□ 約翰·P·伯恩斯 著 葉國文 譯 李 華 校

作為領導選拔機制的中國共產(chǎn)黨干部委任制：一項評價

□ 約翰·P·伯恩斯 著 葉國文 譯 李 華 校

編者按：他者的眼光往往會帶給我們不同的視角和新的啟發(fā)，中國共產(chǎn)黨的歷史與現(xiàn)實引發(fā)了諸多關注和討論，這其中雖有偏見，卻也不乏客觀的學術研究成果?！蹲兏镏械闹袊伯a(chǎn)黨》（The Chinese Communist Party in Reform，Routledge Press，2006）一書即是由來自美國、英國、日本、澳大利亞、丹麥、瑞典、新加坡以及中國香港和中國臺灣等國家和地區(qū)學者以中國共產(chǎn)黨為主題的12篇研究論文集結而成的關注中國共產(chǎn)發(fā)展的優(yōu)秀研究成果，我們希望以翻譯的形式將其呈現(xiàn)給大家。

本期的兩篇論文，一篇是約翰·P·伯恩斯教授對干部委任制的研究，在對中共領導選拔機制進行背景介紹和相應評價的基礎上，作者指出黨內團結和政黨紀律這兩個方面一旦出現(xiàn)問題，干部委任制就沒那么容易選拔既有能力又忠心耿耿的領導人。另一篇是何包鋼教授對中國共產(chǎn)黨黨內民主的研究，作者通過研究黨內民主的有關論述、農(nóng)村草根階層的變化、共產(chǎn)黨的資本主義成分、實踐中黨代表性質的變化和黨代表常任制的實踐等問題，試圖修正對中國共產(chǎn)黨既有的諸多成見，呼吁重新考量中國共產(chǎn)黨的黨內民主。如有可能，我們將繼續(xù)推進和深化對他者研究成果的翻譯和引介工作。

干部委任制是基于列寧主義的政黨組織和國家－社會關系原則的中國共產(chǎn)黨選拔領導干部的一項重要機制，雖在各個時期運行情況有一定變化，但由于傳統(tǒng)和現(xiàn)實的限制，總體上沒有發(fā)揮其選拔能力與忠誠兼具的領導干部而應有的功能。文章從有效地產(chǎn)生領導（程序）和產(chǎn)生具有出色政績并能夠滿足主管機構和共同體期望的領導（結果）兩個維度，對新中國以來黨的干部委任制進行了評價，認為盡管存在一些波折，但是在垂直、水平和功能三個維度上，干部委任制促進了黨組織的連續(xù)性，也保證了黨執(zhí)政的有效性。而新時代干部委任制也面臨著精英沖突和黨內紀律，尤其是腐敗問題的嚴重挑戰(zhàn)，需要中共予以認真對待。

領導選拔；干部委任制；評價

一、引 言

像所有執(zhí)政的共產(chǎn)黨一樣，中國共產(chǎn)黨也有一套控制公共機構的領導選拔機制——干部委任制。這套基于列寧主義的政黨組織原則和國家—社會關系原則的制度，其中最為重要的是政黨獨掌權力。①Janos Kornai，The Socialist System：the Political Economy of Communism（Princeton，NJ：Princeton University Press，1992），pp.33-48.這套發(fā)軔于計劃經(jīng)濟和公民社會缺乏或者發(fā)育不全背景下的制度，可以說是中國共產(chǎn)黨的顯著特征。它的主要功能是維護中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位。在過去50多年里，幾乎沒有受到過挑戰(zhàn)，且能夠順利選拔中國最高領導人，持續(xù)掌握政權，由此可以認為這套制度運行得很好。

除此之外，干部委任制也是選拔推動中國發(fā)展所需的各類領導人（那些既有能力又忠心耿耿的人）的一個機制。如果政黨處于獨掌權力的位置，那么這一功能對于國家的發(fā)展而言就變得日益重要，且這一功能的實現(xiàn)與中國共產(chǎn)黨維護其執(zhí)政地位關聯(lián)在一起。正是從這一角度出發(fā)，我認為，干部委任制似乎既沒能很好地服務于中國共產(chǎn)黨，也沒能很好地服務于中國。

中國共產(chǎn)黨對領導選拔的管理曾有一個多變的過去。在一些時期，如“文化大革命”時期，這套制度完全崩潰，而其他時期（如1952－1953年），這套制度因黨內斗爭和腐敗而陷入癱瘓。甚至在江澤民時代，這套制度也因腐敗而遭到一定的破壞。這套制度運行得最好的時期是1954－1955年。這是一個組織合理化，黨內斗爭不多，紀律嚴明的時期。換句話說，干部委任制是變化著的，甚至在黨的地位比現(xiàn)在更為安全、執(zhí)政比現(xiàn)在更少腐敗的時候，也是如此。我認為，黨內團結和政黨的紀律最能夠說明干部委任制運行中所出現(xiàn)的變化。一旦這兩個方面被破壞，干部委任制選拔有能力又忠心耿耿的領導人的功能也就削弱了。

二、背 景

本質上，干部委任制是一種領導選拔制度，它使地方黨委在選拔其所管轄范圍內各種職位的官員上具有獨斷權。管轄范圍由中央政治局決定。從中央委員會以下的每一級黨委，都有一個與之對應的具有最終選拔權的職位清單。大體上，這些清單分為兩個部分：一部分是在被委任之前需經(jīng)黨委首肯的職位清單，一部分是職位的補充需報上級組織部的職位清單。對于第二部分的職位清單，上級組織部可以對委任加以否決。①John P.Burns，The Chinese Communist Party’s Nomenklatura System（Armonk，NY：M.E.Sharpe，1989）.這套制度還包括每一個職位的后備人選名單（這由各地方黨委所控制），以及產(chǎn)生相應后備人選的一些原則和程序。

（一）垂直維度

1998年，由中央委員會委任的干部包括大約2500名省部級官員，以及數(shù)量更多的、其委任需上報中央委員會的39000名局級官員。從時間上來看，省部級職數(shù)始終很穩(wěn)定，然而，自1984年以來局級職數(shù)增長超過了48%。②John P.Burns“Downsizing the Chinese State：Government Retrenchment in the1990s，”The China Quarterly，No.175（September，2003），pp. 775-802.局級職數(shù)在1989－1990年出現(xiàn)暫時的下降，并于1993－1994年再次下降，后一次是政府精簡機構運動的結果。

盡管領導選拔權限集中于中央，但有時也會分散到省級之上的大行政區(qū)黨委（1952－1954）和省委及地方黨委（1984年之后）。例如，1952年到1954年，政治局設立了覆蓋大部分省份的六大行政區(qū)，并把領導選拔的權力賦予了這些大區(qū)黨委。然而，這六大區(qū)在1954年被廢除后，權力再次被集中化。③Burns，The Chinese Communist Party’s Nomenklatura System，p.x自1984年以來，委任干部權限從最高層向下擴展到各行政級別。1984年之前，地方官員的委任需預先獲得中央委員會的同意。④Burns，The Chinese Communist Party’s Nomenklatura System，p.xviii.1983年，大約5854名地方干部的委任獲得中央委員會的預先批準。⑤中共中央組織部、中共中央黨史研究室、中央檔案館：《中國共產(chǎn)黨組織史資料：中華人民共和國政權組織（1949－1997）》，第2卷，附錄1，北京：中國黨史出版社2000年版，第1427頁。隨著1984年干部委任權限的下放，只有省部級官員的委任才需中央委員會的預先批準（1984年新委任不到100個）。在一些情況下，要求中央批準的職數(shù)急劇下降（如中國人民銀行下降了87%）。⑥Burns，The Chinese Communist Party’s Nomenklatura System，p.xviii［0］不過，1984年后，中央組織部每年還須處理數(shù)千份委任，即進行預先批準或事后認定。

（二）水平維度

干部委任制的水平維度包括：（1）選拔領導的權力所在地的變化（中央權力的定期分散）；（2）黨控制范圍的變化。

自1949年以來，盡管中央組織部代表中央政治局保留著對干部委任制的控制，但有時也授權其他高級別的機關對領導選拔作出決定。1953年的中央委員會由許多帶有政府部門和委員會性質的機構組成，這些機構對領導選拔具有決策權，包括計劃與工業(yè)部、財政與貿(mào)易部、交通與運輸部、農(nóng)村工作部和政治工作部。中宣部和統(tǒng)戰(zhàn)部也有干部選拔權力，但要在中組部的監(jiān)督下行使。①Burns，The Chinese Communist Party’s Nomenklatura System，p.xvi.［0］20世紀90年代，中組部曾把領導選拔的權力授予中央金融工委（1998－2003年領導人是溫家寶）和中央企業(yè)工委（2000－2003年領導人是吳邦國）。它們隸屬于中央財經(jīng)領導小組，為重點金融機構和國有企業(yè)選拔領導干部。②《黨的組織工作實用手冊》，中央黨校出版社1999年版，第190頁。

公開委任干部的職位和保密范圍都是政治問題。與之前不同，1984年和1990年干部委任名單可以輕易獲得（它們以文件匯編的形式出版，可以在正式書店購得，或者通過其他渠道獲得），③1984年名單，見中國人民銀行人事局編：《人事工作文件選編》，北京：中國金融出版社，1985；討論名單，見勞動與人事部政策研究辦公室編：《人事工作文件選編》（第7卷），人事部政策法規(guī)司，1986年版，第39－42頁；1990年名單見人事部編：《人事工作文件選編》（第13卷），中國人事出版社1990年版。然而，1998年名單卻沒有公開發(fā)布。這種保密性，隨著中國加入世界貿(mào)易組織而日益透明。

中央委員會（和地方黨委）關于干部委任范圍公布的改變，反映了中國政治體制的日益制度化，④Lyman H.Miller“Institutions in Chinese Politics：Trends and Prospects，”in Library of Congress China’s Future：Imp lications for US Interests：Conference Report（Washington，DC：Library of Congress，1999）.以及政治局對其政治需要的理解。例如，1990年中國共產(chǎn)黨公布了此前為中央委員會所控制而不被報道的干部委任職位。這些職位包括政治局、中央委員會、中央軍事委員會和中華人民共和國主席和副主席。這是一個全面而真實地反映黨的角色的例子。不過，由于當時不再需要通過中央委員會的關注而加以控制，這份委任省略了與黨的思想保持一致的國家一流大學的干部名單。⑤John P.Burns，“Strengthening Central CCP Control of Leadership Selection：the 1990 Nomenklatura，”The China Quarterly，No.138（June 1994）pp.474-480.然而，它們再次出現(xiàn)在1998年的名單中，或許這意味著大學對穩(wěn)定和黨的持續(xù)生存的重要性的理解有了改變。同時，大多數(shù)國有企業(yè)的干部委任則從中央委員會的清單轉到了上報組織部的名單中。

（三）功能

干部委任制具有多種功能，其重要性隨時間的變化而有所變化。從制度角度看，干部委任制最持久和主要的功能是使黨能夠有效地控制國家以及重要的經(jīng)濟部門。自1949年以來，中國共產(chǎn)黨一直毫不動搖地堅持這一目標。從這一方面分析，干部委任制充當了一種庇護體系，使黨可以褒獎支持者，懲罰反對者，為黨的統(tǒng)治構筑支撐力量，也使得黨可以把公共機構當做最終的雇主，作為一項保持高失業(yè)情況下社會穩(wěn)定的重要政策工具。同樣，從制度角度看，干部委任制設法將既有能力又忠心耿耿的領導人置于相匹配的職位，從而使這項制度得以有效運轉。在本文中，我關注這一功能。

從組織角度看，干部委任制發(fā)揮著政治傳播功能，呈現(xiàn)了體制內部和外部的狀態(tài)。這使得參與者了解他們在政治體制中的位置。此外，這一制度還是一個政治路線圖，因為地位更高的組織，可以正當?shù)匾笙录夵h委的協(xié)助和支持。

從個人角度看，干部委任制提供了互惠關系網(wǎng)，有助于成員及其廣大親友的生存發(fā)展。⑥Andrew G.Walder，“Sociological Dimensions of China’s Economic Transition：Organization，Stratification，and Social Mobility，”（paper prepared for the Conference“China’s Economic Transition，”University of Toronto，November 15-17，2002）.由于信息不對稱和法制不完善，干部委任制為其成員及網(wǎng)絡提供機會，就有利于他們從職位申請到招標和特需申請的一切事務中獲取利益。干部委任制這一功能，可能隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展而愈益增強，甚至在放縱地追求韋伯式效率的情況下，重視促進家庭利益和信息不對稱，可能繼續(xù)容許干部委任網(wǎng)在報酬分配中扮演一個重要角色。

市場經(jīng)濟的發(fā)展以及迅速增長的私營部門，對諸如干部委任制這種列寧主義體制提出了嚴重挑戰(zhàn)。改革為個體在中國共產(chǎn)黨控制之外的領域積聚資源提供了新機遇，這對中國共產(chǎn)黨執(zhí)政造成了危險。面對這一發(fā)展，中國共產(chǎn)黨采取了控制和吸收的方式，運用和管理日益增多的非政府組織，使之成為“具有中國特色的”公民社會，使在黨的控制之外建立政治黨派和工會的意圖難以實現(xiàn)，并且繼續(xù)控制著媒體。同時，也吸收新的商業(yè)精英和專業(yè)人才入黨。江澤民的“三個代表”理論為此提供了意識形態(tài)基礎。⑦Zemin Jiang Speech delivered on the 80th Anniversary of the CCP，China Daily，July 2，2001，pp.4-6 and Goguang Wu，“From the July 1 Speech to the Six－teenth Party Congress：Ideology，Party Construction and Leadership Transition，”in David M.Finkelstein and Maryanne Kivlehan（eds）China’s Leadership in the 21st Century（Armonk，NY：M.E.Sharpe，2003），pp.167-185.這些方式成功與否，還有待觀察。

三、對干部委任制的評價

大量證據(jù)表明，一般來說中國的官員選拔越來越基于政績。①Walder，“Sociological Dimensions of China’s Economic Transition：Organiza－tion，”pp.9-12；and Maria Heimer，Market Forces and Communist Power：Local Political Institutions and Economic Development in China（Uppsala：Uppsala University，2000）.公務員制度改革廢除了職務終身制，提高了教育水平，引入了要求競選和基于能力提拔的規(guī)則。改革開放初期的官員的職業(yè)前景，有利于那些擁有正規(guī)大學學歷的人。②Andrew G.Walder，Bobai Li and Donald J.Treiman，“Politics and Life Chances in a State Socialist Regime：Dual Career Paths into the Urban Chinese Elite，1949 to 1996，”American Sociological Review，Vol.65，No.2（2000），pp.191-209.提高官員受正規(guī)教育程度的要求，是一個新近的現(xiàn)象。官員教育程度要求在20世紀50年代早期和中期下降，在“文化大革命”期間（1966—1976年）相對持平。③中共中央組織部、中共中央黨史研究室、中央檔案館：《中國共產(chǎn)黨組織史資料：過渡時期和社會主義建設時期（1949－1966）》，第5卷，中國黨史出版社2000年版，第1350－1352頁?？傮w上，中國領導人的受教育程度在提高，20世紀80年代以來尤其如此。

對中國領導選拔制度的評價表明，盡管政績和能力作為重要的選拔標準，但在實際選拔中一方面重視裙帶關系或任人唯親，另一方面還存在著酬勞性的腐敗。一個成熟的領導選拔制度，具有程序和結果兩個維度。這一制度應能夠：（1）有效地產(chǎn)生領導（程序）；（2）產(chǎn)生具有出色政績和能夠滿足主管機構和共同體期望的領導（結果）。第一個維度是指選拔領導的程序，要求有明確表述和一致同意的規(guī)則、選拔標準、參與者以及適時性。尤其是領導應該根據(jù)官方同意的標準來選拔，無論這些標準是什么。而在中國，這些標準雖然會隨時間而有所變化，但大體上包括兩個方面，一方面是優(yōu)點或能力，另一方面是政治忠誠（“紅”與“?！保?。④Franz Schurmann，Ideology and Organization in Communist China（Berkeley，CA：University of California Press，1966）.通過裙帶關系、任人唯親或腐敗所選拔的領導，是這一選拔制度存在缺陷的一個證據(jù)。從許多時期來看，中國的干部委任制在程序上一直存在缺陷。

第二個維度是指選拔程度的結果或效果，要求被選拔的領導表現(xiàn)出色。他們應該滿足主管機構和共同體的期望。而腐敗的領導干部顯然沒能表現(xiàn)出色。我認為，中國普遍存在的腐敗，是許多通過干部委任制選拔的領導未能表現(xiàn)出色的證據(jù)。

解釋干部委任制表現(xiàn)的最重要的變量，是精英沖突和黨內紀律。我假設，精英高度沖突（無限制地）破壞了干部委任制，這既是因為領導無法在人事委任上達成一致，導致延誤或不作為，也是因為個別強勢領導試圖違反制度，委任不為組織所支持的領導。我假設，缺乏黨紀破壞了這項制度，因為高度腐敗以及黨派之爭，導致不勝任者或那些為了個人目的而歪曲（中國共產(chǎn)黨）公共政策的人當選。盡管精英沖突與黨內紀律緊密相關（精英沖突通常會導致黨紀失序，如黨派之爭），但從概念上來看，它們是兩個不同的變量，可以獨自發(fā)生變化。因此，如果精英容忍黨紀失序，就像20世紀90年代那樣，那么，精英低度沖突會與黨紀失序共存（比如腐?。?，精英高度沖突則與相應的黨紀失序共存，就像1958－1960年出現(xiàn)的情況那樣。

如果精英沖突程度一直很高，而黨紀很弱，如在“文化大革命”期間或1952－1953年期間，那么這項制度將整體陷于癱瘓或受到重創(chuàng)。在這些時期，干部委任制的程序已經(jīng)崩潰，它既不服務于國家的目標，也不服務于黨的集體目標。另一種情形是，精英沖突程度很低（有限），而黨紀很強，如在1954－1955年期間，干部委任制是一項較為有效的領導選拔機制。我認為，在1949年后的大部分時期里，干部委任制是一種不可靠的領導選拔機制，既不能很好地服務于作為集體的中國共產(chǎn)黨，也不能很好地服務于國家。

（一）制度有效期：1954－1955年

可以說，從1954年中期到1955年晚期是干部委任制最有效的時期。這段時期精英沖突相對較低，而黨紀較嚴。1954年2月，中國共產(chǎn)黨粉碎了高崗和饒漱石的陰謀，從而結束了他們和毛澤東之間的沖突。對于高、饒的處理顯示了挑戰(zhàn)毛澤東和黨中央的權威是不明智的，甚至是危險的。到1954年中期，中國共產(chǎn)黨發(fā)動了三場根除腐敗的運動。其中兩場運動（1951－1952年的“三反運動”和1953年的“新三反運動”）的對象是黨政機構的官僚主義，部分的也是為了加強黨紀。第一場運動的結果是，大約173000位領導干部因“貪污、浪費和官僚主義”而受到懲罰。⑤Harry Harding，Organizing China：the Problem of Bureaucracy，1949-1976（Stanford，CA：Stanford University Press，1981），p.54.“新三反運動”更多地集中于中高層領導的“官僚主義、主觀主義和地方主義”。①Harry Harding，Organizing China：the Problem of Bureaucracy，1949-1976（Stanford，CA：Stanford University Press，1981），p.62.很可能正是這兩場運動和較早的整風運動的實際效果，加強了黨的紀律。

從1954年中期到1955年，是組織合理化的時期，也是“整頓”委任和晉升制的時期。②Harry Harding，Organizing China：the Problem of Bureaucracy，1949-1976（Stanford，CA：Stanford University Press，1981），p.65－86.1954年6月，中國共產(chǎn)黨通過廢除大區(qū)制，把權力集中到北京，抬高了高崗和饒漱石們挑戰(zhàn)黨中央的門檻。為配合計劃經(jīng)濟需求，黨的組織部門在人事委任上扮演領導者的角色。在這一時期，中央人事機構對所有縣長和縣委書記的委任、所有省里局級以上官員的委任，以及所有中央政府和黨委副局級以上官員的委任做出批復或加以核準。在同一時期，中國共產(chǎn)黨也更清楚地規(guī)定了委任和晉升的標準（行政能力和政治可靠）。盡管官員有時抗拒這一時期的委任（尤其是被遣送到底層單位時），但是，這項制度在1954年7月成功地調任了90000名干部，顯示出它是強有力的。當然，也存在著工作失誤。1955年的一項調查表明，只有11.7%的工科畢業(yè)生和17.7%的中專畢業(yè)生得到了合適的分配。

開始的時候，組織合理化過程“并沒有產(chǎn)生爭議”，“在高層領導人那里也幾無分歧”，③Harry Harding，Organizing China：the Problem of Bureaucracy，1949-1976（Stanford，CA：Stanford University Press，1981），p.85.連毛澤東也公開支持日益增強的形式化和中央集權、官僚政治技術的進一步發(fā)展。因而，這一時期可以說是干部委任制的全盛期，它既在程序上有效率，又明顯地產(chǎn)生了為政治權威所重視的領導人。

（二）制度無效期：“文化大革命”

有效的干部委任制需要單一的政治中心和較嚴的黨紀，而這兩方面的條件在“文化大革命”期間都不具備。

1966年初，毛澤東發(fā)動黨內激進領導人去攻擊政府機構，把大量官員從政府機構中清除出去。④See Byung－joon Ahn，Chinese Politics and the Cultural Revolution（Seattle，WA：University ofWashington Press，1976）；Melvin Gurtov，“The Foreign Ministry and Foreign Affairs in the Chinese Cultural Revolution，”in ThomasW.Robinson（ed.）The Cultural Revolution in China（Berkeley，CA：University of California Press，1971），pp.113-164；Harry Harding，“Maoist Theories of Policy－Making and Organization，”in ibid.，113-164；Harding，Organizing China，pp.235-328；Hong Yung Lee，F(xiàn)rom Revolutionary Cadres to Party Technocrats in SocialistChina（Berkeley，CA：University of California Press，1991），pp.77-162.到1968年，這一反對官僚的運動導致政府機構至少減少了80%的官員（其中絕大多數(shù)是領導人）。⑤Zhou Enlai apparently told Edgar Snow that the number of officialsworking in central agencies was cut from 60，000 to 10，000.Descriptions of the new revolutionary committees setup atprovincial level indicated similar reductions.Throughout1968 reports indicated that the numberofemployees of county governments had been cut by between 75 and 90 percent（Harry Harding，Organizing China，p.288）.這一時期的數(shù)據(jù)表明，“文化大革命”期間，中層干部的數(shù)量大幅縮減，直到20世紀80年代早期，這一數(shù)量才開始回升。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的數(shù)量卻迅速擴張，這表明許多中層干部被“下放”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。的確，在整個1954年至1998年間，中層干部的比例與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級干部的比例呈反向關聯(lián)（－0.81647），這種相對分布還體現(xiàn)在“大躍進”時期。從1978年到1982年，“文化大革命”后高級干部被啟用時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的百分比就急劇下降。在“文化大革命”前后，相對于其他級別的官員而言，保持穩(wěn)定的省級官員的百分比開始穩(wěn)步下降?？h級官員和區(qū)級官員在“文化大革命”前也幾無變化，而在“文化大革命”后卻發(fā)生了實質性的變化，尤其是在縣級層面。由于1966年到1970年這一段時期組織人事制度的崩潰，關于這一時期的統(tǒng)計數(shù)據(jù)無法獲取。

正如已經(jīng)看到的那樣，“文化大革命”前，組織部門負責管理全國干部。1966年之前，它們似乎是干部委任制的有效管理者。從1966年開始，它們陷于“癱瘓”，這一現(xiàn)象至少持續(xù)到1973年（很可能持續(xù)到1976年）。⑥《當代中國人事管理》，北京：當代中國出版社1994年版，第57頁。

混亂則是這一時期中組部領導選拔的特征。像其他的中央機構一樣，中央組織部受到了“文化大革命”的嚴重影響?！拔幕蟾锩睂Ω刹抗芾碓斐闪似茐男缘暮蠊?。在“文化大革命”期間，毛澤東和激進派破壞了中國黨和政府的正式權威，并由此破壞了領導選拔制度。

（三）制度部分受損期：1952－1953年、20世紀80年代中期和90年代

我確定了三種中間情形，其中，由于高度的精英沖突或相對較弱的黨紀，干部委任制受到部分損害。在前兩個情形（1952－1953年和20世紀80年代中期）中，領導選拔制度的程序和結果都在某種程度上受損。在后一種情形（20世紀90年代）中，領導選拔制度在程序上相對有效，結果則因腐敗，尤其是官職買賣而破壞。

20世紀50年代早期，黨紀相對松弛。隨著從追求軍事征服的革命黨到執(zhí)政黨的角色轉換，中國共產(chǎn)黨面臨著嚴重的干部短缺問題。對此，中國共產(chǎn)黨試圖通過招募成千上萬的新干部來解決這一問題。①Ying－mao Kau，“Patternsof Recruitmentand Mobility of Urban Cadres，”in John W.Lewis（ed.）The City in Communist China（Stanford，CA：Stanford University Press，1971），pp.98-99；and Harding，Organizing China，pp.34-37.從1949年10月到1952年9月，中國共產(chǎn)黨招募了近300萬名新干部，使得干部數(shù)量從72萬名增加到331萬名。②Ying－mao Kau，“Patterns of Recruitment and Mobility of Urban Cadres，”in John W.Lewis（ed.）The City in Communist China（Stanford，CA：Stanford University Press，1971），pp.98-99；and Harding，Organizing China，pp.103.為了彌補這些缺口，中國共產(chǎn)黨迅速地提拔并不勝任這些職位的干部。③Ezra Vogel，Canton under Communism：Programs and Politics in a Provincial Capital，1949-1968（New York：Harper，1969），p.66.寬松的準入標準，使得許多不合格的人進入黨內——他們尋求的是加入勝利方，而不是出于意識形態(tài)信念加入共產(chǎn)黨。④Harry Harding，Organizing China：the Problem of Bureaucracy，1949-1976（Stanford，CA：Stanford University Press，1981），p.47.這種環(huán)境助長了腐敗，確實，許多官員變得腐敗了。正如我們所看到的，在1951－1952年反貪污運動期間（“三反”與“新三反”），為反貪污而清除了4.5%的干部（受到懲處的干部超過10000人⑤Harding reports173，000 punished.）。我認為，在建國初期，干部委任制部分地受到損害，是因為它提拔了許多不合格的官員，因此出現(xiàn)了相當數(shù)量的腐敗官員或后來變得腐敗的官員。

我們關于1952－1953年這一時期的論述，強調精英沖突和黨紀失序破壞了領導選拔制度。1958－1960年這一時期表明，當中國共產(chǎn)黨能夠控制精英沖突時，就可能不會損害領導選拔制度。例如在“大躍進”期間，尤其是1958－1960年，干部委任制似乎相當有效?！按筌S進”之后的“反右”運動，清除了政府機構中集體化政策和其他政策的批評者，這些政策是為落實城市和農(nóng)村公社以及“大躍進”鋪路。⑥Roderick MacFarquhar，The Originsof the Cultural Revolution，Vol.2：The Great Leap Forward 1958-1960（Oxford：Oxford University Press，1983）.這一時期也是黨紀相對嚴厲的時期。因此，我認為，有限的精英沖突不足以損害干部委任制。

干部委任制在20世紀80年代中期也遭到了部分損害。盡管精英沖突較小，但這一時期，程序上的毫無規(guī)則（裙帶關系和任人唯親）和腐敗影響了領導選拔的決定。事實上，在過去的10年里，官員身份變得特別重要，因為政治權力常常能帶來巨大的經(jīng)濟財富，由此，官員腐敗變得猖獗。悖謬的是，對于整個干部隊伍而言，“精英補充中的裙帶關系和任人唯親日益盛行之時，恰是教育水平和技術專長比階級背景和革命經(jīng)驗更為重要的時候”。⑦Cheng Li，China’s Leaders：the New Generation（Lanham，MD：Rowman and Littlefield，2001），p.128.由于干部委任制的主要功能是維持中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，因此這一制度是有效的。當然，這么多基于裙帶關系和任人唯親的官員委任也表明，領導選拔決策所依據(jù)的標準可能既不是能力，也不是對黨的忠誠。

腐敗作為一個嚴重問題的形成，可以追溯到20世紀80年代早期。早在1982年，中國領導人公開承認已經(jīng)達到了“危機的程度”⑧Melanie Manion，Corruption by Design：Building Clean Government in Mainland China and Hong Kong（Cambridge，MA：Harvard University Press，2004），p.88.。恰如曼寧指出的那樣，腐敗行為在20世紀80年代早期迅速蔓延，并在80年代和90年代繼續(xù)發(fā)展，“涉及大量官員，或許還有大量的高級官員”。⑨Melanie Manion，Corruption by Design：Building Clean Government in Mainland China and Hong Kong（Cambridge，MA：Harvard University Press，2004），p.122.自20世紀80年代以來，腐敗在每一次民意測驗中都處于風口浪尖，成了國家面臨的最緊迫的問題。普通民眾認為腐敗很嚴重，并且不見其衰退，反而比過去更嚴重。⑩Melanie Manion，Corruption by Design：Building Clean Government in Mainland China and Hong Kong（Cambridge，MA：Harvard University Press，2004），p.124.如果不考慮反腐敗運動，腐敗案件的數(shù)量從1980年每年不到5000件增加到1996年的每年5萬多件。?同上。考慮到被起訴的可能性很低，參與腐敗顯然是一項低風險的行為。因此，我認為，在80年代中期，干部委任制不僅基于裙帶關系和任人唯親標準選拔了相當數(shù)量的領導，而且還把腐敗官員選拔到了公職機關。也就是說，干部委任制至少部分地受到了損害。

20世紀90年代，干部委任制雖然在程序上相對有效，但效果也因腐敗而受到部分損害。正如我們所看到的，腐敗行為在90年代迅速增長。①Cheng Li，China’s Leaders：the New Generation（Lanham，MD：Rowman and Littlefield，2001），p.148，149.因而，中國共產(chǎn)黨的領導選拔制度產(chǎn)生了后來變得腐敗的官員，晉升了那些已經(jīng)腐敗的官員。然而，90年代又出現(xiàn)了令人驚愕的腐敗現(xiàn)象，那就是買賣官職的現(xiàn)象，其中包括一些領導職位。就這一現(xiàn)象的廣泛性而言，它嚴重地破壞了干部委任制。

我們必須承認，中國共產(chǎn)黨至少在形式上采取了許多措施來防止或盡量減少腐敗。盡管沒有證據(jù)表明中國共產(chǎn)黨設法把腐敗官員晉升到領導職位，但監(jiān)督機制幾乎沒能防止這樣的結果。規(guī)章制度要求主要官員公開他們的財產(chǎn)狀況，調動或晉升之前接受審計，然而，這些實際上并沒有得到執(zhí)行。腐敗交易的雙方都會千方百計地對此加以隱瞞。干部委任制無法摒除腐敗，部分原因是中國共產(chǎn)黨無法使自身服從一個獨立的反腐敗機構。如果這樣做，就會使中國共產(chǎn)黨喪失它的控制地位。因此，可預見的未來，腐敗很可能會損害領導選拔制度。

盡管干部委任制繼續(xù)作為一項有效機制以確保中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，但是，作為一個選拔合格官員和忠誠于黨的干部的機制，在過去50年的大多數(shù)時間里，這項制度實際上既沒能很好地服務于中國共產(chǎn)黨，也沒能很好地服務于國家。我認為，這項制度在20世紀50年代中期的組織合理化時期運行的最為有效。在“文化大革命”期間，這項制度因精英的內斗和松散的黨紀而崩潰。精英沖突和腐敗在1952－1953年破壞了這項制度。在最近的時期，這項制度選拔了不少基于裙帶關系的干部，晉升了不少腐敗分子。盡管90年代這項制度在程序上有所加強，但是腐敗破壞了干部選拔的結果。

四、結語：新時代的中國共產(chǎn)黨

正如許多人評論的那樣，20年的經(jīng)濟改革、市場經(jīng)濟的轉向、與世界經(jīng)濟的日益接軌、迅速提高的生活標準、較高的教育水平，以及獲取信息的更多渠道，對中國共產(chǎn)黨的組織運作環(huán)境產(chǎn)生了顯著的影響。②Carol Lee Hamrin，“Social Dynamics and New Generation Politics，”in Finkelstein and Kivlehan（eds），China’s Leadership in the21stCentury，pp.204-222；David Shambaugh，“Remaining Relevant：the Challenges for the Party in Late－Leninist China，”in ibid.，pp.271-286；and Bruce Dickson，Red Capitalists in China：the Party，Private Entrepreneurs，and Prospects for Political Change（Cambridge：Cambridge University Press，2003）.盡管有這些環(huán)境上的變化，但中國共產(chǎn)黨的組織卻存在著驚人的連續(xù)性。第一，在過去的50年里中國共產(chǎn)黨的內部結構很少發(fā)生變化，依然保持著列寧主義的原則和制度。在政治實踐中，權力繼續(xù)集中在政治局、政治局常委會、總書記和中央軍事委員會主席③To be sure the transition from a charismatic leader to a technocratic leadership has had an impacton the relationships among these institutions and between them and the Central Committee.See Susan Shirk，The Political Logic of Reform in China（Berkeley，CA：University of California Press，1993）.；第二，像其他共產(chǎn)主義政黨一樣，中國共產(chǎn)黨依然是一個精英政黨，吸收的黨員不到總人口的5%。這使得中國共產(chǎn)黨保持了紀律性；第三，在寬泛的意義上，入黨的動機依然沒有變化。盡管大多數(shù)人是出于利益考慮入黨（為了影響政策或個人獲利），但必須承認，有些人入黨是出于一種對國家的責任和熱愛（即出于觀念和情感的原因）；④James L.Perry and Lois R.Wise，“The Motivational Bases of Public Service，”in David H.Rosenbloom，Deborah D.Goldman，and PatriciaW.Ingraham，Contemporary Public Administration（New York：McGraw Hill，1994），pp.251-261.第四，中國共產(chǎn)黨繼續(xù)在社會中使用控制權，有力地抑制對其權威的挑戰(zhàn)；第五，中國共產(chǎn)黨繼續(xù)倚重于傳統(tǒng)的列寧主義控制制度，比如干部委任制和軍隊。然而，我們已經(jīng)看到，在某些方面，干部委任制在十多年里至少部分地受到了損害。

20世紀80年代和90年代社會經(jīng)濟的變化，削弱了對中國共產(chǎn)黨的支持，尤其是削弱了農(nóng)民和國有企業(yè)工人的支持。中國共產(chǎn)黨感到有必要尋求新的支持基礎。因此，中國共產(chǎn)黨放棄了以階級為基礎的意識形態(tài)，開始從城市的中產(chǎn)階級和私人企業(yè)家中發(fā)展黨員。這一策略試圖使黨參與到這些群體中去，重新滲入社會和經(jīng)濟的領域，包括私有部門。這一策略在多大程度上取得成功，只有時間才能回答。

通過對一黨制國家演變的文獻研究表明，中國具有各種各樣可能的發(fā)展軌道，①Shambaugh，“Remaining Relevant”；Shiping Zheng，Party vs.State in Post－1949 China：the InstitutionalDilemma（Cambridge：Cambridge University Press，1997）；Gordon Chang，The Coming Collapse of China（New York：Random House，2001）；Minxin Pei，F(xiàn)rom Reform to Revolution：the Demise of Communism in China and the Soviet Union（Cambridge，MA：Harvard University Press，1994）；and Bruce Dickson，Red Capitalists in China：the Party，Private Entrepreneurs，and Prospects for Political Change（Cambridge：Cambridge University Press，2003）.但中國的政治體制完全適合于“現(xiàn)存的一黨制國家”。②Samuel P.Huntington，“Social and Institutional Dynamics of One－Party Systems，”in Samuel P.Huntington and Clement H.Moore（eds）Authoritarian Politics in Modern Society：the Dynamics of Established Party Systems（New York：Basic Books，1970），pp.3-47，at pp.23-40.根據(jù)亨廷頓的說法，一黨制國家面對的挑戰(zhàn)既有內部的（繼承人問題和過渡期間對精英沖突的處理），也有外部的（來自技術管理階層、利益集團、批判的知識分子以及“地方組織和群眾組織”在轉型時期要求參政的挑戰(zhàn)）。③Samuel P.Huntington，“Social and Institutional Dynamics of One－Party Systems，”in Samuel P.Huntington and Clement H.Moore（eds）Authoritarian Politics in Modern Society：the Dynamics of Established Party Systems（New York：Basic Books，1970），pp.3-47，at pp.33.現(xiàn)存的一黨制國家可能會適應這些挑戰(zhàn)，但并不必然而且通常也不會成為“民主國家”。④Bruce Dickson，Red Capitalists in China：the Party，Private Entrepreneurs，and Prospects for Political Change（Cambridge：Cambridge University Press，2003），pp.157－167.

根據(jù)亨廷頓的說法，革命的一黨制與現(xiàn)存的一黨制之間的主要差異是政治的范圍。社會的日益復雜意味著，要有效地運轉，現(xiàn)存的一黨制必須放松控制。經(jīng)濟、技術以及各種社會單位“需要更大程度的自主以有效地完成體制的目標”，而去政治化成了時代的要求。因此，在現(xiàn)存的一黨制國家中，政黨能在多大程度上繼續(xù)壟斷政治，取決于所作出的決策在多大程度上繼續(xù)基于政治基礎而不是技術基礎或功能基礎。就基于政治基礎而言，政黨的影響程度更為寬泛?；谌箮шP系、任人唯親和腐敗的領導選拔決策是政治基礎。我們已經(jīng)看到，繼續(xù)基于這些基礎作出領導選拔決策的激勵依然強大，但這樣會導致合法性的喪失。在這個意義上，它們破壞了作為中國共產(chǎn)黨維護執(zhí)政地位的手段的干部委任制。

我已經(jīng)指出，精英沖突的水平和黨的紀律是解釋中國共產(chǎn)黨領導選拔制度表現(xiàn)的關鍵變量。在中國，無限制的精英沖突與國家發(fā)展的“鞏固”階段有關，繼承人危機的解決至關重要。一位魅力型領袖的統(tǒng)治和較低的制度化是這一階段的特征。中國的領導人不再通過魅力進行統(tǒng)治，并且大量的制度化也已經(jīng)出現(xiàn)。⑤Lyman H.Miller“Institutions in Chinese Politics：Trends and Prospects，”in Library of Congress China’s Future：Imp lications for US Interests：Conference Report（Washington，DC：Library of Congress，1999）.例如，20世紀80年代黨政制度大量出現(xiàn)，制度程序的規(guī)范化和對制度紀律的強調持續(xù)到20世紀90年代。對中國共產(chǎn)黨的制度性制約“在過去的幾年里比以前加強了”。⑥Cheng Li，China’s Leaders：the New Generation（Lanham，MD：Rowman and Littlefield，2001），p.129.中國共產(chǎn)黨在2002－2003年對領導繼承人問題的處理，是新的高層制度化尤其是最高層制度化的一個證據(jù)。

維持黨紀可能是新時代最大的挑戰(zhàn)。盡管有許多方面對黨紀形成了挑戰(zhàn)，其中包括意識形態(tài)的變化和新黨員的來源，但無孔不入的腐敗或許是最嚴重的挑戰(zhàn)。正如我們所看到的，腐敗在20世紀80年代和90年代成了一個嚴重的問題，在官員利益和社會利益之間造成了一個嚴重的斷裂，腐敗在各個層次蔓延。有人認為，近年來腐敗已成為了一個小問題，中國的腐敗“得分”在透明國際清廉指數(shù)中有所改善（從1995年的2.16上升到2002年的3. 5）。⑦Ching，“Still Corrupt-But Not as Much，”and Jon S.T.Quah，Curing Corruption in Asia：a Comparative Study of Six Countries（Singapore：Eastern Universities Press，2003）.官方的調查表明，如今人民感覺到腐敗沒有20世紀90年代那么嚴重。然而，腐敗徹底改觀的跡象依然非常微弱，人們依然認為中國的腐敗很“猖獗”。⑧《中國日報》，2003年12月26日。參見《中國日報》，2003年12月5日，11日，和23日。嚴重盛行的腐敗，破壞了干部委任制的結果，是不可忽視的組織退化的一個跡象。

像中國這樣的現(xiàn)存一黨制國家的持續(xù)穩(wěn)定，依賴于“政黨維持它對制度合法化的壟斷”。這又要依賴政黨與社會之間利益的一致。⑨Samuel P.Huntington and Clement H.Moore（eds）Authoritarian Politics in Modern Society：the Dynamics of Established Party Systems（New York：Basic Books，1970），p.42.腐敗是對政黨與社會的共同利益的嚴重挑戰(zhàn)。就它破壞干部委任制的結果而言，它也破壞了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的有效性?！?/p>

（責任編輯：熊 覺）

D262

A

1007－9092（2013）05－0050－08

約翰·P·伯恩斯，香港大學政治與公共行政學系教授，主要研究方向為公營部門人事管理、公務員架構改革、黨與國家關系及公營部門改革等。本文由Pro John P.Burns教授授權翻譯，英文版收錄Kjeld Erik Brodsgaard and Zheng Yongnian，“The Chinese Communist Party in Reform”，Routledge Press，2006，pp.33－58.