耿寶建

（最高人民法院，北京 100745）

●法學(xué)論壇

再談中國是否應(yīng)當(dāng)設(shè)立行政法院

耿寶建

（最高人民法院，北京 100745）

社會需要什么樣的行政訴訟制度，是否需要設(shè)立專門法院來審理行政案件，從來就不單純是一個理論問題，更是憲政架構(gòu)的設(shè)計與機(jī)制的選擇問題，是立法、行政與司法之間的權(quán)力分配問題，反映著立法者的價值取向和政治政策。文章詳述了行政訴訟的路徑選擇與影響、行政訴訟制度面臨的困境與成因、行政訴訟制度既往改革的成效與局限、行政法院的設(shè)立與理由等方面的理論問題。

行政訴訟；行政訴訟制度；行政法院；行政訴訟改革

一、行政訴訟的路徑選擇與影響因素

在普通法院體系外設(shè)立專門的行政法院系統(tǒng)審理行政案件（也稱“民告官”案件或司法審查案件），從來就不是一個新鮮的建議。不論是在《行政訴訟法》制定時，還是在該法20多年的施行中，一旦人們體認(rèn)到現(xiàn)行體制造成了法院難以擺脫行政機(jī)關(guān)不當(dāng)干預(yù)，司法權(quán)難以真正將行政權(quán)關(guān)在法治的牢籠中，行政訴訟難以有效緩解官民矛盾，那么，主張設(shè)立獨(dú)立的行政法院審理行政案件，就幾成共識。

但應(yīng)當(dāng)十分清醒的是，社會需要什么樣的行政訴訟制度、是否需要設(shè)立專門法院來審理行政案件，從來就不單純是一個理論問題，更是憲政架構(gòu)的設(shè)計與機(jī)制的選擇問題，是立法、行政與司法之間的權(quán)力分配問題，反映著立法者的價值取向和政治決策。行政訴訟（司法審查）制度在新興民主國家的產(chǎn)生、發(fā)展和權(quán)威化，都說明設(shè)立什么樣的機(jī)構(gòu)來審理行政案件，更多地取決于政治決策者、立法者的政治選擇，雖然民眾和法學(xué)職業(yè)階層會積極呼吁、參與并影響這種選擇。這也預(yù)示著，面對法院的司法審查，政府機(jī)關(guān)極有可能采取或明或暗的手段來影響司法判決，并會盡其所能爭取法院支持其行為。此情形，即使是在法治國家也難以避免。因而，與刑事和民事訴訟相比，行政訴訟的路徑設(shè)計與個案裁判受到行政權(quán)干預(yù)的情況就難以避免。如何減少和防范對行政審判權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，從來就不主要取決于法院、法官和法律職業(yè)階層。

中華法系傳統(tǒng)上設(shè)立行政法院之爭，也說明了是政治而不是法學(xué)理論作了最終的決定。封建帝制傾覆，民國初建，國民主體地位確立，權(quán)力監(jiān)督意識覺醒之后，國人對究竟是在普通法院內(nèi)部設(shè)置行政審判庭審理行政案件較好，還是設(shè)立專門行政法院專司行政審判為佳，就存在分歧。據(jù)學(xué)者考證，在《中華民國臨時約法》制定之時，反對在普通法院之外設(shè)立專門行政法院的有章士釗、王寵惠等，他們雖然承認(rèn)中國有行政法，但強(qiáng)調(diào)中國國情不應(yīng)效法設(shè)立獨(dú)立的行政法院。而宋教仁、梁啟超等則主張設(shè)立專門的行政法院，主要認(rèn)為：若行政訴訟歸屬于普通法院，那法院會牽制行政官；那些由普通法院行使審理行政訴訟管轄權(quán)的國家，皆是由于歷史的原因造成的，這種體制并非其他國家所能通行；中國的司法力量薄弱，倘若再賦予其管轄行政訴訟的權(quán)力，那不僅收效不大，可能還會使司法獨(dú)立喪失。而相關(guān)立法則選擇了設(shè)立專門行政法院的意見。事實(shí)上，早在清末10年進(jìn)行的立憲活動中，頒布行政審判法、設(shè)立行政裁判院審理行政案件就已經(jīng)是一個共識。1909年，還曾草擬了“行政裁判院官制草案”，主張設(shè)立相對獨(dú)立的行政裁判院專門掌理行政訴訟。1912年3月頒布的《中華民國臨時約法》則首次從憲法上確立了行政訴訟制度，并規(guī)定成立專門的平政院審理行政案件。1914年3月31日頒布的《平政院編制令》，再次重申了平政院作為專門法院審理行政案件的地位。而1933年施行的《行政法院組織法》和《行政訴訟法》，則確立了南京國民政府時期行政訴訟制度的基本依據(jù)和框架。1933年行政法院組建成立后，一直運(yùn)作至1949年。①但南京國民政府時期的行政法院不論是從案件數(shù)量還是裁判效果，影響都較小，這種情況一直到我國臺灣地區(qū)民主化后期才有根本改變。參見李秀清：《從平政院到行政法院——民國時期大陸型行政審判制度探究》，載王立民主編：《中國法律與社會》，北京大學(xué)出版社2006年版，第86頁。直到今天，我國臺灣地區(qū)仍然在普通法院外專門設(shè)置了“最高行政法院”和三個“高等行政法院”審理行政案件，并取得了驕人的成績。清未以來的相關(guān)立法已經(jīng)說明，在中華民族的法制史上，在普通法院內(nèi)部設(shè)立行政審判庭從來就不是一個優(yōu)先的選擇。

而Tom Ginsburg教授對韓國、蒙古國、泰國和我國臺灣地區(qū)司法違憲審查制度的研究進(jìn)一步表明，傳統(tǒng)亞洲國家司法審查制度的產(chǎn)生和具體司法審查路徑和形式，除了法治因素影響之外，更加深受政黨制度類型、中產(chǎn)階級興起、民主化進(jìn)程、政治開放度以及文化等影響。研究發(fā)現(xiàn)，那些早就成立的專門法院在經(jīng)歷了專制向民主化過度后，案件數(shù)量和判決結(jié)果都會發(fā)生顯著變化。司法審查從國家政治生活邊緣逐步向中心靠攏的過程，也正印證了Tom Ginsburg教授的“保險理論”（insurance theory）。與傳統(tǒng)多以國際間法律移植、法理論和憲政主義的普世價值理論等解釋司法審查制度的產(chǎn)生源由不同，“保險理論”首次從政治學(xué)角度解釋了司法違憲審查制度被實(shí)際采用并真正落實(shí)原因，認(rèn)為在制憲時的政治多數(shù)之所以愿意接納使少數(shù)法官得以否決其多數(shù)意見之司法違憲審查，其實(shí)是基于一種風(fēng)險控管的保險心態(tài)。亦即，雖然制憲多數(shù)在制憲當(dāng)時是多數(shù)，但難保將來在憲法制定之后成為少數(shù)，因此，如果在制憲當(dāng)時一味貫徹多數(shù)意見而僅重視多數(shù)民主機(jī)制的話，將來萬一在民主政治運(yùn)作過程中成為少數(shù)，難保不會全盤皆輸，甚至受到今日少數(shù)之報復(fù)。因此，司法違憲審查，其實(shí)是多數(shù)對將來可能成為少數(shù)的一種保險，仍是基于政治理性計算的決定。

他進(jìn)一步分析，如果在制憲當(dāng)時的多數(shù)，愈可能在制憲之后就成為少數(shù)，這樣的多數(shù)愈可能在制憲當(dāng)時積極采納司法違憲審查制度，甚至愿意給予法院相當(dāng)強(qiáng)大的權(quán)限，并期許將來發(fā)揮司法能動的功能。而結(jié)論就是，“司法審查本身就反映了制憲者接納一種政治性保險的動因，通過確保立法領(lǐng)域的失敗者能夠向法院提起訴訟確保利益……。民主化越是增加了選舉的不確定性，對‘保險’的需要就更加強(qiáng)烈?！雹贕insburg Tom(2003): Judicial review in new democracies: constitutional courts in Asian cases, Cambridge: Cambridge University Press. pp. 22-33.因此，之所以行政權(quán)和執(zhí)政者允許或者同意由法官們來裁決他們的統(tǒng)治行為，并主動（或被迫）接受法官們做出的是非對錯的判決，一個特別重要的原因就是基于一種風(fēng)險管控的“保險”心態(tài)。

從正向事例來看，英美等法治國家在諸如能否出兵伊拉克等政治決策問題上，都往往要求總檢察長等司法機(jī)構(gòu)對合法性進(jìn)行判斷，然后再進(jìn)行決策。即使在伊戰(zhàn)結(jié)束后，支持和反對的雙方仍然繼續(xù)糾纏出兵是否合法，并試圖通過司法程序而不是政治程序來解決。正如托克維爾曾經(jīng)指出，在美國，所有的政治問題最終都會轉(zhuǎn)化為法律問題，都會轉(zhuǎn)化為需要法官來裁決的問題。而其背后的原因除了服膺法治外，更功利的原因則是為了“保險”。今天的掌權(quán)者難以保證自己永遠(yuǎn)是掌權(quán)者，為了避免自己淪為被管制者時被當(dāng)時的掌權(quán)者欺凌，甚至喪失既得權(quán)利，他們愿意接受由法官作為仲裁者，某種程度上也希望由法官等司法機(jī)構(gòu)作為仲裁者，對其行為的合法性進(jìn)行背書，以免被日后的掌權(quán)者秋后算帳，或者事后不得不因違法而被追究責(zé)任。

從反向的事例來看，那些肆無忌憚踐踏法治、將司法機(jī)構(gòu)視如玩偶、工具的政治強(qiáng)人們，一方面出于對失去權(quán)力的未來不“保險”的擔(dān)心而死死抱住權(quán)力，另一方面卻往往喪失了體面退場的機(jī)會，在血雨腥風(fēng)中喪失權(quán)力。而當(dāng)他（們）身陷囹圄甚至是身家性命難保時，呼救法治和法官時，才發(fā)現(xiàn)掌權(quán)時根本就沒有建立起一個有公信力、人人尊重的司法體系。這些司法體系是否真的能保護(hù)他的合法利益，就頗值得懷疑。①蘇東劇變中，羅馬尼亞前總統(tǒng)齊奧塞斯庫從被逮捕到被秘密審判、秘密執(zhí)行死刑，僅三天時間。而據(jù)說其曾幻想能在一個常態(tài)的公開審判中為自己辯護(hù)；對齊氏們來說，像紐倫堡或者東京審判那樣的正當(dāng)?shù)乃痉ǔ绦?，簡直就是夢中天堂。但遺憾的是，對手并沒有給他這個機(jī)會，而用其慣用的鐵腕政策，將司法程序省略、節(jié)約到極致。因為司法公正和人權(quán)意識不可能在舊政權(quán)垮臺后幾天內(nèi)實(shí)現(xiàn)。劉軍寧教授即指出，在威權(quán)體制下沒有人的生命安全是有保證的，包括統(tǒng)治者本身；而真正保證統(tǒng)治者人身安全的目前為止只有民主憲政體制。在憲政體制下，統(tǒng)治者們雖然要忍受公眾的挑剔和對手的責(zé)難，卻不再會因為追逐權(quán)力而被競爭對手投入監(jiān)獄或送上絞架，也無坐在火山口上之憂。在歷史上，統(tǒng)治者們的身家性命從未比在憲政體制下得到更有效的保障。參見劉軍寧：《用憲政馴服統(tǒng)治者》，《南方周未》1999年12月29日。

誠然，在人民共和國的現(xiàn)行憲政架構(gòu)下，執(zhí)政黨不存在因為選舉失去權(quán)力的可能，但卻可能存在因腐敗或者執(zhí)政失誤而失去政權(quán)；為了減少甚至消除這種可能性，執(zhí)政黨仍有通過行政訴訟等法制化的手段來提前消減民眾中存在的不滿、有效化解官民矛盾的需要，為確保執(zhí)政地位和國家長治久安獲得“保險”。而對于執(zhí)政黨中的成員個體而言，“保險理論”同樣可以解釋為什么要重視法治、強(qiáng)化司法審查。中國法治發(fā)展的狀況或許更能說明此問題。中國的法治進(jìn)步之所以能在無法無天的“文革”后得到較快的發(fā)展，其中的一個重要原因，或許就是文革中被打倒的“走資派”們，在人權(quán)飽經(jīng)摧殘重新走上決策崗位后，痛定思痛，真正認(rèn)識到法律、法治對于保護(hù)權(quán)利的重要性，因而抓緊建設(shè)法治，借助法律的手段保護(hù)包括自已在內(nèi)的廣大人民群眾的權(quán)利。

有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)劉少奇被批斗時才拿起憲法，彭真走出牛棚后堅決主張憲法應(yīng)該寫進(jìn)“人格尊嚴(yán)不受侵犯”。盡管這種感同身受的法治推進(jìn)存有巨大的缺陷，但卻是邁向法律城堡的可貴一小步。當(dāng)某省主管政法的高官知道自己出問題后，專門給自己的一個大律師朋友打電話，說“我進(jìn)去后，你一定幫忙請個好律師”。在禮不下庶人、刑不上大夫的時代，特權(quán)階層會保有忘乎所以的傲慢，只在他們身陷囹圄時其才會想到祭起法律保護(hù)的盾牌。省委主管政法的高官出問題后想到請律師，未必是法律的悲哀，卻可能是朝陽躍出海平面的光明時刻。②秦前紅：《高官為什么出問題后想到了請律師？》，http://qqh.vip.blog.163.com/blog/static/ 201766831201271745010129/，網(wǎng)易網(wǎng)，2013年4月3日訪問。但問題的關(guān)鍵卻是，他行使權(quán)力時尊重法律了嗎？落實(shí)了讓好律師依法辦案的機(jī)制了嗎？他為他的合法權(quán)益上了“保險”、買了“保單”、交了“保費(fèi)”了嗎？當(dāng)自己掌權(quán)時大搞“以權(quán)壓法”、“以權(quán)枉法”，在全社會形成“權(quán)大于法”、“以言代法”的錯誤氛圍，當(dāng)自己身陷囹圄時才想起法治，這樣的“法治”能靠得住嗎？

總之，在人民民主的共和國，行政審判體制的改革，既取決于最高政治決策層對依法治國的真正高度認(rèn)同，取決于政府的法治化，也取決廣大民眾的選擇支持，取決于民眾是否需要這樣的“保險”。當(dāng)前，從最高決策層來看，“依法治國依法執(zhí)政依法行政”似乎已經(jīng)奏響時代的最強(qiáng)音，行政訴訟制度性變革似乎面臨較好政治時機(jī)。另一方面，由于貧富分化、政府失職、誠信缺失等原因，當(dāng)下中國似乎正步入一種全社會的焦慮感和弱勢感，多數(shù)民眾的安全感明顯下降，對未來的“不保險”感增強(qiáng)。在這樣的社會背景下，多數(shù)民眾意識中也似乎開始有了崇尚法治，尊重法治的萌芽；開始意識到通過司法維護(hù)自身權(quán)益的重要性?！度嗣裾搲芬豁梿柧碚{(diào)查就顯示，近半數(shù)黨政干部受訪者自稱“弱勢群體”，而有這種感覺的公司白領(lǐng)受訪者達(dá)57.8%，知識分子受訪者達(dá)55.4%；而網(wǎng)絡(luò)調(diào)查顯示，認(rèn)為自己是“弱勢群體”的則高達(dá)七成。①《調(diào)查稱幾乎人人有弱勢心理 命令決策模式使然》，http://news.xinhuanet.com/society/2010-12/11/ c_12869659.htm，新華網(wǎng)，2013年1月1日訪問。在一個大量存在“不安全感”，存在不“保險”心態(tài)的利益嚴(yán)重分化的社會中，法治或許是唯一能夠被多數(shù)人接受的選擇。因為，法律作為執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的廣大民眾的共同意志的體現(xiàn)，在一定意義上類似于民眾與執(zhí)政黨形成的“契約”，是規(guī)范權(quán)力與權(quán)利的“合同”，是民眾與政府簽訂的“保單”；而包括政府官員在內(nèi)的每一個民眾崇法尊法守法護(hù)法則是用自己的行動來支付“保費(fèi)”；而法院等司法機(jī)構(gòu)則是在風(fēng)險發(fā)生后確?！氨巍眱冬F(xiàn)的裁決機(jī)構(gòu)。

而法治的核心是依法治“官”、依法治“權(quán)”，政府機(jī)關(guān)帶頭依法行政；在這樣的法治進(jìn)程中，除了強(qiáng)化司法的刑事、民事的職能外，更主要應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化的是對政府行為的司法審查職能。近代以來，政府的職能大為擴(kuò)張，已經(jīng)將民眾從“搖籃”到“墳?zāi)埂钡拿恳粋€方面都納入了管理范圍，民眾的每一種侵害都直接或間接地與政府的失誤有關(guān)：政府既可能因“積極”侵權(quán)引發(fā)，也可能是由于政府保護(hù)不力引發(fā)的，還可能是由于政府未積極履行扶助職能而引發(fā)。在政府強(qiáng)勢主導(dǎo)下的市場經(jīng)濟(jì)國家，政府越是標(biāo)榜萬能型政府、民眾越是習(xí)慣政府對社會一切事務(wù)負(fù)責(zé)，民眾對社會的期待越高，這種不安全感和不保險感覺可能就越強(qiáng)烈，購買“保險”的意識可能就越強(qiáng)。而這種不安全感、不保險感，也同樣存在于政府部門的普通公務(wù)人員之中：稅務(wù)官員可能會被警察違法處罰，警察可能會因食衛(wèi)部門的瀆職而食用有毒食品，食衛(wèi)官員可能因財政部門浪費(fèi)公款而減少福利，財政官員則可能因稅務(wù)部門濫征稅而無法正常消費(fèi)進(jìn)口奶粉……。在這樣的一個個鏈條中，包括普通官員在內(nèi)的每一個民眾都是相對弱勢的，都是不安全的。解決這種現(xiàn)狀的主要途徑之一，就是強(qiáng)化對政府權(quán)力的監(jiān)督，將權(quán)力關(guān)進(jìn)法治的籠子，讓行政訴訟為民眾的合法權(quán)益提供“保險”。因此當(dāng)大多數(shù)人體認(rèn)到了自身權(quán)利的不確定性和弱小性，意識到自身權(quán)利時常會受到霍布斯筆下的國家怪獸“利維坦”的威脅時，這或許正是對行政訴訟制度進(jìn)行根本性變革的民眾基礎(chǔ)。

當(dāng)然，司法系統(tǒng)和法官們，也必須對司法功能和定位有十分清醒的認(rèn)識。一方面，民眾對司法的信仰不可能憑空產(chǎn)生，而是來自對一個個具體裁判的認(rèn)知。司法只能用公平公正公開的裁判來贏取民眾的尊敬和信賴，用一個個閃耀著公平正義的裁判讓民眾了解司法、接受司法并維護(hù)司法。與其他國家權(quán)力相比，司法的力量來源于民眾的信仰，來源于民眾對自己不喜歡的裁判的堅定支持；得不到民眾支持、不能對權(quán)力有效進(jìn)行監(jiān)督的司法，縱然有巍峨的大廈，也可能會因缺少信仰的基石崩塌。②美國最高法院戴維·蘇特大法官就曾說過，如果民眾沒有意識到司法分支的作用，是令權(quán)力受憲法節(jié)制，并施以有效監(jiān)督；不了解法官的職責(zé)是守護(hù)憲法，哪怕對一個極不受社會歡迎者，也應(yīng)提供憲法保護(hù)，那么，當(dāng)有人呼吁司法獨(dú)立時，或者當(dāng)一位法官挺身而出，因維護(hù)某個不受公眾歡迎的人的權(quán)益而受到彈劾，有人起身譴責(zé)這種彈劾行為的時候，民眾恐怕會無動于衷。如果公眾不了解法院及其守護(hù)憲法的功能，以及司法獨(dú)立的重要性，他們的所作所為，就有可能損害司法部門的權(quán)威。[美]斯蒂芬.布雷耶：《法官能為民主做什么》，何帆譯，法律出版社2012年版，第280頁。另一方面，司法系統(tǒng)和法官們也必須慎用司法權(quán)、善用司法權(quán)，在法治初級階段，良法善治并不可能一蹴而就；在“壓制型法”時期，司法審查的任務(wù)只能是確保行政權(quán)臣服于他們自己制定的規(guī)則，“他們所承認(rèn)的一切就是他們將受自己的法令的約束”。③［美］諾內(nèi)特、塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會：邁向回應(yīng)型法》，張志銘譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第64頁?；谶@樣的大背景下，如何改革現(xiàn)行行政審判體制，是否需要設(shè)立獨(dú)立的行政法院，在何層級上設(shè)置這樣的行政法院，則必須充分考慮中國國情，既不因好高騖遠(yuǎn)而寸步難行，又不因畏首畏尾而止步不前。

二、行政訴訟制度面臨的困境與成因

1989年4月頒布的《行政訴訟法》，對我國民主與法治建設(shè)，對依法治國理念的形成，對促進(jìn)行政基本法律的完善，都發(fā)揮了極大的推動作用?！缎姓V訟法》1990年實(shí)施以來，各級人民法院基本上都設(shè)立了行政審判庭審理行政案件，有力地保障了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，較好地監(jiān)督了行政機(jī)關(guān)依法行政。

最高法院歷年公布的司法統(tǒng)計公報顯示：行政訴訟法從1990年施行以來到2012年的23年當(dāng)中，全國法院一共受理一審行政案件1，912，854件，年均收案83,168件。2007年，各級法院受理的一審行政案件才首次突破10萬件，2012年達(dá)129583件。2008年至2012年的5年間，全國各級法院行政審判庭共受理一審、二審、再審案件797894件，審結(jié)797276件，年均審結(jié)159455件。近三年來，受理的一審行政案件中，接近一半的案件以老百姓撤訴的方式結(jié)案。

但與此同時，人民群眾“不知告、不愿告、不敢告、不能告”的現(xiàn)象仍然大量存在，行政審判賴以生存的外部法治環(huán)境沒有得到根本改善，行政訴訟制度作為黨和國家維護(hù)群眾權(quán)益的法律機(jī)制的作用還遠(yuǎn)沒有發(fā)揮。

僅就歷年公開的最高法院相關(guān)統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)推算分析來看，與刑事、民事案件相比，行政案件普遍存在著“兩高四低”問題，即上訴率高、申訴率高，實(shí)體裁判率低、老百姓勝訴率低、發(fā)回重審和改判率低、老百姓服判息訴率低的問題。根據(jù)歷年司法統(tǒng)計公報推算，主要表現(xiàn)如下：

一是行政案件數(shù)量占全部案件數(shù)量比例大幅下降，增長放緩甚至是下降。過去10年，行政案件數(shù)量僅增長不過20%。這一增長比例既遠(yuǎn)低于行政訴訟法實(shí)施后的第一個10年10倍的增幅，也明顯低于近年來其他案件的增長速度。行政案件占法院全部案件中的比重由10年前的2%已經(jīng)降到目前的不足1.3%。一些年份行政案件還呈現(xiàn)下滑態(tài)勢。2012年一審行政案件比2011年減少6770件，下降幅度達(dá)到5%?？紤]到行政管理和公共服務(wù)領(lǐng)域不斷拓寬的背景和行政行為數(shù)量激增的態(tài)勢，行政案件比例不升反降，說明相當(dāng)數(shù)量的行政糾紛未能進(jìn)入行政訴訟渠道得到解決。

二是不予受理、駁回起訴比例過大、當(dāng)事人起訴困難重重。2012年，全國法院不予受理和駁回起訴的情形占一審行政案件結(jié)案總數(shù)的7.7%，是民商事案件的7倍以上。行政訴訟法施行20多年來，行政案件的“告狀難”從來就沒有真正解決。很多地方公然實(shí)行“不受理、不立案、不收材料”的“三不”政策。在最高人民法院開通的民意溝通信箱中，行政案件的“受理難”問題名列前茅，人民群眾對法院不能依法受理行政案件意見極大。

三是原告主動撤訴案件越來越多，實(shí)體判決越來越少。以2012年為例，撤訴的案件占到當(dāng)年全部審結(jié)案件的49.84%；而受理后以實(shí)體判決方式結(jié)案則僅占結(jié)案總數(shù)的28%。多年來，在撤訴案件中，原告主動撤訴的案件數(shù)量占了絕大多數(shù)。2012年，全國一審案件原告主動撤訴61595件，被告改變行政行為后原告撤訴的僅占2509件。原告主動撤訴占全部撤訴案件的96.09%。實(shí)踐中，原告主動撤訴大多是由法院動員撤訴，原告認(rèn)為起訴錯誤而主動撤訴的數(shù)量極少。①需要說明的是，由于統(tǒng)計填報等多種原因，此處數(shù)據(jù)與通常的司法認(rèn)知存在一定差距，并不一定能完全反映司法實(shí)踐的真實(shí)情況。

四是相對而言，被告政府機(jī)關(guān)勝訴率越來越高，原告老百姓勝訴越來越少。一審案件的原告勝訴率已從早期的30%左右降到目前的不足10%。2009年至2012年，在法院受理的一審案件中，原告的勝訴率逐年下降，分別為12.07%、11.18%、9.89%和9.87%。①此僅為依據(jù)靜態(tài)數(shù)據(jù)推算，且計算方法并不完全科學(xué)。一則行政案件裁判方式較多，究竟如何判決勝訴和敗訴可能存在不同意見；二則行政機(jī)關(guān)依法行政水平有所提高，敗訴率真下降實(shí)屬必然；三則撤訴案件增加較大，裁判案件較少，表現(xiàn)在勝訴率方面就是總體下降。原告勝訴的較低比例、勝訴率的不斷下降，直接引起原告對法院公正審理案件的質(zhì)疑。

五是上訴率、申訴率不斷攀升，案件質(zhì)量問題較大。2012年，行政案件的上訴率達(dá)70.06%，②計算方法為上訴收案數(shù)/一審可上訴案件結(jié)案數(shù)，而非一審結(jié)案總數(shù)。需要說明的是，本文所有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)均來源于公開信息，計算方法均采用具有統(tǒng)計意見且最高法院公布的計算方法。而同期刑事案件上訴率為11.27%，民事案件上訴率28.51%，分別是刑事和民事上訴率的6.2倍和2.5倍。而僅據(jù)公開的數(shù)據(jù)推算，行政案件申訴率與刑事、民事案件的申訴率相比，差距更大。在部分地區(qū)，幾乎所有一審案件都上訴，所有二審案件都申訴。而不少申訴案件主要是因為一二審裁判不公正，一二審法院不能依法裁判。

六是相對而言，通過信訪渠道尋求救濟(jì)的越來越多，通過行政訴訟渠道解決糾紛的越來越少。與平均每年994萬件（人）次的信訪數(shù)量相比，③《瞭望》新聞周刊據(jù)5年一次的全國信訪工作會議披露，5年來，共辦理來信來訪4970萬件(人)次，以此推算年均信訪數(shù)量為994萬件（人）次。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)參見：http://news.xinhuanet.com/legal/2012-09/12/c_123707018. htm，新華網(wǎng)，2013年4月3日訪問。人民群眾通過行政訴訟解決糾紛的數(shù)量明顯偏少。行政訴訟法立法之初預(yù)計的大量“官”民矛盾選擇行政訴訟渠道解決的情況沒有出現(xiàn)；相當(dāng)多原本可以通過、也應(yīng)當(dāng)通過行政訴訟解決的社會糾紛，仍然大量擁向上級黨委、人大和政府機(jī)關(guān)；原本可以在當(dāng)?shù)亟鉀Q的矛盾，不少卻以“赴省進(jìn)京”上訪甚至是以暴力極端的方式顯現(xiàn)出來。2011年江西撫州5.26連環(huán)爆炸案就是一個典型事例。④該案因征地補(bǔ)償拆遷引發(fā)，據(jù)媒體報道，不合理的拆遷補(bǔ)償、受到干預(yù)的行政裁判和失效的信訪制度，導(dǎo)致糾紛10年未結(jié)，最終引發(fā)死傷多人的惡性事件。

這些數(shù)據(jù)已經(jīng)充分表明，現(xiàn)行行政審判體制存在著嚴(yán)重的制度性缺陷。由于司法權(quán)的地方化，人民法院難以依法獨(dú)立行使法律賦予的職權(quán)，不能真正對行政機(jī)關(guān)依法進(jìn)行監(jiān)督。由于法院系統(tǒng)與行政區(qū)劃對應(yīng)設(shè)置，司法管轄區(qū)與行政管轄區(qū)重合，地方法院賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的人、財、物完全受制于地方政府，地方法院往往變成“地方的”法院。這樣的弊端，在行政審判中表現(xiàn)尤其明顯。一方面，作為被告的行政機(jī)關(guān)為了避免敗訴，往往利用人事任免、物資分配等手段對法院、法官施加壓力，不讓受理案件，受理后也不能判決政府部門敗訴；另一方面，法院出于利害關(guān)系的計較，對被告行政機(jī)關(guān)往往是“官官相護(hù)”，主動給地方政府違法行為“保駕護(hù)航”。人民法院不能和不敢依法裁判，不但導(dǎo)致法院矛盾化解者和糾紛裁決者身份的逐步喪失，最終還損害了憲法、法律的權(quán)威，損害黨和國家的權(quán)威，損壞國家法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威。

三、行政訴訟制度既往改革的成效與局限

多年來，人民法院對行政審判體制和工作機(jī)制進(jìn)行的改革探索，一直備受關(guān)注。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2006年在《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機(jī)制的意見》中明確要求：“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)行政訴訟改革，通過探索完善行政案件管轄制度改革等措施，保障人民法院依法獨(dú)立公正地行使審判職能。”人民法院《二五改革綱要》也提出，“改革和完善行政案件管轄制度，從制度上排除干預(yù)行政審判的各種因素?！?/p>

為了解決行政審判存在的問題，特別是“縣法院審不了縣政府”的問題， 2008年，最高法院專門出臺了《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》，通過“提級管轄”、“指定管轄”和“異地交叉管轄”等方式，在一定程度上保證了人民法院的公正審判，取得了一定效果。海南省將市縣級政府為被告的案件提級管轄后，行政案件數(shù)量明顯增多，原告勝訴率也大大提升。浙江臺州中院進(jìn)行行政案件異地交叉管轄改革4年后的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，公民、法人或者其他組織對行政訴訟的認(rèn)同感逐漸上升，行政案件數(shù)量逐年增加，政府機(jī)關(guān)敗訴率明顯上升。異地管轄案件原告的勝訴率為35.14%（包括判決被告敗訴和被告變更行政行為后原告撤訴）；而同期由當(dāng)?shù)胤ㄔ汗茌牥讣脑鎰僭V率僅為13.95%。異地審判案件原告勝訴率是本地審判案件的2.52倍。異地管轄改革還促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法行政水平提升，判決行政機(jī)關(guān)敗訴能夠促使行政機(jī)關(guān)認(rèn)識到執(zhí)法工作中存在的問題。臺州市政府領(lǐng)導(dǎo)高度肯定異地管轄制度對促進(jìn)政府依法行政的重要意義，認(rèn)為“實(shí)行異地管轄，能有力促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，因為法院‘不好講話了’，政府必須要做得更規(guī)范一點(diǎn)，更準(zhǔn)確一點(diǎn)，政府領(lǐng)導(dǎo)、部門領(lǐng)導(dǎo)和法制辦都會更加重視依法行政”。各地的實(shí)踐表明，管轄制度改革，可以相對減少法院和法官受到不正當(dāng)干預(yù)，有利于依法公正審理行政案件。

近年來，一些法院還進(jìn)行了相對集中管轄探索，上級法院通過指定管轄，調(diào)整和合理配置案件管轄權(quán)和行政審判資源，適當(dāng)減少基層法院行政庭數(shù)量。2010年浙江省麗水市中級人民法院出臺了《關(guān)于完善行政訴訟相對集中指定管轄制度的意見》，將全市九個基層法院的行政訴訟案件相對集中地指定由蓮都、龍泉、松陽三個基層法院管轄，取得了較好成效：一是有利于整合審判資源，節(jié)約司法成本，原本九個基層法院都要配備一個合議庭，而集中管轄后，只要在三個基層法院配齊配好行政審判庭就可以了，在總員額減少的情況下實(shí)現(xiàn)了審判力量的優(yōu)化；二是有利于穩(wěn)定審判隊伍，提高審判質(zhì)量。集中指定管轄后，加強(qiáng)了集中地法院行政審判人員的配備，而案件數(shù)量的增加則大大豐富了集中地法院的審判經(jīng)驗，提高了行政審判的水平和質(zhì)量。三是有利于統(tǒng)一裁判尺度，提升裁判公信力。四是有利于保障審判獨(dú)立性，真正維護(hù)老百姓合法權(quán)益。集中管轄制度使得審理法院遠(yuǎn)離了被告行政機(jī)關(guān)地域的影響，有效減少了行政干預(yù)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，麗水實(shí)行集中管轄以來，被告敗訴率一直高于平均值約10個百分點(diǎn)。

2012年，最高人民法院專門下發(fā)了《關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點(diǎn)工作的通知》，決定每一個高級人民法院在2013年選擇1-2個中級人民法院開展行政案件相對集中管轄試點(diǎn)工作，確定2-3個基層人民法院為集中管轄法院，集中管轄轄區(qū)內(nèi)其他基層人民法院管轄的行政訴訟案件。

應(yīng)當(dāng)說這些改革措施，都取得了相當(dāng)?shù)某煽儭５矐?yīng)注意到，法院自身推進(jìn)的提級管轄、指定交叉管轄和相對集中管轄的改革與探索，只是對行政訴訟受理機(jī)制的變革，有著明顯的局限性，無法解決體制原因造成的審判權(quán)不獨(dú)立問題。這些改革只是現(xiàn)階段審判不獨(dú)立的產(chǎn)物，是特殊歷史階段的權(quán)宜之計，不具有普適性。有學(xué)者更是一針見血地指出，“告縣府上中院”回避了問題實(shí)質(zhì)?！翱h法院審不了縣政府”這其實(shí)不關(guān)“提級管轄”、“異地管轄”什么事，而是“司法不獨(dú)立”的具體體現(xiàn)?！翱h法院審不了縣政府”是一個與頑固財政體制息息相關(guān)的司法獨(dú)立問題，離開體制去尋找所謂的“地方保護(hù)”等外在因素，顯然有些“南轅北轍”。真正要解決這個問題，需要從人事和財政上徹底將地方法院脫離地方政府，由中央財政保證各級司法機(jī)關(guān)的人事和經(jīng)費(fèi)問題。①彭興庭：《“告縣府上中院”回避了問題實(shí)質(zhì)》，《海峽時報》2008年1月19日。

四、行政法院的設(shè)立與理由

黨的十八大強(qiáng)調(diào)，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，要求更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威；強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步深化司法體制改革，完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)。

實(shí)現(xiàn)十八大要求，就必須對現(xiàn)行行政審判體制進(jìn)行改革，建立起確保行政審判權(quán)依法獨(dú)立運(yùn)作的機(jī)制，構(gòu)建起法院與行政機(jī)關(guān)之間的“隔離墻”，讓被告行政機(jī)關(guān)難以“控制”審判機(jī)關(guān)，切斷受案法院與當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)之間利益上的聯(lián)系，防范行政機(jī)關(guān)不正當(dāng)干預(yù)。與行政管理效率性、執(zhí)行性和地域性的特點(diǎn)相比，行政審判工作應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)其統(tǒng)一性和權(quán)威性。當(dāng)前社會矛盾中的許多突出問題與地方行政機(jī)關(guān)違反法律法規(guī)和中央政策有關(guān)。而人民法院的行政審判工作有利于維護(hù)憲法和法律權(quán)威，有利于保證法律法規(guī)的統(tǒng)一執(zhí)行、有利于實(shí)現(xiàn)中央政令暢通。充分發(fā)揮行政審判的職能作用，就要堅持黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，防止地方行政機(jī)關(guān)對司法權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，克服地方保護(hù)主義，避免地方法院成為“地方的”法院。而要實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，首先就必須在監(jiān)督政府行為的行政審判體制上進(jìn)行改革，將地方法院的人財物從地方政府脫離出來。

在充分考慮現(xiàn)階段國情的情況下，考慮到改革難以一步到位，宜本著先易后難、先小改積累經(jīng)驗再大改、先修改法律最后修改憲法的思路，目前宜首先改革全國各級法院都設(shè)置行政審判庭審理行政案件模式，在省級和省以下設(shè)置單獨(dú)的行政法院受理和審理行政案件：1）取消基層法院行政審判庭，在每一個中級法院轄區(qū)根據(jù)需要設(shè)置2-3個初級行政法院。2）取消中級法院行政審判庭，另行設(shè)置中級行政法院。3）取消高級法院行政審判庭，另行設(shè)置高級行政法院。4）保留最高人民法院行政審判庭設(shè)置，配齊配強(qiáng)人員，主要負(fù)責(zé)全國影響性案件的二審審理和對下指導(dǎo)。5）初級行政法院、中級行政法院和高級行政法院的院長和法官由省級人民代表大會產(chǎn)生并向省級人民代表大會匯報工作，司法政務(wù)等后勤保障由同級高級人民法院代管。6）初級行政法院、中級行政法院和高級行政法院財政和物質(zhì)保障由中央財政列支，并由最高人民法院依法撥付。

具體理由如下：

1.傳統(tǒng)行政審判體制已經(jīng)到了非改不可的地步

原在省級以下法院設(shè)置行政審判庭審理行政案件的方式，已經(jīng)被實(shí)踐證明存在自己監(jiān)督自己的缺陷，雖經(jīng)多次改革，但均難以真正實(shí)現(xiàn)依法獨(dú)立公正審判，難以適應(yīng)人民群眾日益增長的維權(quán)需求，難以適應(yīng)社會主義法治國家的建設(shè)需要，難以擔(dān)當(dāng)?shù)?020年全面實(shí)現(xiàn)社會主義法治國家的歷史使命。

行政審判機(jī)構(gòu)及法官的不獨(dú)立，既直接影響司法的權(quán)威，也必然影響到公正裁判。正如馬克思所言，法官除了法律應(yīng)沒有別的上司。但目前的實(shí)踐仍難以實(shí)現(xiàn)法院獨(dú)立于行政。法院在審理以政府機(jī)關(guān)為被告的行政案件時，難以真正做到公正司法。“縣法院管不了縣政府”的現(xiàn)象十分普遍。司法權(quán)不能有效獨(dú)立于行政權(quán)，既是現(xiàn)行體制決定的，更是法院的經(jīng)費(fèi)保障制度所決定的。而因財政不獨(dú)立而導(dǎo)致的一系列弊端，在我國的司法史上早有先例。1935年的《各省司法概況報告匯編》就記載：“四川的司法狀況：縣長兼理司法，四川各縣普遍如此。加之司法經(jīng)費(fèi)和承審法官的薪金，均仰給于縣長，離了縣長，承審法官就沒了飯碗，故承審法官惟縣長馬首是瞻?？h長讓怎么判，他們就得怎么判?？h長授意枉法審判，他們就得枉法審判?！雹傩芘嘣疲骸兜诹l婚規(guī)》，http://news.163.com/07/0613/08/3GRT04EG000121EP.html，網(wǎng)易網(wǎng)，2011年3月29日訪問。審視70多年后的行政審判，如果我們不能保證法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，我們將仍難跳出70多年前的困境。

2.在省以下設(shè)立專門行政法院既有法律依據(jù)，又有海事法院的先例可循

《憲法》第124條的規(guī)定，國家可以設(shè)立專門人民法院?！度嗣穹ㄔ航M織法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的審判權(quán)由下列人民法院行使：……（二）軍事法院等專門人民法院……?！币虼?，設(shè)立專門的行政法院具有《憲法》和《人民法院組織法》依據(jù)?！度嗣穹ㄔ航M織法》第28條還規(guī)定：“專門人民法院的組織和職權(quán)由全國人民代表大會常務(wù)委員會另行規(guī)定。”

根據(jù)上述規(guī)定精神，1984年11月14日，第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議通過了《關(guān)于在沿海港口城市設(shè)立海事法院的決定》，決定根據(jù)需要在沿海一定的港口城市設(shè)立海事法院；海事法院的設(shè)置或者變更、撤銷，由最高人民法院決定；海事法院對所在地的市人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)；海事法院的審判工作受所在地的高級人民法院監(jiān)督。

參考海事法院的設(shè)置程序，在省以下設(shè)立專門行政法院，僅需要全國人民代表大會常務(wù)委員會作出決定即可，同時通過正在進(jìn)行的《行政訴訟法》修改予以明確。

3.在省以下設(shè)置行政法院基本不會帶來人員和財政費(fèi)用的增加，且能夠應(yīng)對未來10年案件增長的壓力

據(jù)公布的相關(guān)數(shù)據(jù)推算，以2012年為例，每個基層法院平均受理一審行政案件40件左右，行政審判庭法官和書記員約為3.6人，人均辦案10件左右。取消基層法院行政審判庭，另行根據(jù)需要設(shè)置2-3個基層法院，完全可以審理好這些案件。不到初級行政法院工作的行政審判人員，既可以分流到法院其他部門，也可分流到政府法制部門等。

同樣取消中級人民法院的行政審判庭，以此為基礎(chǔ)組建中級行政法院，受理部分一審案件和不服初級行政法院裁判的二審案件，也不會帶來人員上的負(fù)擔(dān)和較大的辦案壓力。假定每個中級法院轄區(qū)都另行設(shè)立中級行政法院，則全國將有406個中級行政法院；假定每個中級行政法院轄區(qū)僅設(shè)置2個初級行政法院來看，全國有912個初級行政法院，總計共有1318個中級和初級行政法院。而2008年至2012年五年間，全國法院共審理一審、二審、申請再審和申訴案件785034件，每年平均157006件。即使不考慮最高法院和32個高級法院辦理的案件數(shù)量，假定這些案件全部由1318個中級和初級行政法院審理，則每個初級行政法院和中級行政法院年均審理案件將少于120件案件。

取消行政審判庭，設(shè)置行政法院還將在總體上節(jié)約行政法官資源。根據(jù)要求，目前每個基層法院行政庭要配備一個合議庭（3名法官）、中級法院行政庭要配備兩個合議庭（6名法官），理論上，這兩級法院應(yīng)當(dāng)有12102名法官。而如果只成立406個中級行政法院和912個初級行政法院，每個法院配備10名法官，那么法官員額只需要13180人。改革前后的人員相差無幾。由于行政法院的設(shè)置將讓行政法官集中精力辦理行政案件，不再辦理其他民事案件，如以2011年全國法院人均辦案數(shù)59.8件計算，不考慮最高法院和高級行政法院的辦案數(shù)量，13180名初級和中級行政法院的行政法官的辦案數(shù)量將達(dá)到80萬件。而這已經(jīng)是目前全國全部行政案件數(shù)量的5倍以上?？梢哉f，在不增加行政法官員額的前提下，通過行政法院設(shè)置完全可以應(yīng)對未來10年的案件增長。

（責(zé)任編輯：馬 斌）

DF74

A

1674-9502(2013)03-068-09

最高人民法院行政庭

2013-04-21