喬亞南

（南華工商學(xué)院 法律系，廣東 廣州 510507）

英美國家行政法的產(chǎn)生和發(fā)展與大陸法系國家有著迥然不同的進路和邏輯，雖然前后兩者最終在建立法治、保障權(quán)利的目標上殊途同歸，但終究是根本指導(dǎo)思想不同，有著不同的道路，值得比較和研究。英美一開始不承認行政法存在或應(yīng)該存在，認為行政法是保護特權(quán)的東西，后來承認行政法的存在并發(fā)展之，走了一條具有自身特點的控權(quán)主義道路［1］，有意無意地宣示著其與大陸法系國家的不同。這背后的原因值得分析，歷史軌跡亦值得梳理。英美不同于大陸法系國家的憲政體制決定了英美對行政法的態(tài)度，從這一視角可將英美行政法的獨特進化道路看得更加清晰、明白，有利于我們進一步研究、總結(jié)英美行政法的理念和特質(zhì)。實際上，英美行政法的產(chǎn)生和發(fā)展取決于其憲政體制，是在總體憲政框架內(nèi)的一種制度余脈和邏輯自洽，其中也包括英美之間憲政體制不同所導(dǎo)致的行政法定位不同。本文的目的在于以憲政體制為視角展示這種邏輯自洽和內(nèi)在聯(lián)系。

一、英美早期不承認行政法的原因

法律制度的誕生，不僅源于理論的倡導(dǎo)，更來自于現(xiàn)實的推動，尤其在英美法系國家，這種現(xiàn)象更加明顯。英美法系國家通常并不是先驗性地對現(xiàn)實的發(fā)展予以抽象性總結(jié)，然后在既有理論指導(dǎo)下進行大刀闊斧的改革，而是根據(jù)實踐經(jīng)驗的積累來推動制度的變更。當(dāng)社會現(xiàn)實并沒有對一種制度有迫切需求時，英美法系國家往往不會注意其價值和意義。筆者認為這應(yīng)該是探尋英美國家早期不承認行政法的基本思路。在英美國家早期，基于對專制權(quán)力的恐懼，英美國家的憲政體制安排幾乎片面地依靠國民會議治理國家，政府在憲政體制中扮演了相當(dāng)?shù)驼{(diào)的角色。正是因為行政權(quán)力沒有得到充分運行，所以行政權(quán)力對公民權(quán)利侵害的可能性大大減小，沒有對行政法的出現(xiàn)產(chǎn)生強烈的社會推動。況且，僅有的行政權(quán)力的運行也處在議會機關(guān)密切監(jiān)控下。因此，此時的英美國家并沒有認識到行政法的價值。

先來看看英國的情況。在憲政國家誕生之初，英國的行政權(quán)力一直處在議會的嚴密監(jiān)視和控制之下，政府活動的范圍被盡可能地壓縮。代議制民主政體的基本特征是:“全體人民或一大部分人民通過由他們定期選出的代表行使最后的控制權(quán)?！保?］英國是世界上最早實行代議制的國家，并確立了議會至上的原則，因此有“議會之母”之稱。在長期的憲政演進中，基于對封建專制的否定，國家權(quán)力越來越集中于人民的代議機關(guān)——議會，這是資產(chǎn)階級古典政治理論家、法學(xué)家們認為的最好的憲政體制設(shè)計。這種憲政體制，雖然承認權(quán)力的分立，但是又將議會的權(quán)力推到國家權(quán)力的最高點，即議會主權(quán)原則。誠如英國法學(xué)家戴雪所言:“具有上方界說的巴力門(議會)在英憲之下，可以造法，亦可以毀法;而且四境之內(nèi)，無一人復(fù)無一團體能得到英格蘭的法律之承認，使其有權(quán)力以撤回或棄置巴力門(議會)的立法。”［3］(P116)議會主權(quán)表現(xiàn)在兩個方面:一方面是議會在國家權(quán)力體系中處于最高地位。只要政府存在，立法權(quán)就應(yīng)當(dāng)是最高的權(quán)力。［4］行政權(quán)與司法權(quán)從屬于立法權(quán)，對立法權(quán)負責(zé)。另一方面，議會有權(quán)監(jiān)督執(zhí)行權(quán)的行使，有權(quán)調(diào)動和更換執(zhí)行機關(guān)，從而使執(zhí)行權(quán)對立法權(quán)的政治責(zé)任得以貫徹。法學(xué)家狄龍曾說，“英國的議會除將男人變成女人又將女人變成男人之外，什么都能做到?！保?］(P119)可見英國議會權(quán)力之大。早期的英國憲政國家，因為對專制權(quán)力的恐懼，議會緊握立法的權(quán)柄，將行政權(quán)力完全置于控制之下，謹慎而吝嗇地授予行政權(quán)力，甚至代行行政權(quán)力，使行政權(quán)力一直處在被限制和壓抑的境地。

再來看看美國的情況。美國在人類歷史上第一個踐行了三權(quán)分立的政治構(gòu)想，構(gòu)建了三權(quán)分立的憲政體制。以野心對抗野心、以權(quán)力制約權(quán)力，便是三權(quán)分立憲政體制的核心。須知，分權(quán)是制衡的前提。理論上講，互相制約的前提是三種權(quán)力都必須得到充分尊重，亦即，如果一種權(quán)力過于弱小，則難以達到對其他權(quán)力有效制約的目的。在美國的三權(quán)分立體制下，行政權(quán)力的充分運行是這種體制的應(yīng)有之義，行政權(quán)力不像議會至上的英國那樣受到壓抑。然而，事實并非如此。在美國憲政國家建立之初，具體的制度安排并沒有將立法、行政和司法三項權(quán)力置于平等的地位，而是過分夸大了國會的作用，抑制了政府的活力?？梢哉f，早期美國的憲政制度安排并沒有實現(xiàn)真正的三權(quán)分立。例如，華盛頓和早期的美國總統(tǒng)在執(zhí)行職務(wù)時居然沒有大量的職員可以調(diào)用，也沒有專門的政策顧問，總統(tǒng)甚至自己出錢雇傭秘書，直到1857年國會才供給。［5］(P151)在制憲會議中，曾經(jīng)有人提議設(shè)立一個國務(wù)會議作為輔助總統(tǒng)處理事務(wù)的機構(gòu)，然而沒有通過，制憲會議認為參議院應(yīng)該有一部分行政權(quán)力，“參議院是總統(tǒng)最好的顧問委員會”［5］(P163)。美國的內(nèi)閣也是在后來的行政實踐中依習(xí)慣形成。政府職務(wù)的擴大與行政組織數(shù)量太少、行政權(quán)力太小形成尖銳的矛盾。這些矛盾是通過一個又一個行政改革方案才逐漸得以解決的。

從以上對英美國家早期的憲政體制的分析可以看出，在憲政國家誕生之初，英美國家在權(quán)力分配中過分關(guān)照了立法機關(guān)而忽視了行政機關(guān)。立法權(quán)力過分壓抑和限制了行政權(quán)力，致使行政權(quán)力支離破碎，沒有在管理國家事務(wù)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。自由主義國家觀認為，政府應(yīng)當(dāng)盡可能少地介入或干預(yù)個人生活。實際上，此時的英美國家并沒有從對專制恐懼的陰影中走出來，其對政府和行政權(quán)力的戒心揮之不去，對政府不抱太大希望。在英國，沒有像大陸法系國家那樣存在大量的行政權(quán)力?！按箨懜鲊姓菏悄苓\用極大的裁奪威權(quán)，英國的行政院必不能企及。”［3］(P232)行政權(quán)力在一個狹小的軌道里謹慎運行，大大減少了侵害公民權(quán)利的可能性，故而并沒有對英國行政法的出現(xiàn)產(chǎn)生強勁的現(xiàn)實推動;而且，行政機關(guān)處在立法機關(guān)的高度監(jiān)控下，因此基本不再需要另設(shè)一套法律制度來監(jiān)督行政機關(guān)的活動。正因為這樣，此時的英美國家不承認行政法。

二、英美行政法的產(chǎn)生——控權(quán)主義凸顯

前文述及，早期的英美國家因為對行政權(quán)力實施了盡可能的限制，沒有產(chǎn)生發(fā)展行政法的社會動因，所以面對著大陸法系國家在行政法律制度上大做文章時依然固守著自己的思路，認為大陸法系的行政法是對特權(quán)的保護。實際上，早期的英美憲政國家對行政權(quán)力的過分限制，不管在當(dāng)時還是后來，都是矯枉過正的。隨著社會的發(fā)展，個人利益沖突加劇，政府需要在管理國家和社會事務(wù)中扮演更積極的角色。議會不可能在立法時就一次性地將社會利益分配完畢，需要行政機關(guān)進一步調(diào)衡。伴隨著行政的發(fā)展和權(quán)力的擴張，行政權(quán)力堂而皇之地進入市民生活，無處不在的行政權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系漸趨緊張。這便使英美國家不得不在法治的框架下對之進行法律上的考量和定位，于是催生了英美行政法。

與大陸法系國家相比，英美行政法的產(chǎn)生是比較晚的，大體產(chǎn)生于19世紀中后期。英、美兩國行政法的產(chǎn)生是基于種種控制行政權(quán)力的行政法律制度的產(chǎn)生而發(fā)展的?！坝闹醒胄姓M織由國王、政黨內(nèi)閣及職業(yè)官僚組成，委任立法的范圍得到了擴大。”［6］(P27)行政權(quán)力在人民生活中的大量延伸，自然使行政機關(guān)與個人的糾紛日漸增多，行政裁判應(yīng)運而生。“自1870年，英國建立了議會，賦予了司法機關(guān)裁判行政機關(guān)與個人糾紛的權(quán)限，以立法形式開辟了行政裁判的路子。到19世紀末，英國建立了鐵道法院、土地法院等專門的行政裁判法院，逐步確立了英國行政法體系?！保?］(P27)在美國，這一時期，以往的“救濟方式已不能適應(yīng)行政機關(guān)擴大以后的需要”［5］(P51)。1924 年，經(jīng)濟危機之后，美國有了強化行政權(quán)的社會需求，并建立了不同形式的行政委員會。日益膨脹的行政權(quán)與傳統(tǒng)的“法的支配”原則之間的沖突集中表現(xiàn)在行政行為的司法審查上。行政法的發(fā)展一方面肯定了強化行政權(quán)的社會現(xiàn)實，另一個方面又在尋求行政權(quán)強化與依法行政原理之間的共性?？梢哉f，美國行政法是在這種矛盾與沖突中不斷發(fā)展并得到完善的。［6］(P28)

英美對行政法認識的態(tài)度，從學(xué)者們觀點的轉(zhuǎn)變可窺其一斑。英國法學(xué)家戴雪一開始并不承認行政法存在的合理性，認為行政法是法國的東西，是保護特權(quán)的法律。后來戴雪本人在《行政法在英國的發(fā)展》一書中開始承認英國的行政法現(xiàn)象。在美國，首次承認行政法的是法學(xué)家古德諾，其在1893年出版的《比較行政法》一書中認為，行政法是法的一部分，它規(guī)定行政組織的職權(quán)，并規(guī)定公民在受到行政行為侵害時的行政救濟。［6］(P9)

盡管有大陸法系的大量行政法理論和成例可以憑用，但英美的學(xué)者還是提出了自己對行政法的看法。從英美行政法的產(chǎn)生過程以及學(xué)者們的觀點中可以看出，英美國家是從權(quán)利侵害的救濟，即控制行政權(quán)力的運行角度來定位行政法的，旨在面對行政權(quán)力的膨脹而建立種種行政法律制度來約束之。英美的憲政體制始終體現(xiàn)著對行政權(quán)力侵害公民權(quán)利的擔(dān)憂，始終不愿意看到行政權(quán)力的膨脹，這與大陸法系明顯不同。大陸法系國家的憲政體制在權(quán)力安排上往往充分尊重和考慮行政權(quán)力的價值，盡管也建立了一系列的制度來約束行政權(quán)力，但總的來說，對行政權(quán)力的擴張更加寬容。行政立法是近代以來行政權(quán)加強的突出表現(xiàn)，在這一問題上，可以看出英美國家與大陸法系國家的憲政體制對權(quán)力擴張的態(tài)度不同。在英美國家，始終不愿承認行政機關(guān)涉足某些立法權(quán)項的自主性，而一直沿用著委任立法的思路。在奉行議會至上的英國，不單是立法權(quán)力專屬議會，而且行政權(quán)力也從議會中產(chǎn)生。在三權(quán)分立的美國，雖然憲法確立了立法、行政、司法三權(quán)分立，與此相關(guān)的三種機關(guān)在憲法上具有同等的地位。然而，在憲政實踐上通常認為，行政機關(guān)是法律的產(chǎn)物，只能享有立法機關(guān)授予的權(quán)力，立法權(quán)力比行政權(quán)力更具有憲法意義，其他機關(guān)的立法權(quán)來自委任，立法機關(guān)的立法權(quán)來自憲法授予。［6］(P349)而大陸法系國家則大異其趣。在法國，與委任立法并列存在的是職權(quán)立法。憲法明確規(guī)定，將立法權(quán)限分為兩個部分:一部分由行政機關(guān)行使，即職權(quán)立法;一部分由立法機關(guān)行使。而且，立法機關(guān)的立法權(quán)項又可以通過委任立法將之授予行政機關(guān)。由此可見法國行政機關(guān)立法權(quán)力的豐富。以行政立法權(quán)為例可以說明，大陸法系國家在權(quán)力分配上更能接受行政權(quán)力的擴張，在一開始便賦予行政權(quán)力應(yīng)有的地位和內(nèi)涵。比較而言，英美國家對權(quán)力的擴張更加焦慮和擔(dān)心，只有在不得已的情況下才增加行政權(quán)力的內(nèi)容。英美國家的行政法也很少像法國一樣充分考慮行政權(quán)力的應(yīng)有價值，“英國的法治原則顯示了英國行政法的對行政權(quán)不信任的基本的控權(quán)理念”［7］，其行政法的定位更加側(cè)重于對行政權(quán)力的控制——控權(quán)主義。

三、從憲政體制看英美行政法定位之不同

1.核心原則不同

受憲政體制的影響，英美行政法都側(cè)重于控權(quán)主義定位。然而，由于英美兩國憲政體制的個性差異，其對行政法的具體定位也有所不同。

(1)英國側(cè)重于越權(quán)無效

英國是奉行議會主權(quán)的國家，議會是國家權(quán)力的中心和最高點。前文述及，議會主權(quán)表現(xiàn)在兩個方面。一方面是議會在國家權(quán)力體系中處于最高地位;行政權(quán)與司法權(quán)從屬于議會(立法權(quán))，并對議會負責(zé)(議會甚至享有司法最終裁決權(quán)，如英國上院同時也是最高司法機關(guān))。另一方面，議會有權(quán)監(jiān)督執(zhí)行權(quán)的行使，有權(quán)調(diào)動和更換執(zhí)行機關(guān)，從而使執(zhí)行權(quán)對立法權(quán)的政治責(zé)任得以貫徹。議會通過一個又一個授權(quán)法來明確規(guī)定政府什么可以做以及怎么做;政府嚴格地在議會授權(quán)范圍內(nèi)行事，行政機關(guān)無權(quán)違反法律的要求，無權(quán)作出同議會法律的要求相矛盾或不一致的行政行為，否則便屬越權(quán)。［8］換句話說，政府應(yīng)當(dāng)證明其每一個行為都有法律的明確授權(quán)或憲法慣例的支持。越權(quán)無效原則與英國的憲法原則——法治原則和議會主權(quán)原則有著機密的勾連。［9］英國議會至上的憲政體制，在國家權(quán)力分配上，認為一切權(quán)力屬于議會，議會對一切權(quán)力持保留態(tài)度，只要不是議會明確授出的權(quán)力，都歸議會享有。因此，英國難以容忍行政組織的膨脹和行政權(quán)力的擴大。然而，面對不斷膨脹的行政權(quán)力，英國的憲政體制更加關(guān)注行政權(quán)力的來源，即關(guān)注每一個增加的行政權(quán)力是否有議會的授權(quán)。受憲政體制的影響，英國的行政救濟制度在審查行政行為時，更加注意對行政行為是否越權(quán)的審查。控制政府越權(quán)，逐漸成為英國行政法的核心。英國行政法學(xué)家H.韋德認為，“公共權(quán)力機構(gòu)的活動不能超過權(quán)限(越權(quán))”，這也許可以稱為行政法的核心原則，這個核心原則是議會主權(quán)的直接結(jié)果。［10］

(2)美國側(cè)重于正當(dāng)程序

美國實行立法、行政、司法三權(quán)分立的憲政體制，與英國的議會至上不同，所以不可能像英國那樣將注意力高度集中于監(jiān)督政府是否越權(quán)。與英國政府權(quán)力來自議會不同，美國政府的權(quán)力與立法機關(guān)的權(quán)力同樣都平等地來自于憲法的規(guī)定。在三權(quán)分立體制下，以權(quán)力制約權(quán)力是這種體制的核心。須知，分權(quán)是制衡的前提。如果要實現(xiàn)權(quán)力制約權(quán)力的目的，至少應(yīng)當(dāng)具備兩個條件:第一，立法、行政、司法具有平等的地位，各自獨立、互不隸屬;第二，立法、行政、司法三種權(quán)力充分運行，在國家和社會事務(wù)中發(fā)揮積極而充分的作用。如果這三項權(quán)力的地位不平等，或者其中一項過大、一項過小，則難以起到互相制約、互相牽制的目的?？梢哉f，美國三權(quán)分立的政治體制與英國相比，更加承認行政權(quán)力的價值，更加注意到行政權(quán)力在國家和社會事務(wù)中的獨特作用。如果說議會至上的憲政體制難以容忍行政權(quán)力的膨脹，而在三權(quán)分立的憲政體制下，行政權(quán)力的膨脹是其應(yīng)有之義，換句話說，美國的行政權(quán)力隨著社會事務(wù)的增多而增強的靈活性和自主性遠大于英國。誠然，政府行為應(yīng)當(dāng)有合法依據(jù)也是美國行政法的內(nèi)容，但與英國議會對政府權(quán)力來源的控制相比，大為遜色。因此，在控制行政權(quán)力來源不甚方便的情況下，面對行政權(quán)力對公民權(quán)利可能產(chǎn)生的危害，美國行政法更注重采用控制權(quán)力運行程序的方法。正當(dāng)程序原則便釀發(fā)于此，最終成為美國行政法中的核心原則。具體來說，對于控制行政機關(guān)的自由裁量權(quán)而言，美國的正當(dāng)程序原則相對于英國的越權(quán)無效自然正義法則更加有效。［11］

2.著眼點不同

立法、行政和司法三權(quán)分立是傳統(tǒng)國家作用分化的結(jié)果，也是國家機器成熟的體現(xiàn)。在此之前，這三種權(quán)力被封建專制王朝融為一爐，一切權(quán)力歸國王或皇帝所有。權(quán)力分立有助于避免權(quán)力專制，三權(quán)分立憲政體制的創(chuàng)制正基于此。但是，不管在理論上還是現(xiàn)實中，三權(quán)的區(qū)分都不是截然的。隨著憲政國家的演進，三種權(quán)力互相交叉愈發(fā)明顯，使立法、行政和司法如何劃分成了一個重要的話題。學(xué)者們對此眾說紛紜。其中，什么是行政，行政權(quán)力的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括哪些，也是頗有爭議的。這直接影響到對行政法的定位。幾乎每一個國家的行政定義均不相同。近代以來，隨著行政權(quán)力的擴大，各國普遍出現(xiàn)了行政權(quán)與立法、司法權(quán)力的諸多交匯，使得學(xué)者們在定位行政法的時候不得不先對行政的內(nèi)容予以仔細思考。

由于各國行政法文化不同，學(xué)者們對于行政的定義也不盡相同。歸納起來，行政的定義可以分為實質(zhì)意義上的行政和形式意義上的行政。從國家職能的性質(zhì)著眼說明行政意義，稱為實質(zhì)意義的行政;從行使職能的機構(gòu)著眼說明行政的意義，稱為形式意義的行政。［12］具體來說，實質(zhì)意義上的行政是從性質(zhì)、理論上認識和概括行政概念的一種學(xué)說。這一學(xué)說的出發(fā)點是確立三權(quán)分立的基本體制，從現(xiàn)實運作中努力尋求行政不同于立法、司法性質(zhì)上的差異。形式意義上的行政是以現(xiàn)實的國家機關(guān)為標準而確立的概念，其著眼點不在于行政的實質(zhì)內(nèi)容，根據(jù)行使國家職能的機關(guān)區(qū)分國家的職能。這種理論擴大了行政職能適用的范圍，把立法與司法中涉及的有關(guān)行政作用都歸結(jié)到行政概念所包含的內(nèi)容之中，在某種意義上否認了國家權(quán)力之間的界限和必要的分工。但這種理論也有重要的現(xiàn)實意義，即有關(guān)的行政立法與行政爭議等屬于立法與司法的內(nèi)容，成為現(xiàn)代行政法調(diào)整的對象，具有一定的理論價值。［6］(P2－3)

(1)英國行政法著眼于實質(zhì)意義上的行政

英國實行的是典型的議會至上的憲政體制，議會是國家權(quán)力的中心和最高點，行政權(quán)與司法權(quán)從屬于議會。在這種憲政體制下，行政權(quán)力連同行政機關(guān)本身都產(chǎn)生于議會，鑒于對專制權(quán)力的恐懼，議會在授出權(quán)力的時候往往是謹慎而吝嗇的。授予什么樣的行政權(quán)力、授予多少以及設(shè)立什么樣的行政組織、設(shè)立多少，議會始終能夠把控。前文已經(jīng)談到，在議會主權(quán)原則下，政府受到議會的嚴密監(jiān)控;政府無權(quán)違反法律的要求，無權(quán)作出同議會法律的要求相矛盾或不一致的行政行為;行政機關(guān)一旦做出與法律矛盾或不一致的地方，便屬越權(quán)，越權(quán)則無效。在這樣的情況下，英國往往是從實質(zhì)意義上來理解什么是行政，即從性質(zhì)上和理論上來理解行政。因為，在議會至上的原則下，對權(quán)力的分配有兩個層次:第一個層次是一切權(quán)力從根本上講屬于議會，議會對一切權(quán)力持保留態(tài)度;第二個層次是議會根據(jù)國家運作的需要，將部分權(quán)力賦予行政機關(guān)、部分權(quán)力賦予司法機關(guān)。對于什么是行政機關(guān)本身應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)力、什么是應(yīng)該額外賦予行政機關(guān)的權(quán)力，議會應(yīng)當(dāng)首先進行思考和辯論。在議會享有一切權(quán)力的時候，必須從性質(zhì)上和作用上努力尋找行政不同于立法和司法的差異，只有這樣才能將行政權(quán)力合理地授出和合理地保留，以保證既有利于行政機關(guān)管理社會事務(wù)，又有利于控制其權(quán)力膨脹。因此，英國行政法側(cè)重于從實質(zhì)意義上來理解行政。

對行政的理解影響了英國對行政法律制度的定位。因為側(cè)重于在實質(zhì)意義上理解行政，對于行政權(quán)力與其他權(quán)力交合的地方，英國往往傾向于認為，其不是行政權(quán)力的應(yīng)有內(nèi)涵。原則上，行政權(quán)力涉足立法權(quán)力和司法權(quán)力是不應(yīng)該的;之所以行政機關(guān)在行使這些權(quán)力，是因為議會根據(jù)現(xiàn)實的需要授予它行使。我們知道，近代以來，行政權(quán)力涉足其他權(quán)力是行政權(quán)力擴張的主要表現(xiàn)之一。行政機關(guān)客觀上行使了部分立法權(quán)項和司法權(quán)項，即“行政立法和行政司法”，這是各國行政發(fā)展上的特殊現(xiàn)象。這影響到行政法律制度的定位，進而也影響到行政法的發(fā)展和定位。對于這個問題，英國人往往認為行政機關(guān)的上述立法和司法權(quán)項，來自于議會的委任。

(2)美國行政法著眼于形式意義上的行政

與英國不同，美國實行的是嚴格的三權(quán)分立憲政體制。議會(國會)僅是三種權(quán)力機關(guān)中的一種，行政機關(guān)與司法機關(guān)、立法機關(guān)在憲法上具有同等的地位。美國不像英國那樣設(shè)計，為了防止權(quán)力專制而將權(quán)力集中于人民的代議機關(guān)——議會手中，而是通過給予三種權(quán)力平等的地位來實現(xiàn)以權(quán)力制約權(quán)力。因此，在這種憲政體制下，行政權(quán)力與立法權(quán)力互不隸屬;與議會至上的英國相比，美國更加強調(diào)行政權(quán)力的價值。在美國，因為實行嚴格的三權(quán)分立，行政權(quán)力與立法權(quán)力被同等的對待和同樣的尊重;其權(quán)力分配不像英國那樣有兩個層次，而是憲法直接賦予每個機關(guān)應(yīng)有的權(quán)力，要求每個機關(guān)在處理國家和社會事務(wù)中扮演獨當(dāng)一面的角色。因此，在這樣的情況下，美國傾向于以現(xiàn)實的國家機關(guān)為標準來理解行政，著眼于根據(jù)行使國家職能的機關(guān)來區(qū)分國家職能。鑒于行政機關(guān)和行政權(quán)力與其他機關(guān)和權(quán)力平起平坐，所以美國難以或者說不愿從實質(zhì)意義上、從性質(zhì)和作用上理解行政——如果這樣的話，部分行政機關(guān)現(xiàn)實中長期控制和行使的權(quán)力，會被認為根本不屬于其享有，進而有損行政機關(guān)與其他機關(guān)在憲法上的平等地位。對行政的形式理解，擴充了美國行政法的內(nèi)容。隨著行政的發(fā)展，行政權(quán)力與立法、司法權(quán)力有著諸多交匯之處，這是行政法上的重要問題。對于行政的理解直接影響了美國行政法對該問題的應(yīng)對策略。對于這個問題，美國傾向于形式意義上的行政，與英國明顯不同。基于以現(xiàn)實的國家機關(guān)為標準來理解行政，美國人把立法與司法中涉及的有關(guān)行政作用都歸結(jié)為行政概念的內(nèi)容，在某種意義上否認了國家權(quán)力之間的分工。［6］(P3)于是，有關(guān)行政立法與行政爭議等原屬于立法和司法的部分進入了美國行政法的視野，成為美國行政法的調(diào)整對象。

四、結(jié)語

通過以上分析可以看出，英美行政法產(chǎn)生和發(fā)展的路徑不同于大陸法系國家，這條路徑的主軸便是憲政體制。如前文所述，英美早期不承認行政法，是因為其憲政體制已經(jīng)很好地控制了行政權(quán)力，或者說在憲政體制控制下的行政權(quán)力未充分展開，客觀上也不需要行政法。后來英美承認并發(fā)展行政法，也是基于憲政體制的內(nèi)在邏輯走了一條控權(quán)主義道路，并創(chuàng)造出了越權(quán)無效和正當(dāng)程序這兩個當(dāng)代行政法的核心原則，受到后發(fā)國家的學(xué)習(xí)和推崇。由于憲政體制不同，英國的行政法著眼于實質(zhì)意義上的行政，美國的行政法著眼于形式意義上的行政。學(xué)習(xí)或研究行政法者，多會懷揣某種疑惑:為什么英美早期不承認行政法，英美行政法的特點因何而得?通過把英美行政法的發(fā)展歷程放在其總體憲政框架下給予合理性的融通和內(nèi)省，便可獲得學(xué)術(shù)上的一種釋懷和自足。此外，該命題的討論對我國當(dāng)下的憲政法治建設(shè)有著對比、反思和借鑒之現(xiàn)實意義。盡管英美的憲政體制不同，但都把議會權(quán)力看做更具憲法意義的權(quán)力，行政機關(guān)的權(quán)力與之相比范疇較窄，通常被認為是法律的產(chǎn)物，其權(quán)力來源于立法機關(guān)的授權(quán)，立法機關(guān)的立法對行政機關(guān)有當(dāng)然的約束力。然而，我國的法律傳統(tǒng)與大陸法系類似，都承認和尊重行政權(quán)力存在的價值，而且對行政權(quán)力的擴張與膨脹的容忍度更高，因此較難建立起控權(quán)主義的行政法治模式。

［1］王錫鋅.英美傳統(tǒng)行政法“合法性解釋模式”的困境與出路——兼論對中國行政法的啟示［J］.法商研究，2008(3):94.

［2］［英］約翰·密爾.代議制政府［M］.北京:商務(wù)印書館，1982:68.

［3］［英］戴雪.英憲精義［M］.雷賓南，譯.北京:中國法治出版社，2001:116.

［4］［英］洛克.政府論(下篇)［M］.北京:商務(wù)印書館，1964:92.

［5］王名揚.美國行政法［M］.北京:中國法治出版社，1995.

［6］張正釗，韓大元.比較行政法［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，1998.

［7］朱維究，梁鳳云.西方憲政背景下行政法概念的比較研究［J］.比較法研究，2000(1):72.

［8］胡建淼.比較行政法——20國行政法述評［M］.北京:法律出版社，1998:69.

［9］錢暢.德英兩國行政法基本原則之比較——以其對行政自由裁量權(quán)的控制為視角［J］.濮陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2011(4):15.

［10］王名揚.英國行政法［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，1987:14.

［11］唐匯西，戴建華.行政法上自然正義理論初探——以英美法為考察對象［J］.行政法學(xué)研究，2010(1):99.

［12］王名揚.法國行政法［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，1988:4.