鄒慶國

摘要：近年來哈爾濱城市管理水平顯著提高，城市管理體制機(jī)制、城市管理地方法規(guī)體系逐步完善，城鄉(xiāng)環(huán)境得到顯著改善，城市管理正向高水平、精細(xì)化、市場化的目標(biāo)邁進(jìn)。但我們也要清醒地認(rèn)識到，哈爾濱市在管理體制機(jī)制、經(jīng)費(fèi)投入等方面還存在許多不足。所以我們必須以創(chuàng)建全國文明城市為契機(jī)，充分利用和整合好現(xiàn)有城市管理行政資源，進(jìn)一步完善城市管理體制、機(jī)制，深入實(shí)施市容衛(wèi)生環(huán)境整治工作，采取有力措施加強(qiáng)對市政基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)，提高設(shè)施完好率，切實(shí)滿足城市發(fā)展和人民群眾需要。

關(guān)鍵詞：城市管理；體制機(jī)制；城市環(huán)境

中圖分類號：G913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）04-0088-02

城市管理的好壞，直接制約城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的速度和質(zhì)量，直接關(guān)系人民群眾的生產(chǎn)生活，直接展示城市市容市貌和形象，直接影響城市的對外開放和投資環(huán)境。當(dāng)下哈爾濱正舉全市之力創(chuàng)建全國文明城市，這是一項(xiàng)順民心、合民意的民心工程。其中，城市管理水平的高低、優(yōu)劣直接決定了創(chuàng)城工作的成敗。因此，我們必須高度重視城市管理工作，全面提升城市管理水平，著力為全市人民營造幸福美好家園。

一、近年來哈爾濱市在城市管理方面取得的成效

（一）城市管理體制機(jī)制不斷完善

初步搭建起市、區(qū)、街三級管理網(wǎng)絡(luò)，形成“一級監(jiān)督、兩級指揮、三級管理”的運(yùn)行模式。突出區(qū)域城市管理主體作用，形成“市為主導(dǎo)、區(qū)為主體、管護(hù)單位為基礎(chǔ)”的城市管理責(zé)任體系。整合數(shù)字城管和行政執(zhí)法平臺，組建了城市管理綜合指揮中心，建設(shè)城市管理、執(zhí)法指揮、應(yīng)急值班、公共服務(wù)“四位一體”的城市管理新模式，使城市管理理念和模式實(shí)現(xiàn)重大突破、城市管理現(xiàn)代化水平得到整體提升。堅(jiān)持實(shí)行“三檢制度”，進(jìn)行晨檢、日檢和夜檢，并建立“檢查日志”，強(qiáng)化督辦、跟蹤問效，力促城市管理問題早發(fā)現(xiàn)、早解決。

（二）城市管理地方法規(guī)體系逐步完善

近年來，哈爾濱市積極加強(qiáng)城市管理地方性法規(guī)建設(shè)，已頒布實(shí)施的地方法規(guī)規(guī)章有《哈爾濱市城市戶外廣告設(shè)置管理辦法》、《數(shù)字城管系統(tǒng)業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)》、《關(guān)于實(shí)行社區(qū)網(wǎng)格化管理服務(wù)的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)街道辦事處環(huán)境衛(wèi)生管理工作指導(dǎo)意見》等，初步建立起比較完善的城市管理地方法規(guī)體系。我市于今年還啟動了城管問責(zé)機(jī)制，出臺了《城市管理工作行政問責(zé)辦法》，既注意有錯問責(zé)，也注重?zé)o為問責(zé)，環(huán)境衛(wèi)生方面、亂作為、慢作為、假作為是行政問責(zé)重點(diǎn)。被行政問責(zé)者將被責(zé)令限期整改、做出書面檢查、公開道歉、通報批評、誡勉談話、停職檢查，直至調(diào)離工作崗位。這項(xiàng)制度的出臺，使各級管理部門責(zé)任意識大大加強(qiáng)，有效地促進(jìn)了我市城市管理工作的推進(jìn)。

（三）城鄉(xiāng)環(huán)境顯著改善

哈爾濱市以創(chuàng)建全國文明城市為載體，城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治力度不斷加強(qiáng)，城鄉(xiāng)容貌秩序和環(huán)境狀況明顯改善。特別是自2010年開展愛國衛(wèi)生運(yùn)動和實(shí)施裸土地面硬化綠化以來，市容市貌得到明顯改善，形成了“全民動員、全民行動、全民參與、全民監(jiān)督”的良好氛圍。環(huán)衛(wèi)工作取得新成效。一線清掃保潔力量進(jìn)一步壯大，各類掃道車、洗掃車、洗路車369臺、電瓶保潔車400余臺，主城區(qū)機(jī)械化作業(yè)率達(dá)到45%。同時，推行垃圾收運(yùn)體系，對居民小區(qū)、商服單位和街路廣場產(chǎn)生的生活垃圾和廢棄物從源頭投放、轉(zhuǎn)運(yùn)、運(yùn)輸和處理等環(huán)節(jié)建立規(guī)范化流程，減少了對街路環(huán)境的二次污染。

（四）管理科技含量全面提高

建成了哈爾濱市數(shù)字化城市綜合管理與指揮系統(tǒng)，提升了城市管理快速反應(yīng)能力，提高了城市管理效率；重點(diǎn)推廣ICF建筑節(jié)能復(fù)合墻體保溫體系、溫拌瀝青路面技術(shù)；智能“大城管”新模式全國首創(chuàng)。哈西建設(shè)了全國首個“哈西樞紐智能管理中心”，并率先提出“樞紐地區(qū)運(yùn)行指數(shù)”，市民看指數(shù)即可評定城市管理好不好，管理者也能根據(jù)指數(shù)看到城市管理中運(yùn)行的不足。

（五）城市精細(xì)化管理補(bǔ)“短板”

網(wǎng)格化管理服務(wù)新模式的實(shí)施，讓哈爾濱城市管理水平邁上一個新臺階。在網(wǎng)格化管理新模式下，街道社區(qū)職能轉(zhuǎn)到社會管理和服務(wù)上來，全方位服務(wù)轄區(qū)居民。轄區(qū)居民有問題、遇到難心事，不必自找部門投訴，街道社區(qū)成為第一投訴站，第一時間受理和解決；街道社區(qū)網(wǎng)格管理服務(wù)工作人員可以依法依規(guī)對網(wǎng)格內(nèi)供水、供電、供氣、供熱、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化等市政服務(wù)單位的服務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)督。以社區(qū)網(wǎng)格化管理服務(wù)的實(shí)施為發(fā)韌，一系列涉及到城市精細(xì)化管理的規(guī)章制度相繼在哈爾濱市推出：建立檢查下水井管理工作制度，“馬葫蘆”缺蓋6小時內(nèi)補(bǔ)缺；嚴(yán)管工地車輛輪胎清洗設(shè)備安裝情況，工程車不“洗腳”嚴(yán)禁上路；道里區(qū)嘗試設(shè)立城管垃圾袋，與商家一對一編號，實(shí)現(xiàn)垃圾管理的可追溯。

二、城市管理中存在的主要問題

（一）城市管理行政資源分散，不能形成合力

城市管理工作涉及面廣，管理范圍大，需要站在全市的角度統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計和管理。從大城市管理角度看，負(fù)有城市管理職責(zé)的有：市城管局、市公安局、市交通運(yùn)輸局、市環(huán)境保護(hù)局、市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會等多個政府部門，同時還有市愛衛(wèi)辦、綠化辦等多個派出機(jī)構(gòu)，這就在一定程度上存在多頭管理，職能交叉，相互扯皮的情況，形成“都管都又不管”局面。在這方面，哈爾濱火車站最有代表性。公安、交警、交通、工商、物價、城管、環(huán)衛(wèi)等部門對站前地區(qū)的管理都有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，但在實(shí)際管理工作中，由于種種原因，卻常常造成管理不到位的情況。職能上的交叉，責(zé)任劃分不清，形不成合力，甚至產(chǎn)生矛盾和沖突，雖然經(jīng)過幾次專項(xiàng)整治，但最近又出現(xiàn)“黑車”、黑店”泛濫的情況，“港田車”甚至可以在站前區(qū)域大行其道，嚴(yán)重擾亂交通秩序，監(jiān)管上存在嚴(yán)重的疏漏。

（二）城市管理機(jī)制不完善

隨著創(chuàng)建全國文明城市工作的進(jìn)一步推進(jìn)，我市原頒布的法律規(guī)章和管理手段不能適應(yīng)新形勢下的城市管理工作需要，亟需進(jìn)一步調(diào)整和修訂。一是政策法規(guī)體系不完善。清冰雪、建筑垃圾、燈飾亮化、城管作業(yè)資質(zhì)評定、市場準(zhǔn)入、建管交接等管理工作尚未出臺相關(guān)法規(guī)、規(guī)章，難以實(shí)施依法管理。二是城市管理機(jī)制存在不足。城市綜合管理與專業(yè)管理的銜接配合不夠，整體聯(lián)動性不強(qiáng)，缺乏城市管理工作“一盤棋”思想。城市市容環(huán)境綜合整治工作還停留在突擊式、運(yùn)動式管理上，常態(tài)機(jī)制尚未真正建立，管理方式粗放、效率不夠高，缺乏科學(xué)合理的評估機(jī)制、激勵機(jī)制。三是城市管理考評缺乏有效載體。城市管理工作作為政府實(shí)施社會公共管理的重要內(nèi)容一直未納入市委對各區(qū)、縣領(lǐng)導(dǎo)班子政績考核之中，使城市管理監(jiān)督考評弱化。

（三）重建設(shè)、輕管理，城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)功能難以得到充分發(fā)揮

重建設(shè)過程管理、輕養(yǎng)護(hù)管理是我市相關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理部門普遍存在的問題。以綠化為例，我市在近幾年生態(tài)園林城市建設(shè)中投入了大量的資金，種樹、栽花、鋪草，強(qiáng)力擴(kuò)充綠地，但由于管理不善，綠化成果難以鞏固，直接導(dǎo)致一些街路和廣場步道板、路邊石換了一遍又一遍，綠化栽植栽了一茬又一茬，造成城市管理資金嚴(yán)重浪費(fèi)，導(dǎo)致了城市綠化率不高，與同類城市比較還有很大差距。

（四）城市市政、環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)費(fèi)投入不足

近年來，我市加快了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，城市基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)任務(wù)量日益加大，而在年度城建維護(hù)計劃安排上，未能隨管護(hù)量的加大而相應(yīng)增加管理經(jīng)費(fèi)。由于經(jīng)費(fèi)不足，公廁、垃圾中轉(zhuǎn)站、垃圾箱等環(huán)衛(wèi)設(shè)施數(shù)量不足，環(huán)衛(wèi)清掃、保潔、運(yùn)輸、處置等環(huán)節(jié)的人員經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)偏低。隨著我市街路清掃面積不斷增加，單純依靠人海戰(zhàn)術(shù)很難滿足城市衛(wèi)生清潔需要，環(huán)衛(wèi)機(jī)械化作業(yè)需求日益凸顯。但由于經(jīng)費(fèi)不足，目前我市主城區(qū)機(jī)掃率僅為45%，而深圳市已經(jīng)達(dá)到了80%，沈陽也有50%，現(xiàn)有的技術(shù)裝備水平不能滿足形勢發(fā)展需要，環(huán)衛(wèi)工人在快速干道上作業(yè)被撞傷亡事件時有發(fā)生。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)哈爾濱市城市管理的對策與措施

（一）充分利用和整合好現(xiàn)有城市管理行政資源

1.樹立大城管理念，形成大城管格局。要有效地把公安、交通、城管、建設(shè)、環(huán)衛(wèi)等部門的人力物力整合好，按照“大城管”工作流程聯(lián)席辦公，理順城市的管理體制，切實(shí)解決不同程度存在的部門職能交叉、條塊分割、職責(zé)不清、協(xié)調(diào)不力的問題，形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效的城市管理系統(tǒng)。

2.明確職能部門職責(zé)與權(quán)限，落實(shí)管理責(zé)任。要對城市管理職能部門的職責(zé)與權(quán)限作進(jìn)一步的明確，通過政策的制訂使城管工作真正成為職能部門的共同責(zé)任，同時在具體的條款上予以明確，界定各自責(zé)任，減少沖突、交叉和扯皮。在縱向關(guān)系處理上，區(qū)級部門主要是組織實(shí)施和執(zhí)行；街道作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，主要是協(xié)助區(qū)政府管理城市，其管理職能要加強(qiáng)和突出；社區(qū)主要職能是服務(wù)居民，其工作重點(diǎn)是社區(qū)政治文明和精神文明建設(shè)。在橫向部門之間關(guān)系處理上，特別要明確面上管理幾個主要職能部門的責(zé)任，如臟、亂、差問題，要明確市容環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)治臟；城管執(zhí)法部門負(fù)責(zé)治亂；建設(shè)部門負(fù)責(zé)治差；其他各部門依據(jù)職責(zé)做好配合工作。

3.按照責(zé)、權(quán)、費(fèi)一致原則，真正實(shí)現(xiàn)管理重心下移?，F(xiàn)代公共管理講求分權(quán)的管理觀念，強(qiáng)調(diào)授權(quán)地方政府或派出機(jī)構(gòu)發(fā)揮因地制宜的管理作用。對涉及面上管理的事項(xiàng)，一是減少管理環(huán)節(jié)；二是下放管理審批權(quán)。對下放后的管理事權(quán)，依法加強(qiáng)層級監(jiān)督。在管理事權(quán)和責(zé)任下放時，要確保經(jīng)費(fèi)同步、足額到位；與管理事務(wù)相關(guān)的收費(fèi)權(quán)，也按“費(fèi)事對應(yīng)”和“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則同步下放；同時，按“人隨事轉(zhuǎn)”原則，充實(shí)基層管理力量。充分發(fā)揮街道在城市管理中的基礎(chǔ)性作用，適當(dāng)調(diào)整街道規(guī)模，擴(kuò)大街道管轄范圍，整合、充實(shí)、加強(qiáng)街道城市管理力量，發(fā)揮城市管理的規(guī)模效益，節(jié)約管理成本。

（二）以創(chuàng)建全國文明城市為契機(jī)，進(jìn)一步加強(qiáng)城市管理水平

創(chuàng)建全國文明城市實(shí)質(zhì)上是在更高層次、更高水平上推動城市發(fā)展。所以，我們要把提高城市管理服務(wù)水平作為爭創(chuàng)全國文明城市的主要任務(wù)來抓。要依法加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部的違法建筑清理拆除工作，有效遏制各類違法建設(shè)行為。盡快完成重要活動場所及主要道路周邊等重點(diǎn)區(qū)域的違法建（構(gòu)）筑物的清理拆除工作。重點(diǎn)打通斷頭路、完善公共基礎(chǔ)設(shè)施和改造農(nóng)貿(mào)市場。重點(diǎn)抓好公廁、垃圾中轉(zhuǎn)站、集貿(mào)市場、停車場等基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)。加強(qiáng)“城中村”綜合整治，完善基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)行村民自治，轉(zhuǎn)入社區(qū)化管理。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，推進(jìn)村屯道路改造，整治鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊環(huán)境，推動改水、改廁、改廚、硬化道路、植樹綠化、人畜分居、垃圾處理及排水建設(shè)。拓展城市管理綜合執(zhí)法的范圍，充分發(fā)揮數(shù)字化城市綜合管理監(jiān)督與指揮系統(tǒng)功能，借助數(shù)字城管平臺，逐步整合行政執(zhí)法資源，提高行政執(zhí)法效率，依法將涉及城市管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有關(guān)行政處罰權(quán)納入城市管理綜合行政執(zhí)法的范圍逐步落實(shí)，分批推進(jìn)。