楊 佶

（吉首大學法學與公共管理學院，湖南吉首416000）

政府信息公開法律規(guī)范必須轉(zhuǎn)變視角*
——以公民憲政基本權(quán)利知情權(quán)為宗旨

楊 佶

（吉首大學法學與公共管理學院，湖南吉首416000）

知情權(quán)是公民的一項基本權(quán)利，而政府信息公開的效果反映了知情權(quán)的實現(xiàn)程度?！墩畔⒐_條例》并未確認公民的知情權(quán)，而仍是以政府為中心，這導致了該條例在實踐中難以起到預期的良好效果。保障公民知情權(quán)才是政府信息公開制度的核心價值，而其他功能都是附屬性的。應當摒棄其他類型的政府信息公開的立法理念，以保障知情權(quán)為基本價值取向，構(gòu)建權(quán)利保障型的政府信息公開制度。

政府信息公開；知情權(quán)；價值；立法目的

2012年，在政府信息公開領域發(fā)生了一系列引起社會熱議的事件。在陜西省安監(jiān)局原局長楊達才被網(wǎng)絡曝光其佩戴多個名貴手表后，大學生劉艷峰向陜西省有關部門申請公開楊達才的工資收入?！霸?012年的秋天，諸多公眾事件中均出現(xiàn)這樣一群‘較真’的年輕人身影，如哈爾濱斷橋事件里的上海大學生雷闖；致信鐵道部的甘肅大學生黃煥婷，他們均希望政府部門公開相關信息。隨后，廣州、重慶、湖北等地的大學生也就自己關心的問題給政府提出相似的要求?！?然而，在這些事件中，很多政府部門以不屬于政府信息公開范圍而對公開的請求予以拒絕。被譽為“陽光法案”的2007年《政府信息公開條例》的頒布，以政府的“自我改革”的方式開啟了政府信息公開的歷史新幕。實際上，政府有效回應公民的信息公開申請從而公開相關信息的實踐，在我國步履艱難。雖然完善政府信息公開的各種技術(shù)性規(guī)定，有助于改善政府信息公開，但是，我們?nèi)匀挥斜匾此肌墩畔⒐_條例》的立法理念與價值，因為正是這些理念與價值指導著政府信息公開的立法及其行政行為。

公民知情權(quán)及政府信息公開其實是一個硬幣的兩面，他們之間是里與表、目的與手段、實質(zhì)與形式的關系。僅從字面意義上來理解，“知悉各種信息情報的權(quán)利”是知情權(quán)的最簡單的定義。2對知情權(quán)的理解有廣義與狹義之分，不過，“知情權(quán)首先是一個公法概念，或者說私法意義上的知情權(quán)起源于公法意義上的知情權(quán)?！?在公法上，知情權(quán)的權(quán)利主體是公民（法人或其他組織）4，而義務主體是公權(quán)力部門。有不少學者正是在“公民知情權(quán)”這一意義上使用狹義的知情權(quán)概念的。5知情權(quán)是公民的一項基本權(quán)利。6通過梳理生效的有關政府信息公開的46部地方政府規(guī)章和《政府信息公開條例》的條文，筆者認為我國政府信息公開法律規(guī)范的立法目的并不是保障公民的知情權(quán)，而是規(guī)范政府行為、促進依法行政。立法目的體現(xiàn)了立法的價值與理念。它“決定著條文的內(nèi)容、控制著整個法的價值指向和結(jié)構(gòu)安排”。7我國政府信息公開法律規(guī)范的立法目的是否存在偏差？而這些偏差又從根本上決定了其實施效果，如果不對這些理念與價值進行反思，政府信息公開制度就難以完善及推進。

一、我國現(xiàn)行政府信息公開法律規(guī)范的立法目的探尋

（一）地方政府規(guī)章中的政府信息公開目的：首要規(guī)范政府行為，其次兼顧保障公民知情權(quán)

實際上，中國推進政府信息公開的努力肇始于地方政府的改革，某些比較具有改革意識的地方政府，出于呼應社會需求以及當時加入WTO的需要，在國內(nèi)率先進行了政府信息公開的立法，制定了一批地方政府規(guī)章。從“法律圖書館”進行檢索的結(jié)果看，第一個政府信息公開的地方政府立法是2002年的《廣州市政府信息公開規(guī)定》，其第1條將政府信息公開的立法目的定位為“為保障個人和組織的知情權(quán)，規(guī)范政府信息公開，增加行政活動的透明度，監(jiān)督政府機關依法行使職權(quán)”，從理念與價值上看，這無異于石破驚天之舉。從在“法律圖書館”進行檢索的結(jié)果看，自2002年《廣州市政府信息公開規(guī)定》制定以來，生效中的有關政府信息公開的地方政府規(guī)章共有46部（檢索時間2012年6月）。從這些地方政府規(guī)章的第1條均規(guī)定了該規(guī)章的立法目的。由于立法目的是立法理念的體現(xiàn)，從內(nèi)容上看，我們可以將這些地方政府規(guī)章的理念分為以下幾個類型，并且統(tǒng)計出其數(shù)量。

地方政府規(guī)章所涵蓋的立法理念?數(shù)量（部）?規(guī)范政府行為（如提高政府工作的透明度，規(guī)范政府信息公開工作，促進依法行政）? ?保障公民知情權(quán)? ?保障行政相對人依法獲取政府信息? ?保障公民的其他權(quán)利（參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等）?（包括已規(guī)定知情權(quán)）?發(fā)揮政府信息的社會功能（如對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用）?未做規(guī)定（僅規(guī)定法律依據(jù)） ?

由于地方政府規(guī)章通常不只指明了一種立法目的，而是幾種目的的交錯和綜合，因此，地方政府規(guī)章通常涵蓋了若干種立法理念。根據(jù)觀察，地方政府規(guī)章所涵蓋的立法理念包括：（1）規(guī)范政府行為，幾乎所有的地方政府規(guī)章都做出了此類的規(guī)定。（2）保障公民知情權(quán)。（3）保障行政相對人依法獲取政府信息，這主要是2007年之后頒布的地方政府規(guī)章沿用了《政府信息公開條例》的規(guī)定。（4）保障公民的其他權(quán)利，除了保障公民的知情權(quán)之外，通常是規(guī)定了公民的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。（5）發(fā)揮政府信息的社會功能，如對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用，做出此類規(guī)定的地方政府規(guī)章較少，而且基本都是在《政府信息公開條例》頒布之后對它的模仿。此外，還有兩部地方政府規(guī)章未指明立法目的，僅僅規(guī)定了立法的依據(jù)。

（二）《政府信息公開條例》：我國行政體制改革的重要內(nèi)容，頒布的核心動力是促進依法行政

作為行政法規(guī)的《政府信息公開條例》頒布于2007年，其第1條規(guī)定了立法目的，即“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用，制定本條例?！睆膬?nèi)容上分解，2007年頒布的《政府信息公開條例》的立法目的體現(xiàn)為三個方面：其一，保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息；其二，規(guī)范政府行為；其三，發(fā)揮政府信息對社會經(jīng)濟的服務作用。其中，《政府信息公開條例》的立法目的雖然使用了“保障”的字眼，但是仍然很難說這是規(guī)定了公民的權(quán)利，并且并未提及公民的知情權(quán)。與《政府信息公開條例》相比，上述地方政府規(guī)章可謂是領先之舉。那么，為何《政府信息公開條例》并未吸納之前制定的地方政府規(guī)章關于知情權(quán)的內(nèi)容呢？盡管我們無法得知立法者的具體想法，但是我們?nèi)匀豢梢詮慕陙淼男姓w制改革進程中窺知一二。

1999年的憲法修正案首次將“依法治國，建設社會主義法治國家”定為治國的基本方略。作為最為強大的公權(quán)力，政府的行政權(quán)的規(guī)范化無疑是建設法治國家的重要因素。為此，1999年《國務院關于全面推進依法行政的決定》（國發(fā)〔1999〕23號）指出，“依法行政是依法治國的重要組成部分，在很大程度上對依法治國基本方略的實行具有決定性的意義?！边@是中央政府首次在政府文件中提出“依法行政”這一概念。2004年，國務院頒布了《全面推進依法行政實施綱要的通知》（國發(fā)[2004]10號），該文件提出，“適應全面建設小康社會的新形勢和依法治國的進程，必須全面推進依法行政，建設法治政府。”這也是中國政府首次從官方層面提出了“建設法治政府”的概念。其中，第10條即規(guī)定，“推進政府信息公開。除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私的事項外，行政機關應當公開政府信息。對公開的政府信息，公眾有權(quán)查閱。行政機關應當為公眾查閱政府信息提供便利條件?！痹谕甑摹秶鴦赵恨k公廳關于貫徹落實全面推進依法行政實施綱要的實施意見》（國辦發(fā)[2004]24號）中，國務院辦公廳對各個工作部門如何推進依法行政進行了工作布置，其第3條規(guī)定，“建立健全政府信息公開制度，方便公眾對公開的政府信息的獲取、查閱”，并規(guī)定由國務院辦公廳、法制辦、信息辦、信息產(chǎn)業(yè)部、財政部實施政府信息公開?？梢?，推進政府信息公開，被中國政府視為行政體制改革，尤其是建設依法行政的法治政府的重要內(nèi)容。從我國行政體制改革的脈絡，尤其是近十年來推進依法行政的軌跡來看，政府信息公開其實是我國政府推進依法行政，建設法治政府的組成部分。因此，規(guī)范政府權(quán)力，推進依法行政實際上是我國政府信息公開的核心動因。

二、保障公民知情權(quán)是政府信息公開的首要和核心制度價值

在政府信息公開制度的立法中，強調(diào)依法行政，規(guī)范行政行為，當然具有重大的意義。沒有這種立法行為，就難以想象在近幾年中可以不斷發(fā)生公民申請政府信息公開的行為。從這個意義上說，政府信息公開立法中，強調(diào)依法行政，規(guī)范行政行為，在客觀上對于保障公民知情權(quán)是有積極意義的。但是，從理念上講，政府信息公開法律規(guī)范立法的首要目的仍應是保障公民的知情權(quán)，從而實現(xiàn)對公民的賦權(quán)，以實現(xiàn)建立在公民知情權(quán)基礎上的對公民的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等的保障，并且使之能夠成為約束政府權(quán)力和建設民主政治的基礎。因此，盡管依法行政、規(guī)范政府行為與保障公民的知情權(quán)可以是兼容的，但是，這種兼容必須建立在對政府信息公開制度的首要價值的體認之上。就是說，以保障公民知情權(quán)為首要價值的政府信息公開制度，才能將兩者兼容起來并使之良好運轉(zhuǎn)。

（一）不以公民知情權(quán)為政府信息公開的主要目的，制度的法必然是管理性的而不是賦權(quán)性的

不以保障公民知情權(quán)為政府信息公開法律規(guī)范立法的首要目的，其制度必然是管理性的而不是賦權(quán)性的。如果以保障公民知情權(quán)作為政府信息公開法律規(guī)范立法的首要目的，則其制度就會呈現(xiàn)出賦權(quán)性的特征。

保障公民知情權(quán)的賦權(quán)性立法，其原理來自于人民主權(quán)的理論。按照近現(xiàn)代的憲政學說，國家政權(quán)乃是為了人民而存在，國家的權(quán)力屬于全體人民所有。洛克指出，“人類天生是自由的，歷史的實證又證明世界上凡是在和平中創(chuàng)建的政府，都以上述基礎為開端，并基于人民的同意而建立?！?聯(lián)合國《世界人權(quán)宣言》第21條第3款明確規(guī)定，“人民的意志是政府權(quán)力的基礎?！蔽覈鴳椃ǖ?條第1款亦規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”立法、行政等權(quán)力在終極意義上歸屬于人民，民意代表代表人民組成代議機關，制定法律，而行使行政權(quán)力的政府更是被視為接受人民的委托而對國家事務進行行政管理。作為接受人民委托行使行政權(quán)的政府，在對國家事務進行行政管理時必須秉持公開透明的原則讓作為委托者的人民知曉政府信息，而作為主權(quán)者的人民有權(quán)了解這些政府信息。另一方面，盡管立法機關代表人民行使立法權(quán)，但是民意代表們也是接受人民的委托而行使立法權(quán)，他們有義務通過立法來滿足人民對政府信息的知情權(quán)。作為主權(quán)者的人民，有權(quán)擁有能夠滿足其知情權(quán)的政府信息公開法律，而接受人民委托的立法者和政府有責任保障公民知情權(quán)的實現(xiàn)。作為主權(quán)者的人民，有權(quán)擁有能夠滿足其知情權(quán)的政府信息公開法律，而接受人民委托的立法者和政府有責任保障公民知情權(quán)的實現(xiàn)。在權(quán)利與權(quán)力的結(jié)構(gòu)關系中，后者應當是對前者的保障，而前者是對后者的制約。由于信息的不對稱，政府對信息公開的行使實際上有著相當大的優(yōu)勢，如果沒有知情權(quán)的存在，則政府信息公開行為就很難受到約束而具有較大的隨意性。無論是政府方面的“依法提供”，還是公民方面的“依法獲取”，如果缺乏知情權(quán)這一根據(jù)，政府信息公開就會失去意義。

（二）政府信息公開立法如果沒有保障公民的知情權(quán)，那么公民的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)也就無法在立法中得到真正的體現(xiàn)

保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息并非對知情權(quán)的確認。《政府信息公開條例》雖然規(guī)定了“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”，但是條文的重點實質(zhì)在于“依法獲取”，實際上并未確認某項基本權(quán)利，公民如何獲取政府信息，實際上仍掌握在立法者所立的法以及政府手里。盡管《政府信息公開條例》并沒有確認公民的知情權(quán)和其他權(quán)利，但是，如上所述，有不少地方政府規(guī)章反而在規(guī)定了公民的知情權(quán)之外，還明確規(guī)定了公民的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，從而使政府信息公開領域的公民權(quán)利能夠形成一個有機的鏈條。對于公民的參與權(quán)，監(jiān)督權(quán)來說，沒有知情權(quán)的存在，這些權(quán)利就根本不可能行使。由于經(jīng)濟學上的“信息不對稱”，信息更多地掌握在政府手中，而公民所能夠掌握的信息明顯要少得多。“政府與公眾之間的信息不均勻分布主要表現(xiàn)為作為最大公共信息資源的控制者，政府利用自身的信息優(yōu)勢地位壟斷信息的傳播，實施追求自身利益最大化的目標，而公眾則處于信息弱勢地位，難以獲得政府信息，最終可能會導致其他權(quán)益受損。”9如果公民不掌握比較完整的信息，不僅無法參與對國家事務和社會事務的管理，而且政府也會容易失去監(jiān)督，滋生腐敗。因此，公民的知情權(quán)是參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等其他權(quán)利能夠得以行使的前提。如果政府信息公開立法沒有保障公民的知情權(quán)，那么公民的其他權(quán)利也就無法在立法中得到真正的體現(xiàn)。只有確認公民知情權(quán)，才能讓公民能夠?qū)φ畔⒌墓芾磉M行參與和監(jiān)督，公民的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)才能在立法中得到真正的體現(xiàn)。

（三）沒有公民知情權(quán)的保障就難以制約政府權(quán)力，構(gòu)建權(quán)利保障型的政府信息公開法律規(guī)范是民主政治的基礎

規(guī)范政府行為系對行政的管理和規(guī)制，而非對公民知情權(quán)的直接保障。《政府信息公開條例》雖然規(guī)定了“提高政府工作的透明度，促進依法行政”，但這是對政府的要求，其著力點仍在于法治政府的建設。盡管這對公民權(quán)利的保障有正面的影響，但是在未先行確認某項基本權(quán)利的情況下，政府工作透明度的提高只是相對的，仍然可能導致大量的政府信息基于種種理由而無法公開。正如有學者所指出的，把人民主權(quán)和知情權(quán)歸結(jié)起來就是，公民有獲得政府信息的權(quán)利，政府信息公開時政府必須履行的義務。10缺乏知情權(quán)保障的法律，就會演變成限制公民獲取政府信息，或者擴張政府在政府公開上的裁量權(quán)的法律，這樣就會與政府信息的本來目的背道而馳。相反，建基于保障公民知情權(quán)的基本價值理念基礎上的政府信息公開立法，使知情權(quán)成為政府信息公開的依據(jù)，才是政府信息公開制度的準確定位。

從宏觀的角度上講，知情權(quán)對于政府信息公開的意義還在于其對于民主政治的價值?！懊裰鞯纳鐣斒怯欣诠妳⑴c的社會。只有政府讓公眾了解政府的信息，公眾才能有效地參與社會管理?！?1有學者從民主政治的角度解讀政府信息公開的價值，認為政府信息公開的最核心的價值追求是強化民主政治，而其他功能性的作用只能歸屬于附屬價值。12我國憲法第2條所規(guī)定的人民“管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務”，實際上隱含了公民的知情權(quán)，亦即管理必須包括對信息的管理，否則就談不上對其他國家和社會事務的管理。毫無疑問，依法行政、建設法治政府是民主政治的一部分，但是所依之法必須是保障公民權(quán)利之法，這樣的依法行政才具有真正的意義。民主政治的精髓不僅在于多數(shù)決，還在于保障權(quán)利與制約權(quán)力，而這一切的基礎都是公民知情權(quán)的實現(xiàn)。只有公民具有知情權(quán)，公民才能知曉他們的權(quán)利，知曉他們所有權(quán)獲取的政府信息，才能有效地參與到對國家事務和社會事務的管理中去，才能實現(xiàn)公共生活的民主化。

三、規(guī)范政府行為并非政府信息公開法律制度的主要目的

一項法律制度總有其首要的價值和目標，而如果其制度僅僅是圍繞著其他的價值和目標來設計的話，則無疑會削弱其應有的首要價值和目標的重要性。我國的政府信息公開立法，在實踐中之所以未能達到良好的效果就是因為其在主要目的的認知上出了問題。例如，諸多公民向政府申請的信息公開屢屢遭到政府的拒絕，即是與政府信息公開立法系以規(guī)范政府行為為側(cè)重點離不開。前述一些大學生申請公民官員的工資而遭到有關的政府部門以不屬于公開范圍而拒絕即是典型的例子，而這里的邏輯正是：“依法”不予公開正是“政府依法行政”的結(jié)果。雖然“依法行政，規(guī)范政府行為”的提出促進了公民權(quán)利意識的覺醒，但是要讓規(guī)范政府行為真正兼容于保障公民知情權(quán)，政府信息公開制度就不能側(cè)重于前者而必須側(cè)重于后者。否則，從實踐上看，就會造成政府部門反而以“依法行政”為由而拒絕公開信息的情況。前述的諸多例子即是例證。規(guī)范政府行為并非政府信息公開法律制度的主要目的，相比起保障公民知情權(quán)來說，規(guī)范政府行為，促進依法行政在政府信息公開法律制度中居于次要的位置，這是建立在保障公民知情權(quán)的前提下的。

（一）維護自身權(quán)益是公民申請政府信息公開的直接動力

公民知情權(quán)的主要功能是維護公民自身的合法權(quán)益，而維護公民自身的合法權(quán)益恰恰是公民申請政府信息公開的直接動力。在實踐中，公民申請政府信息公開的動因無非兩種：一種是公民在社會生活中直接遇到了所需要的政府信息，另一種是雖然目前暫不需要，但是在社會生活中又可能隨時需要到政府的某項信息，而這恰恰又是其他公民所需要的。無論哪種情形，公民申請政府信息公開的直接動力都是為了維護自身的合法權(quán)益。因此，政府信息公開立法就必須厘定主次，以保障公民知情權(quán)為主，以規(guī)范政府權(quán)力為次。

（二）通過規(guī)范政府行為來保護公民權(quán)益不具有直接性

規(guī)范政府行為只能對公民權(quán)益的保護起到間接的作用，畢竟政府權(quán)力行使的效果如何，還要看如何規(guī)范，所依何法。能夠直接對公民權(quán)益起到保障作用的，乃是賦權(quán)性的立法，授予公民以權(quán)力并且保障公民有實現(xiàn)這些權(quán)利的渠道。而規(guī)范政府權(quán)力乃是對公民權(quán)利的間接保障，它本身是對政府權(quán)力的約束，而公民知情權(quán)的直接實現(xiàn)，主要還是要靠打通公民申請政府信息的渠道。

（三）規(guī)范政府行為可以通過多種途徑實現(xiàn)

規(guī)范政府行為可以通過多種途徑來實現(xiàn)，政府信息公開立法只是其中的一種。規(guī)范政府行為本來就是行政法的目標之一，行政法的諸多領域，如行政處罰、行政許可、行政復議、行政征收等領域，都需要有立法來進行規(guī)范，而行政訴訟法更是對政府權(quán)力的約束。因此，對政府行為的規(guī)范就通過多種法律和法規(guī)，并且通過途徑來實現(xiàn)，而政府信息公開立法只是其中的一種法律規(guī)范，政府信息公開也只是規(guī)范政府行為的一種途徑。

（四）以規(guī)范政府行為為首要目的會忽視對公民知情權(quán)的救濟

如果以規(guī)范政府行為為首要目的，就會忽視對公民知情權(quán)的全面法律救濟，而變成了僅僅是對政府進行問責而已。權(quán)利的存在是救濟的前提，如果公民權(quán)利受到侵犯，那么法律就需要為公民提供多方面的救濟渠道，例如，可以申請行政復議，還可以提起行政訴訟。但是，如果法律僅僅是規(guī)范行政行為，則法律僅可能設定問責的規(guī)則，但是這未必與公民權(quán)利相關，因為公民未必能夠有法定的途徑對政府進行問責。所以，規(guī)范政府行為應當讓位于保障公民知情權(quán)而成為次要的目標。

四、構(gòu)建權(quán)利保障型的政府信息公開法律制度是未來必須改革的方向

（一）政府信息公開法律規(guī)范立法目的的偏差：以依法行政為重心而非以保障公民知情權(quán)為重心

如上所述，《政府信息公開條例》制定的核心動力首先是規(guī)范政府行為，促進依法行政，其次才是保障公民獲取信息的權(quán)利，并且后者的意味也是比較模糊的。同時，關于政府信息公開的地方政府規(guī)章，雖然也有不少將保障公民知情權(quán)置于重要位置，但是大多數(shù)還是以規(guī)范政府行為為主，尤其是在《政府信息公開條例》制定之后更是如此。因此，我國政府信息公開法律規(guī)范的立法目的實際上出現(xiàn)了一定的偏差，即沒有將保障公民的知情權(quán)至于首要的位置，而是優(yōu)先規(guī)范政府行為，其次才在一定程度上兼顧保障公民的知情權(quán)。但是，“規(guī)范政府行為，依法行政”并不等同于保障公民的知情權(quán)，其要害就在于所依之法如何。如果所依之法是保障公民知情權(quán)的話，那么政府信息公開立法就能起到保障公民知情權(quán)的作用；反之，如果所依之法并未保障公民知情權(quán)或者保障不足，則政府信息公開立法就滿足不了保障公民知情權(quán)的需要。政府信息公開領域當前實踐的艱難，與政府信息公開法律規(guī)范立法目的的這種偏差有著密切的關系。

1.以依法行政為重心取代對公民權(quán)利的保障

從《政府信息公開條例》的立法目的上看，它所反映的價值乃是圍繞著依法行政及建設法治政府的目標而進行的。“提高政府工作的透明度，促進依法行政”是依法行政的直接表述，“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”的著力點仍在于“依法獲取”，實際上也是依法行政的一個側(cè)面，而政府信息對社會經(jīng)濟的服務作用所突出的仍是政府。因此，可以認為，《政府信息公開條例》的立法理念仍然是以政府為重心的。的確，依法行政不等于直接保障公民權(quán)利，但是能夠從依法行政進一步推導出條例的目的可以延伸到保障公民的知情權(quán)呢？從條例的立法目的條款來看，顯然無法直接推導出對公民知情權(quán)的保障，因而，我們必須把眼光擴大到條例的正文中。遍查《政府信息公開條例》的全文，我們僅能從第14條4款13查到“權(quán)利”一詞一次，另在第25條第2款14查到“有權(quán)”一詞兩次。此外，還在全文查得“可以”一詞十一次，但其中六次主語為政府，僅五次主語為申請人。因此，從條例正文的內(nèi)容上看，條例對公民權(quán)利的保障也顯得不夠，而重心還是在政府的行政權(quán)上。《政府信息公開條例》的價值理念之重心放在政府之上，這與以公民權(quán)利為重心的立法理念還有存在顯著區(qū)別。

2.依法行政難以有效保障公民知情權(quán)

事實上，保障公民知情權(quán)不同等于依法行政，依法行政也并不意味著保障公民的知情權(quán)。我們應當肯定依法行政理念的積極作用，但如果依法行政并非以保障公民權(quán)利為前提，那么這種對政府行為所進行的規(guī)范就可能僅僅偏離了正當?shù)姆较?，即保障公民?quán)利的方向。因為，未以保障公民權(quán)利為前提的依法行政，其所依之法就不是以公民權(quán)利為重心的法，而可能是以政府為重心的法。在這種情況下，無論如何依法行政，只要“法”的方向有偏差，依法行政的效果都會對公民不利。

其一，保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息并非對知情權(quán)的確認?！墩畔⒐_條例》雖然規(guī)定了“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”，但是條文的重點實質(zhì)在于“依法獲取”，實際上并未確認某項基本權(quán)利，公民如何獲取政府信息，實際上仍掌握在立法者所立的法以及政府手里。

其二，規(guī)范政府行為系對行政的規(guī)制，而非對公民知情權(quán)的直接保障?！墩畔⒐_條例》雖然規(guī)定了“提高政府工作的透明度，促進依法行政”，但這是對政府的要求，其著力點仍在于法治政府的建設。盡管這對公民權(quán)利的保障有正面的影響，但是在未先行確認某項基本權(quán)利的情況下，政府工作透明度的提高只是相對的，仍然可能導致大量的政府信息基于種種理由而無法公開。

其三，政府信息對社會經(jīng)濟的服務作用與保障公民知情權(quán)在價值取向上不屬于同一位階，是一種次要的作用。保障公民知情權(quán)，是對公民權(quán)利的確認和保障，是更為根本的價值，而發(fā)揮政府信息對社會經(jīng)濟的服務作用僅僅是一種客觀上的功效，而這種服務作用是公民權(quán)利得到保障的結(jié)果，是一種延伸的作用。

（二）權(quán)利保障型政府信息公開制度的完善措施

我國的政府信息公開立法仍然是偏重于以依法行政為重心的立法理念，而保障公民知情權(quán)的理念僅僅是附屬性的，而為經(jīng)濟社會服務的理念則法律意義不大。欠缺公民權(quán)利的政府信息公開制度是有缺陷的，它使政府信息公開的運作失去了一個中心點，即政府信息究竟是為何而公開。從立法目的到條文內(nèi)容及其相互間的邏輯關系看，《政府信息公開條例》的立法目的及其價值取向均存在不足，應當以“保障公民權(quán)利”為重心取代以“依法行政”為重心，構(gòu)建權(quán)利保障型的政府信息公開制度。

1.明確權(quán)利主體的無限性

應當去除套在申請人身上的枷鎖，明確權(quán)利主體的無限性。確立權(quán)利主體是構(gòu)建權(quán)利保障型的政府信息公開制度的前提，而相對應的，確立了權(quán)利主體也就確立了相應的義務主體。政府信息公開的權(quán)利主體所涉及的問題主要包括兩個方面：其一是是否十分明確地確立了權(quán)利主體；其二是權(quán)利主體的范圍如何。前者涉及政府信息公開立法的價值取向，后者則涉及在具備該種價值取向之后的立法質(zhì)量。有學者指出，我國現(xiàn)有政府信息公開立法關于信息公開權(quán)利主體的范圍界定規(guī)定得比較模糊。例如，當時的《政府信息公開條例（草案）》第5條規(guī)定，“政府機關應當向公民、法人或其他組織平等提供政府信息?！?5又如，有學者起草的《中華人民共和國行政公開法（專家建議稿）》第2條第1款（信息自由原則）規(guī)定：“任何公民、法人或其他組織均有權(quán)依法向行政公開義務人獲得行政信息，了解與自己有關的行政行為的真實情況?！?6然而，“草案“的該條規(guī)定在正式通過的《政府信息公開條例》中卻沒有出現(xiàn)，更沒有“專家建議稿”的表述，反而在第13條中規(guī)定了“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。”這相當于給公民、法人和其他組織等權(quán)利主體套上了“據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的條件。相比之下，不少地方政府規(guī)章卻徑直使用了“權(quán)利人”或者“權(quán)利”的表述，例如，最早的《廣州市政府信息公開規(guī)定》（2002年）第4條即規(guī)定：“各級人民政府及其職能部門以及依法行使行政職權(quán)的組織是公開義務人，應當依法履行公開政府信息的義務。個人和組織是公開權(quán)利人，依法享有獲取政府信息的權(quán)利?！庇秩?，新近的《貴陽市政府信息公開規(guī)定》（2011年）第8條規(guī)定：“自然人、法人和其他組織（以下統(tǒng)稱‘權(quán)利人’）依照國家法律、法規(guī)和本規(guī)定，享有獲取和利用政府信息的權(quán)利。”此處徑直使用了“權(quán)利人”和“權(quán)利”的表述。

有關權(quán)利主體的規(guī)定“是信息公開制度的核心?！比毡尽缎畔⒐_法》第3條對此作出了規(guī)定：“任何人都可以依據(jù)本法的規(guī)定，向行政機關的首長（……）請求公開該行政機關擁有的行政文件”。因此，公開請求權(quán)的主體具有“無限性”。17根據(jù)美國的信息自由法，“任何人”均可以提出信息申請，包括個人（包括外國公民）、合伙、公司、協(xié)會、外國與國內(nèi)的政府機關?！叭魏稳恕币部梢酝ㄟ^律師或者其他代理人提出信息申請。18相比之下，我國政府信息公開立法的權(quán)利主體相對模糊，應明確權(quán)利主體的無限性，即任何自然人、法人和其他組織都是政府信息公開的權(quán)利主體，這一無限性并不應當有例外，亦即犯罪嫌疑人和服刑犯在政府信息公開領域的權(quán)利也不能被剝奪。19

2.概括規(guī)定公開范圍并明確列舉不予公開范圍

應當拓寬信息公開的范圍，其途徑是概括規(guī)定公開的范圍，而明確列舉不予公開的范圍。權(quán)利保障型的政府信息公開制度，應當貫徹“以公開為原則，以不公開為例外”的原則，這也是世界各國對于政府信息公開所普遍遵循的原則。盡管《政府信息公開條例》規(guī)定了政府信息公開以及不應公開的范圍，但是，從條文的表述看，條例并沒有完全貫徹“以公開為原則，以不公開為例外”?！墩畔⒐_條例》第7條第2款規(guī)定：“行政機關發(fā)布政府信息依照國家有關規(guī)定需要批準的，未經(jīng)批準不得發(fā)布?！钡?條規(guī)定：“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定?！睏l例第9-12條以列舉方式公開了政府信息公開的范圍，然而卻在第14條規(guī)定了不得公開的范圍，即涉及“國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息”。其主要的問題在于：

其一，以列舉的方式規(guī)定政府信息公開的范圍，而以概括的方式規(guī)定不公開的范圍，這實際上與“以公開為原則，以不公開為例外”存在一定的差距。條例的這種立法模式使政府能夠在模糊地位擴張其自有裁量權(quán)，從而容易使政府信息公開的實施效果打上折扣。由于“以公開為原則，以不公開為例外”的宗旨在于盡量做到公開的最大化，因而信息公開的范圍應當主要以概括式為宜，因為概括式的規(guī)定可以盡量擴大公開的范圍。在這里可以分成兩類：對于政府應當主動公開的信息來說，立法應當采取列舉的方式，以便對此進行監(jiān)督；對于政府應當主動公開的信息之外的其他信息，公眾有權(quán)申請公開，亦即依申請公開的信息，應當采用概括式的方式予以規(guī)定，以盡量擴大公開的范圍，保障公民知情權(quán)。

其二，在政府信息公開與保守國家秘密之間，政府信息公開經(jīng)常會讓位于保密的規(guī)定?！墩畔⒐_條例》對信息公開的例外必須與《保守國家秘密法》（以下簡稱《保密法》）想銜接。有學者指出，《保密法》強調(diào)的是保密而不是公開，《保密法》的規(guī)定過于寬泛，政府權(quán)力過大，就可以把不愿意公開的信息定位秘密。20還有學者認為應當明細在政府信息公開中不予以公開的國家秘密信息。21的確，如果對不公開的例外情形的規(guī)定過于概括和寬泛，就容易造成政府部門以保密為由而拒絕公開信息，因此，對不應當公開的情形予以明確的列舉，是比較恰當?shù)淖龇ā?/p>

3.設立專門信息委員會以疏通行政救濟渠道

無救濟就無權(quán)利。以公民知情權(quán)來看待政府信息公開，救濟渠道對于知情權(quán)的實現(xiàn)來說就顯得十分重要?！霸趯嵺`層面，信息公開法律制度的不健全集中表現(xiàn)為政府執(zhí)行信息公開時的人治環(huán)境，在各種救濟手段中，司法審查，即訴訟被認為是最權(quán)威的救濟機制。縱觀世界各國信息立法和司法實踐，大多國家在信息公開的執(zhí)行上面都納入了司法審查手段，以修正行政機關信息公開的不作為?！?2但是對于行政復議來說，由于復議的對象本來就是政府不予公開的信息，而這與行政復議的當事人參與制度來說是存在內(nèi)在的邏輯矛盾的，因此傳統(tǒng)的行政復議渠道并無法滿足對公民知情權(quán)的救濟。而傳統(tǒng)的行政訴訟程序也會遇到類似的問題，例如與公開審理的矛盾，以及與當事人參與的矛盾。因而，構(gòu)建權(quán)利保障型的政府信息公開制度，就必須建立特殊的信息公開救濟制度。

由于政府信息公開正義內(nèi)容的特殊性，國外設立了不同的救濟制度，如德國樹立了區(qū)別對待公權(quán)力機關和市場主體的信息行為的立法模式。23以及很多英聯(lián)邦國家采用獨立信息專員制度，它是解決信息公開爭議的非司法程序制度，在行政救濟之后的非司法救濟程序中發(fā)揮作用。而專門信息委員會制度是指在政府內(nèi)部設立的、由專家和部門信息官員組成的委員會，專門處理信息公開申請人不服政府信息公開機關不予公開信息決定的行政爭議申訴問題，或為信息公開申請人提供信息相關問題咨詢的制度。24這種屬于行政救濟性質(zhì)的專門機構(gòu)獨立于被申請公開的政府部門，有助于保證救濟的相對公正。鑒于我國的行政傳統(tǒng)，設立專門的政府信息公開委員會以保障公民知情權(quán)是比較合適的選擇。我國可以考慮將政府信息公開和個人信息保護兩領域的管理機構(gòu)合二為一，設立一個信息保護委員會。25委員會獨立于各政府部門，直接隸屬于全國人大，由專家和信息管理官員組成，其職責是對行政復議中存在爭議的政府信息進行審查以決定是否應予公開。當行政復議機關認為申請人所申請的信息不應公開時，復議機關應自動將案件提交政府信息公開委員會進行審查，以決定是否公開。這樣有利于防止部門利益，保障公民知情權(quán)。

五、結(jié)語

我國《政府信息公開條例》的制定和實施，客觀上促進了公民權(quán)利意識的覺醒，客觀上對公民知情權(quán)有所促進和保障。但是，由于其主要價值理念和目標仍然是以“依法行政，規(guī)范政府行為”為主的，這造成實踐上政府部門以“依法行政”為由而對公民的政府信息公開申請不予公開的邏輯悖論。這與立法上的價值目標的偏差是密切相關的。政府信息公開制度的出發(fā)點和歸宿應當是對公民權(quán)利的保障，這些公民權(quán)利應是以知情權(quán)為中心，包括參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的一系列權(quán)利。立法目的是對立法理念的反映，我國不少關于政府信息公開的地方政府規(guī)章確認了公民知情權(quán)及其他權(quán)利，但是，從總體上講，我國的政府信息公開立法仍然是以行政機關為重心的，其價值理念尚缺乏對公民知情權(quán)的重視，這影響了立法的內(nèi)容以及對知情權(quán)的保障效果和信息公開的質(zhì)量。應當摒棄其他類型的政府信息公開的立法理念，以保障知情權(quán)為基本價值取向，構(gòu)建權(quán)利保障型的政府信息公開制度。

注：

1雷磊、梁建強、蘇嘉鵬：《勇氣來自寬容——熱點事件中的年輕建言者》，載《南方周末》2012年10月11日A8版。該文報道了2012年以來發(fā)生，因公眾熱議的事情而引發(fā)的大學生向有關政府部門申請公開相關信息的事件。這些事件引起了社會的廣泛關注和多家媒體的報道。

2何生根：《知情權(quán)屬性之學理研究》，《法律科學》2005年第5期。

3王平正：《公法意義上的知情權(quán)解讀》，《河北法學》2007年第7期。

4下文用“公民知情權(quán)”來簡稱“公民、法人和其他組織的知情權(quán)“。

5邵春霞：《公民知情權(quán)：和諧社會的合法性基礎》，《政治與法律》2007年第3期。

6 “知情權(quán)是公民享有的一項基本權(quán)利?！保◤埈偅骸墩搼椃▽W視野下的知情權(quán)》，載《武漢大學學報（哲學社會科學版）》，2007年第5期。）又有學者徑直認為，“知情權(quán)是一項基本人權(quán)。”（杜鋼建：《知情權(quán)制度比較研究——當代國外權(quán)利立法的新動向》，《中國法學》1993年第2期。）

7黃學賢、雷娟：《〈政府信息公開條例〉立法目的之檢討》，《浙江學刊》2012年第1期。

8[英]洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳、瞿菊農(nóng)，商務印書館1964年版，第64頁。

9王少輝：《邁向陽光政府——我國政府信息公開制度研究》，武漢大學出版社2010年版，第12頁。

10石國亮：《國外政府信息公開探索與借鑒》，中國言實出版社2011年版，第4頁。

11張明杰：《開放的政府——政府信息公開法律制度研究》，中國政法大學出版社2003年版，第59頁。

12涂四溢：《<政府信息公開條例>的價值缺陷》，《行政法學研究》2010年第1期。

13《政府信息公開條例》第14條4款用了“權(quán)利人”一詞，規(guī)定“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開?！?/p>

14《政府信息公開條例》第25條第2款規(guī)定，“公民、法人或者其他組織有證據(jù)證明行政機關提供的與其自身相關的政府信息記錄不準確的，有權(quán)要求該行政機關予以更正。該行政機關無權(quán)更正的，應當轉(zhuǎn)送有權(quán)更正的行政機關處理，并告知申請人?！?/p>

15王少輝：《邁向陽光政府——我國政府信息公開制度研究》，武漢大學出版社2010年版，第40頁。

16《行政公開制度研究》課題組：《中華人民共和國行政公開法（專家建議稿）》，《云南大學學報法學版》2004年第6期。

17朱芒：《開放型政府的法律理念和實踐——日本信息公開制度》（上），載《環(huán)球法律評論》2002年秋季號。

18周漢華：《美國政府信息公開制度》，載《環(huán)球法律評論》2002年秋季號。

19根據(jù)《刑法》第54條的規(guī)定，剝奪政治權(quán)利是指剝奪以下權(quán)利：（一）選舉權(quán)和被選舉權(quán)；（二）言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威自由的權(quán)利；（三）擔任國家機關職務的權(quán)利；（四）擔任國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位和人民團體領導職務的權(quán)利。因此，知情權(quán)并不屬于《刑法》中政治權(quán)利的范疇，并不能被剝奪。

20張明杰：《開放的政府——政府信息公開法律制度研究》，中國政法大學出版社2003年版，第203頁。

21包括：有關國防和國家安全的信息、有關國家重大外交禮儀的信息、正在制定中的有關國家宏觀經(jīng)濟政策信息、有關科學技術(shù)發(fā)展的保密信息。參見王少輝：《邁向陽光政府——我國政府信息公開制度研究》，武漢大學出版社2010年版，第108-109頁。

22何四海：《媒體視野中的政府信息公開———兼評《政府信息公開條例》，《吉首大學學報（社會科學版）》2008年第3期。

23楊佶：《域外個人信息保護立法模式比較研究——以美德為例》，《情報理論與實踐》2012年第6期。

24石國亮：《國外政府信息公開探索與借鑒》，中國言實出版社2011年版，第175-177頁。

25楊佶：《論個人信息的法律保護》，《吉首大學學報（社會科學版）》2009年第1期。

（責任編輯：）

A

1005-9512（2013）02-

楊佶，吉首大學講師。

*本文系湖南省教育廳課題《我國個人信息保護立法疑難問題研究》（11C1019）資助項目。