趙奎　劉玉良

為了貫徹落實(shí)國(guó)家草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制政策，保證按時(shí)完成各項(xiàng)工作目標(biāo)，黑龍江省財(cái)政廳農(nóng)業(yè)處組織調(diào)研組，先后深入大慶、齊齊哈爾、綏化等三個(gè)市的牧區(qū)、半牧區(qū)，對(duì)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制前期準(zhǔn)備工作情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，并針對(duì)各縣存在的問題，提出了下一步工作建議。

一、草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制前期工作中存在的問題

總體來看，各地草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制中草原清查、確權(quán)、承包和牧戶統(tǒng)計(jì)等前期重點(diǎn)工作進(jìn)展普遍慢于省里要求，工作細(xì)致程度不夠，部分縣草原面積大幅減少且缺乏解決辦法，有草無畜、有畜無草等矛盾突出。截至目前，還沒有縣制作出符合草原實(shí)際的草原分布圖。

（一）主觀問題。部分縣（市）政府重視不夠，沒有把草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助機(jī)制政策的啟動(dòng)工作列為當(dāng)前的工作重點(diǎn)，在保障工作經(jīng)費(fèi)、人員和技術(shù)上存在不足，對(duì)草原法律法規(guī)和政策理解掌握不透，對(duì)不合法合同認(rèn)定和改變用途草原清退等工作，政府決心不夠大，缺乏可行有效的科學(xué)解決辦法，對(duì)不合法的既成事實(shí)缺乏執(zhí)行力，存在畏難情緒和拖、等、靠思想。同時(shí)對(duì)上溝通匯報(bào)不夠，閉門造車，造成人、財(cái)、物力的浪費(fèi)，耽誤了工作進(jìn)展。

（二）客觀問題。15個(gè)牧區(qū)縣（市）多數(shù)存在草原面積減少問題，其原因是開墾成耕地和植樹造林等。其中，龍江、甘南、泰來等縣草原面積較1995年統(tǒng)計(jì)面積減少229萬畝，占全省減少面積的92%。目前，有的縣通過調(diào)整灘涂、沼澤、鹽堿地等其他性質(zhì)土地充填草原，當(dāng)?shù)卣绮粎f(xié)調(diào)落實(shí)、確權(quán)到位，會(huì)引發(fā)諸多社會(huì)問題。還有個(gè)別縣沒有別的地類可調(diào)整為草原，難以保證草原面積不減少。

在草原確權(quán)承包方面，一是部分縣草原面積確實(shí)減少或沒完成改變用途草原清退工作，難以按要求完成草原確權(quán)工作；二是各縣在完善草原承包合同中，歷史合同多種多樣，不規(guī)范、非法合同數(shù)量大，梳理認(rèn)定難度大，按要求統(tǒng)一規(guī)范存在困難。龍江、甘南等縣未落實(shí)承包草原面積比例較大，短期難以承包到戶；三是草原逐步向大戶流轉(zhuǎn)集中和非農(nóng)業(yè)戶口承包大面積草原問題，出現(xiàn)了草原資源少數(shù)人占有與畜牧業(yè)千家萬戶養(yǎng)殖的新矛盾。如：肇源、林甸、肇州、肇東、青岡、虎林等6個(gè)縣（市），草原面積662.7萬畝，承包合同4423份，平均每份合同草原面積1498畝。四是草原承包價(jià)格過低。目前許多草原承包價(jià)格較低，規(guī)模又較大，這些草原承包大戶，僅僅靠規(guī)模即可以獲得較高收益，形成了養(yǎng)畜戶買單，草原承包大戶收益的現(xiàn)象，容易引起非承包草原的農(nóng)戶，特別是養(yǎng)畜戶心理不平衡，造成新的社會(huì)矛盾。

（三）具體工作問題。一些縣草原管理專職人員較少，所擔(dān)負(fù)的工作草原面積大，外業(yè)和內(nèi)業(yè)任務(wù)重，個(gè)別地方的領(lǐng)導(dǎo)剛剛進(jìn)行人事調(diào)整，業(yè)務(wù)不熟，很難按時(shí)完成所交辦的工作。由于前期工作時(shí)間緊、任務(wù)重，各縣組織開展的外業(yè)工作缺乏統(tǒng)一技術(shù)設(shè)備和操作標(biāo)準(zhǔn)，培訓(xùn)時(shí)間短，存在普遍工作細(xì)致程度不夠，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成外業(yè)數(shù)據(jù)質(zhì)量難以滿足下步內(nèi)業(yè)草原數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)制上圖、核定補(bǔ)貼牧戶等問題。此外，多數(shù)縣還沒有建立各項(xiàng)工作的電子檔案。

二、下一步工作建議

針對(duì)前期工作中各縣（市）所反映出的情況和問題，為促進(jìn)全省“草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制”順利啟動(dòng)，建議做好以下幾方面工作：

一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，明確政府職責(zé)，保障補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制順利啟動(dòng)。牧區(qū)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策的落實(shí)工作，是國(guó)家關(guān)于草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)的重大舉措。該項(xiàng)工作政策性強(qiáng)、涉及面廣，要求各級(jí)政府高度重視，組織相關(guān)部門，協(xié)調(diào)社會(huì)各界力量，特別是畜牧和財(cái)政部門協(xié)調(diào)配合好，形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，分解任務(wù)、明確目標(biāo)、責(zé)任到人，為我省獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制的按時(shí)啟動(dòng)和順利實(shí)施奠定良好的基礎(chǔ)。

二是貫徹補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制政策，嚴(yán)格按照政策要求開展啟動(dòng)工作。縣級(jí)政府及業(yè)務(wù)部門應(yīng)認(rèn)真貫徹學(xué)習(xí)國(guó)務(wù)院17號(hào)文件和全國(guó)牧區(qū)工作會(huì)議精神，嚴(yán)格按照政策要求落實(shí)和開展工作。省級(jí)部門做好省級(jí)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施方案建議意見的征集整理工作，進(jìn)一步完善實(shí)施方案，與國(guó)家積極溝通，盡早確定省級(jí)實(shí)施方案。依據(jù)國(guó)家補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制政策框架，各縣也要著手研究制定本地區(qū)實(shí)施方案。

三是加強(qiáng)政策宣傳引導(dǎo)。各地要繼續(xù)運(yùn)用廣播、電視等多種形式，深入宣傳草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的具體政策措施，使廣大農(nóng)牧民充分了解政策內(nèi)容，為落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制營(yíng)造良好氛圍。省級(jí)對(duì)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，跟蹤報(bào)道。

四是繼續(xù)做好各地督導(dǎo)推進(jìn)工作。組織開展對(duì)各地的草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制啟動(dòng)工作的第二輪督導(dǎo)推進(jìn)，對(duì)完成任務(wù)好的要給予宣傳表?yè)P(yáng)，對(duì)影響“草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制”啟動(dòng)，未能按時(shí)完成任務(wù)的要通報(bào)批評(píng)。

五是嚴(yán)格按照政策要求解決前期開展工作遇到的難點(diǎn)問題。

1.確保草原面積不減少。要認(rèn)真分析原因，涉及合法征占給予面積核減，非法開墾占用草原的必須退還。對(duì)現(xiàn)已改變草原用途，建議：一是盡早明確不可變更的面積（已經(jīng)發(fā)放林地、耕地證的）；二是確定可變更為草原的面積及變更需要的時(shí)間，明確哪些現(xiàn)在可確權(quán)為草原，享受國(guó)家補(bǔ)貼政策；三是明確以上兩點(diǎn)，結(jié)合我省苜蓿人工草地建設(shè)規(guī)劃，制定退耕、退林還草措施方案，盡早落實(shí)。為確保草原面積不減少，縣政府及相關(guān)部門應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃，合理核定草原。

2.理順草原承包關(guān)系，換發(fā)由省級(jí)統(tǒng)一制定的合同格式。一是要認(rèn)真清理草原承包合同，依據(jù)《草原法》與《農(nóng)村土地承包法》有關(guān)條款，對(duì)我省現(xiàn)有的草原承包合同進(jìn)行清理，對(duì)不合法（含發(fā)包程序不合法）的承包合同進(jìn)行取締，對(duì)不完善的合同進(jìn)行完善，對(duì)執(zhí)意不按政策進(jìn)行完善的承包戶要依法終止合同；草原承包合同必須按照我省合同范本簽訂；二是嚴(yán)格草原確權(quán)發(fā)證，必須按照政策要求核發(fā)，可核發(fā)到村、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)牧場(chǎng)、企事業(yè)單位（基本不改變歷史使用沿革）。縣級(jí)草原站可預(yù)留機(jī)動(dòng)草原，由縣草原監(jiān)理站管理、發(fā)包，也可確權(quán)到村，由村發(fā)包，但這部分承包方式比例又不能過高；三是加快未發(fā)包和重新發(fā)包草原的承包到戶進(jìn)度，按照《草原法》、《黑龍江省草原條例》及省政府頒發(fā)的[1996]1號(hào)文件（黑龍江省草原承包實(shí)施方案）要求，積極落實(shí)草原承包工作，同時(shí)加大草畜結(jié)合力度，緩解有畜無草矛盾，確保在補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制啟動(dòng)前全部承包到位；四是對(duì)于草原合法流轉(zhuǎn)集中到大戶問題，要基于公平、公正原則，監(jiān)督草原發(fā)包方與草原承包者協(xié)商，合理提高草原承包費(fèi)用，達(dá)到社會(huì)和諧、穩(wěn)定目的；五是確定承包草原者身份，要逐層清查核實(shí)流轉(zhuǎn)承包者身份，匯總建檔，按照國(guó)家政策要求，明確補(bǔ)助對(duì)象。

3.加快牧戶信息統(tǒng)計(jì)工作。各地要對(duì)牧戶信息進(jìn)行全口徑分類統(tǒng)計(jì)，核實(shí)確定統(tǒng)計(jì)信息準(zhǔn)確無誤，建立紙質(zhì)和電子檔案。待下一步國(guó)家和省里明確牧戶標(biāo)準(zhǔn)后，結(jié)合草原承包信息，可立即完成核定享受草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制補(bǔ)貼的牧戶。

4.草原制圖。各地要聘請(qǐng)專業(yè)部門或公司，對(duì)前期獲取的野外調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行技術(shù)處理，對(duì)不能滿足工作需求的數(shù)據(jù)，組織專業(yè)力量進(jìn)行重新采集，及早按要求完成草原調(diào)查數(shù)字化并轉(zhuǎn)會(huì)上圖，形成鄉(xiāng)級(jí)1∶50000、縣級(jí)1∶100000的草原分布圖。

5.保障補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制工作經(jīng)費(fèi)。明確補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制前期啟動(dòng)工作經(jīng)費(fèi)由各縣財(cái)政先期墊付，待國(guó)家草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制中的獎(jiǎng)勵(lì)資金到位后，從中歸還。

（作者單位：黑龍江省財(cái)政廳農(nóng)業(yè)處）

責(zé)任編輯：洪峰