邵蕓

摘要：城市低保制度的創(chuàng)建標(biāo)志著中國(guó)城市社會(huì)救助的轉(zhuǎn)型。它在社會(huì)層面為城市低收入群體提供必要的社會(huì)支持，保證其基本的生存發(fā)展權(quán)利；在政治層面維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，緩和了社會(huì)矛盾；在經(jīng)濟(jì)層面，為中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展掃清障礙，提供了保障。盡管該項(xiàng)制度的實(shí)施因制度設(shè)計(jì)等因素，客觀上存在著一定程度的福利依賴、貧困陷阱以及削弱了低保群體原有的非正式社會(huì)支持。綜合來(lái)看，低保制度的正功能大于負(fù)功能，盡管面臨諸多問(wèn)題與挑戰(zhàn)，仍能按照制度自身演進(jìn)規(guī)律，在實(shí)踐中日臻完善，不斷走向成熟。

關(guān)鍵詞：城市低保制度；社會(huì)發(fā)展；功能分析

中圖分類(lèi)號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）04-0095-03

城市低保制度運(yùn)行以來(lái)，作為針對(duì)城市低收入群體的一項(xiàng)正式社會(huì)支持，在為2000余萬(wàn)貧困群體提供了一個(gè)強(qiáng)大的社會(huì)支持體系的同時(shí)，也發(fā)揮著雙刃劍的作用，需要對(duì)其正負(fù)功能進(jìn)行評(píng)估，并通過(guò)對(duì)政策的調(diào)整使正功能達(dá)到最大，負(fù)功能降低至最小。

一、城市低保制度的正功能

城市低保制度在實(shí)施過(guò)程中在三個(gè)層面發(fā)揮著正功能：在微觀上為替代單位制，保障城市低收入群體基本的生存權(quán)利并提供全方位的社會(huì)支持；在中觀上，作為緩解社會(huì)矛盾的安全閥，幫助政府安撫威脅社會(huì)穩(wěn)定的危險(xiǎn)人群；在宏觀上，彌補(bǔ)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的不足，推進(jìn)中國(guó)社會(huì)保障體系的建立和完善。

（一）編織社會(huì)支持的安全網(wǎng)

保障城市低收入群體的基本生活，為喪失社會(huì)支持的人們提供必要支持，是城市最低生活保障制度的核心任務(wù)。從1996年每月170元/人，到目前每月520元/人；從僅僅的低保金配以簡(jiǎn)單實(shí)物的發(fā)放，到教育、醫(yī)療、住房等全方位的救助；從單純的“一刀切”，眾人同一標(biāo)準(zhǔn)，到今天的分類(lèi)救助，城市最低生活保障經(jīng)歷了一系列的嬗變，但始終沒(méi)有偏離其為低收入群體提供必要支持的設(shè)立初衷。在訪談中，低保對(duì)象對(duì)該制度的此項(xiàng)功能予以肯定，這種支持既是物質(zhì)的，也是精神的，讓他們感受到無(wú)論遇到什么樣的困難，“政府會(huì)管的”。

“1999年，我所在的單位木材廠效益不好了，不愿意和我們續(xù)簽合同。我覺(jué)得自己剛30多歲，再找個(gè)工作應(yīng)該也容易。可一回家就生病了，甲低和血脂高，看病花了很多錢(qián)，還有后遺癥，干不了重體力活。現(xiàn)在我還需要一直吃藥，每月100元左右，一年檢查3次，一次要200多元的檢查費(fèi)用。我妻子工資本身就不高，2001年因單位搬遷，還待崗了，只有200多的收入。我們找到單位，單位說(shuō)可以向當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)低保，于是我們就試了一下，2001年7月申請(qǐng)下來(lái)了。盡管剛開(kāi)始時(shí)，低保金只有257塊錢(qián)，不過(guò)這筆錢(qián)可以保障買(mǎi)菜吃飯，再加上一些糧油補(bǔ)貼，在生活上對(duì)我家的幫助還是很大的?！?/p>

分類(lèi)救助和專(zhuān)項(xiàng)救助是低保制度近幾年的發(fā)展趨勢(shì)。分類(lèi)救助一是提高了城市中特殊困難群體的救助水平，二是對(duì)法定勞動(dòng)年齡段內(nèi)的人員，區(qū)分有無(wú)勞動(dòng)能力，實(shí)施鼓勵(lì)就業(yè)政策，是城市低保制度走向完善的關(guān)鍵步驟和重要標(biāo)志。專(zhuān)項(xiàng)社會(huì)救助是為低保對(duì)象提供一個(gè)集生活費(fèi)用、教育救助、醫(yī)療救助、廉租房救助以及臨時(shí)救助為一體的全方位救助網(wǎng)絡(luò)，使城市低保制度真正成為一個(gè)全方位、無(wú)所不包的社會(huì)支持體系。

（二）緩解社會(huì)矛盾的安全閥

社會(huì)穩(wěn)定是個(gè)極其重要的問(wèn)題，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提。城市失業(yè)貧困群體，處于社會(huì)的最底層，這其中有失業(yè)下崗人員，有在職拖欠工資的、有孤老病殘的，還有刑滿釋放人員，當(dāng)他們的基本需求得不到滿足時(shí)，很容易成為社會(huì)的不安定因素。上街示威游行、集體上訪，甚至是一些違法犯罪的事情在該群體發(fā)生的可能性都相對(duì)較高。1997年低保制度在全國(guó)范圍內(nèi)普及時(shí)，據(jù)統(tǒng)計(jì)符合各地低保標(biāo)準(zhǔn)的居民數(shù)量為88萬(wàn)人，2002年人數(shù)增加至2 064.7萬(wàn)人，之后數(shù)量趨于穩(wěn)定。①城市低保制度在保障2000余萬(wàn)貧困人口基本生存發(fā)展權(quán)利的同時(shí)，從三個(gè)方面體現(xiàn)出緩解社會(huì)矛盾的政治服務(wù)功能。

一是對(duì)特殊群體的照顧。特殊群體以刑滿釋放人員為代表，他們與社會(huì)隔離時(shí)間長(zhǎng)，出獄后其很難找到合適的工作來(lái)供養(yǎng)自己及家庭。通過(guò)與居委會(huì)工作人員的了解，這類(lèi)人員是社區(qū)工作站關(guān)注的重點(diǎn)，對(duì)他們的困難，都會(huì)及時(shí)解決，“他們出獄后，一般都會(huì)去街道，說(shuō)自己沒(méi)工作沒(méi)收入。街道對(duì)此都是睜一眼閉一眼，只要家庭確實(shí)不寬裕，都會(huì)讓其進(jìn)入，這也是為了避免他們老鬧事?！?/p>

二是政策實(shí)施過(guò)程中的“靈活”處理。盡管城市低保制度對(duì)進(jìn)入人員有十分嚴(yán)格的規(guī)定，例如不允許有手機(jī)、不能養(yǎng)寵物等，但隨著人民生活水平的提高，這些要求在實(shí)際操作中不會(huì)完全嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)低保的審查一般僅限于收入而非資產(chǎn)，審查方式偏向于定性而非量化標(biāo)準(zhǔn)?！拔覀兪潜@么一個(gè)原則，只要申請(qǐng)材料符合低保制度的相關(guān)規(guī)定，我們就不深究它的真實(shí)性。比如說(shuō)收入證明，我知道有些人工資不可能只有300元，同一家公司6年前工資是300元，現(xiàn)在還是300元，這怎么可能呢，但是只要她能拿到證明，我們就不深究。因?yàn)榧词构べY比300高，也不是富人，都是鄰居，情況我們都知道，只要不過(guò)分就行?！?/p>

三是在舉辦重大社會(huì)活動(dòng)中發(fā)揮作用。每逢我國(guó)舉辦重大會(huì)議、活動(dòng)時(shí)，社會(huì)穩(wěn)定就成為各級(jí)政府的頭等大事，城市低保制度就成為安撫民心、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要手段，將各種不穩(wěn)定人群拉進(jìn)低保制度的“安全網(wǎng)”中?！?008年奧運(yùn)年的時(shí)候，我們街道收到區(qū)民政局的相關(guān)指示，在奧運(yùn)年社會(huì)穩(wěn)定最為重要，民政工作一定要做好，在低保這塊，對(duì)于基本符合條件的，不要過(guò)于苛刻限定，可適當(dāng)放松要求?！?/p>

（三）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的穩(wěn)定劑

城市低保制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度體系中重要的一部分，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的穩(wěn)定劑。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)調(diào)整和物價(jià)體系調(diào)整等一系列變化，改革觸及普通市民的切身利益，引發(fā)了企業(yè)停產(chǎn)破產(chǎn)、工人失業(yè)下崗、物價(jià)通貨膨脹、貧富差距拉大等一系列社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題。城市低保制度為所有的城市居民提供了最基本的生存保障，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革解決了后顧之憂，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步的發(fā)展提供了制度保障。

“我之前在服裝公司收銀，那時(shí)還有‘接班一說(shuō)，我是接我父親的班，他就一直在那工作。1999年，我上班時(shí)暈倒了，檢查出了高血壓和腦血栓。那時(shí)家里婆婆歲數(shù)大、孩子小，我身體又不太好，我和丈夫就商量我不上班了，在家照顧家人。這樣的話，公司不給工資，但是負(fù)責(zé)保險(xiǎn)。但是到了2003年的時(shí)候，單位裁員，45歲以下的都回來(lái)了，我那陣也被買(mǎi)斷了，一共就給了3.5萬(wàn)。但我丈夫有工作，家里也不緊張?？傻湶粏涡校?005丈夫病了，不光花了很多錢(qián)，這種病還治不好，被鑒定為2級(jí)中度肢體殘疾。居委會(huì)知道我家的困難后，主動(dòng)聯(lián)系我們，讓我們申請(qǐng)低保。我挺感激的，在我們最困難的時(shí)候，拉了我們一把，不光每月的幾百元錢(qián)，孩子的學(xué)費(fèi)，逢年過(guò)節(jié)也會(huì)發(fā)東西，還有鄰居們都很照顧我們，我覺(jué)得政府做得特別好?！?/p>

二、城市低保制度的負(fù)功能

中國(guó)城市低保制度作為一項(xiàng)“花小錢(qián)辦大事”的利國(guó)利民的制度，在政策設(shè)計(jì)以及實(shí)施過(guò)程中同樣帶來(lái)了一些負(fù)面效應(yīng)。從國(guó)家層面看，缺乏細(xì)分、眉毛胡子一把抓的制度設(shè)計(jì)容易造成福利依賴；從社會(huì)層面看，低保對(duì)象符號(hào)化引發(fā)的階層壁壘和貧富差距拉大帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)壁壘削弱著家庭關(guān)系、鄰里關(guān)系等非正式的社會(huì)支持。

（一）造成低收入群體的福利依賴

福利依賴是長(zhǎng)期困擾福利國(guó)家的頑疾，盡管我國(guó)并不是高福利國(guó)家，但在城市低保制度的執(zhí)行中，也發(fā)現(xiàn)了福利依賴的影子。這種福利依賴是低保群體迫于生活壓力，為獲取收益的最大化，而采取的一種介于制度與非制度之間的技術(shù)選擇，并非出于逃避勞動(dòng)的主觀意愿，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，以家庭收入作為準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，可能把窮人帶進(jìn)“貧困陷阱”。貧困家庭差額享受低保金，收入的增加意味著福利的減少，即受助家庭收入增長(zhǎng)10元錢(qián)，就意味著他們將少得到10元錢(qián)的救助金，相當(dāng)于100%的邊際稅率。盡管2006年北京市已經(jīng)把邊際稅率降低為70%，但這還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?！叭绻袆趧?dòng)能力的低保人員找到了330元以下的工作，那么這330元作為就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)，低保金額并不會(huì)產(chǎn)生變化。但是如果找到的工作高于330元，那么就會(huì)按照70%的邊際稅率，低保金進(jìn)行相應(yīng)的遞減。例如我們街道的A先生，他一家三口都沒(méi)有工作，那么按照現(xiàn)有的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)410元，那么家庭收入就是410×3=1230元，如果A先生找到一份月收入330元以下的工作，那么這份工資收入算作是就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)，A先生家的家庭收入就從1230元漲到1230+330=1560元。但是如果A先生找到了一份高于330元的工作，高出部分的70%就要從低保金中扣除，收入增長(zhǎng)的空間極為有限?！?/p>

第二，城市低保制度中就業(yè)服務(wù)以及激勵(lì)措施難以發(fā)揮作用。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有勞動(dòng)能力的人或是不就業(yè)，或是就業(yè)但隱瞞收入。政府制定政策有個(gè)前提假設(shè)，假設(shè)如果人們可以養(yǎng)活自己的話，就絕不會(huì)接受政府資助，不過(guò)現(xiàn)實(shí)卻不是這樣。從這個(gè)意義上講，城市低保制度非但不鼓勵(lì)低保對(duì)象再就業(yè)、反而破壞了他們?cè)鍪盏姆e極性?！拔覀儾皇遣幌牍ぷ?，可是像我們這個(gè)年紀(jì)、沒(méi)什么技能。重體力活肯定干不了，要是累病了，掙的錢(qián)還不夠看病呢。簡(jiǎn)單的工作工資又太低。你說(shuō)找個(gè)600元、800元的工作，低保就享受不了。其實(shí)到手的錢(qián)還不是差不多?！绷硗?，街道中負(fù)責(zé)就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹的社保所與負(fù)責(zé)低保工作的民政科屬不同部門(mén)，不利于低保人員培訓(xùn)再就業(yè)工作的開(kāi)展，導(dǎo)致了職業(yè)培訓(xùn)不適用、介紹工作不匹配、就業(yè)激勵(lì)措施力度不夠等眾多問(wèn)題。

第三，教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老甚至北方地區(qū)的取暖等費(fèi)用逐漸都被納入到了城市低保體系當(dāng)中。換言之，人們只要具備低保資格，就可以享受到政策規(guī)定的各方面的資源，形成了“一有皆有，一失全失”的局面，一旦失去“窮人”資格，不只是損失了每個(gè)月的低保金，還損失其他附加的各種補(bǔ)貼和給付，為此還有人不惜辦理假離婚?！拔也辉敢馔顺龅捅＃覜](méi)有上過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)，現(xiàn)在都50歲了，如果沒(méi)有低保，我退休金、醫(yī)保都成問(wèn)題，雖然現(xiàn)在有政策說(shuō)可以一次性補(bǔ)交社會(huì)保險(xiǎn)金，但是一下子拿好幾萬(wàn)塊錢(qián)，承受不起，我估計(jì)我就是得吃一輩子低保金了?！笔杖肼愿哂诘捅?biāo)準(zhǔn)的“邊緣戶”非常容易陷入貧困，但無(wú)法從社會(huì)救助中受益，作為潛在貧困者，他們要么讓自己的收入確實(shí)低于保障線，要么冒著道德風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行收入的欺報(bào)、瞞報(bào)，這些現(xiàn)象與低保制度自食其力、治本脫貧的設(shè)計(jì)初衷背道而馳。

（二）削弱非正式社會(huì)支持

低保對(duì)象符號(hào)化引發(fā)的階層壁壘和貧富差距拉大帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)壁壘削弱著家庭關(guān)系、鄰里關(guān)系等非正式的社會(huì)支持。原有的社會(huì)支持在生活中面臨一定的社會(huì)排斥與自我排斥。低保群體在享受政策眷顧的同時(shí)，也必須維持貧困的生活方式，否則將因生活“奢侈”而被取消救助資格。正如齊美爾的經(jīng)典描述：貧困者接受扶助以后就已經(jīng)不是普通的市民了，因?yàn)樗麄儾挥媒欢?，他們的市民?quán)會(huì)受到限制，貧困者在社會(huì)的里面又同時(shí)在社會(huì)的外面。

一是低保對(duì)象符號(hào)化引發(fā)階層壁壘。進(jìn)入城市低保制度有諸多程序，各地為便于群眾監(jiān)督，都普遍采用在社區(qū)內(nèi)張榜公示、鄰里訪問(wèn)的方法，提高低保對(duì)象知名度，接受來(lái)自政府和社區(qū)內(nèi)正式與非正式的監(jiān)督。勞動(dòng)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力但尚未就業(yè)的城市居民，在享受低保待遇期間要參加所在居民委員會(huì)組織的半強(qiáng)制性的公益勞動(dòng)，這些措施一方面使得低保人員自身產(chǎn)生自卑情緒，主動(dòng)遠(yuǎn)離其他人員，相應(yīng)的自我排斥與社會(huì)排斥隨之產(chǎn)生。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄰里關(guān)系融洽的低保家庭只有12%，在社會(huì)交往中容易自卑?！拔覀兤綍r(shí)很少出門(mén)，我得上班，下班就是看孩子。他就在家待著，有時(shí)候去小區(qū)里的發(fā)小那轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)。”“和鄰居見(jiàn)了，就是點(diǎn)個(gè)頭，沒(méi)什么可聊的，我也不愛(ài)串門(mén)，地方都不大，再說(shuō)人家多好，多干凈啊?！?/p>

二是貧富差距拉大削弱家庭關(guān)系。除了鄰里，家庭是人們獲得社會(huì)支持最基本的社會(huì)單位。林耀華指出家庭是這樣一種生活圈子，是圍繞著一個(gè)由習(xí)俗、責(zé)任、感情和欲望所精心平衡的人編織的強(qiáng)有力的網(wǎng)。抽掉家庭的一員、扯斷他同其他人、其他人同他維系在一起的紐帶，家庭便面臨危機(jī)[1]。經(jīng)濟(jì)上的貧困往往導(dǎo)致家庭關(guān)系失和甚至破裂，使貧困家庭更加缺乏社會(huì)資本，形成一個(gè)互為因果的惡性循環(huán)?！拔液臀覌屢粔K過(guò)，要不然真是不夠，你想我就600塊錢(qián)，還得交保險(xiǎn)，我媳婦也就300多，低保那幾百，加在一起也不夠。孩子小，上學(xué)要花錢(qián)，雖然學(xué)費(fèi)免了，但是咱們窮也不能窮著孩子，該買(mǎi)的書(shū)，報(bào)的班也都給她花。家里煤水電都是我媽交，我們就是偶爾買(mǎi)點(diǎn)菜。說(shuō)句不好聽(tīng)的，真的就是吃我老媽呢。”低保人員自身經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，很少出席親友婚喪嫁娶等需要出錢(qián)的社交活動(dòng)?！捌綍r(shí)不去，挺遠(yuǎn)的，想起來(lái)就打個(gè)電話，我們沒(méi)有錢(qián)，錢(qián)只夠吃喝的。親戚婚喪嫁娶我們很少去，生病了也就是空手看看?！钡捅＜彝ミ€容易出現(xiàn)財(cái)產(chǎn)繼承不公，相對(duì)富裕的親戚對(duì)自己看不起或關(guān)鍵時(shí)候親戚不幫忙等?！拔叶加须x婚的想法，真的，他媽欺負(fù)人。你說(shuō)我們家這種情況，不幫忙也就得了，可是還總是找事情，平時(shí)照顧他們都是我們家的事情，可是他父母卻把房子留給了他弟弟，一說(shuō)這個(gè)我就生氣”，“我三叔家里條件好一些，以前經(jīng)常幫我們，可能是不愛(ài)管了吧，我爸這次生病住院都沒(méi)有去看我爸，也好久沒(méi)來(lái)我們家看爺爺了?！?/p>

綜上所述，城市低保制度在社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)等層面發(fā)揮著不可替代的重要作用，盡管在其實(shí)施過(guò)程中，存在著一定的福利依賴、困難陷阱以及對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)關(guān)系的削弱，但綜合來(lái)看，該項(xiàng)制度的正功能遠(yuǎn)大于負(fù)功能。隨著立法的加強(qiáng)和綜合性救助體系的建立，城市低保制度必將在實(shí)踐中不斷完善，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮更大的作用。

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