□ 錢再見

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府職能轉(zhuǎn)變
——基于空間權(quán)力視角的分析

□ 錢再見

考察新型城鎮(zhèn)化有許多不同的學(xué)科視角和理論方法。從政治學(xué)和公共管理學(xué)的視角來看，新型城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)上就是公共權(quán)力的空間重組。在城鄉(xiāng)社區(qū)的空間權(quán)力關(guān)系上，追求城鄉(xiāng)平等發(fā)展權(quán)；在中央與地方的權(quán)力結(jié)構(gòu)層級(jí)關(guān)系上，尊重地方的自主發(fā)展權(quán)；在國家與社會(huì)的權(quán)力關(guān)系上，實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的良性互動(dòng)，維護(hù)公民權(quán)；在全球化霸權(quán)與民族國家主權(quán)的權(quán)力關(guān)系上，提升城市競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)，爭取城市發(fā)展的話語權(quán)。城鎮(zhèn)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于政府職能的準(zhǔn)確定位、適時(shí)轉(zhuǎn)變和不斷優(yōu)化，以及政府公共權(quán)力運(yùn)行的公開化及其與空間的良性互動(dòng)。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的突出問題正是表現(xiàn)在政府職能定位的錯(cuò)亂和政府公共權(quán)力運(yùn)行的失當(dāng)，包括政府職能的“越位”與“越權(quán)”、“缺位”與“失權(quán)”、“錯(cuò)位”與“亂權(quán)”。新型城鎮(zhèn)化依托頂層設(shè)計(jì)，合理分權(quán)，構(gòu)建府際政策協(xié)調(diào)機(jī)制；利用市場(chǎng)力量，簡政放權(quán)，建構(gòu)政府與市場(chǎng)合力機(jī)制，構(gòu)建官方－民間合作機(jī)制；擴(kuò)大公眾參與，還權(quán)于民，建構(gòu)官民合作機(jī)制；提升城市競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)，爭取話語權(quán)，構(gòu)筑國際協(xié)作機(jī)制。

新型城鎮(zhèn)化；政府職能；空間；公共權(quán)力

21世紀(jì)被認(rèn)為是城市的世紀(jì)。2008年，世界城鎮(zhèn)人口比重超過50%，標(biāo)志著人類進(jìn)入城市時(shí)代。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主約瑟夫·尤金·斯蒂格利茨（Joseph Eugene Stiglitz，1943－）早在2000年就斷言：“21世紀(jì)的決定性力量是美國的高科技和中國的城市化”。中國的城市化，特別是沿海地區(qū)的城市化，如今已經(jīng)成為熱門話題和研究熱點(diǎn)。約翰·弗里德曼（John Friedmann）認(rèn)為，城市化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、多層面的社會(huì)空間過程……至少要考慮七個(gè)相互作用的層面（人口、社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、物質(zhì)、管治），①Friedmann，John，2006.Four Theses in the Study of China＇s Urbanization.International Journal of Urban and Regional Research，30（2）：440－451.因此，需要從不同的學(xué)科如社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、人口學(xué)、地理學(xué)、城市規(guī)劃和歷史學(xué)等學(xué)科視角進(jìn)行考察。從政治學(xué)和公共管理學(xué)的視角來看，新型城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)上就是權(quán)力與空間、資本等要素的互動(dòng)與組合，是公共權(quán)力的空間重組。空間是政府權(quán)力獲取“合法性”的重要場(chǎng)域，也是公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)公共利益和創(chuàng)造公共價(jià)值的舞臺(tái)。

一、新型城鎮(zhèn)化：公共權(quán)力在空間上的重新配置

1974年，法國馬克思主義哲學(xué)家、社會(huì)學(xué)家亨利·列斐伏爾（Henri Lefebvre）出版《空間的生產(chǎn)》（La Production De L＇espace）一書認(rèn)為，“空間里彌漫著社會(huì)關(guān)系；它不僅被社會(huì)關(guān)系支持，也生產(chǎn)社會(huì)關(guān)系和被社會(huì)關(guān)系所生產(chǎn)?！彼麛嘌裕埃ㄉ鐣?huì)）空間就是一種（社會(huì)）產(chǎn)品”①Lefebvre，H.1991.The Production of Space.Oxford，UK：Blackwell.p.30.。1976年，米歇爾·?？拢∕ichel Foucault）在《地理學(xué)問題》的訪談中指出，空間和時(shí)間的觀念在西方人文、社會(huì)學(xué)科中的發(fā)展是極不平衡的，時(shí)間往往被看成是豐裕性的、辨證性的和具有生命活力的概念，而空間則被看成是固定的、非辨證的和靜止的概念。②Foucault，M.，1976.“Questions of Geography，”from Herodote，Reprinted from Colin Gordon，Ed.（1980）Power／Knowledge：Selected Interviews and OtherWritings，1972-1977.New York：Pantheon Books，63-77.這次講演就是后來于1984年發(fā)表的論文《不同空間的正文與上下文》（Text／Contexts：Of Other Spaces），福柯在這篇論文中宣稱，“人類基地（human site）或生活空間（living space）的問題，不僅是了解這個(gè)世界是否有足夠空間容納的問題——這顯然是個(gè)重要問題——而且也是在一個(gè)既定情境中，了解人類元素的親疏關(guān)系、儲(chǔ)存、流動(dòng)、制造與分類，以達(dá)成既定目標(biāo)的問題?！雹跢oucault，Michel.1986.“Text／Contexts：Of Other Spaces，”Diacritics 16（Spring），22－27.?？抡J(rèn)為，空間是任何權(quán)力運(yùn)作的場(chǎng)所或媒介，也是權(quán)力實(shí)踐的重要機(jī)制。一句話，空間即權(quán)力的容器。城市空間作為現(xiàn)代國家政治運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)，實(shí)際上已經(jīng)成了一種政治統(tǒng)治的工具。從這個(gè)意義上理解，城鎮(zhèn)化的過程就是城市集鎮(zhèn)空間的生產(chǎn)過程，這一生產(chǎn)過程中的基本要素是權(quán)力、資本和空間。如果以權(quán)力為視點(diǎn)來進(jìn)一步考察，新型城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)上就是公共權(quán)力的空間重組。

第一，在城鄉(xiāng)社區(qū)的空間權(quán)力關(guān)系上，實(shí)現(xiàn)平等發(fā)展權(quán)。城市社區(qū)和鄉(xiāng)村社區(qū)之間長期存在著不平等的權(quán)力關(guān)系，因而造成不平衡的發(fā)展結(jié)果。城市是區(qū)域的核心，無論其規(guī)模大小，它作為政治、經(jīng)濟(jì)、科教文化中心，總是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起主導(dǎo)作用。④錢再見：《新世紀(jì)中國城市化道路的戰(zhàn)略選擇》，《教學(xué)與研究》2001年第11期。這種區(qū)域空間中的不平等權(quán)力關(guān)系造成了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中長期存在著城市偏向的公共政策，如工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的“剪刀差”、戶籍制度壁壘等，甚至不惜犧牲農(nóng)村、農(nóng)民利益發(fā)展城市，導(dǎo)致發(fā)達(dá)的城市與凋敝的鄉(xiāng)村并存的格局。同時(shí)，由于城市的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和功能優(yōu)勢(shì)而形成的磁化效應(yīng)，導(dǎo)致了農(nóng)村中原本匱乏的資金和人才被城市吸納。新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化，致力于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等發(fā)展權(quán)和空間正義。通過合理的公共政策制定，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系，逐步達(dá)到緩解和消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，避免一些發(fā)展中國家長期存在的因“過度城市化”（over－urbanization）而造成的“城市病”（City disease）。

第二，在中央與地方的權(quán)力結(jié)構(gòu)層級(jí)關(guān)系上，尊重地方的自主權(quán)。城市空間不僅是政治統(tǒng)治的中心，它本身就是統(tǒng)治者獲取或維護(hù)權(quán)力的一種手段或工具。城市作為增長機(jī)器（growth machine）⑤Molotch，Harvey L.，1976.“The City as a Growth.Machine：Toward a Political Economy of Place，”American Journalof Sociology vol.82，no.2：309－322.，既是權(quán)力在空間生產(chǎn)和運(yùn)作的結(jié)果，同時(shí)又是權(quán)力控制和操縱的對(duì)象。全球城市、國際化城市、直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市、小城鎮(zhèn)等等的區(qū)分，以及“一線城市”、“二線城市”和“三線城市”的區(qū)隔，正是社會(huì)分層在空間維度上的體現(xiàn)，更是官本位文化和權(quán)力崇拜綜合癥在空間層面上的深刻反映。中央直接控制的城市往往是國家權(quán)力最為集中的城市，同時(shí)集中了國家和地方兩個(gè)層次的特殊權(quán)力結(jié)構(gòu)和相應(yīng)的公共資源，小城鎮(zhèn)則處于中央與地方權(quán)力結(jié)構(gòu)層級(jí)關(guān)系的末梢。用英國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)史家卡爾·波蘭尼（Karl Polanyi）話說，中國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是鑲嵌在中央和地方層級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其在政治資源配置中的協(xié)調(diào)作用深受政府權(quán)力、體制和政策的約束。同時(shí)，中央的政策又是通過中央－省－市－縣－鄉(xiāng)鎮(zhèn)這種金字塔式的層級(jí)結(jié)構(gòu)逐級(jí)向下推行的。在執(zhí)行過程中，違背發(fā)展規(guī)律和實(shí)際情形的政策常常演變成“上有政策，下有對(duì)策”的困局。新型城鎮(zhèn)化涉及復(fù)雜且巨大的利益關(guān)系調(diào)整，甚至是一種徹底的利益格局重塑，在這一過程中，中央向地方放權(quán)，尊重地方的自主發(fā)展權(quán)，尊重市場(chǎng)規(guī)律，使經(jīng)濟(jì)＂脫嵌＂于社會(huì)政治，消除公民權(quán)利和利益在地域空間上的差別，實(shí)行城市居民自治，這些都是新型城鎮(zhèn)化的題中應(yīng)有之義。通過體制機(jī)制改革和政策創(chuàng)新，重組公共權(quán)力關(guān)系，合理配置公共資源，如通過產(chǎn)權(quán)制度、企業(yè)制度、財(cái)稅制度、金融制度等一系列改革，將財(cái)權(quán)和事權(quán)逐漸向地方政府分流，避免陷入央－地權(quán)力關(guān)系“一放就亂，一亂就收，一收就死”的“放權(quán)－收權(quán)”惡性循環(huán)之中①Jin，Taijun＆Qian，Zaijian.2002.The Institutionalized Construction of the Relationship between Chinese Central and Local government in the New Century.Chinese Public Administration Review.Vol.1，No.1.Jan.／Mar.pp.37－42.，進(jìn)而有利于充分調(diào)動(dòng)地方的積極性。

第三，在國家與社會(huì)的權(quán)力關(guān)系上，實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的良性互動(dòng)，維護(hù)公民權(quán)。新型城鎮(zhèn)化不僅是從高度的中央集權(quán)到適度的地方分權(quán)和城市自治，同時(shí)還包括從高度的國家集權(quán)到社會(huì)權(quán)力的擴(kuò)大、社會(huì)自治。根據(jù)馬克思主義基本原理，國家權(quán)力來源于社會(huì)同時(shí)又高于社會(huì)。隨著社會(huì)公共事務(wù)的愈益復(fù)雜化，國家權(quán)力對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的介入必然越來越深入廣泛。但是，國家對(duì)社會(huì)生活的干預(yù)過多，必然會(huì)限制私人權(quán)利的領(lǐng)域，削弱社會(huì)的自治功能。國家權(quán)力（State power）是一種特殊的政治權(quán)力，是通過國家政權(quán)發(fā)生的政治權(quán)力關(guān)系，其所表現(xiàn)的最高統(tǒng)治形式是國家主權(quán)，它是國家權(quán)力的“最終權(quán)力”，是一切國家權(quán)力的源泉。作為相對(duì)于國家和個(gè)人而獨(dú)立存在的社會(huì)權(quán)力（Social power），是社會(huì)主體以其所擁有的社會(huì)資源對(duì)國家和社會(huì)的影響力。國家權(quán)力的實(shí)際主體是政府等公共權(quán)力機(jī)關(guān)；社會(huì)權(quán)力的核心主體是公民社會(huì)，主要包括宗族家庭、公民自治組織、非政府組織、社會(huì)利益群體和不處在執(zhí)政地位的政黨等。社會(huì)權(quán)力與國家權(quán)力是對(duì)立的統(tǒng)一，其要義是以社會(huì)權(quán)力制約國家權(quán)力，實(shí)質(zhì)是“以權(quán)利制衡權(quán)力”。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，就是要在國家與公民社會(huì)的關(guān)系上實(shí)現(xiàn)還權(quán)于民，在物與人的關(guān)系上實(shí)現(xiàn)人的主體回歸。從這個(gè)意義上說，新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，以人為本的城鎮(zhèn)化，無論是經(jīng)濟(jì)增長還是社會(huì)發(fā)展，都要立足于讓人完成城鎮(zhèn)化。“人的城鎮(zhèn)化”的前提是基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)符合空間正義原則的新型城鎮(zhèn)化?！叭说某擎?zhèn)化”的目標(biāo)是要讓人人可以分享城鎮(zhèn)化帶來的增益，保護(hù)弱勢(shì)群體，消除社會(huì)排斥，維護(hù)公民權(quán)，包括人的就業(yè)權(quán)、居住權(quán)、就醫(yī)權(quán)、受教育權(quán)等，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。

第四，在全球化霸權(quán)與民族國家主權(quán)的權(quán)力關(guān)系上，新型城鎮(zhèn)化要贏得城市競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)，爭取城市發(fā)展的話語權(quán)。馬克思恩格斯早在《共產(chǎn)黨宣言》中就預(yù)見到人類歷史發(fā)展的全球化趨勢(shì)，他們明確指出，“資產(chǎn)階級(jí)，由于開拓了世界市場(chǎng)，使一切國家的生產(chǎn)和消費(fèi)都成為世界性的……過去那種地方的和民族的自給自足和閉關(guān)自守狀態(tài)，被各民族的各方面的互相往來和各方面的互相依賴所代替了。”②馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1995年版，第275－276頁。列斐伏爾認(rèn)為，全球化是全球空間重構(gòu)的過程，部分地通過國家的空間社會(huì)組織的重組而展開。③Brenner，N.，1997.Global，F(xiàn)ragmented，Hierarchical：Henri Lefebvre＇s Geographies of Globalization＇，Public Culture，10（1）：135-67.民族化通過控制時(shí)間來控制空間，全球化則通過控制空間來控制時(shí)間，全球化的實(shí)質(zhì)是城市化，消滅代表歷史差異的不同的生產(chǎn)和生活方式，將一切事物標(biāo)準(zhǔn)化和同質(zhì)化。城市化與全球化是結(jié)合在一起的過程（combined processes）。④Schmid，Christian，“Henri Lefebvre＇s Theory of the Production of Space：Towards a Three－Dimensional Dialectic，”In Space，Difference，Everyday Life：Reading Henri Lefebvre.Goonewardena，K.，Kipfer，S.，Milgrom，R.＆Schmid，C.New York：Routledge.pp.27－46.從其內(nèi)在動(dòng)力來看，全球化就是資本的全球化、市場(chǎng)的全球化，它與國家區(qū)域權(quán)力的重新調(diào)節(jié)配置是內(nèi)在地聯(lián)系在一起的，是以全球社會(huì)空間的重構(gòu)為動(dòng)力的。這就是說，資本是全球化的主要推動(dòng)力量，市場(chǎng)的全球化為資本帶來了無窮的空間。正如日本學(xué)者大前研一所認(rèn)為的，資本可以到達(dá)任何它們想去的地方，無論是出于成本還是市場(chǎng)的原因；政府活動(dòng)無論是稅收還是調(diào)節(jié)，都將受到不愿“嚇跑全球經(jīng)濟(jì)”的限制，結(jié)果“在全球經(jīng)濟(jì)當(dāng)中，傳統(tǒng)的民族國家變成不合自然規(guī)律的，甚至是無法忍受的交易單位”。⑤Kenichi Ohmae，The End of the Nation－State：The Rise of Regional Economies.New York：Free Press，1995.p.75.可以說，全球化是資本主義的勝利，它在強(qiáng)化資本力量的同時(shí)，通過資本與空間的結(jié)合，大大弱化了國家權(quán)力。全球化借助于資本的城市化，通過空間的生產(chǎn)來征服空間。正如大衛(wèi)·哈維（David Harvey）在為列斐伏爾《空間的生產(chǎn)》一書英文版所寫的后記中指出的，城市化和空間的生產(chǎn)是交織在一起的，“都市將被一種都市化過程，或者更為一般地說，被一種空間的生產(chǎn)過程所取代，這種過程以一種新的、陌生的方式將全球和地方、城市和鄉(xiāng)村、中心和邊緣連接了起來。”①David Harvey，“Afterword，”in Lefebvre，H.1991.The Production of Space.Oxford，UK：Blackwell.pp.430－431.哈維強(qiáng)調(diào)，資本主義的發(fā)展是一個(gè)涉及全球的地理問題，而且資本主義國家曾經(jīng)歷了“空間修整”（spatial fix）的過程，將自身積累的危機(jī)與階級(jí)矛盾轉(zhuǎn)嫁到國外市場(chǎng)。實(shí)際上，全球化已經(jīng)成為統(tǒng)領(lǐng)空間生產(chǎn)實(shí)踐的主導(dǎo)話語，世界體系中的核心國家及其所謂“全球城市”正是借助其支配性的話語霸權(quán)，遮蔽了邊陲國家、半邊陲國家在城市空間問題上來自底層的聲音和城市邊緣話語。所以，在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要積極應(yīng)對(duì)全球化的挑戰(zhàn)，一方面要捍衛(wèi)受到全球化進(jìn)程日益侵蝕的國家權(quán)力，另一方面，還要維護(hù)地方城市空間的固有特色，創(chuàng)造城市競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)，提升城市競(jìng)爭力，反對(duì)資本主義不斷強(qiáng)加的“抽象空間的同質(zhì)性”。

二、中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府職能與權(quán)力運(yùn)作分析

城市是孕育現(xiàn)代政府的母體，同時(shí)，城市空間又是政府管制的對(duì)象。城市的發(fā)展、城鎮(zhèn)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都依賴于政府職能的準(zhǔn)確定位和政府公共權(quán)力的公開化運(yùn)作及其與空間的良性互動(dòng)。從這個(gè)意義上說，合理的城鎮(zhèn)化離不開政府職能的適時(shí)轉(zhuǎn)變和不斷優(yōu)化。政府職能實(shí)質(zhì)上就是政府的行政職能，是國家行政機(jī)關(guān)，依法對(duì)國家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)所具有的權(quán)力、應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和應(yīng)發(fā)揮的功能。政府行政權(quán)力是政治權(quán)力的一個(gè)分支，行政權(quán)力與立法權(quán)、司法權(quán)一起構(gòu)成政治權(quán)力，而行政權(quán)力本身則是一種功能性權(quán)力。政府職能反映著公共行政的基本內(nèi)容和活動(dòng)方向，是公共行政的本質(zhì)體現(xiàn)。行政權(quán)力是政府機(jī)關(guān)擁有的對(duì)社會(huì)公共事務(wù)處理的法定權(quán)力，具有公共性，是一種社會(huì)公共權(quán)力，致力于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。在法治國家里，公共權(quán)力是有限度的，其運(yùn)行必須是公開化的，接受公眾監(jiān)督，不能無限膨脹。公共權(quán)力只能在公共領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生作用，而不能侵入市場(chǎng)或社會(huì)等私人領(lǐng)域，否則公共權(quán)力就違背了法治的精神，侵犯了私人的權(quán)利，公共權(quán)力的行使就失去了合法性和正當(dāng)性。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的突出問題正是表現(xiàn)在政府職能定位的錯(cuò)亂和政府公共權(quán)力運(yùn)行的失當(dāng)。

1、政府職能的“越位”與“越權(quán)”

所謂政府職能的越位，是指政府部門超越了本部門的職權(quán)范圍，管了本應(yīng)該由別的部門去管的事情，也就是“越權(quán)”。世界發(fā)達(dá)國家城市化過程中共有的規(guī)律表明，在城市化的進(jìn)程中，資本、權(quán)力、階級(jí)等政治經(jīng)濟(jì)要素正在成為重塑城市空間的重要變量，其中，政府行政力量只是在短期內(nèi)、在表象層面上起到一定的輔助作用。然而，我國的城鎮(zhèn)化歷程表現(xiàn)出與這種規(guī)律較大程度的背離，政府行政權(quán)力扮演著遠(yuǎn)比市場(chǎng)因素更為重要的角色。在我國，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的核心特征是低成本擴(kuò)張、強(qiáng)勢(shì)政府主導(dǎo)。正如美國華盛頓大學(xué)地理系陳金永（Kam Wing Chan）教授所指出的，中國的社會(huì)主義城鎮(zhèn)化獨(dú)具特色，發(fā)展的模式與世界“標(biāo)準(zhǔn)”的模式既有共同之處，也有不同的地方。相同的是，城鎮(zhèn)化都是由工業(yè)化推動(dòng)的，勞動(dòng)力由土地密集型農(nóng)業(yè)向城鎮(zhèn)工業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移。不同的是，推動(dòng)中國城鎮(zhèn)化的基本上是政府，市場(chǎng)只是個(gè)配角。②Chan，Kam Wing，2010.“Fundamentals of China＇s Urbanization and Policy，”The China Review，Vol.10，No.1，pp.63－94.確實(shí)，政府在中國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展中始終占據(jù)著主導(dǎo)地位，政府既是政策的提供者，同時(shí)又為政策的有效實(shí)施提供了制度支撐和權(quán)力保障。無論是城鎮(zhèn)化政策的制定，還是城市發(fā)展與規(guī)劃，都受制于政府官員的意志。政府職能“越位”現(xiàn)象主要表現(xiàn)在政府的經(jīng)濟(jì)職能過強(qiáng)，而在經(jīng)濟(jì)職能中，微觀管理職能過強(qiáng)；同樣，在政府的社會(huì)職能中，社會(huì)管制功能過強(qiáng)，社會(huì)服務(wù)功能過弱。政府職能“越位”現(xiàn)象是建立在“政府萬能論”的假設(shè)基礎(chǔ)之上的，形成了政府無所不管、政府權(quán)力無限的管理格局。政府包攬一切社會(huì)事務(wù)，管了許多不該管也管不好的事情。由于行政權(quán)力本身具有一定的擴(kuò)張性，因此，行政權(quán)力一旦突破權(quán)力的邊界，就可能混淆各種權(quán)力的關(guān)系，排斥民主、公正和自由，導(dǎo)致行政越權(quán)、行政違約和行政侵權(quán)等現(xiàn)象的滋生。一些政府部門違背市場(chǎng)規(guī)則對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行過多的行政干預(yù)，利用行政權(quán)力來阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間的自由流動(dòng)、自由競(jìng)爭，進(jìn)而從中“尋租”，攫取不正當(dāng)?shù)睦?。由于行政組織內(nèi)部職能定位不準(zhǔn)，中央和地方關(guān)系不順，中央政府、省級(jí)政府和基層政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)分工不明，上級(jí)政府和下級(jí)政府的職責(zé)不清，導(dǎo)致國家、社會(huì)、個(gè)人乃至府際關(guān)系不順和各種權(quán)力沖突。

2、政府職能的“缺位”與“失權(quán)”

政府職能的缺位是指政府部門沒有認(rèn)真履行自己的職責(zé)，沒有管理好真正屬于本部門的事務(wù)，也就是“失權(quán)”、失職。空間是權(quán)力實(shí)踐的重要機(jī)制，是權(quán)力運(yùn)作的基礎(chǔ)和容器。哈維認(rèn)為，城市空間的本質(zhì)是一種建構(gòu)環(huán)境（build environment），是包含許多不同空間元素的復(fù)雜混合商品，是一系列的物質(zhì)結(jié)構(gòu)，它包括道路、碼頭、溝渠、港口、工廠、貨棧倉庫、下水道、住房、學(xué)校教育機(jī)構(gòu)、文化娛樂機(jī)構(gòu)、辦公樓、商店、污水處理系統(tǒng)、公園、停車場(chǎng)等。①Harvey，David，1985.The Urbanization of Capital：Studies in the History and Theory of CapitalistUrbanization，Oxford，UK：Basil Blackwell Inc. pp.15－16.這種建構(gòu)環(huán)境中的各種空間元素發(fā)揮各自的功能，服務(wù)于不同的目的。其中，有許多是只能透過政府等公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由再分配機(jī)制才能提供的公共產(chǎn)品。列斐伏爾認(rèn)為，國家將空間用于社會(huì)控制。政府將消防站和警察署置于整個(gè)大都市的各個(gè)地點(diǎn)，以便對(duì)災(zāi)害迅速做出反應(yīng)。國家控制大量土地，并將它用于政府的經(jīng)營管理。②Gottdiener，Mark；Hutchison，Ray，2006.The New Urban Sociology（3rd edition），Boulder，CO：Westview Press Inc.p.71.如果將公共產(chǎn)品交給追求盈利的民營企業(yè)，必然無法供給所有人。③町村敬志（まちむらたかし）；西澤晃彥（にしざわあきひこ）.2000.『都市の社會(huì)學(xué)——社會(huì)がかたちをあらわすとき』有斐閣アルマ.pp.161－163.政府職能“缺位”現(xiàn)象表現(xiàn)為政府在實(shí)現(xiàn)其職能時(shí)的選擇性，即公共政策制定和公共資源的配置過程中將更多的資金用于城市空間的生產(chǎn)建設(shè)，導(dǎo)致了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面的“缺位”。④ShaoguangWang，2000.The Changing Role of Government.See http：／／www.cuhk.edu.hk／gpa／wang＿files／UNDP.pdf.與經(jīng)濟(jì)職能過強(qiáng)形成鮮明對(duì)照的是，政府的社會(huì)職能過弱，致使像公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)等典型的公共事業(yè)由于資金不足而嚴(yán)重滯后。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給不足直接反映了政府公共財(cái)政職能的弱化，以及政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的宏觀調(diào)控能力的不足。同時(shí)，我國目前貧富差距日益擴(kuò)大，“調(diào)節(jié)居民收入分配”作為政府的一項(xiàng)主要職能，卻顯得蒼白無力。從公共選擇學(xué)派及其理論視角來看，政府并不是純粹的公共服務(wù)機(jī)關(guān)，在政府中行使公共權(quán)力的行政人員也不是大公無私的，他們都具有自己的利益訴求，都是“經(jīng)濟(jì)人”，在運(yùn)用公共權(quán)力時(shí)他們會(huì)傾向于維護(hù)機(jī)構(gòu)本身的利益?！敖?jīng)濟(jì)人”掌握了公共權(quán)力對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變自然會(huì)產(chǎn)生不利的影響，一方面，社會(huì)職能不如經(jīng)濟(jì)職能那樣直接與GDP掛鉤，不容易出政績；另一方面，政府“經(jīng)濟(jì)人”總是傾向于壟斷社會(huì)職能與職權(quán)，而不愿意向企業(yè)、地方和第三部門分權(quán)與放權(quán)。在政府職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)過程中，一些政府部門常常采取“四放四不放”的手法，即“明放暗不放，口放手不放，虛放實(shí)不放，小放大不放”，不時(shí)地干預(yù)企業(yè)運(yùn)營，干預(yù)地方具體事務(wù)。

3、政府職能的“錯(cuò)位”與“亂權(quán)”

政府職能的錯(cuò)位是指政府部門對(duì)于自己該管的事情，卻沒有能力去管好，亂用權(quán)力、亂抓一通，即“亂權(quán)”。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府職能不僅體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化政策的制定，城市發(fā)展規(guī)劃與設(shè)計(jì)，強(qiáng)化社會(huì)管理、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、糾正負(fù)外部性等方面，而且更重要的是要制定出科學(xué)、合理且符合空間正義的城鎮(zhèn)化政策，合理配置公共資源，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，以全面協(xié)調(diào)為標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境等的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過公共權(quán)力的空間配置，切實(shí)分權(quán)、放權(quán)，引導(dǎo)地方因地因時(shí)制宜，探索適應(yīng)不同區(qū)域特點(diǎn)的、“以人為本”的、可持續(xù)性的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。相反，如果政府職能錯(cuò)位，公共權(quán)力運(yùn)行失當(dāng)，就會(huì)導(dǎo)致城鎮(zhèn)化政策制定失誤、城市規(guī)劃不科學(xué)、忽視社會(huì)管理、開發(fā)利用資源粗放等直接后果。如我國城市化戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)化政策的制定和實(shí)施似乎更多地是出于解決特定矛盾的權(quán)宜之計(jì)，缺乏整體性和前瞻性，表現(xiàn)出明顯的短期化特征，往往從靜態(tài)和孤立的視角謀劃城市的發(fā)展。又如一些地方政府在政績和利益的誘導(dǎo)下，缺乏長遠(yuǎn)考慮，提出過大的發(fā)展目標(biāo)和城鎮(zhèn)規(guī)劃框架，熱衷于追求短期的表面文章，盲目攀比和跟風(fēng)冒進(jìn)，貪大求洋。由于地方政府片面追求城市規(guī)模，熱衷于大廣場(chǎng)、寬馬路，甚至將城鎮(zhèn)化異化為“房地產(chǎn)化”，導(dǎo)致政府無力提供足夠的公共服務(wù)⑤Solinger，Dorothy J.，2012.Streets as Suspect：State Skepticism and the Current Losers in Urban China.Schoolof Social Sciences，Irvine University of California，Irvine 92617.http：／／www.socsci.uci.edu／～dorjsoli／Suspect Streets Aug.2012.pd f.。或者，由于片面追求經(jīng)濟(jì)增長，將城市作為增長機(jī)器，忽視了作為城市主體的“人”的發(fā)展，甚至用犧牲農(nóng)村、農(nóng)民利益的方式發(fā)展城市，造成城鄉(xiāng)發(fā)展的矛盾，特別是近年來，由于行政壟斷與濫用征地權(quán)而引發(fā)各種社會(huì)沖突，更是違背了空間正義和城鎮(zhèn)化的本義。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府職能轉(zhuǎn)變的路徑選擇

新型城鎮(zhèn)化最大的障礙是舊的體制和舊的利益格局，而要突破舊體制的束縛，打破舊利益格局的掣肘，最核心的工作就是要實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，即政府淡化經(jīng)濟(jì)運(yùn)營角色，從全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚瑢?shí)現(xiàn)公共權(quán)力在空間的重組，建設(shè)一個(gè)真正的公共服務(wù)型政府。誠然，在重視市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)，必須由政府制定總體規(guī)劃，對(duì)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程、城市人口、城市布局、城市規(guī)模等方面，實(shí)行必要的宏觀調(diào)控，而不能放任自流、完全由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。但與此同時(shí)，要逐步轉(zhuǎn)變政府職能，改變政府公共權(quán)力運(yùn)行方式，從以行政手段為主管理城鎮(zhèn)發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)椴捎媒?jīng)濟(jì)和法律手段為主管理城鎮(zhèn)發(fā)展。通過公共權(quán)力在空間的重組，向市場(chǎng)、向地方逐步分權(quán)和放權(quán)，在全球化進(jìn)程中爭取話語權(quán)，讓市場(chǎng)機(jī)制力量推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)步健康發(fā)展。

1、依托頂層設(shè)計(jì)，合理分權(quán)，疏通府際政策協(xié)調(diào)機(jī)制

中國的新型城鎮(zhèn)化是人類歷史上最為宏大的系統(tǒng)工程，如何將6億甚至更多的人口在20年左右的時(shí)間內(nèi)移往城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，必然需要公共權(quán)力在空間進(jìn)行相應(yīng)的重組，需要一套完善的公共政策、管理制度和操作程序，需要著力加強(qiáng)戰(zhàn)略研究、制度頂層設(shè)計(jì)和公共政策創(chuàng)新。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府職能的準(zhǔn)確定位，正是體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的制定與管理、制度供給與政策創(chuàng)新等方面，即為市場(chǎng)制定和完善相應(yīng)的游戲規(guī)則，用新公共管理理論的話語表述就是：政府不再同時(shí)掌舵和劃槳，而是把劃槳的任務(wù)賦予更為高效率的市場(chǎng)，政府則專心做好掌舵的工作。正如戴維·奧斯本和特德·蓋布勒所指出的：“政府開始轉(zhuǎn)向一種政策制定（掌舵）同服務(wù)提供（劃槳）分開的機(jī)制”，①Osborne，David and Ted Gaebler.1992.Reinventing Government：How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector.Reading，Massachusetts：Addison Wesley Publishing.pp.25－48.即“只掌舵而不劃槳”。從政府自身建設(shè)的角度來看，政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)實(shí)行在行政范圍內(nèi)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分開，增強(qiáng)公共權(quán)力運(yùn)行的公開性和有效性，提高公共權(quán)力監(jiān)督的及時(shí)性和獨(dú)立性。

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府職能轉(zhuǎn)變首先是要依托頂層設(shè)計(jì)，基于空間權(quán)力的考量，在政府體系之間合理“分權(quán)”（shared power），優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，合理增設(shè)城市建制，形成設(shè)置科學(xué)、布局合理、服務(wù)高效的行政區(qū)劃和管理體制，從中尋找新的發(fā)展空間和動(dòng)力。其次，政府通過政策創(chuàng)新和制度設(shè)計(jì)，有序推進(jìn)可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。政府要統(tǒng)籌人口管理和戶籍制度、土地管理和征地補(bǔ)償政策、財(cái)稅金融政策、城鎮(zhèn)住房政策、行政管理體制、生態(tài)環(huán)境政策等方面的體制機(jī)制改革和政策創(chuàng)新，逐步消除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍壁壘，促進(jìn)人口有序流動(dòng)、合理分布和社會(huì)融合，消除社會(huì)排斥，實(shí)現(xiàn)空間正義。在土地方面，破解地方政府“土地財(cái)政”的困局，嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，提高土地利用效率，合理滿足新型城鎮(zhèn)化用地需求，牢牢守住18億畝耕地紅線。第三，疏通府際政策協(xié)調(diào)機(jī)制，合理運(yùn)用各種政策工具，加大政策監(jiān)控力度，提升政策執(zhí)行力。在單一制國家，中央在向地方分權(quán)之后，如果缺乏有效的權(quán)力制約，最終將可能導(dǎo)致中央政府權(quán)威的流失，從而使社會(huì)發(fā)展無法產(chǎn)生總體效能，陷入越發(fā)展越混亂的境地。②林尚立：《國內(nèi)政府間關(guān)系》，浙江人民出版社1998年版，第12頁。

2、利用市場(chǎng)力量，簡政放權(quán)，建構(gòu)市場(chǎng)與政府的合力機(jī)制

唐納德·F.凱特爾曾這樣描述道，美國人長期崇拜私人市場(chǎng)而厭惡公共權(quán)力。因?yàn)槭袌?chǎng)追尋效率而政府則不一定；市場(chǎng)承諾在質(zhì)量和價(jià)格方面要有選擇性而政府則不是；市場(chǎng)提供競(jìng)爭而政府卻只有壟斷。實(shí)際上，作為社會(huì)進(jìn)步的兩個(gè)“輪子”，市場(chǎng)與政府只是社會(huì)中公共資源配置的兩種不同機(jī)制。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，市場(chǎng)機(jī)制因外部性而失靈，政府則會(huì)因內(nèi)部性而失靈，因此，在市場(chǎng)失靈和政府失敗的兩難困局中，只選擇市場(chǎng)或者只選擇政府都是不完善的。正如沃爾夫所說的，市場(chǎng)和政府之間的選擇并不是一種單純的選擇，而是一個(gè)程度的問題。③Wolf，Charles，Jr.，1988.Markets or Governments：Choosing Between Imperfect Alternatives.Cambridge，MA：MIT Press.p.171.一方面，市場(chǎng)缺陷強(qiáng)化了政府權(quán)力；而另一方面，政府缺陷又強(qiáng)化了市場(chǎng)權(quán)力。盡管市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，在市場(chǎng)機(jī)制的作用下經(jīng)濟(jì)要素能夠在城市空間合理有序地流動(dòng)，但如果沒有政府行政、經(jīng)濟(jì)、法律等制度體系作為支撐和保證，沒有政府對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，城市空間擴(kuò)展無疑將受到很大的制約。只有市場(chǎng)機(jī)制和政府機(jī)制同時(shí)發(fā)揮作用，建立公私伙伴關(guān)系（Public Private Partnerships，PPPs），形成合力機(jī)制，才能最大限度地減少市場(chǎng)失靈和政府失敗，促進(jìn)城市空間發(fā)展的合理化和良性擴(kuò)張。

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府與市場(chǎng)合力機(jī)制的建構(gòu)需要進(jìn)一步政府轉(zhuǎn)變職能，釋放過度的行政干預(yù)權(quán)力，強(qiáng)調(diào)尊重市場(chǎng)，擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)，使企業(yè)真正擺脫作為“政府機(jī)構(gòu)附屬物”的地位。政府只在城鎮(zhèn)規(guī)劃、公共服務(wù)、秩序維護(hù)等方面發(fā)揮作用，將城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等主要交給市場(chǎng)。同時(shí)，要防止地方政府“公司化”對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的過度干預(yù)，設(shè)定地方政府在城鎮(zhèn)化中的行政范圍和權(quán)力邊界。公私混合權(quán)力的發(fā)展和行政責(zé)任的分享，必然意味著“政府與其所依賴的組織和人員共同分享政府在社會(huì)中的權(quán)力和權(quán)威。但是，這種關(guān)系并不是平等的關(guān)系，在這一機(jī)制中尋找正確的混合方式并不像在政府控制和私人靈活性之間建立最佳行政平衡那么簡單，也不是在問責(zé)制和效率之間尋求平衡的問題，因?yàn)樗鼈儾⒉皇潜舜说奶娲?，相反，問題的關(guān)鍵是政府通過對(duì)私人代理商的管理去追求公共利益?！雹貹ettl，Donald F.，1993.Sharing Power：Public Governance and Private Markets，Washington，D.C.：The Brookings Institution Press.pp.38－39.

在職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力重組和利益調(diào)整的過程中，政府的角色是由經(jīng)營者轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則制定者，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，調(diào)整行政組織結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)宏觀調(diào)控部門，減少專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，實(shí)現(xiàn)政企分開，破解地方政府作為經(jīng)濟(jì)行為主體的“政府悖論”（The Paradox of Government）；同時(shí)透過民營化等途徑，發(fā)揮市場(chǎng)力量的作用，建立公私伙伴關(guān)系，合力提供公共服務(wù)。政府的主要精力應(yīng)集中在宏觀調(diào)控上，通過制定宏觀政策和法規(guī)，培育規(guī)范的市場(chǎng)體系，維護(hù)企業(yè)合規(guī)則發(fā)展和市場(chǎng)有序競(jìng)爭，維護(hù)公共利益。此外，政府還要運(yùn)用財(cái)政、稅收、金融、價(jià)格、投資等政策工具對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)和調(diào)控，創(chuàng)造良好的城市發(fā)展環(huán)境，維護(hù)城市發(fā)展的正確方向，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

3、擴(kuò)大公眾參與，還權(quán)于民，建構(gòu)官民合作機(jī)制

新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以人為本，倡導(dǎo)社會(huì)和諧與空間正義，注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，而城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化則是其必要條件，基本公共服務(wù)是政府應(yīng)該提供的公共產(chǎn)品，是民生的范疇，是基于民權(quán)的價(jià)值訴求。新型城鎮(zhèn)化在國家與社會(huì)二元互動(dòng)架構(gòu)中強(qiáng)調(diào)公民本位、權(quán)利本位和社會(huì)本位，尊重農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)、自由遷徙權(quán)、就業(yè)權(quán)、自由交易權(quán)，強(qiáng)調(diào)在公平競(jìng)爭條件下讓人口和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)空間中自由流動(dòng)；而國家（政府）權(quán)力則是有限的，政府只是社會(huì)治理主體的一個(gè)，與非政府組織、企業(yè)等社會(huì)治理主體一同構(gòu)成一個(gè)平等的、協(xié)商性的社會(huì)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。

誠然，公共服務(wù)是政府等公共權(quán)威部門的主要職能，也是政府存在之合理性與合法性的重要來源，因?yàn)檎矙?quán)力的公共性決定了政府的目標(biāo)只能是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益，其職能是為公民和全社會(huì)提供公共服務(wù)。但長期以來，我國的基本公共服務(wù)供給完全由政府大包大攬，不僅加大了公共財(cái)政壓力，導(dǎo)致供給不足，而且一直是低效運(yùn)行，造成資源浪費(fèi)。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給制度，引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)力量參與基本公共服務(wù)供給，擴(kuò)大公眾參與，鼓勵(lì)吸引各類民間組織和民間閑散資金共同投入和發(fā)展公共服務(wù)事業(yè)，建構(gòu)官民合作機(jī)制，實(shí)施協(xié)同治理（collaborative governance），提升基本公共服務(wù)供給能力；對(duì)于需要由政府來提供的公共服務(wù)，如義務(wù)教育、基本醫(yī)療服務(wù)等等，可以采取公開招標(biāo)、委托經(jīng)營、委托管理等市場(chǎng)化運(yùn)作方式以及政府特許經(jīng)營制度鼓勵(lì)市場(chǎng)化專業(yè)機(jī)構(gòu)生產(chǎn)，開展良性競(jìng)爭，提高基本公共服務(wù)的運(yùn)作效率和專業(yè)化水平；對(duì)于由政府提供的公共服務(wù)，則要建立起完善的績效評(píng)價(jià)體系，透過公眾參與的績效評(píng)估促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，通過問責(zé)制促進(jìn)公共權(quán)力的公開化運(yùn)行。

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府職能轉(zhuǎn)變要建立在對(duì)政府行政權(quán)力正確認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，傳統(tǒng)的公共行政由于受到韋伯“集權(quán)等級(jí)官僚制”的影響，表現(xiàn)出權(quán)力中心主義、決策程式化，等級(jí)森嚴(yán)等弊端，因而造成專權(quán)、低效、脫離市場(chǎng)和公眾的需求，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化過程中對(duì)失地農(nóng)民、底層群眾和弱勢(shì)群體公民權(quán)的漠視。新公共管理理論指出，公共服務(wù)的核心不再是權(quán)力中心主義，而應(yīng)該服務(wù)中心主義，即要建立以顧客為中心的公共行政系統(tǒng)，致力于提供社會(huì)化的公共服務(wù)。新公共服務(wù)理論則強(qiáng)調(diào)服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客，認(rèn)為公民權(quán)涉及個(gè)人影響政治系統(tǒng)的能力，是指對(duì)政治生活的積極參與，強(qiáng)調(diào)行政官員應(yīng)該把公民視為公民（而不是把公民僅僅視為投票人、當(dāng)事人或者“顧客”），應(yīng)該分享權(quán)威和減少控制，并且應(yīng)該相信合作的功效（efficacy of collaboration）。①Janet V.Denhardt and Robert B.Denhardt，2003.The New Public Service：Serving，Not Steering.Armonk，NY：M.E.Sharpe，Inc.pp.27－32.新型城鎮(zhèn)化如果離開了對(duì)公民權(quán)的尊重，沒有公共精神的培育和公民參與的擴(kuò)大，“基本公共服務(wù)均等化”就只能是美好的幻覺。

4、提升城市競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)，爭取話語權(quán)，構(gòu)筑國際協(xié)作機(jī)制

空間永遠(yuǎn)是強(qiáng)者的領(lǐng)域，是強(qiáng)權(quán)攫取利益的工具和場(chǎng)域。經(jīng)濟(jì)全球化在其一般意義上是世界統(tǒng)一市場(chǎng)的不斷深化，即通過國際分工和跨國投資活動(dòng)，形成在全球空間中的資源配置，造成各國間經(jīng)濟(jì)相互依賴的格局，在本質(zhì)上則是一種地緣政治現(xiàn)象，是隱藏在經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象背后的國家權(quán)力操縱經(jīng)濟(jì)武器為政治目的服務(wù)的過程，在此過程中，空間本身也因其與權(quán)力的結(jié)合而成為生產(chǎn)資料和消費(fèi)對(duì)象，成為資本追逐利益的對(duì)象。美國國際政治學(xué)家漢斯·摩根索（Hans Morgenthau）在1950年代也提出了“作為利益的權(quán)力”觀念，區(qū)分了包括人口、地理、經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略等權(quán)力資源，并斷言國際政治的本質(zhì)就是對(duì)此類資源的無止境的追逐。

由于經(jīng)濟(jì)全球化是以規(guī)則為基礎(chǔ)的（rulebased globalization），一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)越是融入世界經(jīng)濟(jì)體系，就不得不越來越多地接受國際規(guī)則。過去被認(rèn)為是一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)主權(quán)，則可能因適應(yīng)國際規(guī)則的需要而部分地讓渡給了市場(chǎng)和國際組織。同樣，隨著區(qū)域一體化趨勢(shì)的不斷加深，政府的一部分行政權(quán)力也讓渡給了區(qū)域組織或國際組織，一個(gè)國家政府可以有所作為的空間越來越有限。正如列斐伏爾所強(qiáng)調(diào)的，全球經(jīng)濟(jì)力量、資本積累、資本循環(huán)等因素對(duì)城市社會(huì)變遷的決定作用，使得城市空間的生產(chǎn)和變化只不過是資本主義生產(chǎn)方式及資本積累等深層社會(huì)力量作用的結(jié)果和表現(xiàn)。在此背景下，中國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府職能轉(zhuǎn)變必然要同時(shí)面對(duì)市場(chǎng)化的要求和全球化的挑戰(zhàn)，政府必須在向地方分權(quán)的同時(shí)，應(yīng)對(duì)區(qū)域組織和國際組織如國際貨幣基金組織（IMF）、世貿(mào)組織（WTO）、世界銀行（World Bank）、歐盟（European Union，EU）等國際機(jī)構(gòu)或跨國機(jī)構(gòu)權(quán)力的擠壓。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府職能轉(zhuǎn)變，首先要通過不斷提升綜合國力，優(yōu)化城市體系，促進(jìn)世界級(jí)城市群如長三角城市群、珠三角城市群等城市群和大都市帶的發(fā)展，強(qiáng)化世界級(jí)中心城市實(shí)力和競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)，培育全球城市（global cities），爭取在全球化世界體系中的話語權(quán)和規(guī)則制定權(quán)，保障國內(nèi)城市和企業(yè)在國際市場(chǎng)上獲得自由和公平的競(jìng)爭地位和權(quán)利。由于私有化、放松管制以及全球化的關(guān)聯(lián)增強(qiáng)，國家作為空間單位的角色已經(jīng)部分地改變或者至少是弱化了②Sassen，Saskia，2005.“The Global City：Introducing a Concept，”Brown Journal ofWorld Affairs，vol.11（2）：27－43.，全球城市恰好是經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)力重合的地方，其擴(kuò)展空間領(lǐng)域的動(dòng)力學(xué)及其過程也具有全球的性質(zhì)。其次，政府要從國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的規(guī)制者角色，轉(zhuǎn)變?yōu)槿蚪?jīng)濟(jì)治理的參與者，以國家利益為根本出發(fā)點(diǎn)，積極參與全球治理（global governance），同其他國家政府、跨國公司和非政府組織進(jìn)行良好的合作，共同應(yīng)對(duì)本國的和全球性的問題。第三，政府通過分權(quán)、放權(quán)和協(xié)同治理，與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動(dòng)③Rhodes，R.A.W.，1996.The New Governance：GoverningwithoutGovernment，Political Studies.XLIV：652－667.，共同應(yīng)對(duì)全球化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中資本主義轉(zhuǎn)嫁國內(nèi)危機(jī)而對(duì)我國新型城鎮(zhèn)化造成的各種風(fēng)險(xiǎn)，包括金融危機(jī)、資源浪費(fèi)、能源危機(jī)、環(huán)境污染與生態(tài)危機(jī)等。經(jīng)濟(jì)全球化背景下地方分權(quán)化改革是一個(gè)世界性的趨勢(shì)，分權(quán)有利于調(diào)動(dòng)各級(jí)政府和中心城市的積極性以提高本國的競(jìng)爭力，“在全球化的時(shí)代，作為靈活的制度行動(dòng)者，地方政府能同時(shí)與地方居民以及全球流動(dòng)的權(quán)力和財(cái)富聯(lián)系起來?！雹蹸astells，M.，2002.＇Urban sociology for the twenty－first century＇，in I.Susser（ed.），The Castells Reader on Cities and Social Theory.Oxford：Blackwell.pp.390－406.但是，在此過程中，要防范政府行政權(quán)力被資本俘獲，導(dǎo)致政府變成資本的機(jī)器，使資本演變成為塑造城市空間的“社會(huì)締造者”?！?/p>

（責(zé)任編輯：嚴(yán)國萍）

D630.1

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1007－9092（2013）05－0015－08

錢再見，社會(huì)學(xué)博士，南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、教授，主要研究方向?yàn)閼?yīng)用社會(huì)學(xué)與公共管理等。

本文是2013年國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“公共權(quán)力運(yùn)行公開化路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13BZZ032）的階段性成果，并獲江蘇省高校優(yōu)勢(shì)學(xué)科建設(shè)工程資助項(xiàng)目、江蘇省高校哲社重點(diǎn)研究基地資助項(xiàng)目、南京師范大學(xué)國家“211工程”資助項(xiàng)目的資助。