宋 明 馮含睿

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香港檔案開放救濟(jì)制度研究
——以司法審查和申訴專員為視角

宋 明 馮含睿

香港現(xiàn)有的檔案開放救濟(jì)制度主要包括申訴專員和司法審查制度兩種。申訴專員救濟(jì)力度不足和司法審查對(duì)檔案開放案件主體存在實(shí)際利益限制是這兩種救濟(jì)制度存在的主要問(wèn)題。借鑒英國(guó)信息專員與司法審查的制度銜接設(shè)計(jì)，通過(guò)立法授權(quán)香港申訴專員簽發(fā)強(qiáng)制執(zhí)行通告，賦予其向法庭移送拒不履行通告案件的權(quán)能，以及引入藐視法庭罪的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)這兩種制度的銜接與融合，將完善香港檔案開放救濟(jì)制度。

檔案開放； 申訴專員； 司法審查； 信息專員

檔案開放救濟(jì)制度是信息公開法律制度中非常重要的環(huán)節(jié),是對(duì)公民在申請(qǐng)檔案開放過(guò)程中信息自由權(quán)受到侵害后所提供的救濟(jì)制度。通過(guò)認(rèn)真調(diào)研和資料查詢發(fā)現(xiàn)，看似完善的香港檔案開放救濟(jì)制度實(shí)際上卻存在著許多問(wèn)題。目前香港檔案開放領(lǐng)域的救濟(jì)機(jī)制有行政救濟(jì)和司法救濟(jì)兩種，其中，政府部門保管的檔案，可以通過(guò)《公開資料守則》(以下簡(jiǎn)稱《守則》)適用于所有政府部門。由信息專員和法院組成的檔案開放救濟(jì)體系看似體系完善并能發(fā)揮有力的保障作用，但是由于申訴專員沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行力，最終還是要依靠行政長(zhǎng)官對(duì)相關(guān)官員問(wèn)責(zé)。如2004年香港發(fā)生的“愉景灣事件”就充分體現(xiàn)了申訴專員制度救濟(jì)力度不足的問(wèn)題①上世紀(jì)70年代初，香港政府批出愉景灣地區(qū)土地給予香港興業(yè)有限公司以開發(fā)成為一個(gè)度假區(qū)。發(fā)展商并沒(méi)有遵循契約，擅自改變了其發(fā)展計(jì)劃。根據(jù)香港政府的規(guī)定，改變土地用途需繳付土地補(bǔ)價(jià)費(fèi)用。但政府并沒(méi)有就此收取費(fèi)用，也沒(méi)有檔案記錄為何地政總署不向發(fā)展商收取土地補(bǔ)價(jià)費(fèi)用。2004年，立法會(huì)賬目委員會(huì)調(diào)查愉景灣變換土地用途一事，欲審查政府損失1.6億港元應(yīng)該由誰(shuí)負(fù)責(zé)。經(jīng)過(guò)多日聆訊，最后始終無(wú)法探明當(dāng)時(shí)決策理由及依據(jù)，原因是官員宣稱無(wú)法提供有關(guān)的檔案紀(jì)錄、或者紀(jì)錄不完整，調(diào)查只得不了了之?！坝渚盀呈录币鹆讼愀鄣貐^(qū)對(duì)于檔案開放救濟(jì)制度的質(zhì)疑。案例來(lái)源：Jim. English：《Disco Bay probe calls Akers-Jones》，《虎報(bào)》2004年12月14日，第3版。 審計(jì)署：《審計(jì)署署長(zhǎng)第43號(hào)報(bào)告書》，2004年11月1日，http://www.aud.gov.hk/pdf_e/e43ch06_summary.pdf:1。張開圍、黃愛華：《公共檔案之失落維港？》，《明報(bào)》2009年4月16日，第5版。。這種表面上看似完善的檔案開放救濟(jì)制度，在實(shí)際運(yùn)行中卻對(duì)很多檔案開放案件中的正當(dāng)合理訴求沒(méi)有給予期待的回應(yīng)，對(duì)于公民信息自由權(quán)沒(méi)有給予合理的支持②梁先生(Leung Fuk Wah Oil)是一名警務(wù)人員，因挪用公款而受到處分，有關(guān)其處分決定的一些檔案文件按《公開資料守則》規(guī)定可對(duì)本人開放， 但當(dāng)局沒(méi)有對(duì)其披露。梁先生先向申訴專員公署申訴，要求公開有關(guān)其被處分的由政府部門保管的檔案，但由于本案涉及人事問(wèn)題，申訴專員無(wú)權(quán)審查， 只能向法院提起訴訟。這些文件按其性質(zhì)及根據(jù)自然公正的公平聆訊原則應(yīng)該對(duì)本人開放，但法院裁定由于檔案內(nèi)容即使披露也不會(huì)影響紀(jì)律處分、不影響其實(shí)際權(quán)益，因此不給予司法救濟(jì)，梁先生向上訴法庭提起上訴，但上訴法庭支持原訟法庭意見，不給予司法救濟(jì)。 LEUNG FUK WAH OIL v. COMMISSIONER OF POLICE (CACV002744/2001)，IN THE HIGH COURT OF THE HONG KONG SPECIAL ADMINISTRATIVE REGION COURT OF APPEAL CIVIL APPEAL NO. 2744 OF 2001 (ON APPEAL FROM HCAL 371 OF 2001)，最后登錄時(shí)間：2012年12月15日，北大法意。。香港現(xiàn)行信息公開、檔案開放救濟(jì)制度是否有效？對(duì)有關(guān)信息公開、檔案開放的案件究竟應(yīng)提供怎樣的救濟(jì)手段、這些制度之間如何銜接？怎樣才能切實(shí)保障公眾的信息自由權(quán)？本文將對(duì)以上問(wèn)題進(jìn)行探討。希望對(duì)這些問(wèn)題的提出及論證能夠給國(guó)內(nèi)研究信息公開制度的學(xué)者和機(jī)構(gòu)提供有價(jià)值的理論參考。

一、香港檔案開放救濟(jì)制度存在的問(wèn)題

(一)申訴專員監(jiān)督力度有限

申訴專員雖然擔(dān)當(dāng)監(jiān)察政府的角色，發(fā)揮確保行政公平、保障公營(yíng)機(jī)構(gòu)服務(wù)便捷、防止職權(quán)濫用等作用。但申訴專員只有建議權(quán)，其作用在于通過(guò)對(duì)案件獨(dú)立、全面的調(diào)查做出令人折服的分析和判斷。強(qiáng)調(diào)的是補(bǔ)救，但補(bǔ)救作用的發(fā)揮卻很有限*林莉紅：《現(xiàn)代申訴專員制度與失當(dāng)行政行為救濟(jì)》，《行政法論叢》第5卷，北京：法律出版社，2002年，第87頁(yè)。。申訴專員的救濟(jì)能力問(wèn)題也引起了香港社會(huì)的質(zhì)疑與不滿。香港社區(qū)組織協(xié)會(huì)、香港人權(quán)委員會(huì)在2010年5月做出了一份研究報(bào)告，將香港的申訴專員制度與同屬普通法系的英國(guó)的信息公開救濟(jì)制度——信息專員比較，認(rèn)為香港申訴專員制度存在一定的問(wèn)題：首先，獨(dú)立性不強(qiáng)，申訴專員均由行政長(zhǎng)官委任，且近年申訴專員主要由來(lái)自政府職系人員擔(dān)任*如現(xiàn)任申訴專員黎年(2009年4月任職至今)，在擔(dān)任申訴專員一職前已在公共行政部門服務(wù)超過(guò)30年，其先后任職于多個(gè)政府部門，如廉政公署、前貿(mào)易署及前布政司辦公室轄下行政署及財(cái)政科，其決定及態(tài)度也向行政機(jī)關(guān)傾斜。；其次，即使申訴專員受理有關(guān)投訴并認(rèn)為投訴成立，專員的決定也無(wú)任何法律制約能力，既不能處分涉及投訴的政府或公營(yíng)部門人員，也不能為投訴人提供任何直接救濟(jì)或補(bǔ)償，如規(guī)定部門需要向投訴人道歉、或在指定時(shí)間內(nèi)提供某項(xiàng)數(shù)據(jù)信息等；再次，申訴專員向行政部門提出的改善建議也僅屬意見性質(zhì)，行政部門可以自行決定是否接納，而非務(wù)必遵從*香港小區(qū)組織協(xié)會(huì)、香港人權(quán)委員會(huì)：《向立法會(huì)政制事務(wù)委員會(huì)就〈公開數(shù)據(jù)守則及政府檔案的管理〉事宜提交之意見書》，2010年5月2日，http://www.soco.org.hk/publication/press_release/central/2010/pr_foi_2010_5_17.doc.。此外，議員在“愉景灣事件”中對(duì)向申訴專員投訴無(wú)法解決問(wèn)題的論斷也再次說(shuō)明了申訴專員救濟(jì)力度不強(qiáng)。的確，對(duì)于行政機(jī)關(guān)任意銷毀檔案資料、或者根本不予立檔的事件，申訴專員以提出建議的方式可以敦促行政機(jī)關(guān)在日后的行政事務(wù)過(guò)程中按規(guī)定立檔，但銷毀檔案的事情已經(jīng)發(fā)生，而申訴專員的建議只具有補(bǔ)救性質(zhì)，沒(méi)有懲戒和問(wèn)責(zé)能力，申訴專員的建議實(shí)際上對(duì)申請(qǐng)人的救濟(jì)作用極其綿薄。

另外，雖然根據(jù)《申訴專員條例》規(guī)定，申訴專員可主動(dòng)立案調(diào)查行政失當(dāng)(包括任何機(jī)構(gòu)在執(zhí)行《公開資料守則》時(shí)的行政失當(dāng))事件。在實(shí)踐中，申訴專員公署積極發(fā)揮其主動(dòng)調(diào)查權(quán)，對(duì)政府推行《守則》的情況進(jìn)行了測(cè)評(píng)和調(diào)查，但至今申訴專員未主動(dòng)調(diào)查檔案開放情況。如果申訴專員在“愉景灣事件”中發(fā)揮主動(dòng)調(diào)查權(quán)，由其向行政長(zhǎng)官報(bào)告并進(jìn)一步提出報(bào)告，那么也將對(duì)行政當(dāng)局不立檔、任意銷毀公共信息、不公開的行為造成壓力。也許會(huì)促使行政長(zhǎng)官啟動(dòng)切實(shí)的問(wèn)責(zé)程序。

(二)司法審查制度對(duì)檔案開放案件主體存在實(shí)際利益限制

司法審查的一個(gè)重要內(nèi)涵是法院可酌情決定是否施予救濟(jì)，因?yàn)榉ㄔ旱慕巧⒎谴嫘姓C(jī)關(guān)執(zhí)行行政行為，而是要確定行政機(jī)關(guān)在法律的規(guī)范下行使其權(quán)力。法院要確保行政機(jī)關(guān)不會(huì)超越自己的權(quán)限范圍，而不是指引其如何實(shí)施行政行為，這也再次說(shuō)明司法審查的原則是“越權(quán)無(wú)效”原則，即只針對(duì)行政機(jī)關(guān)超越其權(quán)限范圍的行為進(jìn)行審查*戴耀廷：《香港的行政訴訟制度》，《兩岸四地法律發(fā)展(上冊(cè))》，(臺(tái)灣中央研究院法律學(xué)研究所網(wǎng)絡(luò)版)2006年10月30日，http://www.iias.sinica.edu.tw/upload/webstyle_default/ch1u-17.pdf：407.。因此，公民的信息公開訴求并不一定能得到法院的支持，如若不合程序規(guī)定的情況并沒(méi)有實(shí)質(zhì)損害公民利益，公民則不能依此規(guī)定通過(guò)司法審查從法院獲得司法救濟(jì)，因?yàn)樗兴痉▽彶槎际怯煞ㄔ鹤们槭┯璧摹Ｈ纭傲焊ＨA訴警察署”案中，與該項(xiàng)紀(jì)律處分有關(guān)的一些檔案文件根據(jù)自然公正的公平聆訊原則，應(yīng)向涉案警員披露，然而法院卻裁定，雖然這些文件沒(méi)有向其披露，但由于其內(nèi)容即使披露也不會(huì)影響紀(jì)律處分，不影響其相關(guān)權(quán)益，故不給予司法救濟(jì)。于是這就產(chǎn)生了一個(gè)問(wèn)題，信息自由權(quán)是否都關(guān)乎實(shí)際利益？公眾查閱檔案，并非一定涉及某項(xiàng)直接利益，有時(shí)可能出于科研或監(jiān)督政府的目的，甚至沒(méi)有明確的目的，僅僅出于對(duì)社會(huì)生活的關(guān)心，這是公民信息自由權(quán)的一種權(quán)利內(nèi)涵。信息自由權(quán)也并不表現(xiàn)為一種外在的利益形式，并非對(duì)應(yīng)一種實(shí)際利益，目前香港檔案開放的決定權(quán)在各檔案形成機(jī)關(guān)手中，司法機(jī)關(guān)也對(duì)有關(guān)訴求采取模糊態(tài)度，“實(shí)際利益”限制了檔案開放請(qǐng)求權(quán)獲得實(shí)際救濟(jì)。

(三)申訴專員制度與司法審查制度缺乏銜接

“梁福華訴警察署”案中還反映了一個(gè)問(wèn)題，即申訴專員制度與司法審查制度缺乏銜接。原告先向申訴專員公署申訴，要求公開有關(guān)其被處分的政府部門保管的檔案，但由于本案涉及人事問(wèn)題，申訴專員無(wú)權(quán)審查，只能向法院提起訴訟。但法院卻限于其“越權(quán)無(wú)效”的審查原則，對(duì)于當(dāng)局的不公開、不披露檔案資料的行為采取較為審慎的審查方式，認(rèn)為其并不影響原告的“實(shí)際利益”，因此不予其提供司法救濟(jì)。在這種情況下，公民的信息自由權(quán)無(wú)法得到保障。另外，目前香港特區(qū)對(duì)歷史檔案與政府部門保管的檔案區(qū)別對(duì)待、提供不同的救濟(jì)方式也會(huì)造成檔案開放不力的問(wèn)題。對(duì)于一般需要經(jīng)過(guò)30年才可公開的歷史檔案，公民是可以申請(qǐng)?zhí)崆安殚喌?，但《政府資料檔案(取閱)則例》沒(méi)有規(guī)定公民可以向申訴專員公署申訴(政府部門保管的檔案卻可以)，檔案局拒絕開放公民申請(qǐng)查閱的歷史檔案，公民就此也只能提起司法審查，可是如果法院又以“本案的訴求與原告的實(shí)際利益沒(méi)有關(guān)系”而不向其提供救濟(jì)，那么公民查閱歷史檔案的可能性很低。申訴專員和司法審查在為公民提供檔案開放救濟(jì)時(shí)嚴(yán)格分離，不能有效地銜接起來(lái)，從而無(wú)法為保障公民的信息自由權(quán)提供有效的救濟(jì)。

二、英國(guó)檔案開放救濟(jì)制度特點(diǎn)及其對(duì)香港的借鑒意義

英國(guó)雖曾通過(guò)了《公務(wù)保密法》，且一直保有公務(wù)保密的傳統(tǒng)，但自從2000年《信息自由法》出臺(tái)后就非常重視信息公開、文件開放方面的工作，其總體上的公開程度，尤其是在議會(huì)制基礎(chǔ)上的重大決策、制度變革的研議等的公開程度頗高。對(duì)于香港檔案開放問(wèn)題的研究，很有必要了解與其同屬普通法系的英國(guó)的相關(guān)規(guī)定和做法。因?yàn)椴徽撛诜删?、原則或是在法律制度、體系上香港都承襲了英國(guó)普通法系法律精神及制度傳統(tǒng)。在英國(guó)，開放政府(open government)與信息自由(freedom of information)是緊密聯(lián)系的，正是因?yàn)檫@種政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，使英國(guó)公務(wù)管理由保守走向開放，其檔案開放救濟(jì)制度的實(shí)施也頗有成效*A. W. Bradley and K. D. Ewing， Constitutional and Administrative Law， London： Longman Press, 2003， p.282.。其具有以下特點(diǎn)：(1)英國(guó)信息專員具有簽發(fā)強(qiáng)制執(zhí)行通告權(quán)。信息委員會(huì)辦公室是英國(guó)對(duì)信息公開案件裁判的特別機(jī)構(gòu)。與香港申訴專員相比，信息專員被賦予了更為寬泛的權(quán)能。英國(guó)信息行政專員由女王任命、由委員會(huì)管理，每年向議會(huì)兩院提交履職情況和自認(rèn)為應(yīng)該提交的其他報(bào)告。以2000年出臺(tái)的《信息自由法》作為行動(dòng)規(guī)范，該法第50條規(guī)定，如果因公共行政當(dāng)局未能遵循該法第一部分的要求，申請(qǐng)人可向信息行政專員申訴，如果申訴得到支持，信息行政專員將做出一項(xiàng)決定，知會(huì)該公共當(dāng)局所應(yīng)采取的具體步驟，以確保符合該法要求；第51條規(guī)定，信息行政專員還被授權(quán)簽發(fā)強(qiáng)制執(zhí)行通告。該法中的“知會(huì)”與“執(zhí)行通告”屬于嚴(yán)厲程度不同的法律措施，知會(huì)相當(dāng)于警告，而拒不履行執(zhí)行通知的結(jié)果是藐視法庭罪。(2)法院對(duì)拒不履行申訴專員決定的公務(wù)人員判處藐視法庭罪。根據(jù)《信息自由法》第54條，如果公共機(jī)關(guān)拒絕執(zhí)行通知，信息專員有權(quán)向法院提交書面文件，說(shuō)明該機(jī)關(guān)沒(méi)有執(zhí)行相關(guān)的通知書并將案件移交高等法院或分庭法院。法院可審訊此事，在聽取公共機(jī)關(guān)的申辯后，如果認(rèn)為該機(jī)關(guān)沒(méi)有正當(dāng)理由拒不執(zhí)行相關(guān)通知書，可對(duì)其做出以藐視法庭罪的定罪處理*A. W. Bradley and K. D. Ewing， Constitutional and Administrative Law， p. 285.。在法院審訊的過(guò)程中，一般以信息專員的執(zhí)行通知所確定的檔案信息屬于應(yīng)予開放的信息作為依據(jù)，主要審查行政機(jī)關(guān)是否能提出確實(shí)能反駁信息專員的執(zhí)行通知的理由，如果行政機(jī)關(guān)有關(guān)公務(wù)人員的申辯理由無(wú)法推翻信息專員的執(zhí)行通知，那么將面臨承擔(dān)藐視法庭罪的責(zé)任。

從《信息自由法》第60條可以看出，信息專員被賦予了凌駕于部長(zhǎng)及其他任何公共當(dāng)局的決定信息披露與否的權(quán)力。信息專員的這項(xiàng)權(quán)力源自對(duì)信息性質(zhì)的專業(yè)認(rèn)識(shí)能力及議會(huì)授權(quán)。作為英國(guó)行政權(quán)力的最高來(lái)源的議會(huì)創(chuàng)設(shè)的專門監(jiān)督救濟(jì)主體具有審查行政當(dāng)局決定的權(quán)力；同時(shí)，法院只能遵循議會(huì)制定的法律，對(duì)于按照代表議會(huì)意志的信息專員，法院對(duì)其在尊重法律規(guī)定的前提下進(jìn)行的監(jiān)督活動(dòng)是予以認(rèn)可和尊重的，因此，法院對(duì)于行政當(dāng)局拒不執(zhí)行信息專員的通告的情況是有義務(wù)介入的。另外，作為普通法系國(guó)家的英國(guó)，沒(méi)有嚴(yán)格的公私法區(qū)別，普通法院在受理行政訴訟時(shí)適用一般的法律規(guī)制。在訴訟中解決行政機(jī)關(guān)和公民之間的法律關(guān)系的法律與處理公民之間的法律關(guān)系適用的法律相同。在民事訴訟中藐視法庭行為可以被法院判處入獄，或?qū)ζ淇铺幜P款或沒(méi)收財(cái)產(chǎn)，行政當(dāng)局的官員同樣需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。雖然法院擁有的強(qiáng)制訴訟當(dāng)事人執(zhí)行其命令的權(quán)力不適用于國(guó)王，但大臣及公務(wù)員可以因本人行為或過(guò)失而以藐視法庭罪論處，正在履行職務(wù)或者聲稱正在履行職務(wù)并不足以成為抗辯事由*A. W. Bradley and K. D. Ewing， Constitutional and Administrative Law， p.378.。因此無(wú)論是在英國(guó)法律傳統(tǒng)還是在權(quán)力結(jié)構(gòu)方面，當(dāng)行政當(dāng)局的相關(guān)人員拒絕公開檔案資料時(shí)，將面臨承擔(dān)與一般公民同樣責(zé)任的可能。

以上兩種制度的銜接點(diǎn)在于信息專員將拒不履行其通告的案件移送法院，法院以藐視法庭罪對(duì)有關(guān)公務(wù)人員問(wèn)責(zé)。藐視法庭罪不是孤立的一種規(guī)定，而是和信息專員的執(zhí)行通知移送權(quán)緊密銜接的，反映在法律規(guī)定上，如第51條規(guī)定了信息專員移送案件，接著第53條就規(guī)定了藐視法庭罪。藐視法庭罪引發(fā)的是司法強(qiáng)制執(zhí)行措施，而不再是行政強(qiáng)制執(zhí)行措施。法院在審查由信息專員移送的案件時(shí)以信息專員的執(zhí)行通知為依據(jù)，這也充分尊重了信息專員的裁判，實(shí)際上反映了司法機(jī)關(guān)與特別裁判組織在信息公開事務(wù)上權(quán)限的劃分，即由特別裁判組織對(duì)實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題進(jìn)行判斷比如判斷檔案信息類型，以判斷行政機(jī)關(guān)不予開放檔案的行為是否合法合理，充分利用了信息專員的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)。同時(shí)司法機(jī)關(guān)重在對(duì)程序的審查，并發(fā)揮其有效的執(zhí)行力，強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)履行。這樣既可以省去法院重復(fù)審查，節(jié)省司法資源，也可以充分尊重私隱專員的專業(yè)性。畢竟涉及信息類型界定，特別審查機(jī)關(guān)更為專業(yè)，法院的審查更多的是進(jìn)行程序合理性審查，對(duì)一些實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題審查能力有限。這在一定程度上不僅加強(qiáng)了信息專員或是私隱專員這類特別審查制度的強(qiáng)制力，也可以避免由于“實(shí)際利益”等司法審查的內(nèi)在局限性規(guī)定限制相對(duì)人獲得司法救濟(jì)的問(wèn)題。

這兩種制度的有效銜接不僅符合了司法最終救濟(jì)原則，也從側(cè)面有效地加強(qiáng)了信息專員的執(zhí)行力，這為香港提供了一種制度銜接的借鑒模式，即賦予申訴專員將拒不履行通告的案件移送法院，由法院對(duì)其進(jìn)行審查并強(qiáng)制執(zhí)行。

三、香港檔案開放救濟(jì)制度的完善

(一)賦予香港申訴專員移送案件權(quán)

英國(guó)信息專員對(duì)檔案開放事務(wù)審查的權(quán)能較多，尤其是能做出強(qiáng)制執(zhí)行通告，并在行政機(jī)關(guān)拒不執(zhí)行時(shí)可將案件移送法院，由司法機(jī)關(guān)以藐視法庭罪論處。而香港申訴專員只能做出建議，如果行政機(jī)關(guān)不予執(zhí)行，也只能向行政長(zhǎng)官匯報(bào)。行政長(zhǎng)官真正去監(jiān)督、落實(shí)并對(duì)有關(guān)官員問(wèn)責(zé)的情況并不多，這將造成申訴救濟(jì)不力的結(jié)果，這也是香港民眾與社會(huì)團(tuán)體對(duì)申訴專員缺乏信任的主要原因。申訴專員制度是救濟(jì)程序簡(jiǎn)便、具有專業(yè)信息評(píng)價(jià)能力、成本較低的一項(xiàng)救濟(jì)制度，其優(yōu)勢(shì)應(yīng)得到發(fā)揮，對(duì)于其執(zhí)行力不足的弱點(diǎn)也應(yīng)補(bǔ)足?？梢越梃b英國(guó)信息專員的有關(guān)規(guī)定，賦予申訴專員發(fā)出強(qiáng)制執(zhí)行通告的權(quán)利，并賦予其在行政機(jī)關(guān)拒不履行其強(qiáng)制執(zhí)行通告時(shí)向法院移送案件權(quán)。賦予申訴專員簽發(fā)強(qiáng)制執(zhí)行力這不僅肯定了申訴專員作為特別裁判組織的專業(yè)性，也增強(qiáng)了申訴專員的獨(dú)立性，不再需要依托行政力量落實(shí)其裁判結(jié)果。實(shí)際上，申訴專員的發(fā)展趨勢(shì)將是其獨(dú)立性不斷增強(qiáng)，修訂后的《申訴專員條例》就明確申訴專員為單一法團(tuán),專員有正式印章,可以該法團(tuán)名稱起訴和被起訴,有全權(quán)處理自身的財(cái)務(wù)及行政事宜,在制度和運(yùn)作程序上實(shí)現(xiàn)了與政府分離。另外，賦予申訴專員將案件移送法庭的權(quán)利也不會(huì)與現(xiàn)行香港的政治體制、權(quán)力分配模式相沖突，并不會(huì)挑戰(zhàn)“行政主導(dǎo)”體制。目前有關(guān)檔案開放案件的事實(shí)問(wèn)題與法律問(wèn)題是由申訴專員認(rèn)定的，而行政長(zhǎng)官只是對(duì)拒不執(zhí)行者進(jìn)行問(wèn)責(zé)與施壓，如果賦予申訴專員向法院移送案件的權(quán)利，那么就將行政長(zhǎng)官問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)化為法院的強(qiáng)制執(zhí)行。香港法院向來(lái)就具有對(duì)行政行為審查的權(quán)力，可以通過(guò)發(fā)放移審令、禁止令等方式強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)履行，這也從側(cè)面彌補(bǔ)了申訴專員執(zhí)行力不足的缺陷。

(二)設(shè)置藐視法庭罪

香港具有在檔案開放案件中引入藐視法庭罪的基礎(chǔ)。根據(jù)香港現(xiàn)有法律條例的規(guī)定，香港法院具有判定藐視法庭的權(quán)能，法院根據(jù)“越權(quán)無(wú)效”原則可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行審查，申訴專員作為獨(dú)立于行政系統(tǒng)的信息公開特別裁判機(jī)構(gòu)擁有對(duì)爭(zhēng)議問(wèn)題的事實(shí)判定的權(quán)能。將申訴專員專業(yè)的事實(shí)判定能力與法院的強(qiáng)制執(zhí)行力結(jié)合起來(lái)，不僅滿足了行政救濟(jì)耗盡原則(exhaustion of remedies) 也符合司法最終救濟(jì)原則，為公民的信息自由權(quán)提供了充分、及時(shí)的保障。在檔案開放救濟(jì)制度中設(shè)定藐視法庭罪以顯示法院對(duì)申訴專員判定的肯定，那么，不執(zhí)行申訴專員執(zhí)行通知就等于不執(zhí)行法院的判決，除非有可以反駁申訴專員執(zhí)行通知的正當(dāng)理由。申訴專員的法團(tuán)性質(zhì)為申訴專員提起民事藐視法庭訴訟創(chuàng)造了主體條件。由申訴專員將案件移送法院并提起訴訟實(shí)際上是由申訴專員代位信息公開申請(qǐng)人請(qǐng)求開放檔案，這減少了申請(qǐng)人的等待成本，很大程度上方便了申請(qǐng)人。在該類訴訟中，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)了大部分舉證責(zé)任，行政機(jī)關(guān)需盡力說(shuō)明其做出決定的理由并獲得法院支持，但法院以申訴專員的執(zhí)行通告為審判依據(jù)，因此行政機(jī)關(guān)能成功反駁的可能性比較小，這也使行政機(jī)關(guān)為避免承擔(dān)民事藐視法庭罪，而積極執(zhí)行申訴專員的執(zhí)行通告，這也降低了申訴專員的救濟(jì)制度成本。設(shè)置的方案可以參照香港現(xiàn)有關(guān)于藐視法庭罪的規(guī)定及英國(guó)信息專員提起信息公開藐視法庭訴訟的規(guī)定。申訴專員被賦予簽發(fā)強(qiáng)制執(zhí)行通知權(quán)以后，如果行政機(jī)關(guān)仍不執(zhí)行，那么申訴專員可將案件移送法院，并提起民事藐視法庭訴訟。法院可審訊此事，以信息專員的執(zhí)行通知作為依據(jù)，在聽取公共機(jī)關(guān)的申辯后，如果認(rèn)為該機(jī)關(guān)沒(méi)有正當(dāng)理由拒不執(zhí)行相關(guān)通知書，有關(guān)公務(wù)人員的申辯理由無(wú)法推翻信息專員的執(zhí)行通知，那么行政機(jī)關(guān)將面臨承擔(dān)藐視法庭罪的責(zé)任，將被判處監(jiān)禁或罰金，具體量刑可參考《個(gè)人私隱專員條例》的有關(guān)規(guī)定。由于訴訟的提起人是申訴專員，且案件也已經(jīng)申訴專員裁定并發(fā)出過(guò)執(zhí)行通知，因此申訴專員提起的訴訟應(yīng)由高等法院原訟法庭受理，行政機(jī)關(guān)對(duì)高等法院判決不滿仍可向上訴法庭提起上訴。

綜上，將申訴專員作為檔案開放案件的必經(jīng)初審制度能有效發(fā)揮申訴專員制度的低成本、實(shí)質(zhì)審查的效用，同時(shí)賦予申訴專員將拒不執(zhí)行其決定的案件移交法庭并提起藐視法庭訴訟的權(quán)能將有效地保障申訴專員決策的執(zhí)行，也符合司法最終救濟(jì)原則，更能順暢地銜接兩種救濟(jì)制度，并最終形成充分、有效、及時(shí)的檔案開放救濟(jì)制度。

[責(zé)任編輯：林舒]

AStudyonArchivesOpennessReliefSystemsinHongKong:FromthePerspectiveoftheOmbudsmanSystemandJudicialReview

SONG Ming FENG Han-rui

(Law School, Shenzhen University, Shenzhen 518060, P.R.China;Law School, Jilin University, Changchun 130012, P.R.China)

The ombudsman system and judicial review are two major archive openness relief institutions in Hong Kong. The weakness of the ombudsman’s relief power and the limitation of plaintiff’s actual interest set by the court are the main problems with the two relief institutions. The two institutions could be integrated to perfect Hong Kong’s archives openness relief system by borrowing from the UK linking-up design of Information Commissioner and the judicial review system, granting ombudsman the rights to issue enforcement notice, giving them the authority to evoke the notice of compulsory execution power to the court, and introducing the crime of contempt of court.

opening archives; ombudsman system; judicial review; information commissioner

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“司法調(diào)解的實(shí)證研判與制度建構(gòu)”(11CFX062)和廣東省教育廳高校優(yōu)秀青年創(chuàng)新人才培育項(xiàng)目“信訪制度的困境與出路——以香港申訴專員制度為視角”(wym09029)的階段性成果。

宋明，深圳大學(xué)法學(xué)院副教授(深圳 518060)；馮含睿，吉林大學(xué)理論法學(xué)研究中心博士研究生(長(zhǎng)春 130012)。