黃澤龍，劉璧玉

（廣東藥學(xué)院 a.醫(yī)藥化工學(xué)院;b.研究生處，廣州 510006）

一、治理理論與大學(xué)治理

（一）治理、元治理與善治

英語中的治理（governance）一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。長期以來它與統(tǒng)治（government）一詞交叉使用，并且主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動中。隨著治理被廣泛應(yīng)用于政治、社會、經(jīng)濟等眾多領(lǐng)域，不同的學(xué)者對其含義也做出不同的界定。治理理論的創(chuàng)始人之一詹姆斯·N.羅西瑙將治理定義為一系列活動領(lǐng)域里的管理機制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理是指一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)［1］。而全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權(quán)威性，該委員會于1995年發(fā)表了題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，對治理做出了如下界定:治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排［2］。

當(dāng)然，治理雖然可以彌補國家和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些不足，但也不可能是萬能的，它不能代替國家而享有合法的政治暴力，它也不可能代替市場而自發(fā)地對大多數(shù)資源進行有效的配置。事實上，有效的治理必須建立在國家和市場的基礎(chǔ)之上，它是對國家和市場手段的補充。在社會資源配置中不僅存在國家的失靈和市場的失靈，也存在著治理的失靈。因此，治理理論還提出了“元治理”（meta-governance）的概念。元治理是西方學(xué)者為尋求解決治理理論失靈所用的詞匯，而充當(dāng)元治理角色的仍然是政府，元治理是治理理論重視政府在社會公共管理網(wǎng)絡(luò)中的重要功能的另外一種表述［3］。

治理理論另外一個重要概念就是“善治”。治理的最終目標(biāo)是達到一種“善治”（good governance）境界，即實現(xiàn)資源效益和公共利益的最大化［4］。經(jīng)過對有關(guān)文獻的梳理，俞可平教授將善治的本質(zhì)特征概括為:它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。并將善治的特征歸結(jié)為以下六點:合法性（legitimacy）、透明性（transparency）、責(zé)任性（accountability）、法治（rule of law）、回應(yīng)（responsiveness）和有效（effectiveness）［5］。

總地來說，治理作為一種國家和市場之外的補充手段，在全球范圍內(nèi)被廣泛地應(yīng)用到各個領(lǐng)域之后，已經(jīng)脫離了其作為具體手段的意義，而是體現(xiàn)了一種社會資源配置的理念，更少的管制，更多的治理，已經(jīng)成為了一種范式。

（二）大學(xué)治理及國外經(jīng)驗

歐洲學(xué)者認為“大學(xué)治理”一詞來自美國，美國第一本研究大學(xué)治理的專著是科爾森的《大學(xué)和學(xué)院的治理》。1973年，卡耐基高等教育委員會將大學(xué)治理定義為“作決策的結(jié)構(gòu)和過程，從而區(qū)別于行政和管理。美國著名學(xué)者伯恩鮑姆進一步揭示了大學(xué)治理的內(nèi)涵為“平衡兩種不同的但都具有合法性的組織控制力和影響力的結(jié)構(gòu)和過程，一種是董事會和行政機構(gòu)擁有的基于法定的權(quán)力，另一種是教師擁有的權(quán)力，它以專業(yè)權(quán)力為基礎(chǔ)”。但“University governance”作為一個固定詞匯或術(shù)語則是由日本學(xué)者早稻田大學(xué)前校長奧島孝康在他的《私立大學(xué)的治理》論文中首次使用提出的，奧島孝康說，自己是在研究“Corporate governance”的過程中考慮到“University governance”的［6］。

考察國外大學(xué)的治理模式，由于各國政治體制、經(jīng)濟發(fā)展模式、歷史傳統(tǒng)等國情的不同，各國大學(xué)的治理模式也不盡相同，而根據(jù)政府對大學(xué)的控制程度來劃分，大致可以歸納為三類:（1）以法國為代表的中央集權(quán)治理模式;（2）以美國為代表的分散控制治理模式;（3）以英國、德國、日本為代表的復(fù)合治理模式。當(dāng)然，因為政府與大學(xué)權(quán)能關(guān)系矛盾在任何時期都或大或小地存在著，所以三種治理類型也并非一成不變，而且近些年呈現(xiàn)出一致的變化趨勢，即中央集權(quán)制國家開始減弱政府對大學(xué)的控制作用，逐漸下放一部分權(quán)力給大學(xué);地方分權(quán)制國家則開始加強政府對大學(xué)的宏觀調(diào)控，介入大學(xué)的一些管理，試圖獲得一些控制大學(xué)的權(quán)力;而復(fù)合發(fā)展型的混合制國家有的加強了政府的宏觀調(diào)控，有的則給高校進一步放權(quán)。因此，我們必須認識到，無論是由分權(quán)到集權(quán)還是由集權(quán)到分權(quán)，無論是加強國家控制還是擴大高校辦學(xué)自主權(quán)，重要的是尋找大學(xué)自治與國家控制之間的平衡［7］。

總結(jié)國外大學(xué)治理模式改革的成功經(jīng)驗，主要體現(xiàn)在治理結(jié)構(gòu)的變化上，而這些變化的特征主要體現(xiàn)在三個方面:（1）服務(wù)主體的多元化。治理理論強調(diào)多元主體的多層治理，為打破公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的政府壟斷開啟了新的思路。如英國政府通過擴大社會和家長在教育事務(wù)方面的選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)，促進學(xué)校間的競爭，滿足公眾多樣化的教育需求;同時政府鼓勵符合資質(zhì)要求的多方主體提供公共教育服務(wù)。政府在學(xué)校和學(xué)生（家長）之間充當(dāng)中間人的角色。政府、社會、學(xué)校、學(xué)生（家長）都為了改善公共教育的績效和質(zhì)量而努力，由此形成一種國家與公民社會、政府與非政府、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)、強制與志愿的合作。（2）服務(wù)組織結(jié)構(gòu)的扁平化。公共教育服務(wù)主體的多元化帶來了責(zé)任和權(quán)力的分散，政府不再是無所不包的“全能型政府”。教育公共治理由于多方主體的共同參與呈現(xiàn)出橫向分權(quán)的趨勢，政府不再是唯一的權(quán)力中心，各種機構(gòu)（包括社會的、私人的）只要得到公眾的認可，就可以成為某種社會權(quán)力的中心。這種權(quán)力的多中心化導(dǎo)致了服務(wù)機構(gòu)的非集中化和扁平化。（3）第三部門的蓬勃發(fā)展。文森特·奧斯特洛姆（Vincent Ostrom）強調(diào)，如果要充分實現(xiàn)多中心的潛力，多中心必須植根于經(jīng)濟、法律和政治領(lǐng)域相互支持的制度安排，而第三部門正適應(yīng)了這樣一種選擇。在許多西方國家，政府通過委托和授權(quán)的方式讓社會機構(gòu)和學(xué)術(shù)團體在公共教育服務(wù)監(jiān)管和評估中扮演重要的角色［8］。

二、治理理論應(yīng)用于我國大學(xué)去行政化研究的可行性分析

（一）治理理論具有廣泛的適用性

治理理論自產(chǎn)生以來，作為國家與市場之外的另一種解決社會資源配置的途徑，受到各個領(lǐng)域?qū)W者的追捧，被廣泛應(yīng)用于政治、社會、經(jīng)濟各個領(lǐng)域，而其以理念甚于手段的存在方式，也使其適用性非常廣闊，幾乎什么領(lǐng)域都能在其中找到適用的“方法”。因此，全球治理、公司治理、政府治理、社區(qū)治理、大學(xué)治理……應(yīng)運而生，一時間，治理理論成了全球最熱門的前沿學(xué)術(shù)問題。而治理理論被引入研究大學(xué)問題以后，有關(guān)大學(xué)治理的研究也掀起了一輪高潮且取得令人矚目的成果，可以預(yù)見治理理論用于研究我國大學(xué)去行政化問題，也必將產(chǎn)生不少新的研究成果，推動我國大學(xué)去行政化改革。

（二）治理理論能為大學(xué)去行政化研究提供有力的理論及實踐支持

我國有關(guān)大學(xué)去行政化改革的研究主要興起于《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》）公布之后，且目前絕大部分學(xué)者的研究主要停留在定性的政策解讀、概念辨析、理論闡釋和思路論述方面。我國大學(xué)去行政化研究急需先進理論的引入和成功經(jīng)驗的借鑒，而治理理論已經(jīng)形成的豐富理論體系及眾多成功實踐經(jīng)驗，恰恰能彌補當(dāng)前我國大學(xué)去行政化研究的不足。

（三）大學(xué)治理與大學(xué)去行政化的內(nèi)涵與目標(biāo)具有一致性

李福華教授對大學(xué)治理的內(nèi)涵是這樣界定的:大學(xué)治理是在大學(xué)利益主體多元化以及所有權(quán)與管理權(quán)分離的情況下，協(xié)調(diào)大學(xué)各利益相關(guān)者的相互關(guān)系，降低代理成本，提高辦學(xué)效益的一系列制度安排［9］。大學(xué)治理的目標(biāo)就是達到大學(xué)的善治，即大學(xué)通過尋求更為有效的方法以獲得更好的發(fā)展。而根據(jù)鐘秉林校長對“行政化”所下的定義:所謂大學(xué)“行政化”，是指以官僚科層制為基本特征的行政管理在大學(xué)管理中被泛化或濫用，即把大學(xué)當(dāng)作行政機構(gòu)來管理，把學(xué)術(shù)事務(wù)當(dāng)作行政事務(wù)來管理［10］。我們可以整理出“去行政化”的內(nèi)涵應(yīng)該包括:減少不必要的政府干預(yù)，放權(quán)給高校，讓高校真正按高等教育發(fā)展規(guī)律自主辦學(xué);避免行政干預(yù)，讓權(quán)給學(xué)術(shù)，讓學(xué)術(shù)組織真正按照學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律管理學(xué)術(shù)事務(wù);遵循人才培養(yǎng)規(guī)律科學(xué)開展人才培養(yǎng)工作。而大學(xué)“去行政化”的目標(biāo)，自然是想通過糾正由于行政權(quán)力泛化導(dǎo)致的不按規(guī)律辦大學(xué)的路徑重回正軌，以科學(xué)的管理，實現(xiàn)更好的發(fā)展?？梢?，兩者都有協(xié)調(diào)各方利益，尋求更為科學(xué)的辦法，提高辦學(xué)效益的內(nèi)容，其內(nèi)涵和目標(biāo)具有一致性，只不過大學(xué)治理的內(nèi)涵更為寬泛，而去行政化則主要關(guān)注于管理層面。

（四）治理理論能為大學(xué)去行政化提供解決方案

大學(xué)去行政化，意味著政府將更多的大學(xué)管理和監(jiān)督權(quán)限讓渡給社會，還權(quán)于高校，打破高校內(nèi)部行政權(quán)力一權(quán)獨大的局面。而政府或高校內(nèi)部行政權(quán)力讓渡出來的這部分權(quán)力由誰接手，如何規(guī)范，才能達到更好的管理效果，也即用什么樣的新模式來接替原來的行政化管理模式，是去行政化必須研究和解決的問題。而引入不同的治理理論所發(fā)展起來的豐富的大學(xué)治理新理論，都可能為大學(xué)去行政化提供很好的解決方案。如基于多中心理論的多中心治理模式，可為去行政化后構(gòu)建新型的“政府—高校—社會”多中心合作模式提供借鑒;基于利益相關(guān)者理論的利益相關(guān)者治理模式，可為構(gòu)建高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)提供很好的參考。

三、治理理論對我國大學(xué)去行政化改革的啟示

（一）治理理論對我國大學(xué)外部去行政化改革的啟示

1.構(gòu)建新型“政府—高?！标P(guān)系。政府放權(quán)，高校自主辦學(xué)?！案俚墓苤疲嗟闹卫怼笔侵卫砝碚摰暮诵睦砟?，特別是大學(xué)作為一種學(xué)術(shù)特征很明顯的組織，過多地控制不利于其可持續(xù)發(fā)展。強調(diào)以協(xié)調(diào)代替控制的治理理論在眾多領(lǐng)域特別是國外大學(xué)治理取得的成功經(jīng)驗，啟示著我國大學(xué)去行政化改革也應(yīng)該朝著“政府放權(quán)，高校自主辦學(xué)”的方向努力，政府把屬于高校自主辦學(xué)的權(quán)利下放還給高校，并通過恰當(dāng)?shù)姆绞竭M行監(jiān)督管理，激發(fā)高校的自主辦學(xué)意識和辦學(xué)活力，高校依法自主辦學(xué)，自覺承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，自主管理，自我約束，提高辦學(xué)效益和辦學(xué)質(zhì)量，促進大學(xué)的可持續(xù)發(fā)展。

2.構(gòu)建新型的“政府—社會”關(guān)系。培育社會力量，實行間接管理，政府充當(dāng)元治理角色。以美國為首的西方大學(xué)治理的一個非常成功的經(jīng)驗就是借助社會力量，對高校實行第三方監(jiān)督管理，既解放了政府職能，又能實現(xiàn)對大學(xué)的有效監(jiān)管。我國大學(xué)去行政化改革，不僅要推動政府向高校放權(quán)，同樣要推動政府向社會讓權(quán)，通過培育社會第三方機構(gòu)，并將部分監(jiān)管權(quán)限委托給這些社會第三方機構(gòu)，變對高校的直接管理為間接管理，這樣既解放了政府，由專業(yè)的第三方機構(gòu)進行監(jiān)管，也能細化分工，提高監(jiān)管的科學(xué)性和實效性，而政府只需充當(dāng)元治理角色，騰出精力專心掌舵，專注于規(guī)劃高等教育的宏觀發(fā)展方向，推動高校解決高等教育改革中的重大難題。當(dāng)然，由于我國社會第三方力量基礎(chǔ)過于薄弱，仍需要經(jīng)過一段較長時間的培育。因此，政府向社會讓權(quán)也要視情況進行，以免造成新的亂象。

3.構(gòu)建新型的“高?！鐣标P(guān)系。高校與社會實現(xiàn)良性互動。隨著現(xiàn)代大學(xué)日益走向社會的中心，無論是促進社會經(jīng)濟發(fā)展、推動科技進步，還是提高國際競爭力，大學(xué)的社會責(zé)任和使命越發(fā)重大。而國外大學(xué)治理通過大學(xué)與社會的良性互動取得的成功經(jīng)驗，也給我國大學(xué)去行政化改革帶來很好的啟示，即大學(xué)實現(xiàn)自主辦學(xué)，更有利于大學(xué)通過與社會的良性互動以達到更好的辦學(xué)效果。一方面大學(xué)會更主動地關(guān)注社會人才需求及社會服務(wù)需求，及時靈活調(diào)整辦學(xué)及科研方向，滿足社會需求;另一方面是通過引入社會力量參與大學(xué)治理，提高治理的科學(xué)性和實效性。

（二）治理理論對我國大學(xué)內(nèi)部去行政化改革的啟示

1.行政權(quán)力回歸本位。在大學(xué)規(guī)模急劇膨脹，管理事務(wù)紛繁復(fù)雜的今天，行政權(quán)力繼續(xù)大包大攬，不僅不能達到更好的管理效果，反而連自己的本職工作也沒有做好，導(dǎo)致產(chǎn)生管理不到位的情況。樹立共同治理的理念，發(fā)揮各方所長，挖掘各方潛力，是治理理論給予高校的啟示。高校內(nèi)部去行政化，首先就是要讓行政權(quán)力回歸本位，讓學(xué)術(shù)權(quán)力管理學(xué)術(shù)事務(wù)，同時降低管理重心，校級管理部門將部分權(quán)力下放給二級院部及其他利益相關(guān)者組織，形成立體化的治理網(wǎng)絡(luò)，并將管理重點放在服務(wù)一線上面。

2.學(xué)術(shù)權(quán)力管治學(xué)術(shù)事務(wù)。學(xué)術(shù)事務(wù)是大學(xué)最主要的事務(wù)之一，也是大學(xué)異于其他社會組織的一個主要特征，高校的學(xué)術(shù)事務(wù)中，雖然有部分內(nèi)容接近于行政性質(zhì)的事務(wù)，但更多的是涉及學(xué)術(shù)性質(zhì)的事務(wù)，而自由是學(xué)術(shù)的靈魂，這也決定了管理學(xué)術(shù)事務(wù)不能像管理行政事務(wù)那樣采取令行禁止的行政管理模式，而應(yīng)該采用更重視協(xié)調(diào)的治理模式，因此，對學(xué)術(shù)事務(wù)應(yīng)該采用管理治理相結(jié)合的綜合管治辦法。但不管怎么說，讓內(nèi)行的人管內(nèi)行的事，學(xué)術(shù)事務(wù)必須由學(xué)術(shù)權(quán)力管治是毋庸置疑的。而對于學(xué)術(shù)治理體系的設(shè)計，也不能采用像行政體系那樣等級分明的科層制，有學(xué)者提出可以采取類似行會制的方式來適應(yīng)高校松散型學(xué)術(shù)組織的管理［11］。

3.利益相關(guān)者共同治理?；诶嫦嚓P(guān)者理論的大學(xué)治理理論認為，大學(xué)是一個典型的利益相關(guān)者組織，教師、學(xué)生、管理人員、校友、財政拔款者、與學(xué)校有契約關(guān)系的當(dāng)事人、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和社會公眾都是大學(xué)的利益相關(guān)者，而不同的利益相關(guān)者通過合適的方式參與大學(xué)的治理以保障其利益，是理所當(dāng)然之事。大學(xué)去行政化，就是要把屬于這些利益相關(guān)者的權(quán)限還給他們，讓他們能夠享受作為利益相關(guān)者的權(quán)力，也承擔(dān)起其所應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，從而達到共同治理的良好效果。

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