李作銀

摘要：進(jìn)入新世紀(jì)新階段，隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)建設(shè)的快速發(fā)展，廣大黨員各方面素質(zhì)的提高，黨員的民主意識(shí)逐漸增強(qiáng)，黨員要求參與黨內(nèi)事務(wù)、公共事務(wù)管理的民主訴求也越來越強(qiáng)烈。我們要根據(jù)黨的十八大精神和中共中央關(guān)于發(fā)展黨內(nèi)民主的一系列要求，立足實(shí)際，以發(fā)揮各級(jí)黨代表作用為切入點(diǎn)，著眼于建設(shè)一套黨代表發(fā)揮作用的有效運(yùn)行機(jī)制，拓展黨代表發(fā)揮作用的有效途徑，以便更好地發(fā)揮黨代表大會(huì)和代表的作用。

關(guān)鍵詞：黨代表；發(fā)揮作用；有效途徑

中圖分類號(hào)：D26 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）04-0130-02

黨的十八大報(bào)告明確提出“落實(shí)和完善黨的代表大會(huì)代表任期制，試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制，深化縣（市、區(qū)）黨代會(huì)常任制試點(diǎn)”，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，就是為了確保有效發(fā)揮黨代表的作用。充分發(fā)揮黨代表作用，對(duì)于推進(jìn)黨內(nèi)民主發(fā)展、帶動(dòng)人民民主完善、加快社會(huì)主義民主化進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”的總體目標(biāo)都具有重要意義。

一、黨代會(huì)代表權(quán)利的保障

黨內(nèi)民主的發(fā)展，是以黨代表權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為前提條件的。如果黨代表的權(quán)利沒有得到充分實(shí)現(xiàn)，黨代表發(fā)揮作用沒有平臺(tái)和保障，黨內(nèi)民主也就無從發(fā)展。人民民主更是奢談。當(dāng)前，我們黨雖然也制定了一些規(guī)章制度來保障黨代表行使權(quán)利，但是有些制度正是由于規(guī)定過于原則和抽象，在制度執(zhí)行的過程中隨意性很大，制度的操作性不強(qiáng)，難以有效保障黨代表的權(quán)利。所以，必須建立健全黨代表行使民主權(quán)利的制度體系，構(gòu)建起科學(xué)的黨代表權(quán)利保障機(jī)制，增加制度的公正性、合理性和可操作性[1]。

（一）完善工作機(jī)構(gòu)保障

結(jié)構(gòu)決定功能，不同的結(jié)構(gòu)就會(huì)有不同的功能，黨代會(huì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置也是同樣的。只有建立一種常設(shè)機(jī)構(gòu)，才能從根本上保障黨代表權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)。不妨借鑒人代會(huì)、政協(xié)會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，按照精簡、統(tǒng)一、高效的原則，嘗試設(shè)置三個(gè)經(jīng)常性機(jī)構(gòu)：監(jiān)督委員會(huì)、代表工作委員會(huì)和決策咨詢委員會(huì)，分別行使代表大會(huì)日常監(jiān)督、代表管理和服務(wù)及大會(huì)決策咨詢服務(wù)職能。黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)是黨代會(huì)的核心常設(shè)機(jī)關(guān)，它對(duì)黨代表大會(huì)負(fù)責(zé)，受黨代表大會(huì)監(jiān)督。黨代表大會(huì)有權(quán)罷免常設(shè)機(jī)構(gòu)組成人員，改變或者撤銷常設(shè)機(jī)構(gòu)不適當(dāng)?shù)臎Q定。在黨代表大會(huì)閉會(huì)期間，它有權(quán)監(jiān)督黨內(nèi)行政機(jī)關(guān)、紀(jì)檢機(jī)關(guān)和非黨組織中的黨組工作。黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)下設(shè)的辦公機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)落實(shí)常設(shè)機(jī)構(gòu)交辦的日常事務(wù)，下設(shè)各專門委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)提交黨代會(huì)的專門問題進(jìn)行研究和提出意見。

（二）健全組織制度保障

沒有規(guī)矩，不成方圓。沒有制度，則無法約束權(quán)力，保障權(quán)利。健全的組織制度，是落實(shí)黨代表任期制，保證黨代表有效行使權(quán)利不可或缺的條件。因此，要從黨代表履行職責(zé)的實(shí)際出發(fā)，尊重和保障黨代表的權(quán)利。規(guī)定和建立重大事項(xiàng)通報(bào)、重要意見征詢、重大決策參與、黨代表評(píng)議監(jiān)督等制度，保障黨代表的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)；黨的十八大報(bào)告指出“實(shí)行黨代會(huì)代表提案制”，要建立黨代表提案、提議辦理制度，規(guī)定所涉及的單位或個(gè)人必須限期認(rèn)真辦理和答復(fù)，不得以任何理由予以推諉或拒絕，保證黨代表各項(xiàng)活動(dòng)的順利開展[2]。

（三）落實(shí)時(shí)間經(jīng)費(fèi)保障

時(shí)間和經(jīng)費(fèi)保障是黨代表開展各項(xiàng)工作的基本條件。由于現(xiàn)在的黨代表都是兼職的，黨代會(huì)結(jié)束后都會(huì)回到原來的工作崗位上。因此，黨代表在閉會(huì)期間開展活動(dòng)時(shí)，其所在單位應(yīng)該給予充足的時(shí)間保障。同時(shí)，可以借鑒人大、政協(xié)的做法，將黨代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)地方財(cái)政年度預(yù)算，安排專項(xiàng)資金。對(duì)于無固定收入的代表參加活動(dòng)，各級(jí)財(cái)政應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況給予適當(dāng)補(bǔ)貼，確保黨代表活動(dòng)的順利開展。

二、黨代會(huì)代表發(fā)揮作用運(yùn)行機(jī)制的有效性

機(jī)制是以一定的運(yùn)行方式把事物各個(gè)部分聯(lián)系起來，使他們協(xié)調(diào)運(yùn)行而發(fā)揮作用。黨代表發(fā)揮作用的運(yùn)行機(jī)制指的是在黨代表發(fā)揮作用的過程中，各個(gè)部分或因素的相互關(guān)系和運(yùn)行方式。黨代表發(fā)揮作用的過程，實(shí)際上就是一個(gè)授權(quán)、決策和監(jiān)督的過程，因此要確保黨代表活動(dòng)運(yùn)行機(jī)制的有效，就要正確處理好授權(quán)、決策和監(jiān)督的運(yùn)行方式。

（一）構(gòu)建民主授權(quán)機(jī)制

要改革和完善黨代表候選人結(jié)構(gòu)，應(yīng)限定領(lǐng)導(dǎo)干部在代表中所占的比例，對(duì)專家學(xué)者所占的比例也要做出合理的規(guī)定，以提高黨代會(huì)決策的科學(xué)性；黨的十八大報(bào)告指出“要提高工人、農(nóng)民代表比例”，因此，要依據(jù)不同群體的黨員數(shù)量做出相應(yīng)的代表比例規(guī)定，切實(shí)處理好黨代表的先進(jìn)性和廣泛性之間的關(guān)系。要進(jìn)一步完善黨代表候選人提名和產(chǎn)生方式，確保黨員行使選舉權(quán)的過程真正成為黨內(nèi)權(quán)力委托代理的過程，使選舉出來的黨代表真正體現(xiàn)選舉人（權(quán)力委托人）的意志，確保黨內(nèi)權(quán)力委托代理過程的公平與民主[3]。

（二）構(gòu)建民主決策機(jī)制

正確的決策是黨的各項(xiàng)事業(yè)順利進(jìn)行的必要條件。要使決策正確合理，就要建立起一套科學(xué)的決策機(jī)制。要堅(jiān)持民主決策，科學(xué)決策、依法決策、要在依法決策和科學(xué)決策的前提下，推進(jìn)民主決策。堅(jiān)持按照規(guī)則和程序決策，確保決策程序的民主。對(duì)于重要的問題，首先要進(jìn)行調(diào)查研究，然后在充分進(jìn)行民主討論的基礎(chǔ)上，形成相對(duì)集中和正確的意見。要建立健全各項(xiàng)必要的具體制度和實(shí)施辦法，保證黨代表在決策的過程中能夠很好地發(fā)揮應(yīng)有的作用[4]。

（三）構(gòu)建民主監(jiān)督機(jī)制

廣大黨代表要充分認(rèn)識(shí)自己所享有的監(jiān)督權(quán)，勇于發(fā)揮監(jiān)督作用。黨組織的各項(xiàng)權(quán)力要在陽光下運(yùn)行，黨的各項(xiàng)事務(wù)要做到公開透明，時(shí)時(shí)處處接受廣大黨代表的監(jiān)督。要暢通黨代表監(jiān)督的渠道，使監(jiān)督、舉報(bào)能夠及時(shí)傳達(dá)到專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)及相關(guān)的部門。同時(shí)，也要健全對(duì)黨代表監(jiān)督、舉報(bào)的回應(yīng)機(jī)制，對(duì)代表要有交代，要嚴(yán)防各種打擊報(bào)復(fù)，形成一個(gè)具有良性循環(huán)的民主監(jiān)督機(jī)制。

三、黨代會(huì)代表發(fā)揮作用途徑的拓展

發(fā)揮黨代表的作用，關(guān)鍵在于創(chuàng)新代表活動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)筑黨代表發(fā)揮作用的平臺(tái)，特別是要聯(lián)系實(shí)際，因地制宜，積極探索制定黨代表發(fā)揮作用的實(shí)施辦法，要在現(xiàn)有活動(dòng)路徑的基礎(chǔ)上，不斷向深度和廣度拓展，豐富活動(dòng)內(nèi)容，增強(qiáng)活動(dòng)的實(shí)效性。

（一）拓寬管理渠道，提升代表能力素質(zhì)

一是建立黨代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度。各級(jí)黨組織要每年采取集中培訓(xùn)、現(xiàn)場參觀、經(jīng)驗(yàn)交流、知識(shí)講座、黨校學(xué)習(xí)、以會(huì)代訓(xùn)等方式，有針對(duì)性地、有計(jì)劃地組織黨代表學(xué)習(xí)黨內(nèi)民主理論、黨的政策法規(guī)、黨的基本知識(shí)、黨代會(huì)常識(shí)等方面的知識(shí)，促使代表盡快轉(zhuǎn)換角色，增強(qiáng)行權(quán)意識(shí)和責(zé)任感，增強(qiáng)代表的參政議政能力和履職能力。

二是要建立對(duì)黨代表的監(jiān)督管理制度。黨代表每年要向本選舉單位黨員做履行代表職責(zé)情況的述職報(bào)告，增強(qiáng)黨代表的責(zé)任意識(shí)和榮譽(yù)感，同時(shí)要接受本選舉單位黨員的監(jiān)督和民主評(píng)議，使黨代表的作用真正發(fā)揮出來。要建立黨代表年度考核制度，每年對(duì)黨代表的工作態(tài)度、履行職責(zé)、廉潔狀況等進(jìn)行全面考評(píng)。對(duì)濫用職權(quán)違法違紀(jì)的將予以嚴(yán)肅查處，對(duì)不能嚴(yán)格履行職責(zé)的要予以罷免[5]。

（二）拓寬聯(lián)系渠道，發(fā)揮橋梁紐帶作用

要充分利用黨代表聯(lián)系黨員群眾密切、接觸黨員群眾廣泛等優(yōu)勢(shì)，建立黨代表聯(lián)系群眾制度。通過各種渠道，加強(qiáng)黨代表同群眾的聯(lián)系。

一是當(dāng)好黨的政策的宣傳員，代表要充分發(fā)揮自身威望高、號(hào)召力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，利用各種形式宣傳黨的路線方針政策，宣傳黨組織的重大工作部署和重大決議。把上級(jí)的決策落實(shí)為黨員群眾的積極行動(dòng)，

二是當(dāng)好基層群眾的代言人。建立并暢通代表聯(lián)系黨員群眾和反映黨員群眾意愿的渠道。組織黨代表廣泛開展聯(lián)系黨員群眾和接待來訪等活動(dòng)，及時(shí)向黨組織反映黨員群眾的意愿，為組織決策提供依據(jù)。

（三）拓寬參與渠道，強(qiáng)化議事諫言能力

一是建立黨代表應(yīng)邀列席有關(guān)會(huì)議制度。黨委召開全委會(huì)、常委會(huì)和其他有關(guān)會(huì)議，可根據(jù)會(huì)議議題邀請(qǐng)有關(guān)黨代表列席會(huì)議，發(fā)揮黨代表在反饋情況、參與決策和民主監(jiān)督等方面的積極作用。各基層黨組織召開黨委（黨組）會(huì)議時(shí)，也要根據(jù)情況邀請(qǐng)本單位或本轄區(qū)的黨代表列席會(huì)議，注意聽取黨代表的意見和建議。

二是建立黨代表提案、提議辦理制度。健全完善代表提案制，充分尊重社情民意。黨代表要深入基層，深入黨員、群眾，了解群眾意愿、黨員意見，傾聽群眾呼聲，廣開社情民意收集渠道，黨代表可以以個(gè)人或者以聯(lián)名的方式，就黨員群眾關(guān)注的、反映強(qiáng)烈的問題采用書面形式向黨委提出黨代表大會(huì)和黨委職權(quán)范圍內(nèi)的提案和提議。承辦提案、提議的有關(guān)黨組織或單位必須要高度重視，安排專人，按照規(guī)定的時(shí)限辦理和回復(fù)。

三是建立黨代表視察調(diào)研制度。黨代表可以就本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)，特別是黨的建設(shè)的重大問題，自行確定題目或者接受黨委委托，組成相關(guān)的調(diào)研小組，開展專題調(diào)研活動(dòng)。了解黨情、政情、民意，對(duì)黨委即將出臺(tái)的重大決策進(jìn)行可行性論證，形成方案建議，供黨委掌握信息，確保黨委決策的民主性、科學(xué)性?？梢愿鶕?jù)需要，對(duì)本地區(qū)的重要工作、重點(diǎn)工程以及其他重要社會(huì)項(xiàng)目開展視察調(diào)研活動(dòng)，督促和檢查黨代會(huì)決議、黨委重大決策的落實(shí)情況[6]。

（四）拓寬監(jiān)督渠道，發(fā)揮監(jiān)督促效作用

一是建立黨代表監(jiān)督評(píng)議制度。黨代表要圍繞落實(shí)黨代會(huì)的目標(biāo)任務(wù)、黨委重大決策的實(shí)施、重要工程項(xiàng)目的建設(shè)和廣大黨員特別是各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的思想、工作、作風(fēng)和執(zhí)行廉政規(guī)定等情況進(jìn)行日常的監(jiān)督，可以對(duì)黨委、紀(jì)委等領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員提出意見和建議。根據(jù)黨委安排，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會(huì)、落實(shí)黨風(fēng)廉政責(zé)任制、黨組織負(fù)責(zé)人抓黨建雙向述職等，組織代表對(duì)黨委、紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員履行職責(zé)情況進(jìn)行民主評(píng)議。

二是建立重大事項(xiàng)通報(bào)制度。在黨代會(huì)閉會(huì)期間，黨代會(huì)精神、黨委重要工作部署的貫徹落實(shí)情況等要分階段分步驟向黨代表及時(shí)進(jìn)行通報(bào)；對(duì)于人民群眾普遍關(guān)注的、事關(guān)群眾切身利益的重大問題，要按照相關(guān)程序及時(shí)向黨代表進(jìn)行通報(bào)，確保黨代表的知情權(quán)。

三是建立黨代表檢舉制度。實(shí)行代表檢舉制度是履行代表監(jiān)督權(quán)的重要形式之一，既是黨代表的權(quán)利，更是黨代表的義務(wù)。黨代表在充分掌握被檢舉人的充分證據(jù)的情況下，可以書面形式署名送達(dá)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)。紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)對(duì)黨代表檢舉的問題調(diào)查處理后，及時(shí)反饋給黨代表[7]。

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[7]馮小敏.拓展和完善黨代表發(fā)揮作用的制度空間[J].黨政論壇，2009，（12）.