中美對(duì)非洲基礎(chǔ)教育援助策略的國(guó)際比較研究

吳小蓉

所謂國(guó)際教育援助，是指一些國(guó)際組織或發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)發(fā)展教育的方式，幫助貧窮落后國(guó)家和地區(qū)的人民改善生活、提高經(jīng)濟(jì)水平、發(fā)展公共衛(wèi)生和公共福利事業(yè)。換句話說(shuō)，它是以外援發(fā)展教育的名義進(jìn)行的人力、物力、財(cái)力以及技術(shù)上的援助和支持。通常國(guó)際教育援助體現(xiàn)了一國(guó)為其國(guó)際人力資源發(fā)展以及外交戰(zhàn)略所做出的服務(wù)鋪墊，這是由教育的公益性特點(diǎn)和對(duì)外援助的政治屬性決定的[1]。

一、美國(guó)對(duì)非基礎(chǔ)教育援助策略的分析

冷戰(zhàn)時(shí)期，美蘇大國(guó)爭(zhēng)霸，非洲曾是雙方競(jìng)爭(zhēng)的角斗場(chǎng)，美國(guó)對(duì)非洲的態(tài)度主要是圍繞著遏制蘇聯(lián)和共產(chǎn)主義蔓延這項(xiàng)主題，非洲因此獲得過(guò)美國(guó)巨大的投入但并不成系統(tǒng)的教育援助體系，絕大部分的投入也并沒(méi)有多少成效。說(shuō)到底，非洲只不過(guò)是美國(guó)全球戰(zhàn)略的一枚棋子。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，世界政治格局發(fā)生了重要變化，非洲的戰(zhàn)略價(jià)值隨之急劇降低，冷戰(zhàn)勝利后的美國(guó)開(kāi)始冷落非洲。美對(duì)外關(guān)系委員會(huì)的知名非洲問(wèn)題專家邁克爾·克拉夫在1992年甚至向政府建議：“冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)對(duì)非政策的最佳選擇應(yīng)是設(shè)法使非洲大陸的人民運(yùn)用自己的思想、利用自己的資源、積極性來(lái)解決自己的問(wèn)題?！盵2]

克林頓政府執(zhí)政期間，美國(guó)的工作重心放在解決國(guó)內(nèi)自身問(wèn)題之上，對(duì)于非洲的問(wèn)題許多人依然堅(jiān)持不干涉主義，但是也有相當(dāng)多的人反對(duì)退縮戰(zhàn)略。在他們看來(lái)，冷戰(zhàn)結(jié)束將加劇第三世界動(dòng)亂，世界大戰(zhàn)可能隨時(shí)又會(huì)發(fā)生，世界范圍之內(nèi)的安全體系無(wú)法建立對(duì)美國(guó)而言是個(gè)巨大的威脅，相反，若非洲等第三世界的政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，對(duì)美國(guó)的外貿(mào)、世界經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展都會(huì)帶來(lái)益處。兩相權(quán)衡之下，美國(guó)人認(rèn)為：在第三世界采取大包大攬的干涉主義或者徹底放棄的退縮戰(zhàn)略都是不可取的，正確的做法是美國(guó)應(yīng)該坦然承認(rèn)自己的力量是有限的，在第三世界采取更為審慎的政策保護(hù)自己的國(guó)家利益。[3]

1995年，克林頓政府抓住非洲大陸民主化帶來(lái)的局勢(shì)好轉(zhuǎn)機(jī)遇，建立了商業(yè)外交思路，出臺(tái)政策指出：美國(guó)同非洲國(guó)家的新型關(guān)系應(yīng)建立在雙方共同的經(jīng)濟(jì)利益基礎(chǔ)之上，通過(guò)擴(kuò)大對(duì)非貿(mào)易和增加投資來(lái)加強(qiáng)與非洲國(guó)家的關(guān)系，并且提出在不直接卷入非洲內(nèi)部沖突的前提下，最大限度地實(shí)現(xiàn)美國(guó)在非洲的各種利益，特別是民主、人權(quán)、貿(mào)易和戰(zhàn)略四個(gè)方面的利益。[4]這改變了冷戰(zhàn)之前靠援助建交的做法，將貿(mào)易、投資擺在優(yōu)先地位，注重回報(bào)。之后，美國(guó)繼續(xù)通過(guò)一系列立法工作調(diào)整完善對(duì)非政策，但是非洲依然只是美國(guó)全球戰(zhàn)略中的一環(huán)，畢竟不是重點(diǎn)，因此美國(guó)對(duì)非也只是“虛實(shí)結(jié)合”戰(zhàn)略。目前，美國(guó)新的非洲政策經(jīng)過(guò)調(diào)整已經(jīng)定型，美非21世紀(jì)“新伙伴關(guān)系”計(jì)劃已經(jīng)建立，這項(xiàng)計(jì)劃兼具經(jīng)濟(jì)拉攏與政治誘壓，最終戰(zhàn)略目標(biāo)意在將非洲納入美國(guó)全面主宰的“世界新秩序”。

1961年成立的美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署（USAID）是美國(guó)向貧困地區(qū)提供發(fā)展援助的首要機(jī)構(gòu)，USAID對(duì)于非洲的教育援助一方面是經(jīng)濟(jì)援助，另一方面提供人力資源培訓(xùn)，如同非洲國(guó)家就基礎(chǔ)教育進(jìn)行相關(guān)的項(xiàng)目合作。[5]自9·11事件之后，為保障國(guó)家戰(zhàn)略安全地位，USAID對(duì)非基礎(chǔ)教育援助的資金也逐年增長(zhǎng)。目前非洲的基礎(chǔ)教育狀況仍然不夠樂(lè)觀，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：38%的學(xué)齡兒童沒(méi)有入學(xué)，女童接受教育的機(jī)會(huì)就更少了；即使能夠上學(xué)的兒童，獲取的教育也很差，最基本的讀寫能力也不能得到保障。獨(dú)立之后的許多非洲國(guó)家缺乏財(cái)力投資和管理學(xué)校。因此USAID正在重點(diǎn)援助非洲國(guó)家的教育系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)受援方政府機(jī)構(gòu)能力的發(fā)展，指導(dǎo)受援國(guó)教育部門的改革和能力建設(shè)。[6]

二、中國(guó)對(duì)非基礎(chǔ)教育援助策略的分析

中國(guó)與非洲在歷史上已有兩千多年的友好往來(lái)關(guān)系，中國(guó)對(duì)非洲的教育問(wèn)題關(guān)注也已經(jīng)由來(lái)已久。尤為重要的一點(diǎn)，中國(guó)作為剛剛崛起的發(fā)展中國(guó)家，在歷史上也曾經(jīng)接受過(guò)國(guó)際教育援助，國(guó)際教育援助曾是我國(guó)教育領(lǐng)域發(fā)展的重要實(shí)踐因子。因此，在對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的國(guó)際教育援助上，中國(guó)有自己獨(dú)特的發(fā)言權(quán)?；仡櫸覈?guó)接受國(guó)際教育援助的歷程發(fā)現(xiàn)，至少在兩方面上我們是有明顯受益的：一方面為貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育領(lǐng)域帶來(lái)了一定的資金投入；另一方面則引進(jìn)了不同的教育理念、先進(jìn)的教育技術(shù)，這兩點(diǎn)也是公認(rèn)的國(guó)際教育援助的基本價(jià)值。[7]

中國(guó)正式援助非洲始于1964年周恩來(lái)總理訪問(wèn)非洲。當(dāng)時(shí)的“中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助八項(xiàng)原則”是援助非洲的政策標(biāo)示，其基本精神就在于“平等互利，不干涉內(nèi)政；切實(shí)幫助受援國(guó)自力更生；力求使受援國(guó)真正受益；盡量減輕受援國(guó)的負(fù)擔(dān)；嚴(yán)格履行承擔(dān)的義務(wù)”。[8]新中國(guó)成立一直到改革開(kāi)放的這一段時(shí)期，中非友好源于政治外交的彼此需要與扶助，因此對(duì)非援助政策也帶有十分明顯的政治化色彩。改革開(kāi)放后，我國(guó)對(duì)非援助理念有了一定的變化。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，中國(guó)的對(duì)非援助形式多樣化，注重鞏固援外項(xiàng)目成果，充分發(fā)揮老項(xiàng)目的效益。90年代以后，更加注重以援助和投資帶動(dòng)貿(mào)易的戰(zhàn)略，拓展非洲市場(chǎng)。中國(guó)在2000年的中非合作論壇上鄭重承諾，繼續(xù)提供力所能及的國(guó)際援助，并逐步擴(kuò)大援助規(guī)模，提供基礎(chǔ)教育專項(xiàng)資金，設(shè)立“非洲人力資源開(kāi)發(fā)基金”，以幫助非洲國(guó)家培訓(xùn)各類人才。

在長(zhǎng)期的國(guó)際教育援助中，中國(guó)對(duì)非援助的原則和理念逐漸成熟，初步形成具有中國(guó)特色的外援決策與管理體系，尤其是21世紀(jì)以來(lái)，意識(shí)形態(tài)因素被進(jìn)一步淡化，雙方經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素被進(jìn)一步凸顯。[9]與以往的政治利益主導(dǎo)的非營(yíng)利性援助不同，以經(jīng)濟(jì)合作為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的經(jīng)營(yíng)性援助正在逐漸增強(qiáng)；援助主體也變得多樣，銀行和企業(yè)的主體地位正在逐漸增強(qiáng)。

在世界政治經(jīng)濟(jì)一體化的時(shí)代潮流下，中非關(guān)系的發(fā)展也是順應(yīng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序的發(fā)展，中非都是發(fā)展中國(guó)家，在全球化進(jìn)程中都是被動(dòng)的卷入者，相對(duì)屬于弱勢(shì)群體。面對(duì)西方國(guó)家在政治經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化以及意識(shí)形態(tài)等領(lǐng)域的強(qiáng)權(quán)，還需要聯(lián)合起來(lái)，捍衛(wèi)自己的正當(dāng)利益。從國(guó)際教育援助的角度而言，基礎(chǔ)教育事關(guān)一國(guó)的人力資源培養(yǎng)，也是國(guó)際合作中理解和接受他族文化的基石。中國(guó)正成為援助非洲教育的新興力量，為提高教育援助的效益，中國(guó)正在反思自身接受教育援助的寶貴經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化援助非洲基礎(chǔ)教育的能力建設(shè)，努力改進(jìn)援助效果。

三、中美兩國(guó)對(duì)非援助策略的比較分析

作為發(fā)達(dá)國(guó)家，美國(guó)擁有 50多年的援非歷史，而中國(guó)是援助非洲最多的發(fā)展中國(guó)家之一，在援助理念、援助流向、援助質(zhì)量等方面都有所差異，而正視這些差異將有利于為我國(guó)進(jìn)一步開(kāi)展對(duì)外援助提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（一）援助理念

國(guó)際援助的援助方多為發(fā)達(dá)國(guó)家或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展先進(jìn)地區(qū)，而受援方多為貧困國(guó)家或經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)，擁有資金的一方往往擁有更多的自主權(quán)和發(fā)言權(quán)。在國(guó)際援助中，不帶政治色彩的援助基本不存在。

研究美國(guó)對(duì)非教育援助策略可以發(fā)現(xiàn)，其援助往往附帶政治條件，在教育領(lǐng)域也往往滲透一些顯性或者隱性的政治傾向。尤其是9·11事件以后，基于經(jīng)濟(jì)政治利益考慮和全球反恐需求，美國(guó)更加重視非洲的能源礦產(chǎn)以及地緣政治地位。石油安全與反恐才是美國(guó)對(duì)非政策的主脈。在這種環(huán)境之下，美國(guó)政府在對(duì)非進(jìn)行基礎(chǔ)教育援助時(shí)，往往考慮自身的國(guó)家安全利益與經(jīng)濟(jì)需求，并且迫切需要獲得人心與國(guó)際稱譽(yù)，尤其在當(dāng)?shù)貙W(xué)校和社區(qū)發(fā)現(xiàn)教育存在反西方的情緒時(shí)，就更加不得不插手基礎(chǔ)教育，改善受援方的受教育機(jī)會(huì)，務(wù)必要將教育投資納入到政治體系之中，以使美國(guó)的受敵視情緒降到最低。

中國(guó)作為曾經(jīng)的受援助國(guó)，以及與第三世界進(jìn)行“南南合作”的密切伙伴國(guó)，對(duì)非洲的教育援助首先是建立在雙方平等互利的基礎(chǔ)之上，其次我國(guó)的教育發(fā)展也在一定程度上提供了基礎(chǔ)教育援助的話語(yǔ)權(quán)，可以為非洲所借鑒。尤其是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)對(duì)非政策政治因素開(kāi)始淡化，對(duì)非洲的基礎(chǔ)教育援助堅(jiān)持不帶任何附加條件，而且鄭重允諾堅(jiān)持逐漸增加對(duì)非洲教育援助的資金投入，積極開(kāi)展人力資源培訓(xùn)，通過(guò)教育援助進(jìn)一步促進(jìn)非洲基礎(chǔ)教育的發(fā)展，并且不斷提高教育援助的有效性。

所以，就援助理念來(lái)看，中國(guó)的不附帶政治條件的平等援助更得民心，中國(guó)的基于自身發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的援助也更加符合非洲的基礎(chǔ)教育現(xiàn)實(shí)。美國(guó)的建立于商業(yè)利益、政治利益之上的不平等援助容易引起非洲人民的反感。

（二）援助制度

20世紀(jì)70年代到90年代，國(guó)際社會(huì)對(duì)非洲的基礎(chǔ)教育援助總體來(lái)說(shuō)值得肯定，客觀上的確促進(jìn)了非洲基礎(chǔ)教育的發(fā)展。但深入研究發(fā)現(xiàn)，非洲各國(guó)獲得的援助并不是均等的，而是取決于受援國(guó)與援助國(guó)的親疏關(guān)系。誠(chéng)然，沒(méi)有任何國(guó)際教育援助是中立的，任何一個(gè)國(guó)家、任何一個(gè)教育援助機(jī)構(gòu)都有自己的一套衡量標(biāo)準(zhǔn)，即援助制度各有差異。

美國(guó)在對(duì)非洲基礎(chǔ)教育進(jìn)行援助時(shí)，非常強(qiáng)調(diào)與受援國(guó)地緣政治關(guān)聯(lián)性。對(duì)非洲的基礎(chǔ)教育援助國(guó)的選擇，必須符合美國(guó)的外交利益與經(jīng)濟(jì)利益。這樣做出的選擇，隱含著美國(guó)強(qiáng)烈的自身利益，而并非受援國(guó)的現(xiàn)實(shí)教育需求。的確，美國(guó)也總是以戰(zhàn)略地位重要性來(lái)權(quán)衡哪些國(guó)家應(yīng)該得到最大限額的基礎(chǔ)教育援助資金，以及思考這些資金怎樣才能換回更多的自身利益。援助資金的流向是服務(wù)服從于政治需要的，對(duì)受援國(guó)基礎(chǔ)教育現(xiàn)實(shí)需要的忽視是遭人詬病的。雖然美國(guó)對(duì)非洲基礎(chǔ)教育投入的援助資金呈逐年上升的趨勢(shì)，開(kāi)發(fā)的援助項(xiàng)目范圍也日益擴(kuò)展，但是經(jīng)常遭到國(guó)際質(zhì)疑的，仍然是資金和項(xiàng)目的分配使用、管理與成果追蹤等方面，持續(xù)性和延展性方面存在的缺陷和不足，也難以幫助非洲國(guó)家在規(guī)定期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)全民教育的目標(biāo)。[10]

中國(guó)在教育援非方面出現(xiàn)了一些新的發(fā)展趨勢(shì)：作為崛起的負(fù)責(zé)任的大國(guó)，中國(guó)正在逐漸淡化政治因素的影響，越來(lái)越以平等的姿態(tài)對(duì)待對(duì)非洲的教育援助，我們更愿意將教育援助改稱為合作互利；對(duì)非洲基礎(chǔ)教育的援助領(lǐng)域也越來(lái)越廣，系統(tǒng)性與整合性不斷加強(qiáng)；資金利用和項(xiàng)目的有效性更被提上議程，援助資金的利用率成為應(yīng)有的追求。值得一提的是，我國(guó)對(duì)非洲的基礎(chǔ)教育援助決策較為集中，這可以保證教育援助項(xiàng)目程序恰當(dāng)、構(gòu)思精良、實(shí)施有效、監(jiān)測(cè)嚴(yán)格，以便順利達(dá)到預(yù)期結(jié)果。

所以就援助制度而言，中國(guó)對(duì)非洲基礎(chǔ)教育的援助決策較為集中，資金流向主要是重債赤貧的非洲國(guó)家，而美國(guó)的決策體系雖然更為成熟，但對(duì)非援助是選擇性的，服務(wù)于其全球戰(zhàn)略布局。

（三）援助質(zhì)量

20世紀(jì)70年代，眾多學(xué)者都在反思一個(gè)問(wèn)題：大量的教育援助資金投向了受援地區(qū)，但基礎(chǔ)教育并沒(méi)有與之相應(yīng)得到同等的回報(bào)。為什么非洲基礎(chǔ)教育在接受了國(guó)際援助之后依然貧弱？這也是就教育援助質(zhì)量進(jìn)行反思的應(yīng)有之義。

美國(guó)的對(duì)非基礎(chǔ)教育援助，基本上按照外來(lái)者所代表的利益群體來(lái)發(fā)展受援地的文化教育事業(yè)，而當(dāng)?shù)厝似鋵?shí)并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性地參與到對(duì)援助內(nèi)容的選擇與實(shí)施過(guò)程中，這就導(dǎo)致了真正的發(fā)展者沒(méi)有選擇自己想要的教育的權(quán)力。[11]美國(guó)也正在意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，努力使基礎(chǔ)教育發(fā)展項(xiàng)目真正服務(wù)于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，注重非洲當(dāng)?shù)厝俗陨淼纳罘绞胶徒逃枨蟆拈L(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，美國(guó)的援非政策未考慮到受援國(guó)特定的社會(huì)文化與歷史環(huán)境，也潛在地存在引發(fā)動(dòng)蕩和沖突的可能。有條件的外來(lái)援助也制約了受援國(guó)獨(dú)立發(fā)展的能力，使援助效果被削弱。

中國(guó)源于自身的基礎(chǔ)教育發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，意識(shí)到制約非洲基礎(chǔ)教育發(fā)展的瓶頸有三：一是經(jīng)費(fèi)不足，二是教育制度不健全，三是依賴型的教育導(dǎo)致危機(jī)加重。[12]尤其是在解決第三點(diǎn)問(wèn)題上，中國(guó)的對(duì)非援助更加注重非洲自身教育能力的發(fā)展與恢復(fù)，并且致力于非洲教育本土化，聯(lián)系非洲教育所需，培養(yǎng)非洲的建設(shè)人才，幫助非洲找到一條適合自身發(fā)展的道路。特別注意的是援助基礎(chǔ)教育項(xiàng)目正在為非洲的自主教育發(fā)展造血，如由提供教師變?yōu)榕嘤?xùn)教師；由全方位的掃盲到有重點(diǎn)的功能性掃盲；由盲目擴(kuò)大入學(xué)率到減少輟學(xué)、復(fù)讀、以及開(kāi)辦切合當(dāng)?shù)匦枰姆钦?guī)教育。[13]

就對(duì)非洲的基礎(chǔ)教育援助質(zhì)量而言，中國(guó)正在擔(dān)當(dāng)起一個(gè)負(fù)責(zé)人的大國(guó)形象，在專注非洲教育建設(shè)中發(fā)揮自己的積極作用，美國(guó)也正在致力于解決以往援助中的問(wèn)題，在對(duì)非洲基礎(chǔ)教育問(wèn)題的援助上，中美兩國(guó)之間的互信交流、合作競(jìng)爭(zhēng)也發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

[1]彭文平.日本國(guó)際教育援助的理念和政策[J].教育科學(xué)，2012，（3）.

[2][3][4]曾強(qiáng).美國(guó)對(duì)非洲政策的調(diào)整及其特點(diǎn)[J].國(guó)際資料信息,2000，(9).

[5][6][10]郭婧.美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署對(duì)非洲基礎(chǔ)教育援助的評(píng)析[J].基礎(chǔ)教育，2010，（8）.

[7][11]陶劍靈.國(guó)際教育援助視野中的基礎(chǔ)教育變革[J].當(dāng)代教育與文化,2012，(6).

[8][9]馮喆穎.二十一世紀(jì)初中美對(duì)非洲援助的比較研究[D].外交學(xué)院2008級(jí)碩士學(xué)位論文，2010.

[12]顧建新、張三花.我國(guó)非洲教育研究二十年:回顧與思考[J].非洲教育研究，2004，（6）.

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