì)和違反合約的處罰措施，將公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)履約情況與其自身發(fā)展和利益聯(lián)系起來。例如，可以根據(jù)履約情況和公民的滿意度，區(qū)別政府撥款的額度，或者采取在主要媒體通報(bào)表?yè)P(yáng)等多種不同形式的精神獎(jiǎng)勵(lì)，敦促公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)積極履行合約，約束其失約行為，有效地保護(hù)公民的權(quán)利。

三、健全公共服務(wù)中的政府內(nèi)部問責(zé)制度

公共服務(wù)的長(zhǎng)途問責(zé)是連續(xù)的鏈條，政府是這個(gè)鏈條上的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政府的立場(chǎng)和態(tài)度決定了長(zhǎng)途問責(zé)的成效。世界銀行的研究提出，親貧型政府以向全體公民尤其是窮人提供滿意的服務(wù)為己任，而偏袒型政府則以公共服務(wù)偏袒、拉攏和獎(jiǎng)賞自己的親信、支持者和給自己投票的選民。盡管這是兩種極端形式的描述，大多數(shù)政府是介于兩者之間的狀態(tài)，但是，如果政府在公共服務(wù)的提供行為上接近于后者，那么長(zhǎng)途問責(zé)制度的鏈條就會(huì)在此斷裂。[3]（P175）這一思路同樣可以用以分析我國(guó)政府公共服務(wù)的行為取向，只是具體的含義要加以修正。在我國(guó)，同樣存在著上述兩種類似的取向，一是親民型政府，維護(hù)和增進(jìn)公共利益，為全體人民特別是弱勢(shì)群體提供公共服務(wù)是此類型政府的最高追求；二是袒護(hù)型政府。漠視公共利益，在提供公共服務(wù)的過程中袒護(hù)地方利益、小團(tuán)體利益等局部利益，袒護(hù)與民爭(zhēng)利的部門利益，袒護(hù)本任期的政績(jī)，袒護(hù)特殊群體或人員的特殊利益是此類政府的主要表現(xiàn)。當(dāng)然，這是兩種極端狀態(tài)的描述，多數(shù)情況下，是介于兩者之間的狀態(tài)，只是更接近哪種類型的區(qū)別。因此，在政府這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，應(yīng)當(dāng)通過建立內(nèi)部問責(zé)制度，約束政府的袒護(hù)性傾向，將其行為引導(dǎo)至維護(hù)公共利益的親民取向。

美國(guó)學(xué)者庫(kù)珀將行政責(zé)任分為主觀責(zé)任和客觀責(zé)任兩個(gè)方面：客觀責(zé)任與外部強(qiáng)加的可能事物有關(guān)，主要來源于法律、組織機(jī)構(gòu)、社會(huì)對(duì)行政人員的角色期待等；主觀責(zé)任與我們自己認(rèn)為應(yīng)該為之負(fù)責(zé)的事物相關(guān)，根植于對(duì)忠誠(chéng)、良心、認(rèn)同的信仰，是職業(yè)道德的反映。相應(yīng)地，我們采取以法律等制度規(guī)范為主的外部控制來實(shí)現(xiàn)客觀責(zé)任，而以公務(wù)員的價(jià)值觀和倫理準(zhǔn)則為主的內(nèi)部控制來實(shí)現(xiàn)主觀責(zé)任。[5]（P74-89）庫(kù)珀的分析為我們研究公共服務(wù)中的責(zé)任問題提供了值得借鑒的思路。由于公共服務(wù)具有技術(shù)和價(jià)值雙重維度，因此，政府在提供公共服務(wù)的過程中，必然集主觀責(zé)任與客觀責(zé)任于一體。如果只有單方面的責(zé)任，那么只能體現(xiàn)公共服務(wù)的單一維度，不可能體現(xiàn)其雙重維度。作為公共服務(wù)提供者的政府，在主體間關(guān)系中居于關(guān)鍵的決定性地位。因此，負(fù)責(zé)任的政府和公務(wù)員對(duì)于優(yōu)化主體間關(guān)系和提高公共服務(wù)質(zhì)量都是不可或缺的，政府更應(yīng)當(dāng)重視主觀責(zé)任的履行，并以制度建設(shè)加強(qiáng)客觀責(zé)任。

第一，加強(qiáng)倫理建設(shè)，實(shí)現(xiàn)主觀責(zé)任。公共服務(wù)涉及政府的多個(gè)層級(jí)和多個(gè)職能部門，由中央政府和地方政府按比例出資、合作提供。在實(shí)際運(yùn)行過程中，參與公共服務(wù)的職能部門尤其是基層政府把大量精力都放在了技術(shù)環(huán)節(jié)上，相對(duì)忽視了工作人員的倫理建設(shè)。但是，無論是主體間的長(zhǎng)途問責(zé)制度，還是政府內(nèi)部的管理和運(yùn)行，都必須強(qiáng)調(diào)政府履行主觀責(zé)任。加強(qiáng)倫理建設(shè)的主要途徑是學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。一方面，從事服務(wù)的人員應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)倫理知識(shí)的學(xué)習(xí)。通過主動(dòng)學(xué)習(xí)，更新觀念，自覺加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)，提高以價(jià)值觀和倫理準(zhǔn)則約束自身行為的內(nèi)部控制能力。另一方面，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)培訓(xùn)。當(dāng)前，政府相對(duì)重視工作人員的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，卻忽略了職業(yè)道德培訓(xùn)。在培訓(xùn)內(nèi)容和方式上，除了知識(shí)的傳授之外，更應(yīng)當(dāng)注重采用公共服務(wù)的真實(shí)案例進(jìn)行能力培訓(xùn)。通過學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，逐步使他們的價(jià)值觀和倫理準(zhǔn)則與公共服務(wù)應(yīng)有的價(jià)值維度一致和契合起來，更加注重在提供服務(wù)的過程中，是否實(shí)現(xiàn)了公平、正義，是否維護(hù)和增進(jìn)了公共利益。

第二，強(qiáng)化制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)客觀責(zé)任。在公共服務(wù)的運(yùn)行中，政府的客觀責(zé)任主要包括政治責(zé)任、法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。公共服務(wù)是政府基于增進(jìn)公共利益的考量，在政府的行政動(dòng)員和行政力量推動(dòng)下提供的，政府對(duì)公民首要的責(zé)任就是政治責(zé)任。政府應(yīng)當(dāng)遵守法律規(guī)則，依照法定程序行使法定權(quán)力。公民以付費(fèi)的方式享受某些公共服務(wù)，政府還負(fù)有經(jīng)濟(jì)責(zé)任。但是，從實(shí)際情況來看，有關(guān)政府責(zé)任的規(guī)定散見于一些文件中，沒有一個(gè)專門的制度明確規(guī)定政府責(zé)任。政府一旦出現(xiàn)失責(zé)行為，都是由上級(jí)政府做出行政處分。因此，需要在明確政府責(zé)任類型的基礎(chǔ)上，將之具體化、制度化，應(yīng)當(dāng)明確政府的責(zé)任細(xì)則。除此以外，還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定如果政府違反了這些細(xì)則，問責(zé)主體不僅包括上級(jí)政府，而且應(yīng)當(dāng)包括同級(jí)人大；政府需要承擔(dān)的也不僅僅是政治責(zé)任，還有法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)根據(jù)造成的損失，作出經(jīng)濟(jì)處罰或由主要責(zé)任人賠償。

一方面，應(yīng)加強(qiáng)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的問責(zé)制度。在這方面的制度中，應(yīng)當(dāng)突出強(qiáng)調(diào)省級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)政府的責(zé)任。另一方面，強(qiáng)化政府對(duì)同級(jí)行政主管部門的問責(zé)制度。一般來說，公共服務(wù)由某個(gè)政府職能部門主管，主管部門履行責(zé)任的狀況對(duì)公共服務(wù)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)起著決定性作用。因此，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)同級(jí)行政主管部門的問責(zé)，以制度的形式明確規(guī)定其在具體業(yè)務(wù)特別是監(jiān)管公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)方面的責(zé)任，并明確失職行為的懲處方式和力度。

四、健全公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部問責(zé)制度

公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的問責(zé)制度是政府對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)問責(zé)的必然要求。政府不可能與每一位一線服務(wù)人員簽約，而是和公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)簽約。政府主要對(duì)機(jī)構(gòu)問責(zé)，而機(jī)構(gòu)的責(zé)任是通過機(jī)構(gòu)內(nèi)部每一位一線服務(wù)人員實(shí)現(xiàn)的。因此，要實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的問責(zé)，必須首先實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的問責(zé)，也就是管理層對(duì)一線服務(wù)人員的問責(zé)。一線服務(wù)人員面對(duì)公民直接從事公共服務(wù)，政府對(duì)管理層的問責(zé)是否能在管理層與一線服務(wù)人員之間的責(zé)任得以延續(xù)，以及在什么樣的范圍和程度得以延續(xù)，決定了管理層對(duì)一線服務(wù)人員問責(zé)的主要內(nèi)容。在公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部，管理層服務(wù)人員問責(zé)的責(zé)任來源于兩個(gè)方面：第一，來自政府對(duì)管理層問責(zé)的責(zé)任鏈條延續(xù)，只有一線服務(wù)人員在從事公共服務(wù)的過程中，對(duì)公民負(fù)責(zé)，管理層才有可能對(duì)政府以及合約負(fù)責(zé)；第二，來自特殊的倫理考量，公共服務(wù)絕不是單純地進(jìn)行技術(shù)性挑選，而是在一線服務(wù)人員價(jià)值觀、利益觀的復(fù)雜背景下的技術(shù)選擇。

對(duì)于公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)而言，責(zé)任與聲譽(yù)一樣，也是公共資源。兩者之間最大的區(qū)別是，一線服務(wù)人員往往愿意享用聲譽(yù)，而不愿意承擔(dān)責(zé)任。因此，兩者可能都面臨著枯竭的風(fēng)險(xiǎn)，只不過聲譽(yù)是由于過度使用而造成的，而責(zé)任是由于過度推卸而造成的。因此，維護(hù)聲譽(yù)難，承擔(dān)責(zé)任是難上加難。但是，如果沒有管理層對(duì)一線服務(wù)人員的問責(zé)，那么公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)就無法向政府負(fù)責(zé)，維護(hù)公民權(quán)利也就成了泡影。因此，從這個(gè)意義上來說，公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的管理層必須把政府的問責(zé)分解到每一位一線服務(wù)人員。

構(gòu)建公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部問責(zé)制度依賴于一個(gè)關(guān)鍵問題即公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理機(jī)制。在我國(guó)，公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)主要是各類事業(yè)單位。長(zhǎng)期以來，事業(yè)單位定位不清、政事不分、機(jī)制不活，造成公共服務(wù)供給總量不足、供給方式單一、質(zhì)量和效率不高。在目前“政事不分、管辦合一”的體系下，政府與公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)之間實(shí)際上難以分清責(zé)任歸屬，從某種意義上說，公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的責(zé)任就是政府的責(zé)任。這種含糊不清的責(zé)任劃分，無法被管理層再細(xì)化至一線服務(wù)人員并對(duì)他們的公共服務(wù)進(jìn)行問責(zé)。同時(shí)，公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)履行責(zé)任的狀況并不決定著他們得到政府補(bǔ)助金額的差異，“干好干壞一個(gè)樣”的問責(zé)制度缺失使公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)與政府之間的責(zé)任關(guān)系十分松散，一線服務(wù)人員履行責(zé)任的狀況也與他們的個(gè)人利益毫無關(guān)系。在這樣的制度環(huán)境中，既不具備問責(zé)的可能性，也缺乏問責(zé)的可行性。因此，需要改革內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，明確公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)管理層對(duì)一線服務(wù)人員的問責(zé)。

2012年4月，中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，明確提出：從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，要實(shí)行政事分開，探索建立理事會(huì)、董事會(huì)、管委會(huì)等多種形式的治理結(jié)構(gòu)。這就可以在一定程度上改變當(dāng)前許多公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)“有獨(dú)立法人之名、無獨(dú)立法人之實(shí)”的尷尬局面，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，科學(xué)界定所有者和管理者責(zé)任，建立以理事會(huì)等為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，有利于實(shí)現(xiàn)管理層對(duì)一線服務(wù)人員的問責(zé)。一方面，有利于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)和管理層責(zé)任的清晰化。在法人治理結(jié)構(gòu)中，公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的責(zé)任來源于政府的合約，而且政府責(zé)任與公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的責(zé)任是明晰的，互不交叉的；管理層的責(zé)任來自于機(jī)構(gòu)責(zé)任的具體化。在這種治理結(jié)構(gòu)中，管理層有了實(shí)現(xiàn)專業(yè)化和職業(yè)化的可能性，類似企業(yè)的職業(yè)經(jīng)理人的管理者有可能出現(xiàn)，這對(duì)提高公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)管理水平是大有裨益的。而且，管理層的核心也可以實(shí)現(xiàn)職業(yè)化和專業(yè)化，取代現(xiàn)行的公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人由某些職能部門行政領(lǐng)導(dǎo)或一線服務(wù)人員兼任的體制。在法人治理結(jié)構(gòu)中，管理層主要的責(zé)任就是專注于謀劃?rùn)C(jī)構(gòu)的發(fā)展和良性運(yùn)轉(zhuǎn)，以此實(shí)現(xiàn)政府的問責(zé)。另一方面，在法人治理結(jié)構(gòu)中，獨(dú)立的人事權(quán)和分配權(quán)都有了實(shí)現(xiàn)的可能性。一線服務(wù)人員的物質(zhì)報(bào)酬可以實(shí)現(xiàn)與其工作業(yè)績(jī)掛鉤，再加上配套的相關(guān)改革措施，就可以逐步為管理層對(duì)一線服務(wù)人員的問責(zé)打開制度空間。

[1]薄貴利.準(zhǔn)確理解和深刻認(rèn)識(shí)服務(wù)型政府建設(shè)[J].行政論壇，2012，（1）.

[2]世界銀行.2004年世界發(fā)展報(bào)告：讓服務(wù)惠及窮人[M].北京：中國(guó)財(cái)經(jīng)出版社，2004.

[3]張春霖.公共服務(wù)提供的政府基礎(chǔ)：一個(gè)分析框架[M].北京：中信出版社，2005.

[4]世界銀行專家組.公共部門的社會(huì)問責(zé)：理念探討及模式分析[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007.

[5]（美）特里.L·庫(kù)珀.行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010.

［責(zé)任編輯：解梅娟］

D63-3

A

1008-8466（2012）05-0038-06

2012-06-17

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《民本思想及其現(xiàn)代化研究》（11BZZ013）的階段性研究成果

賈博（1974—），女，河南鄭州人，中共河南省委黨校公共管理教研部副教授、副主任，武漢大學(xué)管理學(xué)博士，主要從事公共服務(wù)理論與實(shí)踐研究。