黃先雄

(中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙，410083)

何謂行政訴訟受案范圍，理論與實(shí)踐中似無爭議，即法院受理行政案件的范圍。但行政訴訟受案范圍條款應(yīng)該規(guī)定哪些內(nèi)容，不應(yīng)該規(guī)定哪些內(nèi)容，其與其他受理?xiàng)l件乃至本案審理內(nèi)容的界限何在，理論與實(shí)踐中并不明確。最高人民法院2000年《關(guān)于執(zhí)行á中華人民共和國行政訴訟法?若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)、2010年《關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》等相關(guān)司法解釋中的一些條款就混淆了受案范圍與其他受理?xiàng)l件乃至本案審理內(nèi)容的區(qū)別，把一些不屬于受案范圍的問題作為受案范圍予以規(guī)定，使“受案范圍”承受了不能承受之重。本文將圍繞這些司法解釋規(guī)定，借鑒域外行政訴訟“實(shí)體判決要件”的法理，探討我國行政訴訟司法解釋中“受案范圍”規(guī)定所存在的問題，分析其原因，尋找其對策，以促進(jìn)我國行政訴訟制度的完善。

一、行訴受案范圍司法解釋規(guī)定的問題

2000年以來，最高人民法院出臺的司法解釋中有關(guān)行政訴訟受案范圍的一些規(guī)定超出了“受案范圍”的題中之義，顯得邏輯不嚴(yán)謹(jǐn)，理論不周延，容易造成制度混亂，加劇立案難。

（一）受案范圍的題中之義

所謂“范圍”，依《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，一指周圍界限，二指限制、概括[1](305)。以“周圍界限”來解釋“受案范圍”更有利于把握其概念，所謂“受案范圍”是指不同救濟(jì)途徑之間各自受理案件的周圍邊界或曰橫向“勢力范圍”。行政訴訟受案范圍就是劃分行政訴訟與行政復(fù)議、行政申訴、民事訴訟等救濟(jì)途徑之間處理行政爭議“勢力范圍”的尺度。它只解決“哪些性質(zhì)或類型的爭議應(yīng)當(dāng)由法院通過行政訴訟途徑解決”的問題。凡屬不能通過行政訴訟解決的行政爭議就應(yīng)該有其他的法律救濟(jì)途徑來解決，這是法治社會(huì)“有權(quán)利必有救濟(jì)”的必然要求。根據(jù)各國立法經(jīng)驗(yàn)，這一“周圍邊界”要么根據(jù)案件的性質(zhì)劃分，如民事、刑事性質(zhì)的案件由普通法院管轄，行政性質(zhì)的案件由行政法院管轄；要么根據(jù)案件爭議的行政行為類型或其涉及的領(lǐng)域、內(nèi)容劃分，如外部行政行為、部分內(nèi)部行政行為所引發(fā)的爭議由法院管轄，部分內(nèi)部行政行為所引發(fā)的爭議由行政機(jī)關(guān)管轄，或者涉及社會(huì)保險(xiǎn)的案件由社會(huì)法院管轄，涉及稅款征收方面的案件由財(cái)政法院管轄，其他行政案件由普通行政法院管轄，等等。不過，處于行政訴訟制度初級階段的國家也可能采取列舉具體行為樣態(tài)的方式規(guī)定受案范圍[2](142)。但不論怎樣，行政訴訟“受案范圍”只涉及案件的“橫向維度”劃分問題，不涉及“縱向深度”截取問題，如相對人對行政機(jī)關(guān)的要求是否于法無據(jù)乃至無理，訴爭的行為是否屬于重復(fù)處置行為、行政機(jī)關(guān)的行為是否實(shí)際影響了相對人的權(quán)益、相對人是否窮盡了其他救濟(jì)途徑等，都屬于“縱向深度”問題，不應(yīng)在受案范圍條款中予以規(guī)定。

（二）司法解釋對受案范圍題中之義的背離

我國《行政訴訟法》用三個(gè)條文規(guī)定了法院受理行政案件的范圍。不論這三條的規(guī)定是否嚴(yán)謹(jǐn)，是否存在遺漏，有一點(diǎn)可以肯定：其對“受案范圍應(yīng)為何物”的把握是比較準(zhǔn)確的①，而司法解釋則不盡然。自《若干解釋》頒行至今，最高人民法院至少有6個(gè)“解釋”“規(guī)定”或“批復(fù)”中規(guī)定了有關(guān)行政訴訟受案范圍的問題。在這些規(guī)定中，一些不應(yīng)規(guī)定在受案范圍條款中的、涉及案件“縱向深度”的內(nèi)容卻被作為受案范圍問題加以規(guī)定，使人不免對受案范圍到底為“何物”產(chǎn)生疑問。歸納起來，有以下幾方面的內(nèi)容：

1.因相對人的要求缺乏合法性或合理性而行政機(jī)關(guān)予以拒絕的行為

司法解釋將相對人的要求缺乏合法性或合理性、行政機(jī)關(guān)予以拒絕的行為，也作為受案范圍問題來規(guī)定，顯得非常不合邏輯。如最高人民法院2010年《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第二條第（二）（三）（四）項(xiàng)規(guī)定，因不服以下行為引發(fā)的爭議不屬于法院受理行政案件的范圍[3]：公民、法人或者其他組織要求行政機(jī)關(guān)提供政府公報(bào)、報(bào)紙、雜志、書籍等公開出版物，行政機(jī)關(guān)予以拒絕的；要求行政機(jī)關(guān)為其制作、搜集政府信息，或者對若干政府信息進(jìn)行匯總、分析、加工，行政機(jī)關(guān)予以拒絕的；行政程序中的當(dāng)事人、利害關(guān)系人以政府信息公開名義申請查閱案卷材料，行政機(jī)關(guān)告知其應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理的。第一種情形下，起訴人的要求不合理，因?yàn)椤靶姓C(jī)關(guān)沒有提供的義務(wù)”[3]，“會(huì)影響行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)的能力”[3]，“會(huì)增加巨額公共支出”[3]；第二種情形下，起訴人的“請求不屬于已有信息的公開問題”[3]，要求行政機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)“包含過去未予記錄的信息的新文件，這大概不那么合理”[3]；第三種情形下，起訴人自身可能違反了獲取相關(guān)信息的法定程序和要求?？傊?，司法解釋規(guī)定法院不受理這三種情形的原因，顯然是基于起訴人的訴訟請求不合理或（可能）缺乏法律依據(jù)，而這些問題屬于法院對本案進(jìn)行實(shí)體審查判斷時(shí)才予以考慮的問題，司法解釋將它們作為受案范圍問題預(yù)先加以排除，有無限“加重”受案范圍規(guī)定“負(fù)擔(dān)”之嫌。

2.行政協(xié)助執(zhí)行行為

2004年最高人民法院在《關(guān)于行政機(jī)關(guān)根據(jù)法院的協(xié)助執(zhí)行通知書實(shí)施的行政行為是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍的批復(fù)》中規(guī)定，行政機(jī)關(guān)根據(jù)人民法院的協(xié)助執(zhí)行通知書實(shí)施的行為，是行政機(jī)關(guān)必須履行的法定協(xié)助義務(wù)，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。2010年和2011年最高人民法院又在其他兩個(gè)司法解釋中延伸了這一規(guī)定②，將行政機(jī)關(guān)協(xié)助法院執(zhí)行的義務(wù)擴(kuò)展為協(xié)助法院、仲裁機(jī)構(gòu)和有權(quán)機(jī)關(guān)執(zhí)行的義務(wù)。筆者將這一類行為稱為行政協(xié)助執(zhí)行行為，即行政機(jī)關(guān)根據(jù)其他國家機(jī)關(guān)依法作出的協(xié)助執(zhí)行通知書等法律文書行使行政管理職權(quán)的行為。

司法解釋之所以將這類行為放在受案范圍條款中予以排除，一是考慮到它是行政機(jī)關(guān)必須履行的法定義務(wù)，二是因?yàn)檫@類行為沒有體現(xiàn)“行政機(jī)關(guān)獨(dú)立的意志”，屬于司法權(quán)的延伸，不是一般的行政行為。[4]但筆者認(rèn)為，根據(jù)行政行為三要素理論即主體要素、職權(quán)要素和法律效果要素，行政機(jī)關(guān)運(yùn)用了行政職權(quán)，且其實(shí)施的權(quán)屬登記等行為實(shí)際影響了相對人的權(quán)益，行政協(xié)助執(zhí)行行為屬于行政行為，由該類行為所引發(fā)的爭議屬于行政爭議。法院本應(yīng)受理此類爭議，只是由于行政協(xié)助執(zhí)行行為對改變起訴人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生決定性的影響，真正決定、影響相對人權(quán)益的行為是其他國家機(jī)關(guān)在先的某個(gè)行為。因此，相對人獲得有效救濟(jì)的途徑是針對其他國家機(jī)關(guān)的行為起訴或申訴，起訴行政機(jī)關(guān)的行為屬于“無效率的法律救濟(jì)”（見下文詳述），但這不是在受案范圍中應(yīng)當(dāng)規(guī)定的問題。

3.重復(fù)處理行為

《若干解釋》第一條第二款第（五）項(xiàng)規(guī)定，駁回當(dāng)事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為所引發(fā)的爭議，不屬于行政訴訟的受案范圍?！皩π姓袨樘崞鹕暝V的重復(fù)處理行為”毫無疑問也是一個(gè)行政行為，只是其本身沒有給相對人創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利與義務(wù)，影響相對人權(quán)益的關(guān)鍵是先前行政機(jī)關(guān)的某個(gè)行為，因此，相對人起訴這一重復(fù)處理行為并不能真正解決問題。司法解釋將它排除出受案范圍應(yīng)該也是基于這方面的考慮，同時(shí)也為避免起訴人故意規(guī)避起訴期限限制的情形發(fā)生③。但無論是否給相對人創(chuàng)設(shè)了新的權(quán)利義務(wù)，還是起訴人是否故意規(guī)避法律強(qiáng)制性規(guī)定，都不是受案范圍的題中之義，而是其他受理?xiàng)l件或本案審理時(shí)應(yīng)當(dāng)關(guān)注的問題。

4.未運(yùn)用強(qiáng)制力的行為

《若干解釋》第一條第二款第（三）項(xiàng)規(guī)定，行政調(diào)解行為所引發(fā)的爭議，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。最高人民法院之所以將這類行為排除出受案范圍，是因?yàn)檫@類行為中行政機(jī)關(guān)沒有使用強(qiáng)制力，沒有強(qiáng)制相對人接受行政機(jī)關(guān)的意志，相對人如果不服，可以直接通過民事訴訟解決與他方的爭議，沒有必要提起行政訴訟。而判斷某個(gè)行為是否為調(diào)解行為，不是看表面，而是看實(shí)質(zhì)，如果行政機(jī)關(guān)違反當(dāng)事人的意愿，假調(diào)解之名行行政裁決之實(shí)，那么這種行為就是可訴的[5]。最高人民法院將某一類行為人為地分成兩節(jié)，一部分可訴，一部分不可訴，這使得我國受案范圍的規(guī)定越發(fā)復(fù)雜，缺乏可操作性。更為重要的是，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施這類行為中是否運(yùn)用了強(qiáng)制力，是否違反當(dāng)事人的意愿，很多情形下只有對案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查后才能判斷，事先排除行政調(diào)解行為所引發(fā)的爭議缺乏合理性。另外，在行政機(jī)關(guān)未使用強(qiáng)制力的情形下，相對人通過民事訴訟雖然可能更有效地解決其民事爭議，使得相對人提起行政訴訟欠缺必要性，或者說這種訴訟缺乏效率，但司法解釋不應(yīng)通過受案范圍條款來排除無效率的訴訟，而應(yīng)通過其他受理?xiàng)l件來解決。

5.未實(shí)際影響起訴人權(quán)利義務(wù)的行為

《若干解釋》第一條第二款第（六）項(xiàng)規(guī)定，對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為所引發(fā)的爭議，不屬于行政訴訟的受案范圍④。這一規(guī)定在一定程度上混淆了受案范圍與本案審理這兩個(gè)問題。在很多案件中，行政機(jī)關(guān)的行為是否實(shí)際影響了相對人的權(quán)益，只有對案件進(jìn)行實(shí)體審查判斷后才能作出結(jié)論，“這種事先的排除規(guī)定不盡合理”[6](147)。據(jù)參與起草和論證《若干解釋》的法官解釋，最高人民法院將這一條寫入受案范圍條款，是因?yàn)椤靶姓V訟法第41條規(guī)定，提起行政訴訟的條件之一是起訴人得有‘事實(shí)根據(jù)’”[7](28)。這一解釋很是牽強(qiáng)，因?yàn)槠鹪V條件不等于受案范圍，在《行政訴訟法》中，“有事實(shí)根據(jù)”是與“受案范圍”相并列的起訴條件之一，互不包含。因此，不應(yīng)將起訴是否“有事實(shí)根據(jù)”放入“受案范圍”中來考量。

二、行訴受案范圍司法解釋不當(dāng)規(guī)定的原因

司法解釋將前述行為納入受案范圍加以規(guī)定，一方面容易使法院混淆審查受案范圍與審查其他受理?xiàng)l件、本案審理的關(guān)系，損害起訴人的訴訟權(quán)利。如起訴人的要求是否超出了行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，這類問題屬于案件受理后的本案（實(shí)體）審理判斷的問題，需要聽取當(dāng)事人的陳述與申辯，而作為受案范圍問題由法院單方面來處理，可能會(huì)嚴(yán)重?fù)p害起訴人的訴訟權(quán)利。另一方面使受案范圍條款缺乏可操作性。如在受理階段要辨明行政機(jī)關(guān)的行為是否對當(dāng)事人構(gòu)成實(shí)際影響、行政調(diào)解中是否運(yùn)用了強(qiáng)制力，往往會(huì)比較困難。這兩方面的不足都會(huì)進(jìn)一步加劇“立案難”，有使行政訴訟制度進(jìn)一步萎縮的危險(xiǎn)。司法解釋之所以做出這樣一些不當(dāng)規(guī)定，筆者認(rèn)為主要有以下幾方面原因：

（一）受案范圍的權(quán)力界限劃分功能被過度倚重

行政訴訟受案范圍確定了法院介入行政爭議的范圍，具有劃分司法權(quán)與行政權(quán)權(quán)力行使界限的功能?！皩τ诔鮿?chuàng)或起始階段的行政訴訟制度而言，由于涉及司法權(quán)力與行政權(quán)力的劃分，各國對行政訴訟受案范圍無不極為慎重?！盵2](142)因此，受案范圍是我國《行政訴訟法》最為重要的內(nèi)容，具有極為重要的法律意義，[2](120)這是司法解釋對受案范圍不惜“濃墨重彩”的主要原因。同時(shí)，由于我國法院在整個(gè)國家權(quán)力架構(gòu)中的弱勢地位，司法權(quán)受制于行政權(quán)，各級法院試圖通過作為案件受理?xiàng)l件之一的受案范圍來限制進(jìn)入法院的案件量[8]，盡可能避免介入與行政權(quán)的“對抗”之中。這兩方面的考慮往往使得受案范圍條款承受了不該承受之重。如前述《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第二條第（二）（三）（四）項(xiàng)規(guī)定的內(nèi)容，把本屬于本案審理的問題強(qiáng)加于受案范圍條款，就屬于過度倚重受案范圍條款劃分權(quán)力界限功能的結(jié)果。

（二）從具體行政行為角度界定行政訴訟受案范圍所產(chǎn)生的弊端

與其他國家從“公法爭議”角度寬泛地界定受案范圍不同，我國《行政訴訟法》將受案范圍限定于因具體行政行為引發(fā)的爭議。實(shí)踐中，具體行政行為往往難以被準(zhǔn)確界定，它涉及到具體行政行為與抽象行政行為、行政法律行為與行政事實(shí)行為、行政行為與準(zhǔn)行政行為等的劃分，而這些劃分在理論上不無分歧，因此最高人民法院不得不頻繁地作出列舉對受案范圍加以說明，以指導(dǎo)各級法院的行政審判。在這一過程中，如果缺乏對“受案范圍”應(yīng)為何物的準(zhǔn)確定位，在列舉中“魚龍混雜”就在所難免。如前述重復(fù)處理行為，一方面司法解釋起草人將此類行為定位為“第二次行政行為”，即承認(rèn)其有行政法律效果，另一方面卻基于其沒有創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、為保證起訴期限規(guī)則不被規(guī)避的需要[7](26?27)，將其規(guī)定在受案范圍條款中予以排除。這不合法理。

（三）不完善的制度設(shè)計(jì)使然

我國行政訴訟制度起步于20世紀(jì)80年代，由于法治傳統(tǒng)的缺失、憲政體制的缺位、公法理論的蒼白，“成就”了當(dāng)年《行政訴訟法》的“先天營養(yǎng)不良”，制度設(shè)計(jì)的不完善在所難免。不過，這一制度在 20年前是足以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要的，甚至還有超前，只是今天已經(jīng)捉襟見肘了。我國沒有像德國、日本、我國臺灣地區(qū)等大陸法系國家或地區(qū)那樣建構(gòu)實(shí)體判決要件制度，沒有“一般權(quán)利保護(hù)必要”或“狹義訴訟利益”等（見下文）要件的設(shè)置，為節(jié)約司法資源，司法解釋不得不把那些本屬于法院主管的行政訴訟案件但欠缺權(quán)利保護(hù)必要或狹義訴訟利益等方面的情形裝入“受案范圍條款”予以列舉排除。如前述重復(fù)處理行為、行政協(xié)助執(zhí)行行為、行政調(diào)解行為、未實(shí)際影響相對人權(quán)利義務(wù)的行為等，本都屬于行政訴訟受案范圍，但考慮到欠缺權(quán)利保護(hù)的必要，為節(jié)約司法資源，被作為受案范圍的否定情形予以排除。

三、域外行訴實(shí)體判決要件及其與受案范圍關(guān)系之啟示

為進(jìn)一步說明我國行訴受案范圍司法解釋的問題，并尋找解決問題的辦法，我們有必要對德國、日本和我國臺灣地區(qū)的行政訴訟實(shí)體判決要件及其與受案范圍的關(guān)系進(jìn)行比較分析。

（一）域外行政訴訟實(shí)體判決要件的構(gòu)成

行政訴訟實(shí)體判決要件，又稱行政訴訟實(shí)體裁判要件或訴訟要件，這一概念在德國、日本以及我國臺灣地區(qū)被廣泛使用⑤。它是指行政訴訟中，原告為了使其請求能夠得到法院的實(shí)質(zhì)性審判而必須具備的要件。用臺灣學(xué)者的話說，“當(dāng)事人提起行政訴訟，其目的在于請求行政法院就其爭議之法律關(guān)系為實(shí)體判決，但并非對一切起訴之事件，行政法院均有作成實(shí)體判決之義務(wù)，必須合于一定要件始有獲致實(shí)體判決之可能，此稱為實(shí)體判決要件，亦有稱之為訴訟要件?！盵9](91)只有完全具備了實(shí)體判決要件，法院才會(huì)對原告的請求是否有理由（是否合法或合理）作出判決。

在德國，實(shí)體判決要件分為一般實(shí)體判決要件和特殊實(shí)體判決要件，前者適用于一切訴訟類型，而后者為某一訴訟類型所特有。其中，一般實(shí)體判決要件包括兩方面內(nèi)容：一是行政訴訟的開啟要件，即法院是否有管轄權(quán)，包括受案范圍問題、級別和地域管轄等問題，這是起訴人獲得實(shí)體判決的首要條件；[10](136?137)二是訴的適法性要件，包括當(dāng)事人能力、起訴程序是否符合法律要求、是否具有一般權(quán)利保護(hù)必要。其中“起訴程序是否符合法律要求”包括一般性要求、所提之訴是否受其他訴訟拘束、同一案件中是否有已具既判力的裁判、當(dāng)事人是否曾放棄訴訟權(quán)利等。[10](184?197,382?386)日本行政訴訟實(shí)體判決要件沒有德國歸類如此明確，但內(nèi)容大同小異。單就日本行政訴訟的核心類型“撤銷訴訟”來說，其實(shí)體判決要件包括兩個(gè)方面：一是與本案中的請求內(nèi)容相關(guān)的需要個(gè)別具體判斷的要件，被稱為“主觀性訴訟要件”，包括撤銷訴訟的對象、原告資格、狹義訴訟利益等要件；二是被一般性地形式規(guī)定的要件，被稱為“客觀性訴訟要件”，包括管轄、被告資格、起訴期間、不服審查前置等要件。除此之外，有關(guān)當(dāng)事人訴訟能力、訴狀的提出等一般性要件適用民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定。[11](204)臺灣行政訴訟實(shí)體判決要件也區(qū)分一般與特殊，與德國基本無異。[9](91?102)

在上述實(shí)體判決要件中，非常具有借鑒意義的是德國、我國臺灣地區(qū)的“具有一般權(quán)利保護(hù)必要”要件和日本的“狹義訴訟利益”要件，兩者含義基本相當(dāng)，均包括無效率的法律保護(hù)（不具有效果的權(quán)利保護(hù)）、無用的法律保護(hù)（無益的權(quán)利保護(hù)）、惡意之禁止（訴權(quán)的濫用）、不適時(shí)的法律保護(hù)（訴訟時(shí)機(jī)尚早的權(quán)利保護(hù)）與程序失權(quán)等情形。這一要件的主要作用在于保護(hù)司法資源不被濫用[12](16)，對這一要件的審查“具有補(bǔ)充性，只有在法律明文規(guī)定之外，為了排除多余的、濫用的、開玩笑式的、或惡意的行使其法院保護(hù)請求權(quán)時(shí)，始得適用?！盵12](14)其中，“無效率的法律保護(hù)”是指原告可以用更符合事實(shí)需要、更簡單便宜的途徑，達(dá)到請求保護(hù)的目的，或原告請求的目的已實(shí)現(xiàn)的情形。前述我國針對行政協(xié)助執(zhí)行行為和行政調(diào)解行為的訴訟可歸入這一類型，因?yàn)樵婵梢酝ㄟ^提起司法申訴、民事訴訟等途徑獲得更為直接有效的救濟(jì)。“無用的法律保護(hù)”是指縱使原告勝訴，也不能改善其法律地位，因?yàn)楦静淮嬖谝豁?xiàng)不利益，亦即原告的權(quán)益并未受到損害，或存在一項(xiàng)不可能再以法律救濟(jì)方法排除的不利益。前述我國針對未產(chǎn)生實(shí)際影響的行為的訴訟可以歸入這一類型。“惡意之禁止”是指起訴的目的完全在于損害相對人，或增加法院的負(fù)擔(dān)，如起訴人宣稱，他無論如何都不會(huì)遵守行政法院的判決，即為惡意之訴。前述我國針對重復(fù)處理行為的訴訟可歸入這一類，因?yàn)檫@類訴訟意在規(guī)避起訴期限的限制，或者客觀上使得起訴期限的限制失去意義，并影響社會(huì)秩序的安定性?！安贿m時(shí)的法律保護(hù)”是指過早地向法院主張權(quán)利，如違反訴愿前置程序的情形和不合理的預(yù)防性訴訟。我國司法解釋中關(guān)于告知、通知等行為不可訴的規(guī)定可歸入此類，因?yàn)檫@些行為屬于階段性行政行為，且尚未對相對人造成實(shí)際影響。程序失權(quán)是指因過遲地向法院主張其權(quán)利，以致有背誠實(shí)信用原則，即有違義務(wù)人合理地相信起訴人實(shí)際已不再行使權(quán)利的預(yù)期。

（二）域外行政訴訟實(shí)體判決要件與受案范圍的關(guān)系及其啟示

在德國、日本和我國臺灣地區(qū)的行政訴訟中，受案范圍是實(shí)體判決要件的組成部分之一，它與法院的地域和級別管轄權(quán)、當(dāng)事人能力、起訴程序是否符合法律要求、是否具有一般權(quán)利保護(hù)必要（狹義訴訟利益）等要件相并列。相對于其他要件來說，“受案范圍”要件的“使命”僅僅在于劃分行政訴訟途徑與其他救濟(jì)途徑各自處理行政爭議的范圍。如德國行政訴訟的受案范圍規(guī)定在其《行政法院法》第40條，“公法上之爭議，非屬憲法性質(zhì)者，皆得向行政法院提起訴訟，但聯(lián)邦法律明文規(guī)定，其爭議應(yīng)歸其他法院管轄者，不在此限。”[13](196)根據(jù)此條和德國聯(lián)邦其他法律規(guī)定，憲法性質(zhì)的公法爭議由憲法法院管轄，關(guān)于實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)、提供就業(yè)機(jī)會(huì)等方面的公法爭議由社會(huì)法院管轄，關(guān)于租稅事務(wù)方面的公法爭議由財(cái)政法院管轄，關(guān)于國家補(bǔ)償、賠償以及因公營造物管理等引發(fā)的公法爭議由普通法院管轄，其余的法律沒有明確為其他法院管轄的公法爭議均由普通行政法院管轄。[13](196?308)至于這些爭議是否實(shí)際影響了起訴人的權(quán)益、是否受其他裁判羈束、是否有更為有效的救濟(jì)途徑、是否起訴過早或過遲等，不是“受案范圍”解決的問題，而是訴的適法性要件應(yīng)當(dāng)解決的問題。日本《行政訴訟法》并沒有明確規(guī)定受案范圍，僅第二條“行政法院審判法律敕令允許向行政法院起訴的案件”[14](298)，即其受案范圍取決于相關(guān)法律敕令的明確列舉；但可以明確的是，其受案范圍問題與行政爭議是否實(shí)際影響了起訴人的權(quán)益、是否起訴過早或過遲⑥等狹義訴訟利益問題界限明確。我國臺灣地區(qū)行政訴訟的受案范圍規(guī)定在其《行政訴訟法》第二條，“公法上之爭議，除法律別有規(guī)定外，得依本法提起行政訴訟。”根據(jù)該條和相關(guān)法律規(guī)定，除憲法爭議事件、選舉罷免事件、交通違規(guī)事件、違反社會(huì)秩序維護(hù)法事件、冤獄賠償事件、國家賠償事件、公務(wù)員懲戒事件以及律師懲戒事件等外，其他公法上爭議均屬于行政法院的受案范圍。[15](1337)我國臺灣地區(qū)這些關(guān)于受案范圍的規(guī)定與其“訴的適法性”要件是涇渭分明的。

四、行訴受案范圍司法解釋規(guī)定的修改與相關(guān)制度的完善

迄今為止，現(xiàn)行有效的司法解釋中規(guī)定受案范圍內(nèi)容的條款已逾6條16項(xiàng)，這還不包括最高人民法院關(guān)于受案范圍的“答復(fù)”等。按此趨勢，最高人民法院關(guān)于受案范圍的規(guī)定還會(huì)在其他司法解釋中不斷出現(xiàn)。因?yàn)槭馨阜秶玛P(guān)“司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系”，最高人民法院歷來就非常重視這方面的規(guī)定。筆者希望，最高人民法院借鑒域外實(shí)體判決要件制度的經(jīng)驗(yàn)，恢復(fù)“受案范圍”的本來面貌，對現(xiàn)有規(guī)定進(jìn)行修改，對今后的規(guī)定謹(jǐn)慎定之。

（一）刪除不必要的否定性列舉，簡化受案范圍條款

“列舉越多，漏洞越多”。這句話不僅可以用來說明在行政訴訟受案范圍問題上肯定性列舉方式的不足，同樣，也可以用來說明否定性列舉方式的缺陷。我國《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋中對受案范圍的否定性列舉迄今已逾 19項(xiàng)，其出現(xiàn)前述問題在所難免。為盡可能減少前述問題的出現(xiàn)，首先，應(yīng)刪除相關(guān)司法解釋中存有爭議或問題的條款，如《若干解釋》第一條第二款第（三）（五）（六）項(xiàng)，《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第二條第（二）（三）（四）項(xiàng)。其次，在今后的司法解釋中應(yīng)謹(jǐn)慎進(jìn)行具體列舉，能不列舉的盡量不列舉，以簡化受案范圍條款，減少漏洞；確實(shí)需要列舉的，應(yīng)當(dāng)從案件的“橫向維度”上進(jìn)行劃分列舉。

（二）降低起訴“門檻”，弱化受案范圍條款的劃分權(quán)力界限功能

一直以來，降低起訴“門檻”，不僅是行訴法學(xué)者的強(qiáng)烈愿望[16,17]，也為民訴法學(xué)者極力主張[18?20]。德國、日本和我國臺灣地區(qū)的行政訴訟中，一般只要起訴人遞交了訴狀和訴訟費(fèi)，且被訴對象明確，法院就予以立案。至于受案范圍及法院管轄權(quán)、起訴期限、主要證據(jù)及有無實(shí)際影響等問題，都作為實(shí)體判決要件，由法院受理后繼續(xù)審查。它們都沒有像我國這樣看重“受案范圍”問題，賦予“受案范圍”如此艱巨的重任——防止法院對行政事務(wù)過多地介入，以免影響司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系。目前在不少基層法院行政審判庭“門可羅雀”、行政訴訟制度發(fā)展徘徊不 前的背景下，我國應(yīng)逐步實(shí)行立案登記制，“法院只 需對當(dāng)事人提交的訴狀是否合乎法律規(guī)定的形式要件、是否具備法律規(guī)定的訴狀基本內(nèi)容等進(jìn)行程序性審查，此外就是核查當(dāng)事人是否足額繳納了案件受理費(fèi)或依法辦理了緩減免交訴訟費(fèi)的相關(guān)手續(xù)，其他不應(yīng)再涉及任何實(shí)體性內(nèi)容”[16]，以此降低起訴門檻，弱化受案范圍條款的劃分權(quán)力界限功能，讓行政案件更容易進(jìn)入法院，以加強(qiáng)對行政權(quán)的監(jiān)督，發(fā)揮行政訴訟渠道正常的解紛功能和權(quán)利救濟(jì)功能。只要受案范圍條款不再肩負(fù)如此艱巨的重任，司法解釋也就沒有必要再在受案范圍問題上費(fèi)盡心思“濃墨重彩”。

（三）借鑒實(shí)體判決要件制度，增設(shè)“狹義訴訟利益”審查環(huán)節(jié)

我國雖不能完全照搬德國等的實(shí)體判決要件制度，但可以在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上，在降低起訴“門檻”的同時(shí)，借鑒“一般權(quán)利保護(hù)必要”或“狹義訴訟利益”要件制度，增設(shè)“狹義訴訟利益”審查環(huán)節(jié)。

我國行政訴訟中的“狹義訴訟利益”審查可包括對《若干解釋》第四十四條第（六）（七）（九）（十）項(xiàng)的內(nèi)容以及前述不應(yīng)規(guī)定在受案范圍中的第2-5類行為的審查⑦。具體可作如下歸類：一是是否為“無效率的權(quán)利保護(hù)訴訟”，包括針對行政協(xié)助執(zhí)行行為等被生效法律文書的效力所羈束的行為、行政調(diào)解行為提起的訴訟。此類情形下，起訴人就生效法律文書本身或民事爭議提起再審申請、申訴或民事訴訟，能更為直接、有效地解決問題；二是是否為“無用的權(quán)利保護(hù)訴訟”，包括那些針對明顯未實(shí)際影響相對人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行為提起的訴訟；三是是否為“規(guī)避法律強(qiáng)制性規(guī)定的權(quán)利保護(hù)訴訟”，包括針對重復(fù)處理行為等提起的訴訟；四是是否為“不適時(shí)的權(quán)利保護(hù)訴訟”，包括針對告知、通知等準(zhǔn)行政行為提起的訴訟以及未經(jīng)過法定前置程序的訴訟；五是是否為“已程序失權(quán)的權(quán)利保護(hù)訴訟”，包括起訴超過法定期限且無正當(dāng)理由的、已撤回起訴無正當(dāng)理由再行起訴的訴訟等。

對“狹義訴訟利益”的審查環(huán)節(jié)應(yīng)放在案件被受理之后，由審判案件的獨(dú)任法官或合議庭進(jìn)行審查⑧。對于依案件材料可以很容易就起訴是否缺乏“狹義訴訟利益”作出判斷的，可以由審判組織在庭審前依職權(quán)單方面審查，并直接作出駁回起訴裁定或駁回訴訟請求判決；對于一時(shí)無法依案件材料作出判斷的，則應(yīng)在庭審過程中通過調(diào)查、辯論等查清事實(shí)、作出判斷，于案件實(shí)體判決前作出相應(yīng)裁定或判決。

注釋：

①即第二、十一、十二條。第二條為概括性條款，即凡因具體行政行為引發(fā)的公法爭議，屬于法院受理行政案件的范圍；第十一條從具體行政行為的類型或侵犯的權(quán)益等方面對受案范圍進(jìn)行了肯定性列舉；第十二條將與具體行政行為相并列的抽象行政行為和按不同標(biāo)準(zhǔn)劃分的內(nèi)部行政行為、行政終局行為以及國家行為排除出受案范圍。這些條文所涉及的行為或是從橫向維度上按一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分的結(jié)果或是對具體行政行為樣態(tài)的列舉。

②這兩個(gè)司法解釋是：（1）2010年《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》第二條，房屋登記機(jī)構(gòu)根據(jù)人民法院、仲裁委員會(huì)的法律文書或者有權(quán)機(jī)關(guān)的協(xié)助執(zhí)行通知書以及人民政府的征收決定辦理的房屋登記行為，公民、法人或者其他組織不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但公民、法人或者其他組織認(rèn)為登記與有關(guān)文書內(nèi)容不一致的除外。（2）2011年《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第二條，土地登記機(jī)構(gòu)根據(jù)人民法院生效裁判文書、協(xié)助執(zhí)行通知書或者仲裁機(jī)構(gòu)的法律文書辦理的土地權(quán)屬登記行為，土地權(quán)利人不服提起訴訟的，人民法院不予受理。但土地權(quán)利人認(rèn)為登記內(nèi)容與有關(guān)文書內(nèi)容不一致的除外。

③最高人民法院副院長江必新曾指出，“如果不將駁回申訴的行為排除在可訴行政行為之外，實(shí)際上意味著取消行政復(fù)議法和行政訴訟法有關(guān)請求救濟(jì)期限的規(guī)定”，見江必新：“《若干解釋》疑難問題探討”，載李國光主編《行政執(zhí)法與行政審判參考》2001年第1輯，法律出版社2001年版第83頁。

④作為這一規(guī)定的延續(xù)，還有最高人民法院2009年《關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第三條，公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補(bǔ)正申請材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導(dǎo)致許可程序?qū)ι鲜鲋黧w事實(shí)上終止的除外；2010年《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第二條第（一）項(xiàng)規(guī)定，因申請內(nèi)容不明確，行政機(jī)關(guān)要求申請人作出更改、補(bǔ)充且對申請人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的告知行為，公民、法人或者其他組織不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。

⑤英美法系的代表國家之一美國司法審查中雖無實(shí)體判決要件一說，卻有其實(shí)質(zhì)。美國采可以審查的假定原則，起訴人提起的訴訟，法院均予以受理，受理后，再判斷是否屬于“政治問題”等不宜審查的問題，起訴人是否違反案件成熟原則、窮盡其他救濟(jì)原則、最終行政行為原則等，如不存在這些問題，則就案件進(jìn)行實(shí)體判決，否則作出“拒絕審查”本案實(shí)體法律爭議的判決。參見黃先雄《司法謙抑論——以美國司法審查為視角》，法律出版社2008年版，第81-103頁。

⑥日本撤銷訴訟一般以“處分性”為標(biāo)準(zhǔn)來確定該類訴訟的受案范圍，而影響“處分性”的因素很多，其中“訴訟的成熟性”因素涉及到受案時(shí)機(jī)問題，這似乎是例外。參見江利紅：《日本行政訴訟法》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第229、218頁。

⑦由于“因相對人的要求缺乏合法性或合理性行政機(jī)關(guān)予以拒絕的行為”“未實(shí)際影響起訴人權(quán)利義務(wù)的行為”所引發(fā)的訴訟，其中相對人的要求是否合法或合理、行政機(jī)關(guān)的行為是否影響起訴人的權(quán)利義務(wù)屬于本案實(shí)體審理問題，即起訴人的訴求本身是否有法律依據(jù)或事實(shí)根據(jù)的問題，一般不屬于“一般權(quán)利保護(hù)必要”所考慮的范疇，在此不列入。但預(yù)備性、階段性、中間性行政機(jī)關(guān)的行為等未實(shí)際影響相對人權(quán)利義務(wù)的情形所提起的訴訟亦可歸入“不適時(shí)的權(quán)利保護(hù)訴訟”。

⑧德國“在訴訟之一般實(shí)體要件審查上，通常最后審查訴之一般權(quán)利保護(hù)必要要件”。參見彭鳳至等《德國行政訴訟制度及訴訟實(shí)務(wù)之研究》，臺灣行政法院1998年印行，第14-16頁。最高人民法院在《若干解釋》中將不予受理和駁回起訴的情形規(guī)定在“六、審理與判決”部分，而不是放在“五、起訴與受理”部分，是否亦有此考慮？——或許為本制度的設(shè)計(jì)留下了空間。

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