袁達(dá)松 盧伊麗

（北京師范大學(xué)法學(xué)院，北京100875）

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管法律問題研究

袁達(dá)松 盧伊麗

（北京師范大學(xué)法學(xué)院，北京100875）

自2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)以來，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管問題成為國際社會關(guān)注的焦點。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，作為一類特殊的金融機(jī)構(gòu)，其發(fā)生危機(jī)或無序倒閉將會對金融系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)活動造成重大破壞。由于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)存在引發(fā)負(fù)外部性、溢出效應(yīng)以及道德風(fēng)險等問題，對它的有效監(jiān)管有賴于建立一套特殊的監(jiān)管法律機(jī)制。從目前情況來看，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)法律監(jiān)管的重難點，體現(xiàn)在系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管主體、監(jiān)管規(guī)則以及監(jiān)管合作上。在此背景之下，我國應(yīng)根據(jù)國際金融監(jiān)管改革進(jìn)程，結(jié)合本國金融業(yè)發(fā)展的實際情況，適時推進(jìn)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管法制的構(gòu)建。

系統(tǒng)重要性；金融機(jī)構(gòu)；監(jiān)管法律；法制構(gòu)建

一、金融危機(jī)引發(fā)對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管法制反思

2008年起源于美國的全球金融危機(jī)，造成全球經(jīng)濟(jì)的重創(chuàng)。與以往金融危機(jī)不同，在本輪金融危機(jī)中，大型復(fù)雜的金融機(jī)構(gòu)扮演了主角，是金融風(fēng)險和金融危機(jī)的制造者、傳遞者和受害者。1金融危機(jī)使得這些大型復(fù)雜的金融機(jī)構(gòu)——系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)——的監(jiān)管問題浮出水面。

在本輪金融危機(jī)之后，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管問題，成為與影子銀行的監(jiān)管及金融消費者保護(hù)并列的國際金融治理最重要的三項議題之一。相比于影子銀行的監(jiān)管及金融消費者保護(hù)，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管問題更為棘手。對于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，各國政府在危機(jī)前缺乏有效監(jiān)管。本輪金融危機(jī)爆發(fā)后，大量金融機(jī)構(gòu)陷入困境，包括諸多系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)。對于一般的金融機(jī)構(gòu)，各國政府尚可從容應(yīng)對，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定實施有序清算；但對危機(jī)之中陷入困境的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，各國政府無不應(yīng)對乏策，最終只能訴諸政府救助。從美國到英國再到德國、法國乃至其它諸多西歐國家，針對特定大型金融機(jī)構(gòu)的數(shù)額龐大的救助計劃連續(xù)推出。

以作為金融風(fēng)暴的始作俑者和重災(zāi)區(qū)的美國為例，2008年9月其放任雷曼兄弟破產(chǎn)，立即引發(fā)美國乃至全球金融市場的劇烈動蕩，金融危機(jī)進(jìn)一步加重。美國政府為挽救頹勢，不得不采取史無前例的救助計劃，不遺余力地對其他陷入困境的大型金融機(jī)構(gòu)展開救助。2008年9月，美國財政部向美國兩大住房抵押貸款公司房利美(FannieMae)和房地美(FreddieMac)提供多達(dá)2000億美元的救助資金；2008年10月，美國財政部與9家主要銀行（美國銀行、美林公司、紐約梅隆銀行、花旗集團(tuán)、高盛、摩根大通、摩根士丹利、道富銀行和富國銀行）簽訂協(xié)議，陸續(xù)注資1250億美元；2009年1月，美國財政部再次向花旗集團(tuán)注資200億美元，美國財政部聯(lián)合聯(lián)邦存款保險公司還宣布向美國銀行注資200億美元，此外美國財政部為美國銀行和花旗集團(tuán)超過4000億美元的資產(chǎn)提供虧損擔(dān)保。除此之外，美聯(lián)儲和美國財政部自2008年9月起先后三次對美國國際集團(tuán)（AIG）施以援手，救助金額更是達(dá)到了史無前例的1823億美元。2

與救助這些大型金融機(jī)構(gòu)形成鮮明對比的是，在金融危機(jī)中陷入困境的其它諸多金融機(jī)構(gòu)，尤其是大量的中小銀行，并未獲得政府的有力救助，最終陷入破產(chǎn)倒閉的境地。從2007年到2011年8月，美國共有402家銀行倒閉。資料顯示，本輪金融危機(jī)中倒閉的402家銀行大多為資產(chǎn)規(guī)模10億美元以下的中小銀行，占倒閉銀行總數(shù)的81.84，其中資產(chǎn)規(guī)模1億美元以下的80家，占倒閉總數(shù)的19.90；相反的資產(chǎn)規(guī)模大于100億美元的大型銀行僅為20家，占比4.98，且有11家受到政府救助。3

美國政府有選擇性地救助一些大型金融機(jī)構(gòu)，但同時放任其他中小型金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)倒閉，其原因在于，這些大型金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出監(jiān)管法律所能處置的范圍，它們是具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)，其無序破產(chǎn)將對金融體系與經(jīng)濟(jì)活動造成嚴(yán)重干擾。為此，各國政府不得不從實用主義的角度實施一系列大規(guī)模的救助行動。政府的及時介入，確實給了諸多大型金融機(jī)構(gòu)以重獲新生的機(jī)會，這也有利于盡快穩(wěn)定金融市場，恢復(fù)金融體系秩序。但政府耗費納稅人巨額的資金去拯救那些冒險的金融機(jī)構(gòu)，令本已沉重的財政支出預(yù)算負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重，更引發(fā)了公眾的廣泛質(zhì)疑乃至憤怒。

危機(jī)過后，國際社會對現(xiàn)有的金融監(jiān)管法律制度進(jìn)行了深刻的反思。在后危機(jī)時代，國際社會開始努力探索新的金融業(yè)監(jiān)管與危機(jī)應(yīng)對制度，意圖在防范系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)對金融體系乃至整個經(jīng)濟(jì)體系帶來的威脅的同時，減少或者避免政府救助。從此次金融危機(jī)吸取教訓(xùn)，構(gòu)建針對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的完善的監(jiān)管法律體系，成為國際社會金融監(jiān)管法制變革的重要內(nèi)容。

二、系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的法律界定

本輪金融危機(jī)爆發(fā)之后，雷曼兄弟以及其他諸多大型金融機(jī)構(gòu)的倒閉引起一系列連鎖反應(yīng)，對整個金融市場造成巨大沖擊。隨后各國政府在爭議聲中對陷入困境的其它大型金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行大規(guī)模救助。在反思此次金融危機(jī)以及提出加強(qiáng)金融監(jiān)管的過程中，國際社會提出了“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)”的概念來稱呼這些大型金融機(jī)構(gòu)。

盡管人們對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)已有較多的研究與討論，但是目前國際社會并未形成關(guān)于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的正式及統(tǒng)一的定義，事實上由于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)本身的復(fù)雜性，也難以對其進(jìn)行準(zhǔn)確定義。

美國作為最早在國內(nèi)立法中明確系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管與處置的國家，在其2010年7月通過的《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護(hù)法》（下稱“《多德—弗蘭克法》”）中避免對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)直接作出定義，甚至都沒有使用系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的用語，而是籠統(tǒng)地將兩類金融機(jī)構(gòu)——合并資產(chǎn)規(guī)模在500億美元以上的銀行控股公司以及金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC）認(rèn)定的非銀行金融機(jī)構(gòu)（即FSOC認(rèn)定的其重大財務(wù)困境或其性質(zhì)、經(jīng)營范圍、規(guī)模、集中度、關(guān)聯(lián)性或者業(yè)務(wù)活動的交叉性可能會給美國金融穩(wěn)定造成威脅的非銀行金融機(jī)構(gòu)），實質(zhì)上歸為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，適用特殊的監(jiān)管和處置規(guī)則。金融穩(wěn)定理事會(FSB)在其發(fā)布的《處置系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的政策措施》報告中，使用“由于規(guī)模、復(fù)雜度和系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性，其發(fā)生危機(jī)或無序倒閉將會對更廣范圍的金融系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)活動造成重大破壞的金融機(jī)構(gòu)”來指稱系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)。4目前，F(xiàn)SB的定義得到廣泛使用。

從監(jiān)管立法的角度來看，作為一類特殊的被監(jiān)管對象，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)可被界定為由相關(guān)監(jiān)管部門依據(jù)法律法規(guī)所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)而認(rèn)定的特殊金融機(jī)構(gòu)。從這一定義出發(fā)，可以從兩個方面來理解系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的概念。

一方面，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，本質(zhì)上仍是金融機(jī)構(gòu)。雖然被冠之以“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)”的稱謂，但其基本屬性仍舊是金融機(jī)構(gòu)，并以銀行、證券公司、保險公司乃至影子銀行等形式呈現(xiàn)。因此，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)受到現(xiàn)有的相關(guān)金融監(jiān)管法律的規(guī)管。根據(jù)其表現(xiàn)形式的不同，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)受到不同類型的金融法律制度的規(guī)管：系統(tǒng)重要性銀行，受到適用于銀行的相關(guān)法律制度的規(guī)范；系統(tǒng)重要性證券公司，則受到適用于證券公司的相關(guān)法律制度的規(guī)范；系統(tǒng)重要性保險公司，則受到適用于保險公司的相關(guān)法律制度的規(guī)范。當(dāng)然，如果系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)以影子銀行的形式呈現(xiàn)，則可能游離于現(xiàn)有金融監(jiān)管法律制度之外，不受或只受到較少的監(jiān)管。

另一方面，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，有別于一般的金融機(jī)構(gòu)，是一類特殊的金融機(jī)構(gòu)。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的特殊性體現(xiàn)在，其身份必須經(jīng)相關(guān)監(jiān)管部門依據(jù)法律法規(guī)所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)而予以認(rèn)定：

首先，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)必須符合法律法規(guī)所規(guī)定的系統(tǒng)重要性標(biāo)準(zhǔn)。理論上而言，任何金融機(jī)構(gòu)都潛在地具備某種程度的系統(tǒng)重要性。5但是，只有當(dāng)這種系統(tǒng)重要性達(dá)到法律法規(guī)所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)之時，該金融機(jī)構(gòu)才可能被認(rèn)定為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)。美國在《多德—弗蘭克法》中對不同類型的金融機(jī)構(gòu)加以區(qū)分：對于銀行控股公司，以規(guī)模大小為標(biāo)準(zhǔn)，判定合并資產(chǎn)規(guī)模在500億美元以上的銀行控股公司屬于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)；對于非銀行金融機(jī)構(gòu)，則列出了包括杠桿程度、可替代性、性質(zhì)、范圍、規(guī)模、集中度、關(guān)聯(lián)性以及業(yè)務(wù)活動的交叉性等在內(nèi)的11項因素，作為評估系統(tǒng)重要性的標(biāo)準(zhǔn)。國際貨幣基金組織（IMF）、國際清算銀行（BIS）以及金融穩(wěn)定理事會（FSB）于2009年10月共同發(fā)布的《金融機(jī)構(gòu)、市場及工具的系統(tǒng)重要性評估指引：初步考慮》提出以規(guī)模（size）、可替代性（substitutability）和關(guān)聯(lián)性（interconnectedness）作為系統(tǒng)重要性的三個關(guān)鍵評估標(biāo)準(zhǔn)。6目前，規(guī)模、可替代性和關(guān)聯(lián)性成為國際社會評估金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)重要性最為通行的標(biāo)準(zhǔn)。

其次，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)必須由相關(guān)監(jiān)管部門予以特別認(rèn)定。監(jiān)管部門作出的認(rèn)定，在法律性質(zhì)上屬于行政確認(rèn)。一旦獲得確認(rèn)，被確認(rèn)的金融機(jī)構(gòu)將會受到特殊對待——適用特殊的監(jiān)管法律制度。對于那些未被監(jiān)管部門認(rèn)定的金融機(jī)構(gòu)，盡管其在事實上可能也具備系統(tǒng)重要性，但是其并不構(gòu)成法律上的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，從而不被納入系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管法制框架范圍內(nèi)進(jìn)行特殊管理。當(dāng)然，監(jiān)管部門的認(rèn)定具有時效性，只在一定期限內(nèi)有效。監(jiān)管部門發(fā)布的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的名單，需要定期復(fù)審及更新，以反映金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的最新狀況。此外，為規(guī)范和限制監(jiān)管部門的裁量權(quán)，監(jiān)管部門必須適用法律法規(guī)所規(guī)定的系統(tǒng)重要性評估標(biāo)準(zhǔn)對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)定。

三、系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的特殊監(jiān)管法制需求

作為一類特殊的金融機(jī)構(gòu)，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)所引發(fā)的巨大風(fēng)險是一般性的金融監(jiān)管法律所無法有效應(yīng)對和處置的，因此對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管法制應(yīng)當(dāng)有別于非系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管法制。

一方面，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)存在負(fù)外部性（NegativeExternalities）。巴塞爾委員會（BCBS）認(rèn)為，負(fù)外部性是系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的本質(zhì)特征，因為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的倒閉可能產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險，給其他金融機(jī)構(gòu)乃至整個金融體系帶來不利影響。7不僅如此，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)還會引發(fā)溢出效應(yīng)（SpilloverEffect），即系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的危機(jī)或倒閉不僅會在金融系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)生動蕩，其威力還會波及實體經(jīng)濟(jì)，對實體經(jīng)濟(jì)的運行造成嚴(yán)重沖擊。這一對實體經(jīng)濟(jì)的溢出效應(yīng)，會“通過對其它商品和服務(wù)的供求的影響體現(xiàn)出來，且是在一段較長時間內(nèi)逐漸體現(xiàn)的”8。

另一方面，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)容易引發(fā)道德風(fēng)險（MoralHazard）。基于其自身的特殊地位，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)陷入危機(jī)之時，往往會獲得政府救助。由此導(dǎo)致的結(jié)果是：一方面，政府的救助或?qū)φ戎念A(yù)期，直接刺激系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的冒險行為，引發(fā)其道德風(fēng)險（即市場參與者因不完全承擔(dān)風(fēng)險后果而采取自身效用最大化的自私行為9），系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)甚至?xí)虼顺霈F(xiàn)逆向選擇行為，即熱衷于從事高風(fēng)險的經(jīng)營業(yè)務(wù)，成為金融市場中的風(fēng)險偏好者；另一方面，政府救助對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的其他利害關(guān)系方（例如債權(quán)人）形成激勵，導(dǎo)致其將系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)視為政府庇護(hù)下的“永不沉沒的金融航母”，放松或忽視對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)高風(fēng)險行為的外部約束，從而市場中的優(yōu)勝劣汰機(jī)制和自我糾正機(jī)制對于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)而言將在一定程度上失效，10這在一定程度上又助長了系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)冒風(fēng)險的沖動。從長遠(yuǎn)來看，伴隨政府救助而來的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)對冒風(fēng)險活動的沖動及其外部約束的降低，客觀上將導(dǎo)致其從事更多冒風(fēng)險的活動，由此加劇了其自身的脆弱性，增加了其在面臨危機(jī)之時倒閉的可能性。

伴隨系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)而來的上述風(fēng)險和問題，在傳統(tǒng)的金融監(jiān)管法律框架之下，難以得到有效解決。長期以來，對金融業(yè)監(jiān)管的重點一直是微觀審慎監(jiān)管，即側(cè)重于對單個機(jī)構(gòu)風(fēng)險的監(jiān)管，努力防止和避免單家機(jī)構(gòu)因為經(jīng)營不慎、嚴(yán)重違規(guī)和過度承擔(dān)風(fēng)險而倒閉。微觀審慎監(jiān)管政策認(rèn)為，如果單家金融機(jī)構(gòu)實現(xiàn)了穩(wěn)健經(jīng)營，那么，作為所有金融機(jī)構(gòu)集合的金融體系就同樣應(yīng)該是穩(wěn)定的，而忽略了當(dāng)所有金融機(jī)構(gòu)同時從事諸如拋售問題資產(chǎn)、信用標(biāo)準(zhǔn)緊縮等行為時，一家機(jī)構(gòu)的行為就可以產(chǎn)生“牽一發(fā)而動全身”的影響。同時，微觀審慎監(jiān)管政策也沒有意識到，一家金融機(jī)構(gòu)會對其他金融機(jī)構(gòu)乃至整個金融市場構(gòu)成威脅。11因此，微觀審慎監(jiān)管，無法充分回應(yīng)和解決系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)所引發(fā)的宏觀層面和意義上的金融風(fēng)險：一方面，在微觀審慎監(jiān)管之下，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)與一般金融機(jī)構(gòu)受到幾乎相同程度的監(jiān)管，其因此而獲得的“監(jiān)管紅利”使其經(jīng)營更具風(fēng)險性，增加了其遭遇危機(jī)或倒閉的可能；另一方面，面對陷入困境的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，在傳統(tǒng)的金融監(jiān)管法律框架之下，政府相應(yīng)的應(yīng)對機(jī)制和管理工具的缺失使得其只能在承受系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)倒閉的巨大沖擊和承受政府救助所引發(fā)的種種問題兩者之間作出選擇，而這兩者均將使政府面臨巨大的壓力，付出重大的代價。因此，在后危機(jī)時代，將系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)納入宏觀審慎監(jiān)管范疇，構(gòu)建對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的特別監(jiān)管法律機(jī)制，已經(jīng)成為國際社會的共識。

四、構(gòu)建系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管法制的重難點問題

對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的特殊監(jiān)管，是在本輪金融危機(jī)之后才逐漸為國際社會所重視。迄今為止，國際社會已經(jīng)開始了諸多探索和嘗試。從目前的情況來看，在監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)方面，包括我國在內(nèi)，國際社會面臨著諸多需要解決的重難點問題。

首先，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。審慎認(rèn)定系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，是對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)實施有效監(jiān)管的基礎(chǔ)。早在2009年10月，國際貨幣基金組織（IMF）、國際清算銀行（BIS）以及金融穩(wěn)定理事會（FSB）即提出，評估單家金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性應(yīng)同時考慮直接和間接影響，直接影響與規(guī)模、可替代性有關(guān)，間接影響取決于關(guān)聯(lián)性。11在此基礎(chǔ)之上，相關(guān)國際組織根據(jù)不同類型的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步提出了不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。例如，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（BCBS）在規(guī)模、關(guān)聯(lián)性和可替代性的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步增加全球（跨境）活動和復(fù)雜性這兩項標(biāo)準(zhǔn)，作為認(rèn)定全球系統(tǒng)重要性銀行的標(biāo)準(zhǔn)。12國際保險監(jiān)督官協(xié)會（IAIS）則在規(guī)模、關(guān)聯(lián)性、可替代性和全球（跨境）活動的基礎(chǔ)之上，根據(jù)保險行業(yè)的特點，加入“非傳統(tǒng)與非保險活動”（Non-traditionaland non-insuranceactivities）這一標(biāo)準(zhǔn)，作為認(rèn)定全球系統(tǒng)重要性保險人的標(biāo)準(zhǔn)。13不過，在具體監(jiān)管立法以及實踐中，還必須進(jìn)一步將這些概念性標(biāo)準(zhǔn)，分解成易于判斷和識別的定量性標(biāo)準(zhǔn)，使得對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定客觀而公正，不枉不縱。

其次，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管主體的確定問題。確立系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管主體，是對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)實施監(jiān)管的首要環(huán)節(jié)，也是系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管法律應(yīng)解決的重要問題。金融穩(wěn)定理事會（FSB）在其有關(guān)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管措施建議的報告中，首先就要求設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并且有足夠的專家資源、權(quán)力和獨立性，以對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)實施監(jiān)管，其依法行使監(jiān)管職責(zé)的行為應(yīng)獲得法律的豁免保護(hù)，相應(yīng)的權(quán)力和合作機(jī)制應(yīng)當(dāng)明晰或者有領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)予以協(xié)調(diào)。14就此，從目前國際社會的立法實踐來看，大多采取設(shè)置專門部門的方式，負(fù)責(zé)對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)實施監(jiān)管。例如，美國在《多德—弗蘭克法》中規(guī)定，除了合并資產(chǎn)規(guī)模在500億美元以上的銀行控股公司外，其他非銀行系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)都由金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC）負(fù)責(zé)認(rèn)定，同時金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會獲得授權(quán)，協(xié)調(diào)和監(jiān)督其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。在瑞士，金融市場監(jiān)管局（FINMA）下專門設(shè)有一個特別監(jiān)管部門，來監(jiān)管瑞銀集團(tuán)（UBS）和瑞士信貸集團(tuán)（CreditSuisse）這兩大巨頭。15總之，集中監(jiān)管資源和監(jiān)管力量以對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)實施有效監(jiān)管，已成為國際社會共識。

再次，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)監(jiān)管法律規(guī)則。基于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)自身的特點，要有效控制系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險，有賴于創(chuàng)新監(jiān)管方法，構(gòu)建一系列特別的監(jiān)管法律規(guī)則。為此，國際社會主要從三個方面，進(jìn)行了探索。第一，提高資本充足率和損失吸收能力，強(qiáng)化系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)自身抵御危機(jī)的能力。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)必須執(zhí)行更嚴(yán)格的資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和具備更高的損失吸收能力已經(jīng)成為國際共識。在巴塞爾銀行監(jiān)管委員會新出臺的《巴塞爾協(xié)議III》中，就提出系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)需要滿足附加資本要求。第二，改革系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的損失分擔(dān)機(jī)制，減少系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)過度承擔(dān)風(fēng)險的誘因。基于對獲得政府救助的預(yù)期，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)有良好的誘因去從事高風(fēng)險活動。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)將過度承擔(dān)風(fēng)險所獲得的收益私有化，而將其所造成的損失社會化，在經(jīng)濟(jì)繁榮時期，大肆承擔(dān)風(fēng)險所獲得的收入由其自己享有，而在瀕臨倒閉或倒閉時，卻需要花費納稅人的錢財救助，這一機(jī)制招致廣泛的批評。16為此，金融穩(wěn)定理事會（FSB）建議，監(jiān)管體系的改革在降低由納稅人承擔(dān)損失風(fēng)險的同時，也必須探討使股東、無擔(dān)保和未保險債權(quán)人按照優(yōu)先次序吸收損失的途徑，以減少由納稅人承擔(dān)風(fēng)險的情況，同時迫使債權(quán)人對金融機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)督，從而強(qiáng)化市場紀(jì)律。17第三，構(gòu)建系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的特殊危機(jī)處置機(jī)制。考慮到系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)無序倒閉的重大負(fù)面影響，構(gòu)建特殊的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)危機(jī)處置機(jī)制，可以在其陷入困境時能夠得以恢復(fù)或者有序地退出市場而不至于對金融體系造成系統(tǒng)性風(fēng)險。目前，國際社會對于這種特殊的危機(jī)處置機(jī)制的探索，主要體現(xiàn)在要求系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交恢復(fù)和處置計劃（recoveryandresolutionplans，RRPs）?；謴?fù)計劃旨在通過業(yè)務(wù)剝離、出售資產(chǎn)、籌集新資本、改善治理結(jié)構(gòu)等方式恢復(fù)其資本、流動性和經(jīng)營狀況，以阻止破產(chǎn)的風(fēng)險；處置計劃則是為了建立有序的市場退出機(jī)制，防范系統(tǒng)性風(fēng)險，減輕納稅人的負(fù)擔(dān)。18

最后，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管合作問題。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管涉及金融體系跨境、跨業(yè)的多種機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品、市場和基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管，是一個高度復(fù)雜的過程，僅僅依靠單一行業(yè)或單一國家的金融監(jiān)管部門所獲取的信息和實施的監(jiān)管行為，遠(yuǎn)不能滿足對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管需求，需要國內(nèi)和國際監(jiān)管機(jī)構(gòu)密切合作。19從監(jiān)管合作角度而言，應(yīng)當(dāng)通過相關(guān)的立法，給予相關(guān)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)明確的授權(quán)，以有效地展開國內(nèi)監(jiān)管合作以及國際監(jiān)管合作。

五、我國系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管法制的構(gòu)建

雖然本輪金融危機(jī)對我國的沖擊相對較小，但金融危機(jī)凸顯出來的對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管漏洞，同樣值得我國重視。我國當(dāng)前的金融監(jiān)管法律尚未對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管作出充分回應(yīng)，20系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)引發(fā)的種種風(fēng)險在現(xiàn)有的監(jiān)管法律體系之下難免得不到有效處置。為此，中國人民銀行在2012年11月2日發(fā)布的《中國貨幣政策執(zhí)行報告（2012年第三季度）》中，在做出下一步貨幣政策部署時，明確提出要“研究提出加強(qiáng)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的政策措施”。21

我國可考慮從以下幾個方面，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管：

首先，在借鑒國際社會關(guān)于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國金融發(fā)展現(xiàn)狀以及金融業(yè)內(nèi)的不同部門的各自特點，制定我國系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。就此，一方面，我國應(yīng)當(dāng)吸收國際社會的研究成果，將規(guī)模、可替代性和關(guān)聯(lián)性三個方面的內(nèi)容納入系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之中，因為這三個方面基本上反映了系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的核心特征，同樣適用于我國的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)；另一方面，鑒于我國金融業(yè)的整體發(fā)展尚處在相對初級的階段，金融監(jiān)管部門的監(jiān)管技術(shù)和手段相對滯后，在這種情況下，對于業(yè)務(wù)復(fù)雜的金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，金融監(jiān)管部門受到較大的限制和制約，因此應(yīng)考慮根據(jù)我國金融業(yè)發(fā)展的這一現(xiàn)實情況，將復(fù)雜性這一要素納入認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之中，以實現(xiàn)對這類金融機(jī)構(gòu)的專門、有效的監(jiān)管；此外，根據(jù)具體行業(yè)的不同，還應(yīng)考慮對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一定的調(diào)整，例如，對于保險行業(yè)的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)考慮將“非傳統(tǒng)與非保險活動”這一因素納入，因為這一因素最可能引發(fā)保險機(jī)構(gòu)的風(fēng)險。根據(jù)媒體報道，銀監(jiān)會就此已經(jīng)采取了一定的行動：銀監(jiān)會于2011年年末向商業(yè)銀行下發(fā)了關(guān)于國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行劃分標(biāo)準(zhǔn)的征求意見稿，擬通過“規(guī)模、關(guān)聯(lián)度、不可替代性（金融基礎(chǔ)設(shè)施）、復(fù)雜性”四個指標(biāo)衡量國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行，其中每個指標(biāo)占據(jù)25的權(quán)重。22下一步，我國應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)出臺的進(jìn)程。

其次，立法授予相關(guān)部門監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的權(quán)利。在我國，根據(jù)《中國人民銀行法》第2條的規(guī)定，中國人民銀行負(fù)有防范和化解金融風(fēng)險，維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)，是宏觀金融風(fēng)險的監(jiān)管和調(diào)控者。此外，2008年7月10日發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中國人民銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)〔2008〕83號）進(jìn)一步明確了中國人民銀行的主要職責(zé)，其中包括“完善金融宏觀調(diào)控體系，負(fù)責(zé)防范、化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險，維護(hù)國家金融穩(wěn)定與安全”。鑒于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)主要引發(fā)的也是宏觀層面上的金融風(fēng)險，在我國當(dāng)前的金融監(jiān)管體制之下，只有中國人民銀行才有足夠的權(quán)力和資源去監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（相比之下，證監(jiān)會、銀監(jiān)會和保監(jiān)會主要著眼于微觀監(jiān)管，如由其負(fù)責(zé)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，存在先天性的權(quán)力和資源的欠缺），因此，可以考慮立法明確由中國人民銀行負(fù)責(zé)直接監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)。根據(jù)中國人民銀行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的分工，金融穩(wěn)定局的職責(zé)與系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管任務(wù)密切相關(guān)，23因此具體可由中國人民銀行內(nèi)設(shè)的金融穩(wěn)定局負(fù)責(zé)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

再次，由相關(guān)監(jiān)管部門逐步起草和完善相應(yīng)的監(jiān)管法規(guī)，從提高資本充足率和損失吸收能力、改革系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的損失分擔(dān)機(jī)制以及建立系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的特殊危機(jī)處置機(jī)制這三個角度入手，構(gòu)筑嚴(yán)密的金融監(jiān)管網(wǎng)，以實現(xiàn)對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險的有序處置。具體而言，可由中國人民銀行根據(jù)《中國人民銀行法》的授權(quán)，制定“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)管理辦法”，對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的如上基本內(nèi)容作出原則性的規(guī)定。在此基礎(chǔ)之上，包括證監(jiān)會、銀監(jiān)會以及保監(jiān)會在內(nèi)的微觀金融監(jiān)管部門，根據(jù)各自所監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)的不同特點，制定相應(yīng)的具體監(jiān)管規(guī)則，進(jìn)一步落實上述“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)管理辦法”的內(nèi)容。

最后，在監(jiān)管合作方面，應(yīng)通過立法進(jìn)一步完善國內(nèi)以及國際監(jiān)管合作。就國內(nèi)監(jiān)管合作而言，在我國目前“一行三會”的監(jiān)管體制之下，為實現(xiàn)對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險的有效監(jiān)管，在由中國人民銀行負(fù)責(zé)宏觀層面的統(tǒng)籌監(jiān)管的同時，還必須由銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會為中國人民銀行監(jiān)管權(quán)的行使提供協(xié)助，包括對各自領(lǐng)域的金融機(jī)構(gòu)實施微觀審慎監(jiān)管和信息共享機(jī)制。從國際監(jiān)管合作來看，可考慮立法授權(quán)前述中國人民銀行內(nèi)設(shè)的金融穩(wěn)定局統(tǒng)一負(fù)責(zé)相關(guān)的國際監(jiān)管合作，包括由其負(fù)責(zé)參與有關(guān)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的國際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的制定、傳遞相關(guān)數(shù)據(jù)和信息以及協(xié)調(diào)國內(nèi)監(jiān)管法律使之與國際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則保持一致。

注：

1鄭聯(lián)盛：《大而不倒、系統(tǒng)重要性與金融宏觀審慎管理》（2011年10月25日），載中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所網(wǎng)站：http://www.iwep.org.cn/info/content.asp?infoId=5366。

2SeeFinancialCrisisInquiryCommission,GovernmentalRescueof“Too-Big-To-Fail”Financial Institutions,PreliminaryStaffReport,August31,2010,availableathttp://fcic-static.law. stanford.edu/cdn_media/fcic-reports/2010-0831-Governmental-Rescues.pdf.

3王去非、應(yīng)千凡、焦琦斌、易振華：《美國中小銀行“倒閉潮”的回顧與啟示》，《銀行家》2012年第1期。

4SeeFSB,PolicyMeasurestoAddressSystemicallyImportantFinancialInstitutions(November4, 2011),availableathttp://www.financialstabilityboard.org/publications/r_111104bb.pdf.

5、6、11SeeIMF,BISandFSB,GuidancetoAssesstheSystemicImportanceofFinancialInstitutions, MarketsandInstruments:InitialConsiderations,October28,2009,availableatwww.financialstabilityboard.org/publications/r_091107c.pdf.

7李文泓，吳祖鴻：《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管：目標(biāo)和政策框架》，《中國金融》2011年第3期。

8陳軍：《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)評估標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建》，《西部金融》2012年第1期。

9道德風(fēng)險是對一種由保險而產(chǎn)生的動機(jī)的描述，即保險引導(dǎo)了那些受保人去承擔(dān)比他們沒有受保時更大的風(fēng)險，因為這種風(fēng)險的負(fù)面結(jié)果是由保險人來承擔(dān)。SeeCongressionalBudgetOffice,ReformingFederalDepositInsurance,September1990,p.163.

10張顯球：《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的含義及其風(fēng)險防范》，《金融時報》2011年1月31日第011版。

11SeeLuisI.JácomeandErlendW.Nier,Macro-prudentialPolicy:ProtectingtheWhole,availableathttp://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/basics/macropru.htm.

12SeeBCBS,GlobalSystemicallyImportantBanks:AssessmentMethodologyandtheAdditionalLoss AbsorbencyRequirement,November2011,availableatwww.bis.org/publ/bcbs207.htm.

13SeeIAIS,GlobalSystematicallyImportantInsurers:ProposedAssessmentMethodology(Public ConsultationDocument),May31,2012,availableathttp://www.iaisweb.org/view/element_href. cfm?src=1/15384.pdf.

14SeeFSB,ReducingtheMoralHazardPosedbySystemicallyImportantFinancialInstitutions, October20,2010,availableatwww.financialstabilityboard.org/publications/r_101111a.pdf.

15孫芙蓉：《強(qiáng)化系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管——訪瑞士金融市場監(jiān)管局首席執(zhí)行長帕特里克·拉夫勞伯》，載《中國金融》2011年第8期。

16、19劉福毅、鄧大海：《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的國際監(jiān)管趨勢淺析》，《金融發(fā)展研究》2012年第3期。

17SeeFSB,EffectiveResolutionofSystemicallyImportantFinancialInstitutions:RecommendationsandTimelines(ConsultativeDocument),July19,2011,availableatwww.financialstabilityboard.org/publications/r_110719.pdf.

18管斌：《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管問題研究》，《武漢金融》2012年第6期。

20雖然銀監(jiān)會陸續(xù)發(fā)布過相關(guān)文件（例如《關(guān)于中國銀行業(yè)實施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)[2011]44號）、《商業(yè)銀行貸款損失準(zhǔn)備管理辦法》、《商業(yè)銀行杠桿率管理辦法》以及《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》），對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管予以規(guī)定，但是這些規(guī)定相對粗疏，所適用的范圍也非常有限。我國尚未出臺針對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的系統(tǒng)性的法律制度設(shè)計。

21中國人民銀行貨幣政策分析小組：《中國貨幣政策執(zhí)行報告（2012年第三季度）》（2012年11月2日），載中國人民銀行銀行網(wǎng)站：http://www.pbc.gov.cn/publish/goutongjiaoliu/524/2012/20121102180612519935265/20121102180612519935265_.html。

22由曦：《銀監(jiān)會擬框定四大指標(biāo)篩選國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行》，載一財網(wǎng)（第一財經(jīng)日報）：http://www.yicai.com/news/2012/01/1323009.html。

23根據(jù)2008年7月10日發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中國人民銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)〔2008〕83號），金融穩(wěn)定局的職責(zé)為：綜合分析和評估系統(tǒng)性金融風(fēng)險，提出防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的政策建議；評估重大金融并購活動對國家金融安全的影響并提出政策建議；承擔(dān)會同有關(guān)方面研究擬訂金融控股公司的監(jiān)管規(guī)則和交叉性金融業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的工作；負(fù)責(zé)金融控股公司和交叉性金融工具的監(jiān)測；承辦涉及運用中央銀行最終支付手段的金融企業(yè)重組方案的論證和審查工作；管理中國人民銀行與金融風(fēng)險處置或金融重組有關(guān)的資產(chǎn)；承擔(dān)對因化解金融風(fēng)險而使中央銀行資金機(jī)構(gòu)的行為的檢查監(jiān)督工作，參與有關(guān)機(jī)構(gòu)市場退出的清算或機(jī)構(gòu)重組等工作。

（責(zé)任編輯：）

A

1005-9512（2013）02-

袁達(dá)松，北京師范大學(xué)法學(xué)院副教授；盧伊麗，北京師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。