崔永東

一、關(guān)于預(yù)防災(zāi)害法制的基本理論

談到預(yù)防災(zāi)害，自古以來中國人就對此高度重視，許多思想家、政治家基于“防患于未然”的觀念來研究預(yù)防災(zāi)害問題，提出了許多重要的見解和主張。正如學(xué)者所言：“歷代救災(zāi)思想中，積極的預(yù)防思想內(nèi)容豐富，歸納起來主要有兩個方面，一是改良社會條件的思想，二是改良自然條件的思想。改良社會條件的思想主要有重農(nóng)和倉儲思想，改良自然條件的思想主要有興修水利和林墾思想?！雹賹O紹騁：《中國救災(zāi)制度研究》，商務(wù)印書館2004年版，第46頁。

《漢書·食貨志》云：“夫腹饑不得食，膚寒不得衣，雖慈母不能保其子，君安能以有其民哉？明主知其然也，故務(wù)民于農(nóng)桑。薄賦斂，廣蓄積，以食倉廩，備水旱。故民可得而有也。”西漢著名政治家晁錯的這段話，體現(xiàn)了一種預(yù)防災(zāi)害（“備水旱”）的思想。照晁錯的說法，發(fā)展農(nóng)業(yè)、減輕賦稅、重視倉儲是預(yù)防災(zāi)害的有效途徑。

當(dāng)今學(xué)者指出：“重視農(nóng)業(yè)的發(fā)展是中國的一個傳統(tǒng)，各朝各代都推行發(fā)展農(nóng)業(yè)的措施，農(nóng)業(yè)的發(fā)展保證了糧食的儲存，這就可以在一定程度上解決災(zāi)民的糧食需求。中國歷史上之所以有比較完善的糧食儲備制度，其前提便是有足夠的糧食可以儲存。中國古代、近代都重視水利建設(shè)，這些水利工程既對防止水災(zāi)爆發(fā)起了積極作用，又可以促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展?！雹谕ⅱ?，第49頁。

這里所說的“災(zāi)害”，包括重大的自然災(zāi)害和人為災(zāi)害，它們不僅給人們的生命財產(chǎn)造成巨大損失，而且對政府的能力、權(quán)威和社會秩序的穩(wěn)定構(gòu)成了極大的挑戰(zhàn)，甚至?xí)绊懙秸?quán)的興亡——歷史上多次農(nóng)民大起義都因災(zāi)而起！因此，歷代政府都高度關(guān)注預(yù)防災(zāi)害與抗災(zāi)救災(zāi)，并且將這種關(guān)注轉(zhuǎn)化為制度建設(shè)，將防災(zāi)救災(zāi)規(guī)范化、制度化。

中國最早的醫(yī)書《黃帝內(nèi)經(jīng)》稱“不治已病治未病”，體現(xiàn)了重在預(yù)防的思想。如果說災(zāi)害也是人類社會的一種“病”，治療此“病”的關(guān)鍵也在于預(yù)防。道家的鼻祖老子提出了“為之于未有，治之于未亂”的主張，反映的就是一種重在預(yù)防的意識。

從當(dāng)今世界范圍內(nèi)預(yù)防災(zāi)害的法制實踐看，應(yīng)該說各國政府特別是發(fā)達國家的政府都很重視預(yù)防災(zāi)害。如果把防治災(zāi)害當(dāng)成是一個包括事前預(yù)防、事中應(yīng)對與事后恢復(fù)三個階段在內(nèi)的全過程的話，那么可以說各國政府關(guān)注的重心已經(jīng)從事中應(yīng)對與事后恢復(fù)轉(zhuǎn)向了事前預(yù)防，這種“關(guān)口前移”的做法體現(xiàn)了一種重在預(yù)防的理念。

美國企業(yè)家指出：政府管理的目的是“使用少量的錢預(yù)防，而不是花大量的錢治療”③［美］戴維·奧斯本等：《改革政府》，周敦仁譯，上海譯文出版社1996年版，第205頁。。如果說防災(zāi)減災(zāi)是一種政府管理行為的話，那么預(yù)防災(zāi)害的各項措施肯定是一種“低成本”的管理，它可以大大減少災(zāi)害到來后所造成的損失。

有的學(xué)者指出：突發(fā)事件應(yīng)急機制從具體內(nèi)容看可以分為三個階段：預(yù)防準備、事中應(yīng)對和事后恢復(fù)。通常后兩個階段更容易引起重視，因為此時突發(fā)事件已經(jīng)造成現(xiàn)實和嚴重的社會危機；但是在突發(fā)事件應(yīng)急法制建設(shè)中，我們更應(yīng)當(dāng)強調(diào)危機預(yù)警以及危機管理準備工作的重要性，貫徹以預(yù)防為主，預(yù)防、應(yīng)對、恢復(fù)相結(jié)合的方針。因為預(yù)防是整個危機管理的第一個階段，在某種程度上它比危機事件的解決更富有意義：預(yù)防可以減輕大量應(yīng)對、恢復(fù)工作，節(jié)省危機應(yīng)對過程中的人力、物力、財力消耗，并為應(yīng)對、恢復(fù)打下良好的基礎(chǔ)；而且這一階段的工作做好了，能夠有效避免危機事件的發(fā)生，避免社會財富的進一步浪費。為此應(yīng)注意做到：把危機的前期控制過程納入政府長遠的戰(zhàn)略目標、規(guī)劃與日常管理當(dāng)中，如制定長期的突發(fā)事件應(yīng)對計劃、加強戰(zhàn)略規(guī)劃、搞好物資儲備和長期預(yù)算、設(shè)立意外事故基金；對各種突發(fā)事件作詳細分類，在各應(yīng)急法制領(lǐng)域建立健全突發(fā)事件應(yīng)對預(yù)案制度、預(yù)警監(jiān)測制度，有針對性地、有組織地做好預(yù)防工作；積極實施災(zāi)害預(yù)防公共意識養(yǎng)成計劃和保險計劃，定期組織危機應(yīng)對訓(xùn)練。通過這些措施，可以防患于未然，避免、減少或者延緩危機的發(fā)生。尤其應(yīng)當(dāng)明確的是，要把上述工作通過突發(fā)事件應(yīng)急立法確定為政府的法定職責(zé)，將政府的危機預(yù)防準備情況作為評價其貫徹實施突發(fā)事件應(yīng)急法制的重要指標，作為其推進依法行政、建設(shè)法治政府成效高低的一個判斷尺度。④韓大元、莫于川主編：《應(yīng)急法制論》，法律出版社2005年版，第60～61頁。

誠如其言，預(yù)防災(zāi)害比抗災(zāi)救災(zāi)、恢復(fù)重建更有意義，這是因為，預(yù)防工作做得好，不僅可以為災(zāi)害處置打下良好的基礎(chǔ)，而且會大大減少其中的人力物力消耗，甚至還能避免災(zāi)害的發(fā)生，使預(yù)防災(zāi)害的措施“備而不用”。為了使預(yù)防災(zāi)害的措施和機制規(guī)范化、穩(wěn)定化、制度化，有必要建立完善的防災(zāi)法制，從而形成一種預(yù)防災(zāi)害的長效機制。

值得注意的是，目前一些國際組織、國內(nèi)的政府組織與非政府組織也對中國的預(yù)防災(zāi)害及防災(zāi)法制建設(shè)等問題表示了高度關(guān)注。例如，由聯(lián)合國開發(fā)計劃署、中國法學(xué)交流基金會、民盟中央等單位合作的“國家預(yù)防災(zāi)害培訓(xùn)體驗和法治保障文化產(chǎn)業(yè)示范基地項目”就取得了可喜的成績，對推動中國的防災(zāi)法制建設(shè)發(fā)揮了積極作用。該項目的“情況說明”指出：

自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等正在越來越多地制約社會經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。災(zāi)難對于農(nóng)村和城市的發(fā)展和民生都造成了負面影響。而民眾防災(zāi)減災(zāi)法律意識淡薄、避險能力低下、對災(zāi)害應(yīng)急自救措施不當(dāng)?shù)葎t加重了災(zāi)害所造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失。如何高效利用政府管理資源，增強政府應(yīng)對突發(fā)事件的處置能力，如何增強民眾的防災(zāi)、應(yīng)災(zāi)能力，將行政命令與全民動員有機結(jié)合起來，是政府和社會都十分關(guān)注的焦點和重要命題，而“加強防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)”這一內(nèi)容也在黨的十八大報告中被明確提出。⑤聯(lián)合國開發(fā)計劃署、中國法學(xué)交流基金會等：《國家預(yù)防災(zāi)害培訓(xùn)體驗和法治保障文化產(chǎn)業(yè)示范基地項目相關(guān)情況說明》（打印本），第1頁。

這是強調(diào)了預(yù)防災(zāi)害之于保障人民生命財產(chǎn)、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要作用，并認為預(yù)防災(zāi)害行為應(yīng)當(dāng)規(guī)范化、法治化，這種認識是正確的。在預(yù)防和抗御災(zāi)害的關(guān)系問題上，上述言論堅持了預(yù)防為重的理念，這種認識是明智的。

預(yù)防災(zāi)害法制是一套“有備無患”的制度和機制，其目的之一是“備而不用”。防災(zāi)法制就是通過一系列的制度從根源上杜絕災(zāi)害或危機。這些制度的重要內(nèi)容是：

一是規(guī)定災(zāi)害處置機制常規(guī)建設(shè)。一套對災(zāi)害的反應(yīng)系統(tǒng)之所以能夠在災(zāi)害發(fā)生時有效發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于平時各種資源的不斷投入，如果法律沒有對資源投入的種類、數(shù)量、時間、對象等事項加以規(guī)定，這項工作就難以進行。各種防災(zāi)機構(gòu)的建立和完善，各種防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和修繕，各種防災(zāi)財務(wù)的籌措和撥付，各種防災(zāi)人員的訓(xùn)練和培養(yǎng)，都可以被視為防災(zāi)法制在平時發(fā)揮其功能的題中應(yīng)有之義。

二是需要將所有可能對社會造成潛在威脅的災(zāi)害一一列舉出來，并加以分類，考慮其可能造成的后果，分別設(shè)計應(yīng)對預(yù)案，估計預(yù)防此類災(zāi)害所需要的費用，并將此類預(yù)防措施加以常態(tài)化、穩(wěn)定化。

三是規(guī)定應(yīng)急預(yù)案制度與模擬演習(xí)計劃。應(yīng)急預(yù)案的制定對防災(zāi)減災(zāi)至關(guān)重要。我們必須做好準備，制定相關(guān)戰(zhàn)略計劃，完善長期預(yù)算，豐富物資儲備，設(shè)立防災(zāi)抗災(zāi)基金。災(zāi)害情景模擬演習(xí)也是應(yīng)對災(zāi)害不可或缺的重要舉措之一，它不僅可以不斷完善危機發(fā)生的預(yù)警與監(jiān)控系統(tǒng)，也可以培養(yǎng)公眾與官員的危機意識，以免在危機真正到來時驚慌失措。

正如學(xué)者所說：“救災(zāi)工作千頭萬緒，涉及部門很多，合理編制并且廣泛應(yīng)用預(yù)案，能夠極大地降低災(zāi)害發(fā)生時的混亂，調(diào)動社會力量迅速救災(zāi)，并且可以降低錯誤決策的概率。預(yù)案應(yīng)該根據(jù)地域、災(zāi)害歷史、社會經(jīng)濟條件等的不同而改變?！雹尥ⅱ伲?89頁。

古人說：“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢?！秉c明了預(yù)先準備對于成事的重要性。對抗災(zāi)救災(zāi)來說，預(yù)先準備同樣至關(guān)重要，這里的“預(yù)先準備”，主要指建立預(yù)案制度。事實證明，在近期四川省的汶川、蘆山大地震中，凡是建立預(yù)案制度的單位在抗震救災(zāi)中就能發(fā)揮重要作用，就能收到良好的成效。

“在整個減災(zāi)過程中尤其是防災(zāi)、抗災(zāi)和救災(zāi)的過程中，預(yù)案起著重要作用。首先，在災(zāi)害發(fā)生之前，預(yù)案不僅使參與救災(zāi)活動的決策者、組織者和執(zhí)行者對有關(guān)災(zāi)害情況有所了解，而且使各種救災(zāi)措施都能按照預(yù)案有步驟、有針對性地甚至提前進行。其次，預(yù)案為參與救災(zāi)活動的各級決策者、組織者和執(zhí)行者提供具有法規(guī)效用的操作規(guī)則和依據(jù)，從而及時有效地實施救災(zāi)。另外，預(yù)案可以使各項救災(zāi)工作逐步規(guī)范化、制度化、科學(xué)化，最大限度地減輕自然災(zāi)害的影響和損失?！雹咄ⅱ伲?90頁。

總之，預(yù)案制度的實質(zhì)在于事前準備，包括災(zāi)害預(yù)警、備災(zāi)措施及全民防災(zāi)意識和應(yīng)對能力的提高等等。目前，我國許多部門與機構(gòu)缺乏應(yīng)對災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案，這是需要改進的問題。應(yīng)急預(yù)案能夠保證在災(zāi)害發(fā)生后，政府能夠根據(jù)事先制定的計劃采取各項緊急措施，不至于在災(zāi)害發(fā)生后無所適從。如果在災(zāi)害發(fā)生后臨時倉促上陣，很難保證政府行為的科學(xué)性與合理性。

災(zāi)害預(yù)警是整個災(zāi)害處置過程中的第一階段，甚至可以說是最重要的階段，因為其能夠在災(zāi)害發(fā)生前消除災(zāi)害的根源，從而使后邊的相關(guān)措施不必實施，并節(jié)約了大量的人力、物力和財力。在預(yù)警階段，我們努力追求的是竭力避免、減少或延緩災(zāi)害的發(fā)生，或者采取相關(guān)措施盡量減少災(zāi)害發(fā)生時的負面影響。如洪水的發(fā)生雖然有時不可避免，但通過事前的對策和預(yù)警可達到減少損失的目的，這需要在平時注意整治河道、保護堤岸，注意保護流域內(nèi)的林木植被以涵養(yǎng)水源等等。

所謂備災(zāi)措施，是指災(zāi)害發(fā)生前的一些準備措施，其目的在于提高應(yīng)對災(zāi)害的能力。應(yīng)該說，事前準備也是災(zāi)害應(yīng)對中的一個重要環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)包括建立專門的災(zāi)害處理機構(gòu)，裝置警戒裝備，優(yōu)化通訊設(shè)施，加強戰(zhàn)略規(guī)劃、物資儲備和長期預(yù)算，提高全民的危機意識和應(yīng)對能力（包括定期進行情景訓(xùn)練和災(zāi)情演習(xí)），等等。

再者，應(yīng)提高全民災(zāi)害意識與應(yīng)對能力。提高人們的危機意識對于有效防范災(zāi)害是至關(guān)重要的。人們在日常生活中易對潛伏的災(zāi)害麻痹大意，而管理者也往往由于慣性思維而不能居安思危、防微杜漸，結(jié)果使一些本來通過采取措施可以避免或控制局勢的災(zāi)害產(chǎn)生嚴重的損害。因此，必須在全社會樹立正確的災(zāi)害意識，其措施如下：建立社會應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)工程，定期對民眾開展安全意識教育和災(zāi)害應(yīng)對教育，使其了解各種災(zāi)難發(fā)生的科學(xué)過程，掌握一定的自我保護的方法，增強其危機應(yīng)對能力；同時在平時應(yīng)有針對性地舉行應(yīng)急演習(xí)、培訓(xùn)教育等等。重大災(zāi)害不僅是對政府能力的挑戰(zhàn)，更是對社會整體能力的考驗。政府應(yīng)積極通過社會宣傳、員工培訓(xùn)、學(xué)校教育、社會演習(xí)等手段，充分吸收公眾參與預(yù)防災(zāi)害活動，提高社會整體的災(zāi)害應(yīng)對能力。

二、關(guān)于預(yù)防災(zāi)害的立法問題

國外學(xué)者將政府對災(zāi)害的處置和管理也稱之為“危機管理”，并且十分強調(diào)危機前管理活動的重要性。David將危機管理分為兩個階段，即危機前的對策——預(yù)防減災(zāi)和事前準備；危機后的對策——快速應(yīng)對與恢復(fù)平常。從國外有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)的立法經(jīng)驗看，體現(xiàn)了“關(guān)口前移，重在預(yù)防”的思想。一些國家還制定了專門的預(yù)防災(zāi)害法，如加拿大國會于1988年通過了《危機準備法》，之后又通過了《危機法》，這兩部法律規(guī)定了從危機的預(yù)防、準備、應(yīng)對到恢復(fù)的一個完整的體系，使該國的危機管理在行政上形成了一個有效運轉(zhuǎn)的系統(tǒng)。

日本的《災(zāi)害對策基本法》也很強調(diào)對災(zāi)害的預(yù)防，如要求政府制定全面的防災(zāi)計劃等等。依照《災(zāi)害對策基本法》的規(guī)定，建立了以中央防災(zāi)會議制定的防災(zāi)基本規(guī)劃為指導(dǎo)綱要，各地方政府的地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃為橫向規(guī)劃，各指定機關(guān)和公共事業(yè)團體制定的防災(zāi)業(yè)務(wù)規(guī)劃為縱向規(guī)劃，貫穿各地區(qū)、涉及各領(lǐng)域的綜合性災(zāi)害對策體制。即中央防災(zāi)會議牽頭制定全國防災(zāi)基本計劃，中央各部門制定業(yè)務(wù)防災(zāi)基本計劃，各級地方政府制定區(qū)域性防災(zāi)基本計劃。全國防災(zāi)基本計劃是涉及確立防災(zāi)體制、促進防災(zāi)事業(yè)、迅速開展切合實際的災(zāi)后重建，以及推進防災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究等的綜合性、長期性的計劃。日本的防災(zāi)規(guī)劃具有四大特點：一是以災(zāi)害種類構(gòu)成防災(zāi)規(guī)劃體系，其中包括地震災(zāi)害、火災(zāi)、風(fēng)水災(zāi)、火山災(zāi)害等；二是防災(zāi)規(guī)劃包括了按照災(zāi)害發(fā)生順序編制的規(guī)劃體系，即災(zāi)害預(yù)測、災(zāi)前對策、災(zāi)害應(yīng)急對策、災(zāi)后重建與復(fù)興等內(nèi)容；三是明確了國家和地方公共團體在災(zāi)害對策中的責(zé)任；四是根據(jù)城市化、老齡化和信息化的發(fā)展特點，加強了城市防災(zāi)規(guī)劃，并對災(zāi)害弱勢群體的防災(zāi)和救濟工作等作了詳細規(guī)定。⑧趙萍、王磊：《日本應(yīng)對災(zāi)害之策對我國的啟示》，載《中國經(jīng)濟時報》2008年4月2日。

如前所言，我國學(xué)者也將重大災(zāi)害稱之為“突發(fā)事件”，并且提出了建立突發(fā)事件應(yīng)急法制的構(gòu)想。他們指出：“突發(fā)事件應(yīng)急法制的架構(gòu)并不單純是針對已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)事件采取應(yīng)急措施，而是采取預(yù)防與抗御并重的原則，將突發(fā)事件應(yīng)急法制的規(guī)范與突發(fā)事件的產(chǎn)生與變化過程相對應(yīng)，進行全方位、持續(xù)性、階段式的調(diào)整，譬如我國《防洪法》、《防震減災(zāi)法》、《消防法》等都貫徹了以預(yù)防為主，預(yù)防、應(yīng)對、恢復(fù)結(jié)合的方針……突發(fā)事件應(yīng)急法制在縱向上將政府危機管理分為四個緊密相連的階段：預(yù)警階段、準備階段、應(yīng)急處置階段、評估恢復(fù)階段。這些階段分別對應(yīng)著內(nèi)容不同的法律關(guān)系，突發(fā)事件應(yīng)急法制對之提出的合法性要求也有不同的表現(xiàn)和側(cè)重。譬如，在預(yù)警和準備階段，主要的法律關(guān)系是政府負有法定的作為義務(wù)以及與此相對應(yīng)的積極責(zé)任，公民享有知情、參與的權(quán)利和配合的義務(wù)；在應(yīng)急處置階段，法律關(guān)系的重心在于政府尤其是行政機關(guān)享有緊急處置權(quán)力并負有依法應(yīng)急的義務(wù)，相對方須履行服從管理指揮、提供幫助的法定義務(wù)，但有權(quán)獲得最低限度的人權(quán)保障；在恢復(fù)階段，突發(fā)事件應(yīng)急法制主要調(diào)整的法律關(guān)系是行政緊急權(quán)力的確認、法律糾紛的解決、私人合法權(quán)利的救濟等。一個完善的公共應(yīng)急法制必須能夠兼顧上述內(nèi)容，才有可能將整個政府管理危機的過程悉數(shù)納入法制化的軌道，實現(xiàn)公共應(yīng)急法制的根本目標?！雹嵬ⅱ?，第34頁。

另有學(xué)者指出：“重突發(fā)事件的事中處置，輕事前預(yù)防和事后補償、救助。突發(fā)事件的應(yīng)對包括預(yù)防和準備、應(yīng)急處置、事后恢復(fù)和救助三個環(huán)節(jié)。多數(shù)單項立法以事件的處置作為核心內(nèi)容，對應(yīng)對組織和應(yīng)對措施有較為具體的規(guī)定，對預(yù)防階段和災(zāi)后恢復(fù)、補償、救助則或者欠缺規(guī)定，或者雖然有規(guī)定，但通常較為原則，缺乏具體制度。”⑩王萬華：《略論我國社會預(yù)警和應(yīng)急管理法律體系的現(xiàn)狀及其完善》，載《行政法學(xué)研究》2009年第3期。

根據(jù)“關(guān)口前移，重在預(yù)防”的理念，突發(fā)事件應(yīng)急法制建設(shè)的核心或重心應(yīng)在防災(zāi)法制的構(gòu)建方面。就目前的工作重點來說，我們應(yīng)當(dāng)積極呼吁和推進《預(yù)防災(zāi)害法》的制定。迄今為止，我國尚無全國統(tǒng)一的《預(yù)防災(zāi)害法》，使預(yù)防災(zāi)害難以達到專業(yè)化、規(guī)范化的目標。特別是有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)預(yù)案體系的構(gòu)建、全民防災(zāi)減災(zāi)知識教育的開展乃至于整個備災(zāi)措施的籌劃等等均缺少詳盡的法律規(guī)定。

在事前預(yù)防階段，教育是其中的重要內(nèi)容之一。學(xué)者指出：“公共應(yīng)急法制的教育，包括在普法教育中針對全體公民，在普通學(xué)校、黨團校和各種干部學(xué)校中針對青年學(xué)生、各級干部，進行公共應(yīng)急法制的基本知識教育，以及關(guān)于各種媒體開展公共應(yīng)急法制建設(shè)和運作的宣傳報道活動的權(quán)利和義務(wù)?！?同注④，第38頁。

在防災(zāi)教育中，各級政府應(yīng)當(dāng)注意因地制宜地建設(shè)一些模擬各種災(zāi)害的情景體驗與逃生演練基地，此類基地同時也承擔(dān)對干部群眾進行防災(zāi)減災(zāi)知識教育和培訓(xùn)的任務(wù)，以提高其防災(zāi)減災(zāi)的知識和自救互救的能力。在國外，如日本或歐美，這類基地就很多，事實證明，這種做法是行之有效的。建議將預(yù)防災(zāi)害的培訓(xùn)、體驗基地建設(shè)納入預(yù)防災(zāi)害法的立法范圍，使這項工作成為各級政府的責(zé)任與法定義務(wù)。

在去年5月份由聯(lián)合國開發(fā)計劃署召開的一次防災(zāi)減災(zāi)會議上，筆者在發(fā)言中提到了建立防災(zāi)減災(zāi)培訓(xùn)、體驗基地的設(shè)想，并且認為基地建設(shè)應(yīng)當(dāng)規(guī)范化、常態(tài)化。筆者在發(fā)言中指出：“教育既包括通過各種媒體的宣傳，提高公眾對災(zāi)害的認識，讓民眾和官員了解預(yù)防災(zāi)害的知識和技能，還要通過建設(shè)一些預(yù)防災(zāi)害的文化產(chǎn)業(yè)基地對公務(wù)員、中小學(xué)師生和普通民眾進行系統(tǒng)的培訓(xùn)或讓其在具體場景中對各種災(zāi)害進行切身體驗，從而獲取相關(guān)的知識和能力。”

也有學(xué)者指出：“對政府人員進行危機意識教育，建立事前決策的觀念，預(yù)先建立有針對性的機構(gòu)、制度和法規(guī)、體制，在情報搜集、信息預(yù)測、資源利用等方面早作準備；提高危機決策人員的素質(zhì)，對其進行必要的危機決策知識教育、基本的危機技能培訓(xùn)，使之對相關(guān)的突發(fā)事件應(yīng)急法有相對充分的了解?！绷硗?，“政府要通過社會宣傳、學(xué)校教育等方式對普通民眾開展危機應(yīng)對教育，使之了解各種災(zāi)害發(fā)生的科學(xué)過程，掌握一定的自我保護的方法，并對我國現(xiàn)有突發(fā)事件應(yīng)急法的相關(guān)內(nèi)容有基本了解；在一定區(qū)域定期開展針對各類突發(fā)事件的專門演習(xí)，訓(xùn)練民眾撤離和救援中的心理素質(zhì)和處理能力，增強其危機應(yīng)對能力；建設(shè)突發(fā)事件應(yīng)對的志愿者隊伍，對其進行基本的技術(shù)培訓(xùn)，使之發(fā)揮應(yīng)急知識普及、輔助支持參與國家應(yīng)急行動的作用”?同注④，第 318～319頁。。

上述說法有幾點值得注意：（1）防災(zāi)教育（危機意識教育）既針對官員，也針對普通群眾；（2）防災(zāi)教育既包括知識教育，也包括危機應(yīng)對（災(zāi)害應(yīng)對）能力的教育；（3）教育的目的在于自救互救并提高心理素質(zhì)，教育的方式包括針對各種災(zāi)害的演習(xí)訓(xùn)練和技術(shù)培訓(xùn)；等等。這對我們建設(shè)應(yīng)對災(zāi)害的教育基地具有啟發(fā)意義。

由聯(lián)合國開發(fā)計劃署與中國法學(xué)交流基金會等單位開展的“國家預(yù)防災(zāi)害培訓(xùn)體驗和法治保障文化產(chǎn)業(yè)示范基地項目”，其奉行的基本原則是：“從社會管理機制創(chuàng)新的角度出發(fā)，以預(yù)防災(zāi)害法律體系研究為切入點，將預(yù)防災(zāi)害培訓(xùn)體驗基地作為實踐平臺，開展預(yù)防災(zāi)害的法制建設(shè)研究與全民性預(yù)防災(zāi)害培訓(xùn)體驗教育，實現(xiàn)理論研究與實踐操作的對接和補充?！逼渲饕獌?nèi)容是：

（1）完善“預(yù)防災(zāi)害法律體系”，構(gòu)建起中國基本的國家防災(zāi)減災(zāi)法律體系。包括從理論基礎(chǔ)上創(chuàng)新和規(guī)范與預(yù)防災(zāi)害密切相關(guān)的概念，從數(shù)理角度定性和定量設(shè)計關(guān)于城市、城區(qū)、社區(qū)等人口密集區(qū)域的綜合性安全預(yù)防指標體系，深入研究“安全”國家與“和諧”社會的支撐關(guān)系。通過逐步建立的預(yù)防災(zāi)害法律體系真正構(gòu)建和諧社會，最終促成國家制定綜合性、基礎(chǔ)性的《預(yù)防災(zāi)害基本法》，并以此作為建立其他預(yù)防災(zāi)害法規(guī)的基礎(chǔ)和指導(dǎo)防災(zāi)減災(zāi)活動的綱領(lǐng)，真正建立有可操作性的預(yù)防災(zāi)害組織體系、指揮體系、職能和職責(zé)體系、協(xié)調(diào)體系、保障體系。

（2）以預(yù)防災(zāi)害的法治建設(shè)為指導(dǎo)，提供一種“即使身處災(zāi)害危機之中也會保留對生命的希望”的體驗式培訓(xùn)模式，讓參與者能在切身體驗中得知如何最大限度地減輕災(zāi)害造成的傷害。項目內(nèi)容主要容納知識體驗、場景體驗、自救體驗、設(shè)施體驗為主要分類的百余種項目，以及專業(yè)合作、自主研發(fā)等多種形式，以“國家預(yù)防災(zāi)害培訓(xùn)體驗和法治保障特別是體驗式培訓(xùn)”為核心內(nèi)容，外延出法治建設(shè)、心靈修復(fù)、文化感受等功能。真正建立起“預(yù)防災(zāi)害培訓(xùn)體驗結(jié)果提供法治建設(shè)和研究的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，預(yù)防災(zāi)害法治研究指導(dǎo)培訓(xùn)體驗”的雙向互通動態(tài)平臺。?同注⑤，第 2～3頁。

以上言論提出了完善我國預(yù)防災(zāi)害法律體系的設(shè)想，主張制定全國統(tǒng)一的《預(yù)防災(zāi)害基本法》，將預(yù)防災(zāi)害的行為、措施等納入法治化的軌道，此種認識正逐漸成為法學(xué)界的共識。而該項目的目標是“使預(yù)防災(zāi)害培訓(xùn)體驗基地的實踐平臺與法律體系的理論研究平臺互為補充與支撐”，并將預(yù)防災(zāi)害主題培訓(xùn)、演練、宣傳、教育等納入法治化軌道。

我們認為，以預(yù)防災(zāi)害為基本價值取向的教育基地建設(shè)今后應(yīng)該受到各級政府的高度重視。在此類基地中，有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)的“培訓(xùn)”和“體驗”是兩大任務(wù)。從依法行政的角度看，防災(zāi)教育基地建設(shè)應(yīng)當(dāng)成為今后各級政府的法律責(zé)任，各級公務(wù)員均應(yīng)接受這方面的培訓(xùn)和體驗，并且以此作為公務(wù)員考核的重要指標之一。

所謂“培訓(xùn)”的方式主要是：1.請法學(xué)專家講解相關(guān)法律，開展知識教育，提高公眾預(yù)防災(zāi)害的意識；2.通過相關(guān)影視片（如災(zāi)難片）開展災(zāi)害教育；3.通過網(wǎng)絡(luò)平臺進行防災(zāi)法制宣傳教育；4.對相關(guān)政府部門的公務(wù)員和學(xué)校師生及其他相關(guān)人員進行防災(zāi)法制培訓(xùn)（如開設(shè)相關(guān)的課程班、編寫相關(guān)教材等）；5.在基地對專業(yè)緊急救助人員進行業(yè)務(wù)訓(xùn)練和培訓(xùn)，等等。

所謂“體驗”的主要方式是：1.設(shè)立災(zāi)害案件的“模擬法庭”；2.模擬預(yù)防災(zāi)害立法的聽證會；3.模擬“人民調(diào)解”工作場景（涉及災(zāi)害案件），宣傳和諧理念；4.模擬交通災(zāi)難及交通執(zhí)法場景，宣傳交通法規(guī)；5.模擬各種災(zāi)害“新聞發(fā)布會”，溝通民意，調(diào)控公眾心理（遇難人數(shù)應(yīng)及時公布，消除公眾恐慌心理）；6.根據(jù)相關(guān)法規(guī)模擬各種災(zāi)害預(yù)警，如火災(zāi)預(yù)警、海嘯預(yù)警、洪水預(yù)警、地震預(yù)警等等，并在屏幕上顯現(xiàn)相關(guān)法律條文，從而起到普法的作用；7.在影院或電視上播放災(zāi)難片時可在熒屏下方列出相應(yīng)法條字幕，或以旁白方式講解相關(guān)法條；8.關(guān)鍵是在地震、火災(zāi)、水災(zāi)、礦難及交通災(zāi)難等模擬體驗中按照相關(guān)法規(guī)設(shè)計內(nèi)容和流程，這樣自然就讓受眾得到了相關(guān)法律知識（雖然其并不一定知道這就是法律規(guī)定的，但也會養(yǎng)成一種習(xí)慣或本能反應(yīng)），也可讓現(xiàn)場講解員順便講一些相關(guān)的法律規(guī)定；9.在“場景體驗”或“自救體驗”環(huán)境中的醒目位置標出相關(guān)的重要法條；10.在動漫創(chuàng)作中根據(jù)相關(guān)法律設(shè)計預(yù)防災(zāi)害的作品，用兒童喜聞樂見的形式宣傳法律知識；11.對中國法制史上的一些與救災(zāi)有關(guān)的案例、政策、法律、措施等等可通過圖片展覽、影視制作（也可利用已有的影視資料）置入“災(zāi)害體驗區(qū)”；12.模擬古今監(jiān)獄，讓人了解古今刑罰執(zhí)行（特別是涉及救災(zāi)案件）的情況；13.模擬古代“法庭”，讓人了解古代對救災(zāi)案件的審理；14.模擬災(zāi)害救助的手段和方式（法律應(yīng)作出相應(yīng)規(guī)定，如在車輛被淹的情況下如何打碎車窗玻璃逃離等等）；15.模擬社區(qū)預(yù)防災(zāi)害的實施情況（如與消防隊合作救災(zāi)中的應(yīng)急訓(xùn)練，怎樣逃生，怎樣自救）；16.模擬抗災(zāi)設(shè)施的建筑質(zhì)量（如房屋的抗震性能，建筑內(nèi)抗震效果較好的部位等等）；等等。

上述內(nèi)容，在防災(zāi)法律或其實施細則中可加以規(guī)定，目的是使防災(zāi)減災(zāi)的教育規(guī)范化、制度化、常態(tài)化，由政府部門及各級公務(wù)員帶頭接受教育，使全社會形成一種防災(zāi)減災(zāi)、人人有責(zé)、積極參與、重在預(yù)防的輿論氛圍，并在相關(guān)基地的培訓(xùn)、體驗中增長知識、提升能力，從而提高全社會的災(zāi)害應(yīng)對能力，極大地減輕各種災(zāi)害所帶來的損失。應(yīng)該認識到，上述基地建設(shè)屬于社會公益事業(yè)，應(yīng)當(dāng)將其納入各級政府的財政預(yù)算。

在此順便一提，為了推進我國預(yù)防災(zāi)害法治建設(shè)，深化防災(zāi)法制的理論研究，中國法學(xué)會于2012年設(shè)立了《國家預(yù)防災(zāi)害的法治保障研究》這一部級項目。該項目“旨在對預(yù)防災(zāi)害的立法問題加以系統(tǒng)全面的研究，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有預(yù)防災(zāi)害法律體系的優(yōu)點和不足，借鑒發(fā)達國家成熟的法律體系，并根據(jù)中國目前的具體情況，通過專家、學(xué)者的努力和實際調(diào)研，呼吁建立在預(yù)防災(zāi)害過程中必然涉及的多個領(lǐng)域的相關(guān)法律。從法律上將預(yù)防災(zāi)害工作做到災(zāi)害教育普及化、防災(zāi)訓(xùn)練日?；?zāi)害預(yù)警快速化、應(yīng)急預(yù)案科學(xué)化、組織管理協(xié)調(diào)化、災(zāi)害管理文件化。通過法律的形式加強對科學(xué)、規(guī)范、有序地災(zāi)害應(yīng)急管理的教育和宣傳，提高全民對應(yīng)急管理重要性的認識，改變中國在計劃經(jīng)濟體制條件下形成的分部門、分災(zāi)種進行應(yīng)急管理的模式，建立應(yīng)急預(yù)警機制，對潛在的可能誘發(fā)危險的危險源作及時地管理、整治和監(jiān)控，保障社會發(fā)展處在一個低風(fēng)險的環(huán)境之下，加強預(yù)防災(zāi)害宣傳教育，重視社會力量在應(yīng)急管理中的作用，推動針對公眾的災(zāi)害體驗培訓(xùn)成為法律規(guī)定的公民義務(wù)”?同注⑤，第4頁。。

我們認為，制定一部《預(yù)防災(zāi)害法》已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。目前我國雖有一部《突發(fā)事件應(yīng)對法》，但該法比較強調(diào)事中應(yīng)對、事后恢復(fù)，相對輕視事前預(yù)防。有關(guān)防治災(zāi)害的立法應(yīng)當(dāng)關(guān)口前移、重在預(yù)防。立法中應(yīng)明確“災(zāi)害”的種類：重大自然災(zāi)害；突發(fā)公共衛(wèi)生事件；工業(yè)、核能等重大事故災(zāi)難；重大恐怖事件；等等?！额A(yù)防災(zāi)害法》還應(yīng)當(dāng)規(guī)定：各級政府負有預(yù)防災(zāi)害的職責(zé)。各級政府應(yīng)當(dāng)開展預(yù)防災(zāi)害的宣傳教育，增強公民的防范意識和應(yīng)對能力，加強有關(guān)搶險救援人員的專業(yè)訓(xùn)練，提高全社會預(yù)防災(zāi)害的能力。國家建立災(zāi)害預(yù)防和預(yù)警機制，各級政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實際情況制定和實施預(yù)防計劃，及時進行預(yù)測和監(jiān)測，定期通報預(yù)測和監(jiān)測情況，并進行會商。各級政府還應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地實際情況制定相關(guān)預(yù)案，根據(jù)預(yù)案定期進行必要的學(xué)習(xí)和演習(xí)，評估預(yù)案效果，及時修改預(yù)案。《預(yù)防災(zāi)害法》還應(yīng)規(guī)定：通過建設(shè)一定數(shù)量的預(yù)防災(zāi)害的基地對公務(wù)員、中小學(xué)師生和普通民眾進行系統(tǒng)的培訓(xùn)，或讓其在模擬災(zāi)害的具體場景中對各種災(zāi)害進行切身體驗，從而獲取災(zāi)害應(yīng)對的知識和能力。

在此需要強調(diào)指出的是，預(yù)防災(zāi)害的立法應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注應(yīng)急預(yù)案的制定。正如學(xué)者所言：“一個完整的、科學(xué)的、具有很好的可行性與操作性的救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案對于救災(zāi)工作是非常重要的。它能使救災(zāi)工作有條不紊地進行，如果對救災(zāi)緊急預(yù)案進行有針對性的演練，一旦災(zāi)害發(fā)生，將最大限度地減少災(zāi)害造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失?！?同注①，第295頁。按照該學(xué)者的說法，救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案應(yīng)包括總則、預(yù)案啟動的條件方式、應(yīng)急機構(gòu)、救災(zāi)準備、救災(zāi)行動和附則等內(nèi)容。其中的總則部分主要規(guī)定應(yīng)急預(yù)案的目標及工作原則、應(yīng)急預(yù)案的適用范圍等等。救災(zāi)準備包括救援隊伍及裝備情況、救援物資的儲備和分布情況、災(zāi)害預(yù)警的方式與機構(gòu)等等。他認為“附則”部分應(yīng)當(dāng)包括宣傳教育、訓(xùn)練演習(xí)等等。上述說法值得借鑒。

也有學(xué)者提出了完善應(yīng)急預(yù)案制度的主張，認為我國“不少應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容存在較大的問題，主要是照抄照搬法律條款，沒有凸顯預(yù)案的特點。有的應(yīng)急預(yù)案甚至與法律規(guī)定相沖突，造成行政機關(guān)適用上的無所適從。應(yīng)急預(yù)案根據(jù)法律制定，但又有其自身內(nèi)容定位，它應(yīng)當(dāng)是將法律的規(guī)定分解為具體的操作規(guī)程，一旦發(fā)生突發(fā)事件可以直接按照應(yīng)急預(yù)案進行操作。如果照抄照搬法律條款，就沒有必要在立法之外又建立一套應(yīng)急預(yù)案體系了。因此，如何改變目前制定預(yù)案時偷懶的做法，真正通過制定應(yīng)急預(yù)案將立法細化、分解為可操作的規(guī)程，是今后完善我國應(yīng)急預(yù)案制度的需要重點解決的問題”?同注⑩。。

另有學(xué)者說：“加強突發(fā)事件應(yīng)對的戰(zhàn)略規(guī)劃和長期預(yù)算，把危機的前期控制過程納入政府長遠的戰(zhàn)略目標和日常管理，使之具有面向未來的預(yù)測和防范功能；對各種可能發(fā)生的危機事件宏觀性地總體考慮和及時準確地預(yù)警監(jiān)控分析；制定一整套的突發(fā)事件應(yīng)對計劃，在各重要領(lǐng)域建立必要而充足的物資儲備，構(gòu)建社會應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)工程?！?同注④，第318頁。這里所說的突發(fā)事件（重大災(zāi)害）應(yīng)對的戰(zhàn)略規(guī)劃、長期預(yù)算、預(yù)警監(jiān)控、物資儲備等等均應(yīng)納入法治化的軌道，成為政府部門依法行政的題中之義。

顯然，未來的《預(yù)防災(zāi)害法》應(yīng)圍繞上述關(guān)鍵點來展開。以下為筆者在吸收學(xué)界的相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上草擬的《預(yù)防災(zāi)害法》部分條文，列出以供參考：

（1）為了有效預(yù)防與減輕災(zāi)害，維護社會公共利益與公民的合法權(quán)益，迅速恢復(fù)社會秩序與經(jīng)濟秩序，根據(jù)憲法，制定本法。

（2）預(yù)防災(zāi)害法實行預(yù)防為主、預(yù)防與抗御相結(jié)合的原則。

（3）本法所謂災(zāi)害包括：（一）重大自然災(zāi)害；（二）突發(fā)公共衛(wèi)生事件；（三）重大工業(yè)事故災(zāi)難；（四）重大恐怖事件；（五）重大社會騷亂事件；（六）重大政治動亂；（七）其他重大災(zāi)害。

（4）各級人民政府應(yīng)當(dāng)開展預(yù)防災(zāi)害知識的宣傳教育，增強公民的防災(zāi)意識和應(yīng)對各種災(zāi)害的能力，加強有關(guān)搶險救援人員的專業(yè)訓(xùn)練，提高其預(yù)防和應(yīng)對災(zāi)害的能力。

（5）國家鼓勵和支持針對預(yù)防災(zāi)害問題的科學(xué)研究，重視推廣和利用優(yōu)秀的防災(zāi)科研成果，提高防災(zāi)減災(zāi)的能力。

（6）國家支持各級人民政府建立旨在應(yīng)對各種災(zāi)害的演習(xí)和訓(xùn)練基地，對公務(wù)員、中小學(xué)生及公眾進行必要的災(zāi)情應(yīng)對訓(xùn)練，并將相關(guān)經(jīng)費列入財政預(yù)算。公務(wù)員參與防災(zāi)減災(zāi)知識的學(xué)習(xí)及相關(guān)的情景體驗活動應(yīng)納入行政考核的指標體系。

（7）國家制定有關(guān)建筑和設(shè)施的建造標準。各級人民政府的有關(guān)部門應(yīng)進行定期檢查和隨機檢查，對不符合標準的建筑和設(shè)施應(yīng)當(dāng)責(zé)令及時維修、養(yǎng)護、加固或者拆除。

（8）災(zāi)害的預(yù)防和應(yīng)對工作費用應(yīng)當(dāng)列入各級政府的財政預(yù)算。各級政府應(yīng)當(dāng)儲備必要的應(yīng)對災(zāi)害的資金、物資、設(shè)備，并保持應(yīng)急生產(chǎn)和調(diào)配的能力。

（9）國家鼓勵為預(yù)防災(zāi)害和減輕災(zāi)害損失而設(shè)立相關(guān)的基金和保險種類。

（10）國家建立災(zāi)害預(yù)防和預(yù)警機制，各級政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)實際情況對本地區(qū)可能引起災(zāi)害的隱患，制定和實施預(yù)防計劃，及時進行預(yù)測和監(jiān)測，定期通報預(yù)測和監(jiān)測情況，并進行會商。

（11）各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)實際情況制定本地區(qū)的應(yīng)急預(yù)案。預(yù)案應(yīng)有針對性、可操作性和一定的靈活性。根據(jù)預(yù)案定期進行學(xué)習(xí)和演習(xí)，評估預(yù)案效果，及時修改預(yù)案。

（12）不斷完善和充分利用現(xiàn)代化電子信息手段，提高關(guān)于各種災(zāi)害的預(yù)報效率。

三、結(jié)語

從當(dāng)今世界范圍內(nèi)關(guān)于災(zāi)害應(yīng)對的理論來看，其主流傾向是重視災(zāi)害的預(yù)防。如果把防治災(zāi)害當(dāng)成是一個包括事前預(yù)防、事中應(yīng)對與事后恢復(fù)三個階段在內(nèi)的全過程的話，那么可以說人們關(guān)注的重心已經(jīng)從事中應(yīng)對與事后恢復(fù)轉(zhuǎn)向了事前預(yù)防，這種“關(guān)口前移”的做法體現(xiàn)了一種重在預(yù)防的理念。這種理念值得我們借鑒。為了使預(yù)防災(zāi)害的措施和機制規(guī)范化、穩(wěn)定化、制度化，有必要建立完善的防災(zāi)法制，從而形成一種預(yù)防災(zāi)害的長效機制。預(yù)防災(zāi)害法制是一套“有備無患”的制度和機制，其目的之一是“備而不用”。防災(zāi)法制就是通過一系列的制度從根源上杜絕災(zāi)害或危機。我們認為，我國應(yīng)制定一部《預(yù)防災(zāi)害法》。目前雖有一部《突發(fā)事件應(yīng)對法》，但該法比較強調(diào)事中應(yīng)對、事后恢復(fù)，相對輕視事前預(yù)防。有關(guān)災(zāi)害的立法應(yīng)當(dāng)關(guān)口前移、重在預(yù)防。在相關(guān)立法中，應(yīng)當(dāng)關(guān)注兩個方面的問題：一是要求各級政府注意應(yīng)急預(yù)案的制定；二是要求各級政府必須重視防災(zāi)教育問題。在防災(zāi)教育中，各級政府應(yīng)當(dāng)注意因地制宜地建設(shè)一些模擬各種災(zāi)害的情景體驗與逃生演練基地，此類基地同時也承擔(dān)對干部群眾進行防災(zāi)減災(zāi)知識教育和培訓(xùn)的任務(wù)，以提高其防災(zāi)減災(zāi)的知識和自救互救的能力。在國外，如日本或歐美，此類基地就很多，事實證明，這種做法是行之有效的。建議將預(yù)防災(zāi)害的培訓(xùn)、體驗基地建設(shè)納入預(yù)防災(zāi)害法的立法范圍，使這項工作成為各級政府的責(zé)任與法定義務(wù)。