許耀桐

議題五：關(guān)于政治體制改革

報(bào)告摘要：◆政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分。必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。

◆要把制度建設(shè)擺在突出位置，充分發(fā)揮我國社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性，積極借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方政治制度模式。

◆要健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度。完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。

◆提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識(shí)分子代表比例，降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例。

◆要深化行政體制改革。深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。

中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，是一條新路、正路，是改革之路、民主之路、法治之路、制度之路

胡錦濤同志在黨的十八大報(bào)告中，以“要堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革”為題，深刻論述了我國的政治建設(shè)、政治發(fā)展和政治體制改革的一系列問題，包含著眾多的新論點(diǎn)、新思路。梳理歸納起來，共有包括“堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路”這個(gè)總要求在內(nèi)的10個(gè)重大新論，其蘊(yùn)涵的要義應(yīng)予以悉心領(lǐng)會(huì)。

堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路

“成功開辟和堅(jiān)持了中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路”。這對(duì)于保證當(dāng)代中國政治發(fā)展和政治體制改革能夠得以順利進(jìn)行至為關(guān)鍵。在當(dāng)代中國政治發(fā)展道路問題上，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，既不能走老路，更不能走邪路。無論是過去蘇聯(lián)傳統(tǒng)社會(huì)主義的政治發(fā)展模式，還是現(xiàn)在西方國家資本主義的政治發(fā)展模式，我們都不應(yīng)該生搬硬套，邯鄲學(xué)步。我們只能探索適合自身國情的中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持“走自己的路，讓別人說去吧”。中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，是一條新路、正路，是改革之路、民主之路、法治之路、制度之路。堅(jiān)持走這一條新路、正路，意味著我們必須毫不動(dòng)搖地推進(jìn)政治體制改革；必須發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主；必須加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家、維護(hù)法制的尊嚴(yán)權(quán)威；必須堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度的根本政治制度，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度等基本政治制度。

加大政治體制改革力度

“政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分。必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革?！敝袊母母锸且粋€(gè)系統(tǒng)工程，包含著經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等四大體制改革。從黨的十一屆三中全會(huì)開始，我們黨就堅(jiān)持了全面改革、多層次改革、廣向度改革。因此，把我們30多年來經(jīng)歷的改革，稱之為全面改革，把改革取得的成效，肯定為全面改革的成效，是實(shí)事求是的和理所當(dāng)然的。在中國全面改革全局中，之所以要把政治體制改革作為重要組成部分，是因?yàn)檎误w制改革既是整個(gè)體制改革中的關(guān)鍵部分，起著關(guān)鍵的作用，又對(duì)經(jīng)濟(jì)體制、文化體制和社會(huì)體制改革起著支撐和保障的作用。毫無疑義，在今后的全面改革中，我們?nèi)匀灰^續(xù)深化經(jīng)濟(jì)體制改革、文化體制改革、社會(huì)體制改革，但同時(shí)，一定要加大政治體制改革的力度，突出政治體制改革的重點(diǎn)，我們只有毫不懈怠地推進(jìn)政治體制改革，才能更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制和文化體制的改革和完善。推動(dòng)政治體制改革的發(fā)展，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，繼續(xù)采取積極而又穩(wěn)妥的改革方針和策略。

在民主的廣度、深度、質(zhì)度上下功夫

“發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主?！?堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革，其根本目的是為了發(fā)展民主?，F(xiàn)在“三個(gè)更加”的提法，表明我們要在民主的廣度、深度以及質(zhì)度上下一番功夫。更加廣泛的人民民主，就是要保證最廣大的人民群眾能夠依法享有廣泛的民主權(quán)利和自由，切實(shí)地行使民主的權(quán)利；更加充分的人民民主，就是要豐富民主的形式，實(shí)行民主的方法、程序、途徑等要多種多樣，使民主的原則、民主的內(nèi)涵能夠充分體現(xiàn)；更加健全的人民民主，就是發(fā)展人民民主要追求高質(zhì)量、高品位，注重健全民主制度，把制度建設(shè)擺在突出位置，使民主發(fā)展科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，真正有利于人民當(dāng)家作主。

民主運(yùn)行過程的四個(gè)環(huán)節(jié)

“保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！泵裰鬟x舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督是民主運(yùn)行過程中的四個(gè)基本環(huán)節(jié)，這四個(gè)環(huán)節(jié)一個(gè)都不能少，少了任何一個(gè)民主就不可能健康發(fā)展。民主運(yùn)行過程中之所以安排這四個(gè)環(huán)節(jié)，是因?yàn)槿嗣裣碛羞x舉權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，這是法定的，必須依法實(shí)行，遵法實(shí)行。這四個(gè)環(huán)節(jié)，也可以說是民主的四步走。其中民主選舉是第一步，它產(chǎn)生各級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)者、管理者，解決權(quán)力來源的合法性、正當(dāng)性問題，即“權(quán)為民所賦”；民主決策是第二步，決策不光是領(lǐng)導(dǎo)者、管理者的事，要推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化、法治化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，人人都可以、也都應(yīng)該參與決策，特別是重大決策的結(jié)果必須聽證、公示，廣泛征求意見、建議；民主管理是第三步，即要開放公共事務(wù)，廣泛吸納人民群眾加入管理流程；第四步是民主監(jiān)督，權(quán)力必須受到制約、監(jiān)督，只有讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，才能避免權(quán)力腐敗。

健全和完善人民代表大會(huì)制度

“支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力?！秉h的十八大報(bào)告把“支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力”列在推進(jìn)政治建設(shè)和政治體制改革要抓好的七個(gè)重要任務(wù)之首。這是因?yàn)槿嗣翊泶髸?huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，并由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生其他國家機(jī)關(guān)。人民代表大會(huì)及其制度，是中國各族人民實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的根本政治制度，它是我國的首要制度，決定著國家的其他基本制度、具體制度，它的實(shí)質(zhì)是支持和保證人民有效行使國家權(quán)力。支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力，必須健全和完善人民代表大會(huì)制度，確保人大更好地依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，強(qiáng)化對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。還要加強(qiáng)人大組織的自身建設(shè)，特別是選好人大代表并提高人大代表和委員的素質(zhì)。應(yīng)該改變和優(yōu)化人大代表比例，降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例；要搞好代表候選人的提名推薦工作，選出各方面素質(zhì)好、具有一定社會(huì)活動(dòng)能力和國是議政能力的人當(dāng)代表，不要把人大代表當(dāng)作榮譽(yù)職務(wù)照顧安排；要提高專職委員比例，增加有專業(yè)知識(shí)的專職委員，如經(jīng)濟(jì)、政治、法律、教育、科技等方面的專家學(xué)者。

協(xié)商民主的核心要素是商議與共識(shí)

“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”，“深入進(jìn)行專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商。積極開展基層民主協(xié)商。”當(dāng)代世界各國通行的民主主要有三種形式：競爭民主、協(xié)商民主和談判民主。競爭民主也叫選舉民主、票決民主，它出現(xiàn)的是非此即彼、我勝你敗，即“一方有得，另一方必有失”的結(jié)果。談判民主是利益各方為謀求利益，避免采取武力沖突而尋求和平解決的手段、方式，談判雙方由于既有矛盾又要合作，因而采取相互間退讓、妥協(xié)的辦法，取得“你我各有所得，亦各有所失”的結(jié)果，它有利于促進(jìn)利益平衡機(jī)制正常、有效運(yùn)行，也有利于營造和諧環(huán)境。協(xié)商民主，也稱審議民主，主張?jiān)诙嘣鐣?huì)現(xiàn)實(shí)背景下，通過普通公民的參與，就決策和立法問題相互交流、溝通，最終達(dá)成共識(shí)，和衷共濟(jì)。因此，協(xié)商民主的核心要素是商議與共識(shí)，其結(jié)果是“雙贏或共贏，利益最大化”。

執(zhí)政黨與憲法和法律之間的關(guān)系

“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。”這涉及到如何正確看待、處理執(zhí)政黨與憲法和法律二者之間關(guān)系的重大問題。在現(xiàn)實(shí)中，一些黨政官員經(jīng)常受困于這個(gè)話題，“是黨大？還是法大？”在他們看來，總應(yīng)該說黨比法大而總不能說法比黨大吧。因此，他們把黨委或一把手的決定、意見，凌駕于憲法和法律之上。這樣的理解和做法，當(dāng)然是大錯(cuò)特錯(cuò)。黨是偉大的，一方面鮮明地表現(xiàn)在“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律”，沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，憲法和法律就難以產(chǎn)生；另一方面也鮮明地表現(xiàn)在“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，黨要遵守憲法和法律，帶頭認(rèn)真執(zhí)行，這正如黨在人民面前“俯首甘為孺子?！辈⒉徽f明黨是渺小的而恰恰是謙遜的、偉大的。

服務(wù)型政府的四條標(biāo)準(zhǔn)

“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。”自從2004年中央提出建設(shè)服務(wù)型政府以來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界一直在探討什么是服務(wù)型政府，衡量它的標(biāo)準(zhǔn)有哪些。現(xiàn)在看來，服務(wù)型政府就是必須以為人民服務(wù)的思想為指導(dǎo)，以公民利益為本位，以公共需求為尺度，把公共服務(wù)職能作為主要的或核心的職能，盡最大可能地、公正、有效地為公民提供滿意的、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。以這些要求來衡量，服務(wù)型政府要講四條標(biāo)準(zhǔn)，這就是這次十八大報(bào)告提出的“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意”。職能科學(xué)，就是轉(zhuǎn)變政府職能，將政府職能科學(xué)地定位于行使公共權(quán)力，制定公共政策，管理公共事務(wù)，提供公共物品和公共服務(wù)，滿足社會(huì)公共需求；結(jié)構(gòu)優(yōu)化，就是按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，解決機(jī)構(gòu)臃腫、管理分散、權(quán)力交叉、職責(zé)不清的問題，科學(xué)設(shè)置和規(guī)定政府機(jī)構(gòu)及職責(zé)權(quán)限；廉潔高效，就是反腐倡廉守清明，勤政為民高效率；人民滿意，就是要進(jìn)行民意測評(píng)和滿意度調(diào)查，經(jīng)受人民的檢驗(yàn)，得到人民的肯定。

分權(quán)思想和分權(quán)主張

“建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”，“確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。”這是為了解決我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理、權(quán)力配置不科學(xué)、導(dǎo)致權(quán)力過分集中以致于失去制約監(jiān)督而提出來的正確對(duì)策，是在權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制上明確闡述了分權(quán)思想和分權(quán)主張。一個(gè)權(quán)力組織和機(jī)構(gòu)，絕不可把決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)這“三權(quán)”集于一身，一定要把“三權(quán)”分開。把“三權(quán)”集于一身，正是現(xiàn)存權(quán)力結(jié)構(gòu)的根本弊端，出現(xiàn)權(quán)力“巨無霸”，發(fā)生監(jiān)督“真空機(jī)”。把“三權(quán)”分開，例如把決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)分開，就是為了避免決策時(shí)考慮執(zhí)行會(huì)不會(huì)有好處或者難處，只做出有利于自己利益的決策；把決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)分開、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分開，就是為了避免決策和執(zhí)行的過程逃離監(jiān)督。

權(quán)力運(yùn)行要公開化、規(guī)范化

“推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度?！碧岢鰴?quán)力運(yùn)行要公開化、規(guī)范化，抓住了權(quán)力運(yùn)行良善、協(xié)調(diào)的兩個(gè)關(guān)鍵問題，就是要求具備兩個(gè)基本條件，一是公開透明，二是規(guī)范有序。列寧早就指出，實(shí)行民主的前提是公開性，他說：“‘廣泛民主原則要包含以下兩個(gè)必要條件：第一，完全的公開性；第二，一切職務(wù)經(jīng)過公開選舉。沒有公開性來談民主制是很可笑的。”波普爾在《開放社會(huì)及其敵人》中也指出，開放社會(huì)就是打破封閉，實(shí)行開放也即實(shí)行公開。在開放社會(huì)中，政治權(quán)力向人民開放、公開，這就使極權(quán)專制無處藏匿，所以它是極權(quán)專制的死敵。

（作者為國家行政學(xué)院科研部主任、教授）

責(zé)編/徐艷紅美編/石玉