林杭鋒

（廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院,廣西桂林541006）

一、行政效能與行政效能監(jiān)察的界定

行政效能是國(guó)家機(jī)關(guān)及工作人員為實(shí)現(xiàn)其管理目標(biāo)、從事公務(wù)活動(dòng)時(shí)、發(fā)揮功能的程度及其產(chǎn)生效益效果的綜合體現(xiàn)[1]?？梢?jiàn)，行政效能強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮行政工作的積極作用，實(shí)現(xiàn)行政工作的效益最大化，強(qiáng)調(diào)以更小的行政投入得到更大的產(chǎn)出，它更強(qiáng)調(diào)國(guó)家機(jī)關(guān)的行政效率、行政效果、效益和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政能力“四位一體”的有機(jī)結(jié)合。它以提升政府行政能力、改善政府行政管理、提高政府效能、提高政府的服務(wù)質(zhì)量為目標(biāo)。

然而，政府行政效能的建設(shè)會(huì)危及到一些部門(mén)機(jī)構(gòu)的既得利益，所以，他們可能不會(huì)嚴(yán)格地落實(shí)有關(guān)行政效能建設(shè)的決議、政策和法令。要順利落實(shí)效能建設(shè)，必須通過(guò)實(shí)施行政效能監(jiān)察來(lái)對(duì)行政機(jī)關(guān)施加壓力。所謂行政效能監(jiān)察是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)及其授權(quán)的組織依法對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員及其任命的其他人員的效率、效能的監(jiān)督檢查活動(dòng)，是對(duì)其依法履行的職責(zé)，實(shí)施行政管理行為的能力、效率、效果、效能的監(jiān)察[2]。從行政效能監(jiān)察的定義來(lái)看，行政效能監(jiān)察主體——有法定資格的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)及其授權(quán)的組織，這主要是指我國(guó)政府內(nèi)部的專(zhuān)門(mén)監(jiān)察機(jī)關(guān)，即行政監(jiān)察部門(mén)，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)——有關(guān)行政效能監(jiān)察的法律法規(guī)、政策、結(jié)果和目標(biāo)的符合度以及公民的滿(mǎn)意度，對(duì)被監(jiān)察主體——行政效能監(jiān)察客體，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行為和行為的效果以及政府部門(mén)的辦事能力實(shí)施的一種監(jiān)察行為，它的最終目標(biāo)是迫使被監(jiān)察者不斷地發(fā)現(xiàn)自身的問(wèn)題并作出改進(jìn)，進(jìn)而提高行政效能。行政效能監(jiān)察的實(shí)施，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)察客體存在的問(wèn)題并糾正問(wèn)題，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并懲罰、制止違法亂紀(jì)的行政行為，可以敦促有關(guān)部門(mén)認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家政策、依法辦事，還可以及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)工作改進(jìn)、效能提高，正如學(xué)者所說(shuō)的那樣：“開(kāi)展行政效能監(jiān)察是保證政令暢通、推進(jìn)依法行政、提高行政效率、促進(jìn)廉政建設(shè)的需要。”[3]

二、我國(guó)基層行政效能監(jiān)察的現(xiàn)狀

近年來(lái)，尤其是加入WTO之后，我國(guó)行政效能監(jiān)察體制、工作方法等都有了很大的完善，行政效能監(jiān)察對(duì)于敦促政府機(jī)關(guān)及其工作人員不斷提高行政效能發(fā)揮著更大的作用。然而我國(guó)行政效能監(jiān)察工作還處于起步探索階段，許多問(wèn)題還有待于進(jìn)一步解決。尤其是在基層，有些地方的行政效能監(jiān)察甚至存在失效的境況，河南商城縣蜱蟲(chóng)致死事件就是一個(gè)典型事例。2010年夏季河南商城縣發(fā)生了蜱蟲(chóng)疫情，然而直到媒體曝光，外界力量介入，當(dāng)局才公開(kāi)疫情信息，組織力量實(shí)施救治。河南省衛(wèi)生廳新聞辦公室2010年9月8日晚對(duì)外通報(bào)稱(chēng)，截至8日，河南省共監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)此類(lèi)綜合癥病例557例，死亡18例，重點(diǎn)集中在信陽(yáng)市商城縣等地。

作為一個(gè)蜱蟲(chóng)肆虐的地方有關(guān)部門(mén)，早應(yīng)做好預(yù)案，做好工作預(yù)測(cè)和規(guī)劃。然而有村民反映“（蜱蟲(chóng)致死事件）去年都爆發(fā)了，今年更嚴(yán)重，凡是茶葉的背面都有，（被咬傷）患者、死者家屬都投訴過(guò)來(lái)了，反映過(guò)，衛(wèi)生局以保密為理由，不重視……?！盵4]信陽(yáng)市市長(zhǎng)曾于2010年4月專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取了有關(guān)報(bào)告，但是，至7月蜱蟲(chóng)致死病例大增，有關(guān)部門(mén)還沒(méi)有形成對(duì)策方案?；鶎诱陀嘘P(guān)部門(mén)的這種低效能行為，折射出我國(guó)基層政府行政效能監(jiān)察失效的問(wèn)題。

作為行政效能監(jiān)察機(jī)關(guān)，必須及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)察客體存在的不符合效能建設(shè)要求的行為并責(zé)令相關(guān)客體做出改正，敦促客體認(rèn)真地落實(shí)國(guó)家有關(guān)政策法規(guī)，提高行政效率、效益和服務(wù)質(zhì)量，改變工作作風(fēng)，真正做到為人民服務(wù)。在蜱蟲(chóng)致死事件中，地方監(jiān)察機(jī)關(guān)卻沒(méi)有認(rèn)真履行自身的職責(zé)。河南省是我國(guó)蜱蟲(chóng)活躍地區(qū)，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)相關(guān)部門(mén)的行政工作有所警示，但所在地監(jiān)察機(jī)關(guān)的網(wǎng)頁(yè)上沒(méi)有任何相關(guān)工作的文件以及開(kāi)展相關(guān)監(jiān)察工作的記錄。而且對(duì)于地方部門(mén)拒絕接納群眾意見(jiàn)、延遲不報(bào)、誤診誤治的行為，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)居然毫無(wú)作為。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的失職，最終導(dǎo)致有關(guān)部門(mén)在處理蜱蟲(chóng)事件中的低效行為。

三、我國(guó)基層政府行政效能監(jiān)察失效的原因分析

（一）我國(guó)行政效能監(jiān)察制度尚不完善，規(guī)定過(guò)于原則，可操作性不強(qiáng)

制度不完善是制約我國(guó)地方政府行政效能監(jiān)察工作的重要原因。首先，現(xiàn)實(shí)中我國(guó)行政效能監(jiān)察缺乏專(zhuān)門(mén)制度的統(tǒng)一規(guī)劃和引導(dǎo)，容易產(chǎn)生隨意性和盲目性。當(dāng)前我國(guó)有關(guān)行政效能監(jiān)察主體實(shí)施行政效能監(jiān)察工作主要依據(jù)是《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》等法律法規(guī)中的相關(guān)條款?！坝捎诜蓻](méi)有統(tǒng)一規(guī)劃，一些專(zhuān)門(mén)監(jiān)督并不能在政府系統(tǒng)中全面產(chǎn)生；建立起戰(zhàn)略規(guī)劃、績(jī)效計(jì)劃和績(jī)效報(bào)告等制度框架，效能監(jiān)督的隨意性很大；缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，部門(mén)各自為政，無(wú)法進(jìn)行部門(mén)或地區(qū)間的比較?！盵5]其次，由于現(xiàn)有的制度缺乏精細(xì)化設(shè)計(jì)，可操作性差，致使監(jiān)督起來(lái)無(wú)規(guī)可循，無(wú)矩可蹈。再次，現(xiàn)有制度對(duì)于行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的不作為或者過(guò)失問(wèn)責(zé)不夠，導(dǎo)致行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的行為得不到約束。案例中行政機(jī)關(guān)工作不力，其中一個(gè)原因就在于當(dāng)前法律法規(guī)既缺乏可操作性，又缺乏懲戒的手段，導(dǎo)致有關(guān)監(jiān)察部門(mén)不知該如何實(shí)施監(jiān)察，于是干脆不作為。

（二）行政效能監(jiān)察方式落后，監(jiān)察手段跟不上社會(huì)發(fā)展的變化，無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)督

“我國(guó)的行政效能監(jiān)察工作主要是針對(duì)已發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行，事后監(jiān)察多，防范性的事前、事中監(jiān)察少，難以及時(shí)有效制止失職等行為的發(fā)生?！盵6]如《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》規(guī)定行政監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)要求監(jiān)察客體提供與監(jiān)察事項(xiàng)有關(guān)的文件、資料、財(cái)務(wù)賬目及其他有關(guān)的材料，有權(quán)對(duì)有關(guān)人員進(jìn)行詢(xún)問(wèn)。很明顯，這種手段不能滿(mǎn)足實(shí)際要求。對(duì)于監(jiān)察客體存在的問(wèn)題，監(jiān)察主體也只有重申國(guó)家有關(guān)規(guī)定，提醒和提建議、意見(jiàn)等權(quán)力，不足以對(duì)監(jiān)察客體形成有效的威懾和制約。同時(shí)，很多地區(qū)把效能監(jiān)察的主體定位于行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，這種定位容易導(dǎo)致行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作過(guò)程中不能和其他監(jiān)察主體形成有效聯(lián)動(dòng)，使監(jiān)察客體不能受到全方位多層次的監(jiān)察。比如案例中，地方行政監(jiān)察機(jī)關(guān)沒(méi)有能夠及時(shí)地開(kāi)展監(jiān)察，其中的原因就在于信陽(yáng)市和商城縣的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)靠自己的力量根本無(wú)法掌握地方部門(mén)拒絕接納群眾意見(jiàn)、拖遲不報(bào)、誤診誤治的情況。

（三）我國(guó)行政效能監(jiān)察主體缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，效能監(jiān)察權(quán)落空

當(dāng)前，我國(guó)監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的后果是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立性和權(quán)威性的喪失。在這種領(lǐng)導(dǎo)體制下，監(jiān)察機(jī)關(guān)要想認(rèn)真履行行政效能監(jiān)察工作，就必須取得上級(jí)的支持和同級(jí)政府的幫助，而不是其所依靠的法律法規(guī)和它的權(quán)威性。由于上級(jí)主管部門(mén)監(jiān)管的范圍大，不可能完全掌握基層情況，這勢(shì)必會(huì)影響基層行政效能監(jiān)察工作的有效性和科學(xué)性。又由于自身的財(cái)力和物力等資源又都由同級(jí)政府財(cái)政掌控，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)同級(jí)政府部門(mén)實(shí)施效能監(jiān)察的時(shí)候往往會(huì)有很多顧慮，在涉及到行政部門(mén)效能低下、違法違紀(jì)等情況時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)礙于人情等因素，更有可能使效能監(jiān)察流于形式。這會(huì)導(dǎo)致行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性的進(jìn)一步喪失、監(jiān)察權(quán)的落空?；鶎有姓O(jiān)察機(jī)關(guān)在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下獨(dú)立性和權(quán)威性喪失之后所面臨的困境就是行政效能監(jiān)察失效。信陽(yáng)市和商城縣的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)“吃人嘴軟，拿人手軟”，他們自然不敢去監(jiān)察地方政府。

（四）我國(guó)基層行政監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員的素質(zhì)不高，導(dǎo)致行政效能監(jiān)察執(zhí)行力不強(qiáng)

當(dāng)前我國(guó)基層行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作人員的素質(zhì)普遍不高，“監(jiān)察干部主要來(lái)源于黨務(wù)工作者，近年來(lái)雖有明顯改觀(guān)，但具有法律、財(cái)會(huì)、金融、微機(jī)管理等專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人才仍然嚴(yán)重缺乏，專(zhuān)業(yè)職稱(chēng)偏少，知識(shí)結(jié)構(gòu)單一。”[7]國(guó)家早已把河南列入“無(wú)形體病”——由蜱蟲(chóng)咬傷后所產(chǎn)生的病癥的重點(diǎn)檢測(cè)對(duì)象，國(guó)家也制定了相關(guān)的防治辦法。但是，蜱蟲(chóng)致死事件中，地方行政部門(mén)卻依然存在低效能行為，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)也存在不作為的現(xiàn)象，其中很大的原因就在于地方監(jiān)察部門(mén)干部隊(duì)伍的素質(zhì)不高，制約了他們對(duì)國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定的理解和執(zhí)行，也限制了監(jiān)察的有效性。

（五）地方政府對(duì)于監(jiān)察的抵制，導(dǎo)致基層行政效能監(jiān)察困難重重

當(dāng)前，一些地方政府官員官本位思想、官僚作風(fēng)濃厚，不愿意被人監(jiān)督，他們對(duì)于行政效能監(jiān)察往往會(huì)有一種抵觸的情緒，并通過(guò)各種手段，如不提供信息等不合作的方式抵制監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。比如，蜱蟲(chóng)致死事件過(guò)程中，相關(guān)部門(mén)的低效能行為沒(méi)有得到行政監(jiān)察機(jī)關(guān)有效監(jiān)察，甚至在媒體曝光之后，面對(duì)社會(huì)輿論的責(zé)問(wèn)，有關(guān)部門(mén)還在以“維穩(wěn)”為理由，拒不承認(rèn)錯(cuò)誤。這種表現(xiàn)，顯然是一種官僚作風(fēng)，他們不愿意接受監(jiān)察，也無(wú)視執(zhí)行監(jiān)察任務(wù)的監(jiān)察機(jī)關(guān)。相關(guān)部門(mén)的抵制，導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)施效能監(jiān)察過(guò)程中困難重重，甚至是行政效能監(jiān)察的失效。在基層，這種現(xiàn)象更為嚴(yán)重。

四、提高基層行政效能監(jiān)察有效性的對(duì)策分析

（一）完善行政效能監(jiān)察制度，增強(qiáng)可操作性

從國(guó)家的層面上來(lái)講，要制定全國(guó)性的統(tǒng)一的關(guān)于行政效能監(jiān)察的專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，完善相關(guān)配套的法律規(guī)范，要嚴(yán)格規(guī)定行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在效能監(jiān)察方面的權(quán)力范圍、職責(zé)要求。同時(shí)，還要引入問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)于監(jiān)察不作為的行為要予以嚴(yán)厲的處罰，為基層行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提供統(tǒng)一的規(guī)劃引導(dǎo)和制約。從地方的角度來(lái)講，要在遵守上位法的基礎(chǔ)上通過(guò)量化行政效能指標(biāo)和監(jiān)察工作細(xì)則，厘清“誰(shuí)監(jiān)察，監(jiān)察誰(shuí)，怎么監(jiān)察”的問(wèn)題，明確相關(guān)責(zé)任和監(jiān)察手段，規(guī)定監(jiān)察實(shí)施手段和時(shí)效等，提高相關(guān)制度的可操作性，制定符合地方工作習(xí)慣和工作特點(diǎn)的行政效能監(jiān)察的規(guī)章制度和地方行政效能監(jiān)察法規(guī)，通過(guò)完善行政效能監(jiān)察制度，為基層行政效能監(jiān)察工作的開(kāi)展提供可靠的可操作的制度支持。

（二）要積極改進(jìn)行政效能監(jiān)察手段，滿(mǎn)足新形勢(shì)下的效能監(jiān)察要求

改進(jìn)當(dāng)前落后的行政監(jiān)察方法、拓寬檢查渠道是提高行政效能監(jiān)察的重要手段。首先，要改進(jìn)監(jiān)察方法，要從過(guò)去的被動(dòng)監(jiān)察、事后監(jiān)察改為事中、事前監(jiān)察和全程跟蹤，做到防患于未然。比如商城的行政監(jiān)察部門(mén)就應(yīng)該對(duì)有關(guān)的救治工作早做準(zhǔn)備，而不是事發(fā)之后才匆忙應(yīng)對(duì)。同時(shí)，還要注意做好全程跟蹤監(jiān)察工作，要根據(jù)地方的實(shí)際情況和歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)某些決策和方案做到認(rèn)真的監(jiān)察復(fù)查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不足，避免不應(yīng)該發(fā)生的錯(cuò)誤。其次，要善于利用電子媒體這一涉及面廣、信息更新快的渠道，及時(shí)獲取有關(guān)的信息，及早發(fā)現(xiàn)并糾正監(jiān)察客體的不足。第三，要加強(qiáng)和其他監(jiān)察機(jī)關(guān)如審計(jì)、紀(jì)委等機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)，要深入群眾，了解群眾對(duì)行政部門(mén)及其工作人員的意見(jiàn)，還要善于利用現(xiàn)代媒體技術(shù)獲取監(jiān)察客體各方面的信息，構(gòu)建一種聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督體系，形成對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政效能的全方位的監(jiān)察。

（三）要改革效能監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制，保障監(jiān)察主體的獨(dú)立性與權(quán)威性

實(shí)現(xiàn)有效的效能監(jiān)察必須以監(jiān)察客體切實(shí)處于監(jiān)察主體的監(jiān)督之下為前提[8]。當(dāng)前，我國(guó)的基層監(jiān)察機(jī)關(guān)無(wú)論是人事任免還是財(cái)政經(jīng)費(fèi)無(wú)不受到同級(jí)政府部門(mén)的干擾和左右，這就很難保證基層監(jiān)察部門(mén)的獨(dú)立性和權(quán)威性，對(duì)監(jiān)察客體也不能進(jìn)行有效的監(jiān)察。要改變這種狀況，就要改革現(xiàn)行的行政監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在組織關(guān)系上不再隸屬同級(jí)政府部門(mén)，也不受其領(lǐng)導(dǎo)，而應(yīng)該直接對(duì)地方人大和上級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)；在經(jīng)費(fèi)和人力資源上不再受到當(dāng)?shù)卣闹萍s，而是應(yīng)該有專(zhuān)門(mén)的財(cái)政和編制保證；上級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)要擴(kuò)大對(duì)地方行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的授權(quán)，提高他們工作的獨(dú)立性，確?；鶎有姓鼙O(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力落到實(shí)處，保證他們?cè)诒O(jiān)察過(guò)程中的獨(dú)立性和權(quán)威性。

（四）要提高基層行政監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員的素質(zhì)，提升基層監(jiān)察隊(duì)伍的執(zhí)行力

在行政效能監(jiān)察執(zhí)行力的諸多內(nèi)在要素中，執(zhí)行主體是一個(gè)主導(dǎo)性要素，也是能動(dòng)性要素，它直接影響著行政效能監(jiān)察執(zhí)行力的強(qiáng)弱，因此，提高行政人員的素質(zhì)勢(shì)在必行。首先，要吸納更多的受過(guò)高等教育的人員加入到監(jiān)察系統(tǒng)中，均衡監(jiān)察隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)。行政效能監(jiān)察涉及到政府工作的各個(gè)方面，必須引進(jìn)具有法律、金融、社會(huì)學(xué)等方面專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人才。同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)在職人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升其工作能力。其次，要通過(guò)硬制度嚴(yán)格約束行政監(jiān)察主體的行為，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的不作為、瀆職失職、違法亂紀(jì)的現(xiàn)象要堅(jiān)決予以制止和處罰。

（五）提高監(jiān)察客體的思想認(rèn)識(shí)，促使監(jiān)察客體主動(dòng)接受監(jiān)察

首先要提高監(jiān)察客體的素質(zhì)，要讓他們認(rèn)識(shí)到他們手中的權(quán)力來(lái)源于人民，他們的權(quán)力必須為民所用，監(jiān)察客體也只有提高行政效能，才能為百姓所支持。其次，要對(duì)行政效能監(jiān)察的作用和意義及其必要性進(jìn)行廣泛的宣傳，要讓基層政府及其工作人員認(rèn)識(shí)到行政效能監(jiān)察對(duì)于改變政府部門(mén)作風(fēng)、提高辦事效率和工作質(zhì)量、提高政府行政效能的積極意義。同時(shí)，還要制定相關(guān)制度，對(duì)于行政機(jī)關(guān)及其工作人員不配合或者抵制效能監(jiān)察的行為，要予以懲戒，強(qiáng)制監(jiān)察客體接受監(jiān)察主體的監(jiān)察。

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