聶永有

（上海大學(xué)，上海200044）

完善我國循環(huán)經(jīng)濟法律體系的思考*

聶永有

（上海大學(xué)，上海200044）

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，促進經(jīng)濟的可持續(xù)增長，是中國未來階段社會發(fā)展的必然選擇。在這一背景下，構(gòu)建和完善我國的循環(huán)經(jīng)濟法律體系，顯得尤為重要。本文首先闡明了循環(huán)經(jīng)濟法律體系完善的主要標準是：立法宗旨明確、法律結(jié)構(gòu)齊全、法律的協(xié)調(diào)性和法律的有效性；接著詳細分析了我國目前循環(huán)經(jīng)立法結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀與存在的問題、我國循環(huán)經(jīng)濟法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性、科學(xué)性和有效性；最后從立法宗旨、立法結(jié)構(gòu)、法律的協(xié)調(diào)性和有效性四個方面，提出了完善我國循環(huán)經(jīng)濟法律體系的對策建議。

循環(huán)經(jīng)濟；可持續(xù)發(fā)展；法律體系

一、問題的提出

在我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展的背景下，資源、環(huán)境與經(jīng)濟增長之間的矛盾日益突出，以外延擴張，高投入、高消耗為特征的傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式產(chǎn)生了越來越多的問題。一方面，物資的大量消耗，使得我們所擁有的各種資源和能源逐步趨向枯竭，給未來社會的發(fā)展帶來了極大的隱患；另一方面，大量的廢棄物又在不斷地蠶食著寶貴的土地資源，同時還對人類的生存環(huán)境造成了嚴重的污染。

如何保持經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建人類社會的生態(tài)文明，是目前擺在我們面前的重要課題。循環(huán)經(jīng)濟理論的提出并逐步為人們所接受，為解決這一難題提供了一種新的思路。

循環(huán)經(jīng)濟本質(zhì)上是一種生態(tài)保護型經(jīng)濟，是運用生態(tài)學(xué)規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律指導(dǎo)人類社會的經(jīng)濟活動，其通過“資源—產(chǎn)品—再生資源”的反饋式流程最終實現(xiàn)人類社會的可持續(xù)發(fā)展和人與自然的和諧。

1、循環(huán)經(jīng)濟立法的重要性循環(huán)經(jīng)濟的外部性、公共性和信息不對稱性的特點，決定了循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，必須通過立法來加以引導(dǎo)和規(guī)范。

循環(huán)經(jīng)濟的外部性。外部性的概念是由馬歇爾和庇古在20世紀初提出的，是指一個經(jīng)濟主體(生產(chǎn)者或消費者)在自己的活動中對旁觀者的福利產(chǎn)生的一種有利影響或不利影響,外部性包括正外部性和負外部性。由于外部性是一種“非市場性”的附帶影響，所以以解決外部不經(jīng)濟為特征的循環(huán)經(jīng)濟目標無法通過市場機制自發(fā)實現(xiàn)。例如，像電子垃圾回收這種可以帶來正外部效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)單靠市場調(diào)節(jié)，只會造成劣品驅(qū)除良品的結(jié)果，正規(guī)企業(yè)因為追求經(jīng)濟和生態(tài)雙贏目標的高成本投入弱化了其市場競爭優(yōu)勢，但相應(yīng)的成本卻無法通過市場得到充分的補償而最終導(dǎo)致退出市場。所以此時政府通過立法進行調(diào)節(jié)的重要性就凸顯出來。

循環(huán)經(jīng)濟的公共性。環(huán)境資源是典型的公共產(chǎn)品，具有非排他性和非競爭性。在循環(huán)經(jīng)濟中，企業(yè)在實現(xiàn)潔凈生產(chǎn)、投資控制污染和改善環(huán)境時，其不能防止其他企業(yè)搭便車的行為，這會挫傷企業(yè)的積極性，最終導(dǎo)致愿意投資改善環(huán)境的人越來越少，污染越來越嚴重。而此時，市場由于環(huán)境公共性的特性不能發(fā)揮作用，造成市場失靈。而政府作為社會整體利益的代表，就必須采取有效的規(guī)制手段來促進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，保護環(huán)境這一公共產(chǎn)品，而立法就是最基礎(chǔ)也是最有效的手段之一。

循環(huán)經(jīng)濟的信息不對稱性1。在循環(huán)經(jīng)濟中，信息不對稱主要包括三方面：一是政府和企業(yè)之間的信息不對稱。企業(yè)由于自身利益的驅(qū)動，不會主動披露相關(guān)信息，甚至?xí)短摷傩畔?，造成相關(guān)管理部門因信息不完整和不準確而使管理效率低下，同時也影響了對于廢棄物排放信息的綜合利用，使循環(huán)經(jīng)濟無法有效開展。二是企業(yè)與企業(yè)之間，即廢棄物的產(chǎn)生企業(yè)與再利用企業(yè)之間的信息不對稱。產(chǎn)生廢棄物的企業(yè)出于利益最大化目的，會刻意夸大自己的廢棄物的利用價值，造成廢棄物量少價高的假象，而此時以廢棄物為生產(chǎn)資料的再利用企業(yè)因為缺乏相關(guān)信息而處于被動地位，造成市場供給需求不對稱性。三是政府與公眾之間的信息不對稱。公眾的相關(guān)信息掌握不夠，無法發(fā)揮監(jiān)督優(yōu)勢，影響了循環(huán)社會的構(gòu)建。此時就需要政府通過法律手段，從法律層面明確獎懲措施，使企業(yè)在法律準繩的約束下自律，從而平衡信息不對稱性。

2、構(gòu)建和完善循環(huán)經(jīng)濟法律體系的重要性

循環(huán)經(jīng)濟立法是促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法制途徑，其主要任務(wù)就是調(diào)節(jié)循環(huán)經(jīng)濟利益各方的合法權(quán)益，使之平衡，實現(xiàn)整個社會的整體福利，從法律層面保障循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。由于循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，直接關(guān)系到政府、企業(yè)和社會公眾的利益，因此，需要構(gòu)建完整的法律體系。

近年來，隨著循環(huán)經(jīng)濟理念逐漸被社會各界接受和重視，國內(nèi)也相繼制定了一些有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟的法律法規(guī)。這些法律法規(guī)的頒布和實施，對促進我國循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展起到了重要的作用。

然而，我們也應(yīng)當清醒地看到，由于這些法律法規(guī)是零星地、個別地頒布實施的，在立法過程中缺乏總體設(shè)計，法律法規(guī)之間也缺乏有機的聯(lián)系和配套，因而，在實際實施過程中，也遇到了很多困難和問題。如立法層次不夠高，法律法規(guī)之間不配套，一些法律法規(guī)在實施過程中缺乏可操作性等，這在很大程度上削弱了法律法規(guī)實施的效果，同時又制造出一些新問題。這些問題的出現(xiàn)，應(yīng)當引起我們的高度重視，構(gòu)建和完善我國循環(huán)經(jīng)濟的法律體系，是當前一項十分重要而又迫切的工作。

二、循環(huán)經(jīng)濟法律體系完善的標準

建設(shè)和完善我國循環(huán)經(jīng)濟的法律體系，是我們當前面臨的一項重要而緊迫的任務(wù)。從法律的制定和法律的執(zhí)行來看，我們認為，完善的法律體系主要包涵四方面的內(nèi)涵，一是立法宗旨明確；二是法律結(jié)構(gòu)齊全；三是法律法規(guī)的配套與協(xié)調(diào)；四是法律法規(guī)在實施過程中的有效性。

1、立法宗旨明確

完善的法律體系，首先要有明確的立法宗旨，這是法律制定和法律執(zhí)行的核心。從發(fā)達國家的立法過程看，這一點是十分清晰的。

德國是世界上最早進行循環(huán)經(jīng)濟立法的國家之一。在法律出臺之前，他們就有明確的立法宗旨，并以此作為整個法律體系的核心和靈魂。德國循環(huán)經(jīng)濟立法的理念是主要針對于廢棄物治理，從產(chǎn)品的開發(fā)、加工到廢棄物清除等各個環(huán)節(jié)都制定了詳盡的規(guī)定。其循環(huán)經(jīng)濟立法的目的是二元性的，不但關(guān)注人的健康和生態(tài)系統(tǒng)的保護，同時也注重促進經(jīng)濟和社會的發(fā)展，倡導(dǎo)“資源——產(chǎn)品——再生資源”的循環(huán)利用模式。

日本的循環(huán)經(jīng)濟立法宗旨與德國相似，也是為了抑制自然資源的消費和降低環(huán)境負荷，強調(diào)廢棄物的源頭控制和再利用2。雖然其比德國在立法方面做得更為徹底，提出了構(gòu)建“循環(huán)型社會”的理念，并以法律形式規(guī)定了計劃及計劃表，以保障理念的順利實施，但歸根結(jié)底，其更注重的仍然是污染的源頭控制。

此外，美國在進行循環(huán)經(jīng)濟立法時，遵循的是污染防治型模式。而韓國則由于是日本產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重點區(qū)域，所以其立法理念為建設(shè)資源節(jié)約型環(huán)境產(chǎn)業(yè)，他們并未像日本一樣提出一整套發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的法律體系，而是更注重循環(huán)經(jīng)濟理念在生產(chǎn)層面的應(yīng)用3。

2、法律結(jié)構(gòu)齊全

循環(huán)經(jīng)濟法律體系的構(gòu)建，是一項系統(tǒng)工程，需要經(jīng)過長期的努力，構(gòu)建起包括基本法、專門法和相關(guān)法在內(nèi)的完整的法律法規(guī)體系。在這一方面，德國、日本等國都有很多經(jīng)驗值得我們借鑒。

德國早在1972年就頒布了《廢棄物處理法》；1974年制定了《聯(lián)邦污染物排放控制法》；1978年實施了“藍色天使”計劃；1986年制定了《廢物管理法》，明確了廢物管理的首選目標是避免廢物的產(chǎn)生,強調(diào)要通過節(jié)省資源的工藝技術(shù)和可循環(huán)的包裝系統(tǒng),實現(xiàn)節(jié)省資源和避免廢物產(chǎn)生的廢物管理目標；1991年制定的《包裝條例》更是遵循了“資源——產(chǎn)品——資源再利用”的思路；1996年專門頒布了《包裝廢棄物處理法》和《循環(huán)經(jīng)濟與廢物管理法》，目的在于促進循環(huán)經(jīng)濟,保護自然環(huán)境,確保廢物按有利于環(huán)境的方式進行處理。

從1998年到2005年，德國共制定了《垃圾法》、《再生能源法》、《包裝法》、《電子產(chǎn)品、電器的流通回收及處理法》、《廢車限制條例》、《廢棄電池條例》等近20多部法律法規(guī),形成了以《循環(huán)經(jīng)濟與廢物管理法》為核心完整的法律法規(guī)體系。

德國的循環(huán)經(jīng)濟法律體系主要可以概括為三方面4，即法律（包括《循環(huán)經(jīng)濟與廢物管理法》、《德國廢棄物法案》、《環(huán)境義務(wù)法案》等）、條例（包括《廢棄物和殘余物控制條例》、《廢棄物處置條例》、《包裝以及包裝廢棄物管理條例》等）和指南（包括《城市固體廢棄物管理技術(shù)指南》、《廢棄物管理技術(shù)指南》等）。

日本是發(fā)達國家中循環(huán)經(jīng)濟立法最為全面的國家。1949年東京都制定了《公害防止條例》，這也是日本首部環(huán)保方面法律。此后。其他地方政府，如大阪府、神奈川縣、福岡縣等也制定了相關(guān)條例。

1954年日本政府發(fā)布《廢棄物處理法》，取代了早在明治時期制定的日本歷史上第一部關(guān)于污物處理的法律——《污物掃除法》；1970年，制定了《固體廢棄物處理和公共清潔法》；1991年制定了《資源有效利用促進法》；1993年制定了《環(huán)境基本法》；1995年制定了《容器包裝分類回收及再生利用促進法》；1998年制定了《特定家用電器再生利用法》。而2000年被稱為日本“循環(huán)型社會元年”，在召開的“環(huán)保國會”上，通過了《循環(huán)型社會形成推進基本法》、《固體廢棄物處理和公共清潔法》、《資源有效利用促進法》等促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的最重要的法律，從法制上確定了21世紀日本經(jīng)濟和社會的發(fā)展方向，標志著日本已經(jīng)構(gòu)建了完備的循環(huán)經(jīng)濟立法體系，循環(huán)經(jīng)濟也進入了快速發(fā)展階段。

雖然韓國也面臨著資源短缺的現(xiàn)狀，但并沒有先設(shè)立基本法，而只是在一些具體領(lǐng)域設(shè)立了專項法，如《環(huán)境保護法》、《首都圈大氣環(huán)境改善特別法》、《建設(shè)廢棄物促進再生法》《國內(nèi)不同水系特別法》、《廢棄物再利用責(zé)任制》、《電氣電子產(chǎn)品及汽車資源循環(huán)法》與《可持續(xù)發(fā)展基本法》等

3、法律的協(xié)調(diào)性

循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，是一項系統(tǒng)性的復(fù)雜工程，涉及到政府、企業(yè)、公眾等多個主體的行為和利益，必須審慎對待。法律體系的完整性和系統(tǒng)性，以及法律之間的配套和協(xié)調(diào)，是其能否發(fā)揮應(yīng)有作用的關(guān)鍵因素。

日本在構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟的法律體系時，特別注重法律體系的完整性和法律之間的配套和協(xié)調(diào)。

目前，日本有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟的法律有三個層次。第一層次是作為基本法的三部法律，即《循環(huán)型社會形成推進基本法》、《固體廢棄物處理和公共清潔法》、《資源有效利用促進法》。其中，《循環(huán)型社會形成推進基本法》是關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟的根本大法；第二層次是六部專門法，分別是《容器包裝再生利用法》、《家電再生利用法》、《建筑材料再生利用法》、《食品再生利用法》、《汽車再生利用法》及《綠色采購法》等。第三層次是一系列相關(guān)法，如《環(huán)境基本法》、《PCB特措法》（有關(guān)推進聚乙烯氯化聯(lián)苯廢棄物正確處理的特別措施法）和《產(chǎn)業(yè)特措法》（有關(guān)解決特定產(chǎn)業(yè)廢棄物引起的污染問題的特別措施法）等。

此外，日本還設(shè)計了一系列的基本政策來和循環(huán)經(jīng)濟法律體系相配套，如產(chǎn)品周期環(huán)境影響評價制度、3R制度、EPR制度、回收產(chǎn)業(yè)的助成制度、循環(huán)利用志愿者制度等。

4、法律的有效性

法律本身是否有效，是法律能否發(fā)揮作用的另一個關(guān)鍵因素。在這一方面，德國和日本的經(jīng)驗給我們很好的啟示。

德國在《循環(huán)經(jīng)濟與廢物管理法》等法律中，對政府、企業(yè)和公眾的權(quán)利、義務(wù)做出了非常明確的規(guī)定，同時，還設(shè)置了很多可以直接量化的指標，法律的可操作性極強。

日本的循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)法律也同樣如此。在立法過程中，采取“先易后難”的辦法，首先對涉及相關(guān)利益較少的廢棄物的再生利用進行立法，例如《家電再生利用法》只針對空調(diào)、冰箱、電視、洗衣機等;《汽車再生利用法》只針對車體、朔料、氣囊等進行回收再生利用。像《容器包裝分類回收及再生利用促進法》就是針對于其自身的國情來制定的，在這一法律出臺之前，日本的包裝廢棄物占生活垃圾總量的60，而法律出臺后，這一現(xiàn)象有了明顯的改觀，極大地緩解了日本的垃圾占地問題?！妒称坊厥辗ā丰槍Φ氖羌s占城市生活垃圾30比例的食品垃圾，這一法律促進了食品垃圾回收的同時，也一定程度上解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的肥料問題。5

此外，日本的法律還對中央政府、地方政府、企業(yè)、社會公眾的權(quán)利和責(zé)任、義務(wù)進行了明確規(guī)定，如《家電再生利用法》對制造商、消費者、再生利用者分別規(guī)定了需要承擔的費用，《汽車再生利用法》設(shè)計了處理處置費的中介機構(gòu)及責(zé)任等。

三、我國循環(huán)經(jīng)濟法律體系的現(xiàn)狀分析

自從20世紀八、九十年代以來，循環(huán)經(jīng)濟問題在我國逐漸被人們所關(guān)注，一系列有關(guān)環(huán)境保護和資源循環(huán)利用的法律法規(guī)相繼出臺，揭開了循環(huán)經(jīng)濟立法的大幕。2009年1月1日，我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的正式實施，則標志著我國循環(huán)經(jīng)濟立法上了一個新的臺階。

在循環(huán)經(jīng)濟法律體系的構(gòu)建過程中，立法結(jié)構(gòu)、法律之間的協(xié)調(diào)性和法律的有效性是最重要的三個方面。下面，我們就從這三個方面，對我國循環(huán)經(jīng)濟法律體系的現(xiàn)狀和存在的問題進行分析。

1、我國循環(huán)經(jīng)濟法律的立法結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀與存在的問題

（1）我國循環(huán)經(jīng)濟法律的立法結(jié)構(gòu)

我國目前的循環(huán)經(jīng)濟法律體系也是由基本法、專門法和相關(guān)法所構(gòu)成。

①我國循環(huán)經(jīng)濟法律體系中的基本法

作為我國循環(huán)經(jīng)濟法律體系中的基本法，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》于2009年1月1日正式實施生效。與西方發(fā)達國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟一般側(cè)重于廢物再生利用不同的是，我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》選擇了“減量化優(yōu)先”的原則，集中主要能力解決能源消耗高、環(huán)境污染厲害等重大問題。其作為循環(huán)經(jīng)濟法律體系中最重要的基本法，較為全面地規(guī)定了循環(huán)經(jīng)濟制度，對于中國循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展具有里程碑式的深遠意義。

②我國循環(huán)經(jīng)濟法律體系中的專門法

目前我國循環(huán)經(jīng)濟法律體系中的專門法主要包括《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《可再生能源法》等。

③我國循環(huán)經(jīng)濟法律體系中的相關(guān)法

我國循環(huán)經(jīng)濟法律體系中的相關(guān)法，主要是指一些與環(huán)境保護、污染防治、清潔生產(chǎn)等相關(guān)的法律法規(guī)和部門規(guī)章、環(huán)保技術(shù)標準等。具體來說，主要由三部分組成：

一是由全國人大制定并頒布實施的一些法律，如《環(huán)境保護法》、《水資源污染防治法》、《大氣污染防治法》等。

二是由國務(wù)院以及其他政府部門頒布實施的相關(guān)條例，如《再生資源回收管理條例》、《廢舊家電回收利用管理辦法》、《強制回收的產(chǎn)品和包裝物回收管理辦法》、《城市生活垃圾管理辦法》、《城市建筑垃圾管理規(guī)定》等。

三是由地方人大和政府頒布實施的地方性法律法規(guī)，如《上海市再生資源回收管理辦法》、《山西省清潔生產(chǎn)審核實施細則》、《云南省清潔生產(chǎn)審核實施辦法》、《貴陽市建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟生態(tài)城市條例》、《深圳經(jīng)濟特區(qū)循環(huán)經(jīng)濟促進條例》、《廈門市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的決定》等。

（2）我國循環(huán)經(jīng)濟立法結(jié)構(gòu)方面存在的問題

①基本法方面存在的問題

在我國的循環(huán)經(jīng)濟基本法中，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》無疑是最重要的一部法律?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》的頒布實施，對我國循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展起到了很大的促進作用，值得我們充分肯定。

然而，在實踐中，我們也發(fā)現(xiàn)，這一法律也存在著一些不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的核心是引導(dǎo)和促進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，因而，整部法律的強制性不足，缺乏有效的強制手段，這樣就使得這部法律的執(zhí)法效果受到影響。

二是《循環(huán)經(jīng)濟促進法》整部法律多是授權(quán)性條款或原則性規(guī)定，缺乏可操作性，如涉及到專項資金、科技、稅收等方面的問題，都沒有明確的規(guī)定，對企業(yè)經(jīng)營、包裝、垃圾處理、建筑、食品等問題，只有原則上的闡述，缺乏具體的實施手段和方法。

三是在《循環(huán)經(jīng)濟促進法》中，堅持減量化優(yōu)先原則，這與以前的多部環(huán)境保護法律法規(guī)注重末端處理不同，把工作重點放到了源頭減量化上，這在一定程度上造成了企業(yè)工作重點的前移，直接增加了企業(yè)的生產(chǎn)負擔，同時，企業(yè)又要承擔回收利用的責(zé)任，就會導(dǎo)致成本上升，為追求效益，企業(yè)必然會出現(xiàn)繼續(xù)進行傳統(tǒng)生產(chǎn)模式的情況。

四是在《循環(huán)經(jīng)濟促進法》中，雖然確定了主管循環(huán)經(jīng)濟工作的部門是國家和地方政府的發(fā)改委，但作為循環(huán)經(jīng)濟核心內(nèi)容的資源回收與再利用工作的主管部門卻是商務(wù)部及各地的商務(wù)委，而環(huán)境保護的主管部門是環(huán)保部和各地環(huán)保局，生活垃圾的減量化管理工作則是由地方環(huán)衛(wèi)部門負責(zé)。環(huán)保、改革、經(jīng)濟、監(jiān)察、司法、工商、安監(jiān)等部門都對循環(huán)經(jīng)濟執(zhí)法擁有一定的權(quán)力，但又未能明確各自的權(quán)力。多元化的管理主體導(dǎo)致職責(zé)不清，效率低下。

②專門法和相關(guān)法方面存在的問題

由于專門法和相關(guān)法是多年來由不同的部門逐步頒布和實施的，因此，不少法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)性和可操作性，總體缺乏統(tǒng)一性和一致性，使得現(xiàn)有循環(huán)經(jīng)濟立法難以形成具有權(quán)威性和穩(wěn)定性的體系。地方立法滯后且不配套。除了貴陽、深圳、遼寧、上海、北京等省市外，絕大多數(shù)省市都還未啟動循環(huán)經(jīng)濟的立法工作。

我國的循環(huán)法律法規(guī)涉及企業(yè)的部分較多，但關(guān)于公民責(zé)任的很少，這忽視了循環(huán)經(jīng)濟中最為重要的推動力量，不利于循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。也不利于公民形成環(huán)保意識。在相關(guān)的法律法規(guī)中，對于回收廢棄物的責(zé)任主體并未明確規(guī)定，普遍傾向于生產(chǎn)者，而且當生產(chǎn)者不履行責(zé)任時，對于其的懲戒措施則側(cè)重于事后補償，不利于生產(chǎn)者積極主動改進生產(chǎn)技術(shù)和節(jié)約資源。

此外，資源的價格形成機制不完善，使企業(yè)普遍缺乏進行循環(huán)生產(chǎn)的動力。資源稅和增值稅存在問題，由于初始資源價格偏低，會縱容企業(yè)的粗放型經(jīng)營，而現(xiàn)存的增值稅征收模式，會使循環(huán)利用的企業(yè)承擔更高的賦稅，從而降低其競爭力，不利于循環(huán)生產(chǎn)模式的推廣。

2、我國循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性和科學(xué)性問題

（1）我國循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性問題

在循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性方面，存在著一些問題。如循環(huán)經(jīng)濟法與其相關(guān)法律有重復(fù)、交叉甚至沖突之處。在《固體廢物污染環(huán)境防治法》中，對生產(chǎn)者延伸責(zé)任、限制過度包裝、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品回收利用等方面都有著具體的規(guī)定，而《循環(huán)經(jīng)濟促進法》中對這些內(nèi)容也有相應(yīng)的規(guī)定，兩者之間不僅有重復(fù)，而且在一些提法上并不完全一致。

在《清潔生產(chǎn)促進法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》中，都提到了強制回收目錄的問題，但在由誰來制定強制回收目錄問題上，兩者明顯發(fā)生了沖突。在《清潔生產(chǎn)促進法》中規(guī)定:“生產(chǎn)、銷售被列入強制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物的企業(yè)，必須在產(chǎn)品報廢和包裝物使用后對該產(chǎn)品和包裝物進行回收；強制回收的產(chǎn)品和包裝物的目錄和具體回收辦法，由國務(wù)院經(jīng)濟貿(mào)易行政主管部門制定?！倍凇堆h(huán)經(jīng)濟促進法》中，則規(guī)定:“強制回收的產(chǎn)品和包裝物的名錄及管理辦法，由國務(wù)院循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展綜合管理部門規(guī)定”。

此外，在循環(huán)經(jīng)濟方面的各項法律、法規(guī)中，對行政主管部門的監(jiān)管職責(zé)分別作出了相應(yīng)的規(guī)定。但由于這些法律法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)，使得不同部門職責(zé)不清，多頭管理，致使行政主管部門無法真正地對循環(huán)經(jīng)濟實行統(tǒng)一監(jiān)督管理。環(huán)保、改革、經(jīng)濟、監(jiān)察、司法、工商、安監(jiān)等部門都對循環(huán)經(jīng)濟執(zhí)法擁有一定的權(quán)力，但又不能明確各自的權(quán)力。多元化的執(zhí)法主體帶來對同一事件的交義處理。

（2）我國循環(huán)經(jīng)濟法律體系的科學(xué)性問題

在循環(huán)經(jīng)濟法律法規(guī)的科學(xué)性方面，也存在著一些問題，需要我們予以重視，并加以改進。

①激勵政策和措施有待進一步落實

循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，離不開激勵和約束機制。目前，我國在推動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的過程中，的激勵機制還不健全，相關(guān)政策和措施還有待于進一步強化，循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展所必需的統(tǒng)計制度、考核制度、目標責(zé)任制度、表彰獎勵制度、準入制度和淘汰制度等還有待完善，有利于資源節(jié)約和合理利用的價格政策尚不健全)對量大而廣、節(jié)能潛力大的重點用能產(chǎn)品，尚未建立起完善的能效標準和能效標識體系，進入則稅政策支撐體系，資源稅改革、開征環(huán)境稅、完善消費稅等稅收政策的調(diào)整也尚未到位。6

②支持系統(tǒng)尚顯薄弱

在我國循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展過程中，經(jīng)濟技術(shù)支撐體系建設(shè)還較為滯后，技術(shù)進步對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的支撐與引領(lǐng)作用有待進一步發(fā)揮。

循環(huán)經(jīng)濟評價指標體系不完善不規(guī)范，尚不能對循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展水平作準確的評估，循環(huán)經(jīng)濟標準體系建設(shè)較為滯后。7

③法律法規(guī)的可操作性不強

由于循環(huán)經(jīng)濟系列法律法規(guī)中很多條文過于原則化，缺乏具體的規(guī)定，使得執(zhí)法過程中缺乏可操作性?，F(xiàn)行的幾部涉及循環(huán)經(jīng)濟方面的法律，對企業(yè)特別是對地方政府的約束力明顯不足，因而法律的威懾力、影響力有限，法律責(zé)任難以追究。在執(zhí)法實踐中，以罰代管現(xiàn)象過多、過亂，企業(yè)環(huán)境違法處罰過輕，加上地方政府充當違法企業(yè)的“保護傘”，真正能夠做到公正執(zhí)法、依法執(zhí)法的地區(qū)并不太多。

此外，在很多問題上，執(zhí)法權(quán)力還缺乏相應(yīng)的法律保障。除了《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第46條所規(guī)定的危險廢物代為處置和《中華人民共和國行政處罰法》第51條第一款的規(guī)定加處每日3罰款的執(zhí)行罰款等少數(shù)幾條明確規(guī)定的法律條款外，行政部門在執(zhí)法時都要向人民法院申請執(zhí)法權(quán)，這就不可避免地造成行政部門不敢執(zhí)法，難以執(zhí)法的局面。

3、我國循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)的法律法規(guī)的有效性問題

近年來，隨著循環(huán)經(jīng)濟理念的日益深入人心，各級政府對循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展也越來越重視，循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)的法律法規(guī)也得到了較好的貫徹實施，取得了一系列明顯的成效。有力地促進了我國循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，保證了節(jié)能減排工作的順利推進。

（1）普及和推廣了循環(huán)經(jīng)濟的理念

循環(huán)經(jīng)濟法律法規(guī)的實施，使得越來越多的人開始了解和認識到循環(huán)經(jīng)濟的重要性，對循環(huán)經(jīng)濟在中國的發(fā)展，起到了很好的推動作用。

目前在我國，循環(huán)經(jīng)濟已經(jīng)走上了快速發(fā)展的軌道，這對轉(zhuǎn)變我國經(jīng)濟增長方式，推動節(jié)能減排工作起到了重要的作用。

（2）推動了靜脈產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

在循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展過程中，靜脈產(chǎn)業(yè)（資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)）迎來了很好的發(fā)展契機。為了貫徹落實《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的相關(guān)規(guī)定，在商務(wù)部等單位的牽頭下，我國再生資源回收體系的建設(shè)有了快速發(fā)展。以信息化、規(guī)模化為特征的新型回收網(wǎng)絡(luò)正在逐步取代“游擊隊”式的傳統(tǒng)回收網(wǎng)絡(luò)，為這一產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展，奠定了良好的基礎(chǔ)。同時，靜脈產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會，使得經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益同時得到提升。

（3）促進了生態(tài)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)

以循環(huán)經(jīng)濟為核心的現(xiàn)代生態(tài)工業(yè)園區(qū)近年來有了很大的發(fā)展。循環(huán)經(jīng)濟的試點工作達到了很大的發(fā)展。經(jīng)國務(wù)院批準，國家發(fā)展改革委會同環(huán)境保護部、科技部、則政部、商務(wù)部、國家統(tǒng)計局六部門啟動實施了兩批循環(huán)經(jīng)濟試點，先后確定192家試點單位，安排中央預(yù)算投資20多億元，支持了300多個循環(huán)經(jīng)濟項目，多數(shù)試點企業(yè)在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟中獲得了明顯的經(jīng)濟效益，從區(qū)域、園區(qū)、行業(yè)、企業(yè)等層而形成了一系列成功的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式。

四、完善我國循環(huán)經(jīng)濟法律體系的思考

1、在立法宗旨方面

在剛剛召開的中共第十八次代表大會上，生態(tài)文明建設(shè)被寫入了黨章，生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略地位更加明確。作為生態(tài)文明重要組成部分的循環(huán)經(jīng)濟，更是應(yīng)該從國家戰(zhàn)略層面得到確認。

從我國的國情來看，首先應(yīng)該在憲法中確認發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重要性和確定循環(huán)經(jīng)濟的地位。將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、走生態(tài)經(jīng)濟道路的內(nèi)容寫入國家憲法。是建立循環(huán)經(jīng)濟法律制度最重要的環(huán)節(jié)。因為憲法是國家的根本大法。任何部門法都必須在憲法指導(dǎo)下制定，這樣會增強循環(huán)經(jīng)濟法的權(quán)威性。

2、在立法結(jié)構(gòu)方面

在構(gòu)建和完善循環(huán)經(jīng)濟法律體系的過程中，首先應(yīng)當保證法律法規(guī)的科學(xué)性，強化基本法、專門法和相關(guān)法之間的協(xié)調(diào)性。

要重視進行立法調(diào)研，整理中國現(xiàn)存各項關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟的法律法規(guī)，并對其實施效果進行評估，有利的加強完善，不利的果斷摒棄。先在相對成熟的領(lǐng)域下手制定配套法律法規(guī)，然后再制定專門法，最后再制定與修改基本法。

①相關(guān)法的制定與完善

在相關(guān)法的制定中，近期可重點考慮制定《生產(chǎn)者責(zé)任法》、《環(huán)境稅收法》、《綠色采購法》、《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》、《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》等法律法規(guī)。同時，做好《環(huán)保產(chǎn)業(yè)法》、《環(huán)境服務(wù)中介機構(gòu)管理條例》、《靜脈產(chǎn)業(yè)促進法》等法律法規(guī)的前期準備工作。

②專門法的制定與完善

加快制定專項法規(guī)，特別是要針對幾種排放量大，污染嚴重，而技術(shù)較成熟的廢物循環(huán)領(lǐng)域，如《容器包裝再生利用法》、《家電再生利用法》、《建筑材料再生利用法》、《食品再生利用法》、《汽車再生利用法》等。

③基本法的修改和完善

作為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的最重要法律——《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的修改完善更為重要。從長遠來看，僅僅有《循環(huán)經(jīng)濟促進法》是遠遠不夠的，應(yīng)當對該法律進行較大幅度的修改和完善，使之成為《建設(shè)循環(huán)型社會基本法》。

從近期看，需要對《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的有關(guān)條款進行修改，使之更加完善，更加有可操作性。

第一，應(yīng)當明確生產(chǎn)者責(zé)任延伸制。生產(chǎn)者責(zé)任延伸不但包括通常理解的末端延伸責(zé)任，還包括源頭延伸責(zé)任，如要求生產(chǎn)者采用有利于產(chǎn)品廢物回收、再生利用和無害化處置的原材料。由于我國現(xiàn)階段法律法規(guī)中，嚴格意義上的生產(chǎn)者責(zé)任延伸規(guī)定比較少。因此，要增加生產(chǎn)者責(zé)任延伸的范圍，加入源頭延伸責(zé)任。

第二，強化社會組織和公眾在循環(huán)經(jīng)濟法律法規(guī)實施中的作用。應(yīng)當通過循環(huán)經(jīng)濟立法明確在循環(huán)經(jīng)濟領(lǐng)域，公眾的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)、聽證權(quán)和獲得救濟的權(quán)利等，同時明確權(quán)利的主體、客體和具體內(nèi)容以及權(quán)利的救濟途徑和方式。同時，為增強循環(huán)經(jīng)濟法的可操作性，需要制定與完善相關(guān)制度和措施，強化其對循環(huán)經(jīng)濟的促進和保障作用。8

第三，進一步完善信息披露制度。應(yīng)把企業(yè)環(huán)境信息披露方面也寫進法律。法律應(yīng)當列明有毒有害物質(zhì)排放清單，規(guī)定企業(yè)每年將向環(huán)境排放有毒有害物質(zhì)的量報告給政府，由政府負責(zé)向公眾公開。這樣可以實現(xiàn)公眾監(jiān)督，有效的減少有毒有害物質(zhì)的排放。

第四，應(yīng)當在法律中進一步規(guī)定循環(huán)經(jīng)濟標識制度。我國現(xiàn)行《循環(huán)經(jīng)濟促進法》關(guān)于產(chǎn)品資源消耗標識制度，向消費者提供了必要的信息，使消費者容易得到并獲知產(chǎn)品的資源消耗和資源循環(huán)利用水平。法律還應(yīng)當完善循環(huán)經(jīng)濟法律方面的標識，增加標識的種類，如：關(guān)于節(jié)能、節(jié)水、廢物再生利用等環(huán)境和資源方面的產(chǎn)品標識。

3、在法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性方面

在法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性方面，首先要做到的是不同層次的法律法規(guī)的協(xié)調(diào)。在憲法的引領(lǐng)下，以《循環(huán)經(jīng)濟促進法》（將來應(yīng)當逐步修改完善成為《建設(shè)循環(huán)性社會基本法》為基礎(chǔ)，修改和完善各種專門法和相關(guān)法，使其立法宗旨、主要條款以及執(zhí)法主體等核心內(nèi)容與基本法相一致。如應(yīng)該修改《中華人民共和國環(huán)境保護法》等法律，改變其末端治理的思想，用源頭防治的思想來與基本法相匹配；可考慮在未來取消與基本法有很多重發(fā)且不太有可操作性的《清潔生產(chǎn)促進法》。

其次，要注重同級法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，立法機構(gòu)要特別注意協(xié)調(diào)由不同主管部門起草的法律法規(guī)，避免由于注重部門利益而導(dǎo)致法律法規(guī)之間出現(xiàn)矛盾和沖突。

第三，要注重法律法規(guī)內(nèi)部的協(xié)調(diào)，避免發(fā)生自相矛盾的情況，更要防止法律法規(guī)的實施結(jié)果出現(xiàn)和立法宗旨背離的情況。

4、在法律的有效性方面

①加大循環(huán)經(jīng)濟的執(zhí)法力度，賦予循環(huán)經(jīng)濟執(zhí)法部門強制執(zhí)行的權(quán)力

由于在現(xiàn)行的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》中，沒有賦予循環(huán)經(jīng)濟執(zhí)法部門強制執(zhí)行的權(quán)力，因此，在很大程度上影響了執(zhí)法的效果。因此，應(yīng)當盡快修訂相關(guān)的法律法規(guī)，賦予循環(huán)經(jīng)濟執(zhí)法部門強制執(zhí)行的權(quán)力。

在此基礎(chǔ)上，應(yīng)加大循環(huán)經(jīng)濟的執(zhí)法力度。使執(zhí)法部門有權(quán)依法采取查封、凍結(jié)、扣押等強制措施，以達到及時管理的目的；賦子循環(huán)經(jīng)濟執(zhí)法部門限期治理和關(guān)停企業(yè)的決定權(quán)。

②強化激勵約束機制，引導(dǎo)企業(yè)遵紀守法

對于企業(yè)，從約束和激勵兩個方面入手，對專門事項進行稅費調(diào)整，如減稅，優(yōu)惠政策，對綠色產(chǎn)品進行成本價格分析，從而核算出各種補貼標準等。并將這些都在法律法規(guī)中進行明確而詳細的規(guī)定。

③明確公眾的參與方法和途徑，提高公民參與的意識

在循環(huán)經(jīng)濟法律法規(guī)中，應(yīng)明確公民的參與方法和行使監(jiān)督權(quán)的途徑、方法和程序。增加責(zé)任性條款，如明確消費者在消費過程中應(yīng)承擔的環(huán)境責(zé)任，像在垃圾分類，處置等方面應(yīng)擔負的責(zé)任，以及不履行責(zé)任時應(yīng)受到的處罰等，以及以法律法規(guī)形式確定“強制押金返還制度”，即消費者購買產(chǎn)品時，其價格中包含一定數(shù)目押金，只有將該物品或包裝等交付制定回收場所才能得到返還的押金，這是“產(chǎn)品責(zé)任延伸制度”的配套措施，都有利于增強公民的參與意識和責(zé)任感。

④明確執(zhí)法權(quán)限，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)

要盡快梳理現(xiàn)有法律法規(guī)中關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟執(zhí)法部門的規(guī)定，劃清各部門的執(zhí)法權(quán)限，改變循環(huán)經(jīng)濟執(zhí)法過程中多頭管理、多層次執(zhí)法的體制，由環(huán)境保護行政主管部門實行統(tǒng)一監(jiān)管，相關(guān)行政主管部門實行專項監(jiān)管。

同時，應(yīng)當加強對執(zhí)法人員的教育、培訓(xùn)，提高他們的責(zé)任意識、服務(wù)意識和廉潔意識，倡導(dǎo)文明執(zhí)法和規(guī)范執(zhí)法，做到執(zhí)法公正，執(zhí)法廉潔。

注：

1王麗萍，王春，朱玉麗：《循環(huán)經(jīng)濟中的信息不對稱及其改善機制》，《中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報》2006年第2期。

2王海波：《發(fā)達國家循環(huán)經(jīng)濟立法比較研究——以德日美三國為例》，《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2009年第6期。

3段海燕：《中日韓循環(huán)經(jīng)濟立法比較》，《環(huán)境保護》2011年第1期。

4李冬梅：《論循環(huán)經(jīng)濟地方立法體系的構(gòu)建》，《生產(chǎn)力研究》2009年第18期。

5劉祥國：《國外循環(huán)經(jīng)濟立法的現(xiàn)狀、評價與啟示》，《蘭州學(xué)刊》2011年第6期。

6孫佑海、丁敏：《〈循環(huán)經(jīng)濟促進法〉有效實施的思考和建議》，《再生資源與循環(huán)經(jīng)濟》2010年第3期。

7李丹：《〈循環(huán)經(jīng)濟促進法〉施行效果評估分析》，《再生資源與循環(huán)經(jīng)濟》2012年第5期。

8范紅霞：《循環(huán)經(jīng)濟法的基本制度探析》，《中國集體經(jīng)濟》2010年第11期（上）。

（責(zé)任編輯：）

A

1005-9512（2013）02-

聶永有，上海大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授，博士，碩士生導(dǎo)師。

*本文為2010年教育部人文社會科學(xué)規(guī)劃項目《公共治理視角下我國靜脈產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策研究》（項目編號：10YJA790139）和上海市教委創(chuàng)新重點項目《循環(huán)經(jīng)濟背景下上海靜脈產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策研究》（項目編號：13ZS066）的階段性成果。